時間：2023-03-13 11:26:11
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1.經營性國有資產
經營性國有資產是以國家作為資本所有者和運作者，在一般的社會經濟領域中實行企業管理和運作。中具體地說，經營性國有資產主要存在于生產制造業、物流交通、服務經營、日用品、食品和輕工業等領域，經營性國有資產和一般企業一樣以盈利為主要目的，那么經營性國有資產的改革主要目標就是實現資產保值和經濟增長。但是需要注意，經營性國有資產在某些實物領域還具有進行市場的宏觀調控的責任。如在社會出現特殊震蕩，市場出現了諸如哄抬物價、囤積居奇擾亂市場規律和破壞民生的現象時，國有資產應當介入這一市場混亂中，通過國資注入沖抵臨時資源匱乏的方式來穩定物價，從而達到保護民生穩定民心的目的。因此，經營性國有資產的管理方面還存在一個對于市場危機管理的預判意識。在關鍵的時刻要能供出有底氣的存貨，不要被散戶市場所綁架。
2.行政事業性國有資產
行政事業性國有資產主要存在于基礎民生、公共設施、環境衛生、科研教育、國防交通等把控著國家命脈的公共領域。行政事業行國有資產是我國國有資產拓展的一個非常重要而且非常具有前景的領域。深化行政事業性的國有資產改革，應該準確評定一類國有資產的公共服務的重要性，并以這個重要性為參考來活泛調節對它的經濟增長的要求。如科研教育和環境衛生等關乎社會民生和宏觀的國民發展大計的領域資源，應當有魄力的放棄短線的經營增長，而將調控的力度和重心放在起專業服務領域的執行力上。任何一門領域的發展都不可能做到健全健美，如果著重在經濟增長，那么必然會在人性化服務上面出現短缺。作為這類具有重要民族前瞻性的領域，一定要保持系統的純潔性和專業性，不要以短期的浮躁經濟氛圍來污染它，而造成了長線的不可估量的延誤和損失。以我國的科研教育系統為例，目前的大學科研教育領域出現了嚴重的重職稱輕學術之風，教授和專業導師等高級學術職稱人士忙于拉贊助、跑關系等俗物而忽視了專業的科研工作，這是非常不利于國家科學發展的。因此，下一步的科研教育類國有資產改革應當明確區分公共服務和行政之間的界限，保持公共服務領域的純潔性。
3.資源性國有資產
資源性國有資產是指在國家的政策調控下，對某種資源的開發以及后續的銷售等運作手段一體化的國有資產，主要包括土地、森林、石油、礦藏等。這一形態的國有資產雖然有國家支配，但這種支配對于生態、環境的影響非常大，同時由于我國的地大物博的特性，某些自然資源的所有量蘊含著巨大的財富。因此資源性國有資產的開發和市場管理一定要遵循可持續發展的目標，科學規劃，統籌安排。我國的資源性國有資產通常都是國家壟斷的，某且相關企業更是涉足了從開發到經營的一整條路線。由于沒有市場競爭的壓力，資源的開發又是取自無需成本的自然，所以造成了這類企業嚴重的機構臃腫，效率低下的問題。以我國的中石油中石化為例，雖然在資本所有量上在世界五百強之列，卻因為不是合理的市場競爭下所創造的產值而不被廣泛業界所認同。同時，行業中頻頻爆出的天價消費、爆表的員工福利等負面消息也表明，這類壟斷的“肥缺”領域存在的問題實在太多，國有資產的改革不僅要對自然負責、對民眾負責、還要對這個社會負責。我國的國有資產管理改革任重道遠。
二、所有者和決策者明確問責機制，促進國有資產保值
國資委成立之后，解決了我國國有資產管理的機構臃腫，管理分散的問題，有效實現了問責機制的確立，國有資產管理的內部審查和監督機制的完善，重要行政力量的介入，大大觸動國有資產腐敗的根基。多年以來，我國的國有企業的編制一定與政府行政編制掛鉤，不僅設有黨組書記等職位，干部也全部享有對位級別的行政職稱。一位中石化的副總，同時又享有副省部級的行政職稱，這在進行企業問責管理時就會讓審查者背負非常大的壓力和面對巨大的阻力，明確劃分所有者和決策者的問責機制后，讓資本的管理和審查有一個純潔而順暢的環境，有效促進國有資產的改革。
三、總結
關鍵詞：現代國有資產管理措施
一當前國有資產管理中存在的問題
（一）對實物資產管理的問題
1、實物資產管理制度不完善
基本建設完工后，不及時進行竣工決算；報廢資產和閑置資產沒有進行處理；新增加的國有資產不及時登記；年度不進行國有資產盤點。
2、不按規定程序報批，違規出售、捐贈、調撥國有資產。
3、固定資產，低值易耗品及各種材料，賬卡不健全，登記不完整，造成賬賬、賬卡、賬目與實際情況不符。
4、一些重大工程項目和設備購置缺少充分的市場調研；內部、外部專家評審沒有嚴格履行立項、研究、決策等程序，造成決策失誤，幾乎所有重大損失項目均與此有關。
（二）人與委托人信息的不對稱
在現行國有資產管理委托關系中，信息不對稱情況十分嚴重。信息不對稱是指契約關系的一方（人）在某些方面，掌握著“私人信息”，這些信息只有他自己最了解，委托人卻不了解。主要表現在:國有企業的經營管理人直接控制并經營國有資產。經營管理人掌握的信息和個人經營行為是大量的、每時每刻的，具備其專業技能與業務經營上的優勢，從而形成很多隱蔽的“私人信息”和“私人行為”。
委托人由于己經授權不便，不可能過于干預國有資產的經營業務，加之其專業知識相對貧乏，因而對國有資產人的經營天賦、條件和努力程度等信息了解是有限的，且往往是表面上的。這將導致委托人無法準確地辨別國有資產的經營績效是由人工作的努力程度還是由一些人所不能控制的因素所造成。導致委托人無法準確地判斷人是否有能力且盡力追求股東的利益。盡管委托人可以通過某些方法對經理人員及國有資產經營狀況進行某種程度的了解，但也可能因時間的滯后而達不到預期目標，因而也就無法對人實施有效的監督。
（三）國有資產占用單位濫用經營權，管理不善造成國有資產流失
1、一部分國有企業違反規定從事高風險性投機經營，盲目投資，出于不正當目的進行巨額贊助等造成資產流失。
2、企業職工收入分配超過生產經營效益；企業經營者違反規定超標準開支，擅自為全民單位和個人擔保造成損失。
3、國有企業讓集體和個人以其名義進行經營造成損失，投資不收取收益，資金被非全民單位長期無償占有。
4、企業承包中，被承包人廉價發包，隨意減少承包額，企業承包人非法轉移利潤。
5、企業違反財務制度，擅自銳減國家資本金，資金不入賬，形成賬外國有資產、公款私存，侵占國家權益造成的流失。
二提升國有資產管理水平的對策
（一）建立建全國有企業監督約束機制，確保國有資產安全
1、加強對國有企業的監督檢查
進一步堅持和完善監事會工作制度，以賬務監督為核心，重點檢查企業資產和效益的真實性，揭示危及國有資產安全的重大事項，評價領導班子和企業負責人，密切關注企業的潛在風險、持續經營能力和增長潛力。
2、加強對其它機構的監督檢查
加強對關系國民經濟民脈和國家安全的骨干企業的監督檢查，加大對資產量大、問題較多的企業的監督力度。切實提高監督時效，充分發揮社會中介機構和社會輿論的監督作用。對上市公司要規范信息披露制度，建立起出資人監督與法律監督、行政監督、社會監督等有機結合的國有企業監督體系。
（二）理順國資委與所監管企業的關系
1、國資委沒有政府行政管理職能
按照新管理體制的規定，國資委是各級政府直屬的特設機構，不承擔政府行政部門的社會公共管理職能。由此可見，它作為出資人代表是沒有政府行政管理的職能，與其所出資企業不再有“行政隸屬關系”，而是股東與所出資企業的關系。
2、國資委對維護權益對象要轉變觀念
國資委即要維護所有者的權益，又要維護企業作為市場主體依法享有的各項權利，通過經濟手段按市場規則進行監管，督促企業實現國有資產保值增值，而不是沿襲行政命令的手段進行監管，這就要求國資委及時轉變觀念，改變以往的落后管理方式，做到既不“缺位”又不“越位”，以最終實現公共管理職能和出資人職能的分開。
（三）改革國有資源管理體制
從總體上看,現行國有資源管理體制與社會主義市場經濟的快速發展相比較,存在諸多弊端。對此我們對國有資產管理體制改革提出了一下建議。
1、理順產權關系,明確產權主體及其權責
從資源的本源來看,其最早是歸代表公共權力的國家所有。國家是原始產權主體。針對我國長期存在的資源所有權主體虛位、使用權模糊、處置權控制不嚴格等問題,必須盡快從法律上明確國有資源的產權主體及其權責,重新確定市場經濟條件下資源國家所有、集體所有范圍,建立統一的國有資源管理體制。在理順產權關系的基礎上,加強對產權開發、利用中的產權管理監督,才能從根本上維護資源性資產所有者和使用者的合法權益。
2、配合新時期的國有資源管理體制進行一系列配套改革
首先是建立資源成本補償制度,規范自然資源核算。經濟增長是建立在資源高消耗基礎上的,如果經濟增長所造成的資源耗費不能得到足額補償,就會帶來環境污染等問題。其次,加強國有資源法律和制度建設。從根本上看，國有資源管理中存在的諸多問題,基本上都能歸結到無法可依、有法不依、執法不嚴、違法不究等這些根源上。
（四）采用多種手段吸引外資
1、以多手段吸引外資
鑒于我國的不良資產數目龐大，而國內又缺乏市場，為此，資產管理公司應運用多種手段來引進外資，使得資產管理公司處理不良資產的市場供需有導向，使市場國際化，以無形市場來加快不良資產處置的國際化進程。對此問題，我們可以通過資產分離的方式來解決，因為不良資產在定價時未知量很多，隨機性很大，導致購買不良資產的風險很大。因此，解決的辦法首先是資產管理公司可以靈活的處置不良資產，將定價太難的一部分資產劃出，以后再做處理；其次，還須通過種種市場運營機制與外商共同分擔資產，實現資本價值的最大化增值。這樣可以使外商比較放心的闖入中國不良資產的處置市場，使之帶來更多的先進管理經驗和新的競爭機會，加速資產管理公司資本運營國內市場國際化進程。通過這樣的方法實施，有利于我們建立現代企業管理體制，使資產管理公司處置不良資產向良性化的資本運營市場循環體系轉變，以提高資產管理公司的競爭能力。
2、以“官辦民營”分解資產管理公司業務
通過“官辦民營”、分解資產管理公司的許多具體業務，可以節約其組建和運營成本，而且能把不良資產從銀行的資產負債中剝離，有利于資產管理公司的股份制改造上市。同時還能培養這些承擔不良資產處置的國內外投資公司、私營企業、證券公司、投資銀行等的資本運營創新能力，有利于資產管理公司競爭力的提高。
三、南京市國有資源管理的現實研究
（一）南京市國有資產管理的現狀分析及存在問題
1、國有資產運營機構不健全
省國資委直接監管企業，中間沒有專門的資產運營機構，由于省國資委目前作為一個行政色彩較濃的機構，其改革缺乏運營能力，難以對企業進行有效管理，勢必導致新的政企不分。
2、行政攤派、歷史遺留等問題造成的國有資產流失
一是作為大型國有企業，長期以來一直擔負了較多的社會責任，許多國有企業甚至國有資產經營機構每年為政府攤派的各項任務支出大筆費用，而且在人力物力上也投入很多，這些已成為企業的沉重負擔。二是長期為這些行政任務埋單，致使企業本身的財務壓力加重，主營優勢得不到充分發揮，國有資產不能保值增值。三是過去的國有企業與企業員工之間的關系并非市場經濟中的勞動合同關系。因此，在對這些企業進行兼并重組后，國資經營機構還要對其員工承擔本應該由政府承擔的醫療、養老、住房保障等責任，企業不能擺脫員工對他的依賴，加上社會的老齡化，企業里離退休人員的增多，這些負擔會越來越重，嚴重影響了國資經營機構的正常經營發展。
3、出資人職能混淆不清，部分權利缺失
政企不分的問題在仍然存在。一方面，省國資委與相關政府部門的職責劃分不清楚，出資人的一部分權利仍然被發改委、財政部門、組織人事部門分割占有。主要表現在:①尚未建立國有資本經營預算。②省國資委不擁有所監管企業國有資產的完整收益權。③省國資委所監管的部分企業的負責人仍由組織部門任命，與管資產與管人、管事相結合要求相背離，也不符合市場化要求。④對于國有資產處置、重大投資決策等事項，省國資委均要報政府部門，政府相關部門與省國資委在投資決策方面的權責劃分不明晰。這幾方面原因對推進國企改革及優化國有經濟布局和結構調整工作十分不利。另一方面，省國資委還承擔了許多政府職能工作，包括本省行政區域內企業黨建、安全生產、社會穩定等。這一方面從嚴格意義上并不屬于出資人職責范圍的事情。這一狀況一是造成出資人任務繁重、疲于應付，難以集中精力。二是也違背了當初建立新的國資監管體制的初衷，對開展國有資產監管工作十分不利，使之對于國企改革及國有經濟布局和結構調整工作也存在諸多負面影響。
4、管理經營不善導致國有資產流失
指由于對企業國有資產管理不到位、管理松弛、管理無序等造成的國有資產流失。如:在對南京XX展覽中心的財務報表以及其他資料進行分析后，不難發現該中心沒有建立有效的法人治理機構，存在著政企不分的狀況，根本沒有按照一個規范的企業進行有效的管理。在經營理念上比較單一，除了展覽功能，其他與展館配套的會議、餐飲、娛樂以及展務工程等設施都較為缺乏，使會展的最大功能無法發揮。而且其建設之初，由于投資人出資不足，導致多達4.88多億元的建設資金都依賴銀行貸款，到2005年時總負債已達5億多元人民幣，高負債給企業帶來每年要還高額利息的負擔。即使以一個較低的年利率5%來算，展覽中心每年也要償還2400多萬元，使得利息和資金的不流轉造成資產增值非常困難。而且再加上巨大的日常開支、場地、折舊費用以及員工費用，展覽中心的盈利所剩無幾，財務壓力甚大。
（二）對南京市國資管理提出相關建議
1、加強項目管理，防范投資風險
一是建立項目管理專項制度。可以制定《項目評估辦法》、《項目評審辦法》、《項目貸款審查規則》、《項目經理責任制》等規劃方案。對項目從評價、項目概況評估、產品及市場分析、投資估算與融資方案評估、財務效益評估、不確定性分析、風險評估等七個方面進行逐項分析，建立相應的風險控制機制；二是完善資金使用審批程序。減少項目在建設過程中資本金到位不足、用途與建設內容不符、重復支付、挪用貸款資金等原因而導致的項目建設風險；三是建立項目經理走訪制度，對項目可能產生的風險做到提前預警，強化對投資風險的事中控制。
2、加強監事會隊伍素質建設。
選擇高素質的組成人員，除具備高度的敬業精神和忠誠執著的品行外，同時更重要的是要熟悉行業特點。具有較高的經營、財務、法律和工程技術方面專業知識的專業人才，以便及時、準確地發現董事、經理人員在經營管理過程中的失誤和不規范行為。另外，對公司財務狀況進行監督是監事會的一項重要職權，監事會成員應具備財務會計的知識，或要求監事中至少應有一定比例的人員具備財務會計知識，切實保證國有資產的有效運營。
3、國有獨資公司董事會建設
隨著國有企業以股份制為突破口的新一輪改革的深入推進，國有經濟和國有企業的組織形態和運作機制發生了全新的變化，國有企業投資主體將以多元投資主體為主流，絕大多數國有企業將以產權多元化的公司制組織形式存在和發展。但是，對于一些大型投資性公司和關系全省經濟命脈和國家安全的行業和領域，受各種條件的限制需要采取國有獨資的形式或目前只能暫時維持國有獨資的形式。
高校的資產想要對存量進行盤活與調控，就可以運用新的增量來進行，增量會受到存量的制約，增量能夠對存量進行激活。能夠公平的對高校的資產進行配置，科學的高校預算工作能夠起到非常關鍵的作用。對預算管理工作進行完善和喜歡能夠使高校的資產結構得到有效的優化，確保能夠及時的發現資產管理工作中存在的誤區，并及時的進行糾正。想要有效的對高校的資產進行管理，就必須要選擇最優化的方式來對資源進行合理的配置，所以，高校的資產管理工作能夠與預算管理工作互相促進、互相制約。
二、明確高校的資產管理與預算管理之間的關系，并進行有效的結合
(一)對績效審計、資產配置、預算編報管理工作進行強化，確保高校資產管理與預算管理能夠有效結合
第一，在年初對預算進行編報之前，必須要對高校的國有資產的收益情況以及資產的存量進行編報。將資產管理中重要的內容與相關部門的預算進行結合，使預算管理工作與資產管理工作相結合的目的得到實現。第二，在對高校的發展規劃進行預算時必須要與年度預算進行有效的結合，使中、長期的預算與年度預算互相印證、互相促進，以此來使年度預算的準確性得到保證。第三，以高校的資產配置為突破點，找到高校資產管理與預算管理之間的結合點，使實物管理與價值管理能夠進行結合。第四，必須要構建一個良好的高校預算執行、績效審計制度。
(二)建立資產信息化和管理平臺，確保高校國有資產管理與預算管理能夠有效結合
對高校的國有資產進行有效管理其中一個前提條件就是要構建一個高校資產信息化管理平臺，這也是保證預算管理工作與資產管理進行有效結合的一種方法。對符合當前高校的國有資產管理的實際情況的信息化管理軟件進行開發，對資產信息的共享以及這個過程進行實時的跟蹤與控制，這樣就能夠確保實現動態化的資產管理以及精細化的預算編制。將摸清資產的存量系統作為基礎，提供大量有效的信息來支撐國有資產管理、政府采購以及部門預算等工作。此外，還必須要提供動態、細化、準確的信息來為資產的日常管理以及預算的編審工作進行服務，這樣就能夠對高校的國有資產監管方法起到促進的作用，使工作的效率得到提升，管理的成本得到降低。
(三)對高校固定資產進行核實清理，確保高校國有資產管理與預算管理能夠有效結合
對高校的固定資產進行核實與清點，就可以使高校管理部門對當前高校固定資產的實際情況有一個更全面、更準確的了解，要使資產的賬面價值可以準確的反映出來，以此來使高校固定資產的賬目能夠與實際相符，為相關部門的預算提供準確的依據。此外，在對高校的固定資產進行清查與核實的過程中，如果在清查結果中發現資產管理工作中存在一定的問題，就可以及時的對問題進行解決。所以，資產清查工作其實就是對預算管理工作的結果以及高校的資產管理工作結果進行驗收，是預算管理工作與資產管理工作互相結合對資產存量進行夯實的重要基礎。
三、結語
借助計算機管理系統、資金監管系統、交通單位國有資產管理信息系統，建立固定資產數據庫，構建交通事業單位國有資產管理信息化平臺。一是做好基礎數據收集和輸入工作，確保業務處理及操作程序準確。二是做好資產數據備份及管理工作，防止數據發生意外，確保資產存量和使用信息準確。三是加強資產動態化管理，實現財務與資產管理數據共享，實現資產報表、報賬、查賬、審計等遠程上報處理，優化國有資產動態管理，提高國有資產利用率和共享度。四是上級或主管部門要通過資產管理信息系統迅速掌握基層單位資產增減變化，不斷提高資產信息化管理水平。
二、強化財產清查工作，實現交通單位國有資產科學管理
面對固定資產種類繁多，資產賬實不符、取證困難、清理困難等問題，及時按照財產清查規定組織財產清查工作。一是規范財產管理制度，要對國有資產購置、清查等及時做好記錄，避免前清后亂現象，確保財產清查工作有序開展。二是要認真進行賬務清理、資產清查、資金核實、賬務處理各環節的工作，編制報表，申報國有資產清查結果。三是要對現有資產進行徹底清查，摸清家底，核實資產，建好數據庫，使固定資產帳卡、帳實相符，為國有資產科學管理提供數據支撐。
三、強化交通主管單位監督檢查力度、完善固定資產管理監管機制
交通主管單位要加強固定資產管理監督檢查力度，使固定資產在交通事業發展中發揮更大的作用。一是定期對交通各單位財務收支情況進行審計，例如固定資產的購置是否進行政府采購、設備的購置支出與國家撥款及固定資產增減是否匹配等。二是對固定資產要定期進行實地抽查、實地盤點，發現問題要嚴肅處理。
長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導致事業單位國有資產管理體制存在一系列的問題，具體表現在以下幾方面：
（一）管理機構設置不規范
在宏觀管理層面上，有些地區事業單位國有資產的宏觀管理部門是財政部門，而有些地區則是國資部門。與此同時，部分地方省、市（地）、縣三級之間的事業單位國有資產宏觀管理部門也存在類似問題。這種不平等的機構設置不利于資產的宏觀管理。在中觀管理方面，在省級，大部門省級設有省機關事務管理局，負責本級行政機關的部分國有資產管理，在省級以下，許多地方設有事務管理局，特別是在縣級，絕大部分都沒有設機關事務管理機構。另外，一些機關事務管理局本身只能管理行政單位國有資產，而大量的事業單位、社會團體等的國有資產無法管理。在微觀管理方面，許多單位沒有專門的資產管理部門或專職資產管理人。
（二）管理職責不清和職能交*
事業單位國有資產的各級管理部門的管理職責不清，職能交*的現象極為普遍。具體表現在：財政部門和國資部門的管理權限不清；各級機關事務管理局與財政部門（或國資部門）的管理權限不清；各級機關事務管理局與資產具體占有事業單位的管理權限不清；財政部門（或國資部門）與事業單位主管部門的資產管理權限不清；事業單位國有資產具體占有使用單位內部財務管理與資產管理權限不清。
（三）業務管理與財務管理相脫節
一些事業單位業務上實行“條條管理”，而財務又實行“塊塊管理”，這種業務管理與財務管理的脫節造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統一管理和協調，導致國家關于事業單位國有資產管理的規章制度得不到有效的貫徹執行。此外，一些事業單位國有資產管理中還存在著較為普遍的資金管理和財物管理相脫節現象，部分地區資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業務上是相對獨立的，從而使事業單位國有資產管理失去了一個重要的約束手段，不利于行政事業單位國有資產的有效管理。
二、事業單位國有資產管理體制創新的策略
（一）建立健全由財政部門主導的管理體制。由財政部門負責事業單位的國有資產管理，既是國際慣例，也符合中國國情，符合科學管理原則，惟財權與事權有機結合，才能多辦事、辦好事。由財政部門負責事業單位的國有資產管理，并不意味著財政部門要事無巨細地進行實地的具體管理，它在整個管理鏈條上，應當起的是統領的作用，其職責應當主要是以下幾個方面：一是協助立法機構制訂、修改、完善相關的管理法律、法案，比如《國有資產管理法》，依照法律規定，制定相關的具體政策、規章制度。二是結合預算管理，把好國有資產初始配置關和期間均衡調劑關，要制訂必要的使用定額、使用目標、使用考核指標體系，既約束自身的管理行為，又管束各單位的管理行為，真正使國有資產用得其所、用出績效，實現物盡其用。三是做好資產處置的規劃、審核、批復與國有資產收益的入庫工作，統籌組織共享資產的使用運作工作、協助做好國有資產的政府采購、價值評估、公開拍賣工作等等。同時，在財政部門主管事業單位國有資產管理的同時，強化以人大監督、審計監督、紀檢監察為主的的各種形式的監督，審計部門每年必須遞交行政事業國有資產管理和使用情況的專題報告。
（二）加強事業單位國有資產法制化管理，維護公共權力的嚴肅性、權威性。目前，中國現有的《事業單位國有資產管理辦法》、《事業單位財務管理規則》等全國性法規，大多是在原有管理體制下制定的部門法規，管理手段較為落后，約束力不強，難以適應事業單位國有資產管理的需要。同時，事業單位國有資產監管必須以法制化管理為前提和基礎，法律管理手段是行政管理與市場管理的制度依據。市場經濟條件下，必須將行政監管、市場監管與法律監管進行有效的結合，才能保證公共權力的嚴肅性與權威性。因此，必須加快事業單位國有資產的法制化建設，完善和加強事業單位國有資產監管的立法工作，建立與完善中國事業單位國有資產管理法律法規體系。
（三）加強事業單位國有資產外部監督。為了事業單位國有資產能夠有效被利用，我們有必要在實施有效的內部監督基礎上，加強事業單位國有資產的外部監督。事業單位國有資產所提供的用途一般屬于公益，也就是說，所提供的特定服務是不收取費用的，或者所收取的費用往往不足以收回投資甚至不能夠覆蓋運營成本。由于事業單位資產基本上屬于特定用途，那么資產管理包括資產的形成、使用、維護、處置等，就有非常強的專業性和技術性。這使得非專業人員在事后難以分析和判斷。為此我們必須充分發揮審計部門和中介機構的職能作用，可考慮建立一批為事業單位國有資產監管工作服務的中介機構（這些機構的工作也要接受監督）。這些機構可以是在資本市場上提供中介服務的機構，也可以是大學和其它研究機構中的財經類專家。我們必須在資金上和聲譽上對那些致力于監督事業單位國有資產的專業人員進行激勵，激發他們（包括大學、專業金融服務機構、評級公司、投資銀行和新聞機構中的專家和專業分析人員）對國有資產管理信息進行分析和評價的積極性和主動性，讓他們致力于對行業動態和事業單位的經營狀況進行分析，提供有關公司管理方面的評價信息。
參考文獻：
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眾所周知，非經營性國有資產，也稱之為行政事業性國有資產，主要由各級政府機關、人大機關、政協機關、公檢法機關、各派和人民團體，以及事業單位所依法占有。目前存在七個方面問題：
1、管理的認識滯后。在非經營性國有資產管理與改革問題上，至今仍然處在不斷探索的階段，尚未認識上的突破，原因有三個方面：①、非經營性國有資產管理與財政管理是合二為一，至今尚未有一致的共識。②、非經營性國有資產監管主體與相應責任的落實尚不太明確。③、非經營性國有資產改革措施受到利益意識的牽制。
2、管理目標被受制。非經營性國有資產管理目前模式，仍然是加減變化中計劃經濟的版本，前些年改革中試圖解決一些問題，但因火候尚未形成而被擱置。改革目標受制的原因有：①、不認可非經營性資產改革應該有助于政治體制改革的目標要求。②、不認可改革后非經營性資產管理應該法制化。③、不認可非經營性資產管理應該逐步程序定額管理。
3、管理中力量尚需要整合。非經營性資產在認識統一后，還有力量分散的問題，難于舉起管理的重錘和改革利劍，改革舉措多半無法觸動深層次問題。非經營性資產購建管理與日常管理在整個資產管理中形成錯位管理，相互間的工作溝通少，對于出現的問題，經常是處理意見不一，更難形成合力對付問題。
4、管理基礎的相對薄弱。行政事業單位財務管理中的重要部分之一就是非經營性資產管理，之所以長期問題較多，與其管理基礎相對較弱有著直接關聯。①、領導的重視基礎不夠，重建設、輕管理，寧要數量，也不愿要質量。②、管理的技術基本不實，存在著嚴重的無賬、賬不健全或賬實不一的現象。③、管理的標準基礎不科學，在相關賬簿中尚未反映土地的價值。④、管理的綜合基礎不牢靠，至今尚未建立相關管理數據庫，管理中的綜合可比度較弱。
5、管理中依法處置規范程度較弱。資產從形成到退出是管理應該監控的全過程；對于資產出現不適用、不需用，及毀損等情況，需要依托產權關系，依法處置。但是在實際中，仍有極個別單位在資產處置工作中，不按規章辦事，在資產調撥、出售、報廢和報損等方面，違規操作，逃離制度監控；甚至借處置之機，侵吞國有資產。
6、管理中效益與工作之比不甚理想。強調資產使用的經濟與社會合一的效益問題是非經營性資產管理最為愿意意識到的認識問題。但是在實際中，有些單位占有過量的資產，與所從事的工作量形成不了合理的效益之比。更有甚者，多余的資產成為單位創收入的出處。而且占有資產比例之大，但實際工作成效不好，是當前行政事業單位占有資產情況的一個灰色縮影。
7、管理中混合所有權與占有權。所有權與占有權沒有依法分離，引發了資產管理陷入被動境地。個別單位混淆兩權界限，把國有資產利益圈為小集體利益，刁難代表所有者權益的政府部門行使管理權限，如閑置房產和土地，有關部門無法介入管理，這一部分資產成為單位賺取本位利益和個人利益的條件。
二、做好非經營性國有資產改革與管理的認識問題
在市場經濟體制建設不斷走向縱深階段的今天，提出非經營性國有資產改革思考，并為此付出實施，其意義不亞于改革初期提出經營性國有資產改革，不論是政治方面，還是經濟方面。我們必須加深如下思想認識：
1、改革應該擺正非經營性國有資產管理管理位置。經營性和非經營性兩大部分資產在現代資產管理活動中，從各自的角度發揮的作用。在過去相當長的一段時間里，我們沒有足夠重視對公用性國有資產管理，弱化管理作用，增加財政負擔。以至于因為資產掌握者是各級政府機關、權力機關和政法機關，以及相關部門，而以此圈定為權利資產，不與經營性資產等同進行改革。造成原因主要是相關的管理者缺乏從管理戰略角度審視非經營性國有資產同樣需要面臨改革大趨勢，所以國有資產改革還需補課。要從三個方面提高對非經營性國有資產管理改革急迫性的認識：①、非經營性國有資產管理要與時俱進，必須進行改革；②、要提高領導干部的行政意識，從責任角度增強對非經營性國有資產改革的思想意識；③、要擴寬改革實踐的視野，從經營性國有資產改革中吸取經驗。
2、改革中尋找解決非經營性國有資產管理問題的良方。應該說，我們應該清醒地意識到需要通過改革才能解決非經營性國有資產管理中的不少問題。眾所周知，在當前，非經營性資產管理中有一些較深層的問題：①、所有權與占有權兩權尚未分離問題；②、政府機關和事業單位資產標準尚未達到規范程度問題；③、行政事業資產存在經營成分問題；④、政府性資產總量得不到有效控制。這些是我們不可能從舊的思維中尋求出答案。惟有通過改革。首先機構改革，政府精簡提效，可以提煉資產管理的有效模式；事業單位改制，可以使事業資產徹底轉向社會化、市場化，緩和財政供需矛盾。其次要引入產權改革的思路，力促單位資產所有權和使用權分離，解決政府機關中資產占有不均衡的問題。
3、全面提升非經營性國有資產使用的效益高度。非經營性國有資產目前的累計水平已經超過社會經濟發展的警戒線，這與沒有形成科學效益觀念資產應用管理有著直接關系。長期以來，資產配置是以人的需要為前提，忽略了因工作需要的基本要點，資產量無限增大，成為各級財政負擔。因此，一方面要把握好非經營性資產管理質量關，建立科學的資產使用觀念和效益理念，建立工作需要配購資產的機制，克服無序購建的不妥做法。另一方面，要樹立資產效益全局性，杜絕效益的本位性，把各自的資產需求置于發展中的整體需要之中。
4、要在非經營性國有資產管理中規范財政與財務管理。非經營性國有資產管理是現代預算單位財務管理和現代財政管理十分關注的對象，它們之間相互聯系；相互制衡，資產管理具有自己的特性，這是做好工作必須把握的尺度。因此，在預算單位國有資產管理中的活動，必須以扎實的財務基礎作為先決條件。同時要做好財政管理和基層財務管理，必須緊扣非經營性國有資產管理這一環節。為此須把握以下要點：要把非經營性國有資產管理融入財務管理之中，使資金轉換為資產過程中處于規范效益要求中；使資產在使用過程中始終處于監控有度之中。
三、加強非經營性國有資產管理思路和做法
預算單位作為占有非經營性國有資產重要群體，在管理中把掌握的資產變為效益業績資產是改革中應著力解決的問題，要在適應形勢、力求改革、規范管理、平衡提效的思路框架下。積極做好以下六個方面工作：
1、抓好思想認識工程。統一思想認識是非經營性國有資產管理的基礎。為此要做到制法、執法和用法三個層次的思想都要統一到如何做好非經營性國有資產管理的層面上。并做到四個方面認識的統一：①、做好非經營性國有資產管理必須按照改革思路進行；②、做好非經營性國有資產管理必須上下一致合力進行；③、做好非經營性國有資產管理必須看準問題進行；④、做好非經營性國有資產管理必須依法進行。
2、建立必要可行的法制工程。就目前而言，雖然《會計法》已經出臺并執行多年，但是還需要進一步增添有關資產管理方面的內容，使之更加完善。同時要不斷從維護國有資產管理的要求出發，執行《政府采購法》。在時機成熟的時候，制定《預算單位國有資產管理實施規則》。
3、建立政府資產運作中心。在條件成熟時，取消單位資產所有權，成立政府資產運作中心，解決部分資產過于閑置，孳生本位主義的問題。目前要做好這樣幾個方面的工作：①、要按照法律要求，把土地房產產權在內的國有資產的所有權一并劃入政府資產運作中心，使用單位只擁有使用權。②、把閑置資產歸入政府資產運作中心，按照政府的“非轉經”資產管理規定，統一經營與管理。③、要因地制宜制訂預算單位資產配備體系和標準，解決好當前資產標準不一致等系列問題。④、要明確政府資產運作中心的責權利，確保國有資產的權益不流失。
4、建立資產處置統一機制。非經營性資產報廢、報損、調撥、出售，及銷賬等日常處置管理工作，目前尚不太規范，要在統一規定下，變分散性為集中性處理，把資產處置工作納入到財政工作范疇，通過不斷地完善，使之成為有效地依法處置的機制。①、要通過行政授權，使成立并運作此項職能的機構權責相對應；②、要不斷加強隊伍建設，提高工作質量，解決目前仍然影響資產集中處置方方面面問題；③、要強化基礎性工作，在清產核資工作基礎上，通過建立規范的管理數據庫，掌握來自一線資產的基本情況。
眾所周知,我國工業基礎差,經濟不發達,建國初期國有經濟只有少量的解放區軍工企業和接管部分官僚壟斷資本企業,這些企業規模小,資產量少。據不完全統計,1952年我國國有資產總額只有12986億元。經過建國后40多年來的經濟建設,我國的國有經濟不斷發展壯大,特別是改革開放以來,國有經濟得到高速的發展,國有資產越來越雄厚,到1995年底,我國國有資產已經達到5.7萬億元,其中經營性資產4.5萬億元,非經營性資產1.2萬億元,統計表明,1949年以來,國有資產平均每年遞增12.4%,其中1980年以來平均每年遞增14.5%,1990年至1995年平均每年遞增17.9%。
國有經濟所創造的財富維持了國家機關的正常運轉,壯大了國防力量,保證了國家的安全,促進了兩個文明建設。可以說沒有國有經濟的物質基礎,就沒有社會主義政權的鞏固。
但是國有經濟的發展也同其他所有制經濟一樣,不是、也不可能是直線上升的,有時也帶有明顯的階段性。這種階段性既受國有經濟政策、政治環境制約,也與國際環境有著密切的聯系,當然也有自然環境的影響。可以說,建國以后我國在相當長的一段時期內實行計劃經濟的管理手段,在當時我國工業化程度低,生產力水平不高,供應不足的情況下,是適合我國國情的,對我國經濟的發展起到了積極的作用,不但解決了占全世界1/5人口的吃飯和就業問題,而且為我國改革開放打下了堅實的經濟基礎。但是隨著科學的進步,技術的發展,生產力水平的提高,國內、國際經濟、政治環境的變化,繼續沿用計劃經濟的管理手段,繼續實行原有的管理體系,已經不能適應我國生產力發展的需要。因此,出現了國有企業經濟效益滑坡,虧損面逐年增大的趨勢,據不完全統計,全國獨立核算的國有工業企業虧損面1992年～1995年分別為22.7%、29.8%、32.7%、33.5%,1996年上半年則達到43.3%,并且1996年一季度出現了全國性的整體虧損,國有資產的損失數額也逐年增大,據1994年全國開展清產核資的12.4萬戶國有企業的不完全統計,全部資產損失達2231.1億元,全部資金掛帳22069億元,損失與掛帳合計達4438億元,占這些企業全部資產的10.7%。
上述問題的原因是多方面的,許多專家學者提出了不少看法,有的歸結為管理體制落后,政企不分,政資不分;有的歸結為企業目前存在三座大山:負債過高,冗員過多,社會包袱過重;有的認為主要是企業管理混亂,管理水平低。上面這些觀點都有一定的道理,都是從不同角度提出的。我個人認為,其中最重要和最直接的原因是管理制度不順,企業管理落后。雖然近10多年來,我國對國有企業的改革已經采取了許多措施,包括:放權讓利,推行承包經營責任制,實際兩權分離,進而到建立現代企業制度,什么藥方都用過了,但成效并不十分突出,究其原因,最根本的就是以往這些改革,停留在企業層面的多,政府層面的少,淺表性的多,深層次的少。因此,必須抓住問題的本質,改革才能見成效。
二、國有企業改革的關鍵在于建立起科學的國有資產管理、監督和營運體系
如上所述,當前國有企業改革成效不明顯的主要原因是國有資產管理體制改革滯后,政企不分、政資不分仍困擾和阻礙著企業的發展。
傳統的體制下,國有資產所有者的職能被政府部門分割,造成了產權管理的多元化,政府各部門都可以所有者的身份向企業發號施令,政出多門、多頭管理,企業要對多個政府部門負責,但卻沒有哪個部門真正對國有資產的保值增值負責任。由于所有者的責任主體不明確,企業缺乏應有的監督的約束,尤其是那些直接歸各級政府管理的大企業集團,其產權歸政府所有,但政府是由各綜合經濟管理部門行使管理職能的,由于政府沒有授權由哪個部門進行監管,結果是政府哪個部門都可以管企業,但誰都管不了,誰都不負責任。政府對企業的情況完全靠聽匯報,對企業的內在情況不清楚,結果不出問題則可,一出問題就大得不得了,就要關閉乃至破產。
那么國有企業如何進行改革?這方面中央有了明確的規定,即對國有資產實行國家統一所有,政府分級監管,企業自主經營的體制”。目前,理論界、學術界對于從建立國有資產管理委員會及其辦事機構,到中間或中介性的國有資產經營公司,再到生產經營企業三個層次的國有資產管理體制的框架,在認識上是統一的。近年來,各地也根據實際進行了大量的探索,目前全國已有上海、河北、內蒙古、吉林、安徽、浙江、青海、陜西、重慶、湖北、廣西等11個省、市、自治區及深圳經濟特區先后建立了新的國有資產管理體制。盡管各地做法不盡相同,但新的管理體系基本上是按照三個層次的框架建立的。其大致情況是:在省(直轄市)、自治區政府一級成立了國有資產管理委員會(簡稱國資委),下設國有資產管理辦公室(簡稱國資辦);在中間層建立資產經營公司;在下層是由企業群組成。這三個層次,在上層通過國資委直接管理資產經營公司,而不是靠各部門分工把關,這樣既能實現將政府各部門的社會經濟管理職能與資產所有者職能分開,又直接加強了對資產經營的監督和領導,形成了有效的制約機制;在中間層建立了國有出資人制度,為資本運營構建合格的載體,使企業對投資主體負責,投資主體對出資人負責,出資人向政府負責,實現了國有資產監管職能與國有資產經營職能的分離;在下層由國有獨資企業、國有控股、參股及合資企業群組成,這些企業根據國家法律擁有法人財產權,具有企業法人資格,依法自主經營、自負盈虧、照章納稅、獨立承擔民事責任,并具體承擔國有資產保值增值的任務,從而實現了國家終極所有權與企業法人財產權的分離,理順了政府與企業的關系,初步實現了政企分開。
實踐證明,這三個層次管理體制的推行和不斷完善,對于從深層次上改變政企不分,政資不分,多頭管理的局面是可行的,也是成功的。具體可以從深圳和上海改革的成效得以說明。
深圳是全國最早建立三個層次國有資產管理、運營體系的城市。早在1987年7月該市就成立了市屬企業國有資產投資管理公司,主要負責市屬企業國有資產的產權管理及運營,成立初期也行使國有資產管理的職能。隨著改革的不斷深入,1992年9月深圳市又成立了市國有資產管理委員會,一年后成立了市國有資產管理委員會辦公室,作為市國資委的常設辦事機構,專門行使國有資產的行政管理職能。經過幾年的探索,目前已經初步形成了市國有資產管理委員會(下設國資辦)———市級國有資產經營公司———企業群”三個層次的國有資產管理經營新體制。
三個層次的國有資產管理體制建立以后,該市采取了許多行之有效的措施保證其順利運行。包括按經營規模、效益水平對企業進行分類定級;按行業類別和效益實行企業利潤分類上繳辦法;實行企業無行政主管部門制度;向國有控股企業和全資企業委派產權代表,參與企業重大問題決策,監管國有資產運營,率先建立現代企
業制度,強化企業管理,加強企業內部約束和政府對企業監管等。到目前為止,已正式頒布《深圳經濟特區股份有限公司條例》、《深圳經濟特區有限公司條例》、《深圳經濟特區股份合作公司條例》等幾十個法規和規章,尤其是1995年該市《深圳經濟特區國有資產管理條例》的出臺,標志著國有資產管理法規、規章體系日趨完善,為現代企業制度規范運作打下了基礎,取得顯著的效果。截止1998年底,深圳市屬國有企業的凈資產為3477億元,自1980年以來每年遞增53%,1998年實現利潤51億元,實現了國有資產保值增值。
上海市1993年按照三個層次建立新的國有資產管理運營體系后,到1995年底,先后將33家主管局撤銷轉制為經營公司或控股公司,并使國有資產管理體制改革與政府機構改革、人員分流結合起來,把撤局、組建公司、改制和授權經營同步進行,將管資產、管人相一致原則與黨管干部原則相統一,并享有對控股公司的監管權、考核權、獎懲權與收益權。
上海市通過國有資產管理體制的改革和實踐,實現了較大范圍國有企業存量資產的調整和城市面貌的改觀。一方面,以控股公司的產品為龍頭,以產權為紐帶,組建了一大批企業集團,實際專業化協作,發展社會化大生產;另一方面,通過退城進郊、土地置換和盤活資產存量等措施,進行企業技術改造和資產重組,實現了優勢企業的低成本擴張,城市的市政、公用設施和文化事業也得到了快速發展;再是通過企業間相互持股和環形持股,一大批企業由工廠制改變成為股份公司或有限責任公司,增強了凝聚力和約束力,培育和發展了行業優勢。
上海紡織控股集團公司組建后,對市區工廠進行調整和土地置換,新辦第三產業1200多個,合資企業240個,改組有限責任公司14個,股份有限公司4個,關停并轉企業196家,撤銷138家,原所屬國有企業由320家減少到180家,妥善分流下崗的17萬人,控股公司由原55萬人減少到38萬人,繼招收18名空中乘務員的空嫂旋風”之后,又相繼推出了成千上萬的呼嫂尋呼臺”、“巴嫂(巴士)”、地嫂(地鐵)”等服務行業,為上海減員增效戰略的實施,提供了成功的范例。
三、加強對企業的監督,堅持改革與加強管理相結合
當前在認識上有個誤區,似乎體制改革了,就一通百通,一順百順,企業效益自然會提高,這種看法是片面的。光講改革,不講管理,改革是無法成功的,改革的目標也無法實現。事實上,當前國有企業管理弱化,管理混亂,損失嚴重,已經到了十分嚴重的地步,據國家有關部門抽樣調查顯示,80%以上的虧損企業是管理不善造成的。就我省而言,在前幾年清產核資中暴露的損失中,決策失誤千萬的損失比重較大,當中尤以對外投資最為突出。現在有的企業對外投資未經充分論證,盲目性較大,結果投資之時就是虧損之日。還有的盲目設點拉線,投資鏈條長,結果連自己有多少個子孫都搞不清楚。此外盲目借出款項,盲目對外擔保,出現嚴重的風險。值得一提的是,在中外合資合作企業中,由于外商資金不到位,有的是合資、合作企業設立后,以合資、合作企業的名義借款(或擔保)作為外商投入資金,結果一旦造成損失債務全由中方背起來,這種例子也是不少見的。造成這種情況的原因既有水平問題,也有管理問題,但是最重要的是應建立起激勵和約束機制,使企業廠長(經理)感到有壓力。現在企業經營狀況的好壞并沒有與經營者的利益直接掛起鉤來,經營好了沒有得到實惠,經營差了也不負責任,出了問題只要自己沒把錢裝腰包仍然萬事大吉,這個單位搞不好調到另外一個單位去照樣可以當官,這樣的一種機制打擊了先進,保護了落后,也出現了一些投機鉆營和短期行為。我認為,加強管理應該堅持內部和外部相結合的方針,內部管理主要是提高管理水平,建立內部控制制度,但是內部人控制制度目前很難奏效,因為現在是廠長經理說了算,你要么堅持原則看飯碗,要么保飯碗說假話。因此,加強政府對企業管理尤其重要,但加強管理并不是捆住企業手腳,不能采取計劃經濟那一套行政辦法,而應該用政策進行規范,用制度約束和監督考核的辦法。
最近幾年深圳市對資產經營公司和市屬企業的管理方面有許多獨特的做法。首先,該市人大通過了《深圳經濟特區國有企業法定人代表任期經濟責任審計條件》,加強了企業法定代表人任期經濟責任的監督,客觀、公正地評價其經營業績,保障了國有資產的安全與增值;其次是采取下派財務總監的辦法,財務總監不但可以列席企業董事會議,了解企業運作的全過程,而且審核財務報表、監督資金運作情況,真正達到監督的目的。深圳市加強企業管理、監督,企業效益不斷提高,即使遭受金融風波和自然災害的沖擊比較嚴重,1998年度仍然實現利潤比1997年度上升。事實說明,只要堅持改革與管理相結合,企業不但可以走出困境,而且能夠創造較高的經濟效益。
四、國有企業改革應堅持實事求是的方針
國有企業改革涉及到方方面面的問題,情況非常復雜,當前要注意防止和克服以下幾種傾向。
一是不能盲目追求速度。當前有的地方為了趕速度,不顧客觀實際,搞指令性計劃,要求在一段時間內全部完成改制計劃。應該說,改制有個計劃是對的,但計劃應該實事求是,要因地制宜,不能強求一致,要成熟一個轉一個。否則即使轉了,也是換湯不換藥。
二是改制應講究實效。現在有的企業改制圖形式,趕時髦,為組建企業集團搞拉郎配;改變主管廳(局)為公司,把牌子一換,結果機構沒變,管理方法沒變,職能也沒改變;組建經營公司不但未能減少行政干預,而且增加了新的婆婆。這些不講究實際的改革,不但起不到應有的作用,反而勞民傷財。
一、國有資產管理會計監管的現實意義
企業之所以加強國有資產的管理，其最終就是為了使國有企業資產能夠增值保值，并優化國有企業的資產結構，在確保公有制經濟的主導地位之下，提高社會生產力，促進社會市場經濟的健康發展。所以，對于國有資產的會計監管就必須進行結構改善，才能使資產管理有所保障。
在我國經濟迅速發展和市場經濟體系不斷完善的背景之下，國有資產管理面臨著重要考驗，而對于企業國有資產建立現代化管理體系和提高會計監督管理就顯得尤為重要。一方面，國有資產對于企業的生產經營有其重要性作用，尤其是在會計部門進行成本核算時，國有資產就是其核算內容，所以，就必須處理好會計審計及其監督管理工作，這是企業發展的關鍵一環。另一方面，管理好國有資產及必須加強會計部門監管工作，進行合理的安排，這為企業生存發展奠定了基礎。最后，會計監管工作必須以維護企業的根本利益為基本職能，才能真正實現國有資產的現代化管理。
二、國有資產管理會計監管現存問題
（一）會計監管標準不完善、制度不健全
為了實現會計監管目的，應該確立會計監管的標準。目前，我國對于上市公司雖然已經推行新的會計監管標準，但是，并沒有徹底的廢除掉企業舊的跨級與行業制度等專業核算方式。所以，在建立會計監管的標準上，我國處于新舊會計準則并存的模式。這樣就導致了會計監管沒有相對統一的衡量標準，對于企業的會計信息質量也產生極大的影響。而會計信息質量受到影響甚至會制約企業的發展和進步，不僅對會計監管的效果和效率產生負面作用，更是阻礙了我國集體經濟的全面提升。所以，完善會計監管制度勢在必行。
（二）政府、單位監管不足，制度或落實不到位
對于國有資產的會計監管工作，一直是政府的重要職能所在。然而，我國雖然不斷提高國有資產的會計監管力度，但實施起來仍有不足之處。一方面，會計監管的監督功能相互交叉，分散管理，并沒有形成統一的監督管理。另一方面，由于監督具有多樣性，所以對于設定目標的監督就很難重視起來，而政府單位監督力度相對缺乏，就導致了監督弱化的問題。最后，由于在實施會計監管時，部分執法人員缺乏法制觀念，職業道德修養較差，在執法過程中帶有較大的主觀隨意性，使得監督制度不能準確落實。種種跡象表明，政府、單位應該加強監督管理能力，才能適應當展。
（三）內部監管形同虛設，經濟責任未能落實
企業國有資產的會計監管不僅需要政府加強監管力度，更重要的是完善內部會計監管。目前，我國企業國有資產內部監管仍存在較多問題，內部監管的設置如同虛設，其經濟責任也沒有真切落實。比如企業已建立了監事會和審計委員制，但在對于企業經營是否具有合法科學性、會計信息披露是否真實等提出相關性措施時，監事會并沒有認真的審視其建議和采納，使內部監管流于形式，而另一方面，內部會計人員也具有其局限性。比如企業內部會計監管人員為了謀取私人利益，擅自修改報表數據，調減利潤數據等造假行為，又或是出入會計行業的新人，對會計法律法規規定掌握度不夠，就導致了會計信息質量有所下降，無法保證國有資產的安全性。
（四）對國有資產管理認識不夠，重視程度不夠
目前來看，國有資產會計監管不足，還緣由于企業對國有資產管理認識不夠深刻，重視程度也明顯不足，比如有的認為社會主義公有制財產是屬于整體權益的，資產是否能夠保存完好與自己無關，又或者是有的企業認為只要公司沒有貪污，就是資產流失也無所謂。且對于資產流失的問題，卻沒有做出明確的追查，也缺少經濟責任的追究，所以，在這種情況下，就容易造成企業和個人對國有資產的管理不夠重視，阻礙了企業實現科學合理的資源配置，在一定程度降低了企業的經濟效益，導致國有資產問題愈發凸顯。
三、加強企業國有資產管理會計的監管措施
（一）加大政府監管力度
加大政府監督力度，建立國有資產會審機制對于加強國家的會計監管力度有重要作用。審計機關的設立是依據法律法規而行使的審計監督機構，具有客觀獨立性。所以，提高審計機關對國有資產的管理的會計監管，是有效保障會計監督有效進行的重要手段。政府必須不斷完善監督管理體系，將保護國有資產的安全作為基本的監督職責所在，正確發揮政府的監督職能，以實現國有資產的增值保值為根本目標，建立與國家相適應的審計監管制度，正確劃分各項監管職能所在才是行之有效的方法。
（二）健全制度，落實企業內部監管
企業進行內控的最主要方法就是完善會計監督。所以，企業應該充分利用各機構的職能來提升企業的機構治理。一方面，企業應該建立有效的內部控制機制，保障企業內部監督擁有良好的控制環境；另一方面，擁有國有資產的企業必須按照現代企業的制度發展要求，切實完善企業的治理結構，并充分發揮法律所賦予的職責所在，明確企業各部門的職能，防止企業決策者出現道德風險和錯誤的經營策略，所以，企業只有健全會計監督制度，真正落實內部監管，才能保護國有資產，提高企業機構治理的有效。
（三）加強會計信息系統控制
加強會計信息系統控制，是企業國有資產會計監管的有效方法之一。企業可以根據自身的經濟、策略條件，引進相應的財務管理核算和資產管理等財務辦公軟件。將國有資產的相關管理流程和關鍵控制點嵌入財務軟件當，以解決手工做賬較為粗糙的問題。最后，企業也應該將采購、驗資、固定資產使用和報廢處理等嵌入計算機系統之中，進行嚴格的監控，這不僅利于資產的保護，還能夠防止資產管理貪污舞弊現象發生。
（四）建立崗位責任制
建立崗位責任制，具有保障會計監管有效進行的功能和作用。所以，企業的監管崗位應該設立內部審計委員會，是監管人員具有客觀獨立性，保持其工作地位。針對企業會計信息存在的存缺陷，給予直接向監事董事會報告的權力，保障監管信息能夠有效暢通。并通過財務的業績衡量指標，例如總資產收益率和資產周轉率等財務指標反映企業的資產的綜合利用效果如何，再結合會計監管的相關人員工作情況，進行績效考核，將企業的目標和個人有效的統一起來。
1.企業國有資產籠統為國家所有，國務院代表行使所有權，但是在中央和地方、政府部門與部門之間產權責任不清，缺乏責任約束，國有資產實質處于無人負責狀態。
2.許多政府部門既承擔公共管理職能，又承擔部分國家所有權職能，政企（資）職責不分。這使政府部門很難給自己準確定位，既妨礙了政府正常行使公共權力，又將國有企業作為行使公共職能的工具，讓企業承擔社會職能，造成政企職責錯位。
3.政府部門在企業之外以行政方式多頭干預；不是經營國有資本，而是管理國有企業。這種所有權與經營權混為一談的管理，造成了兩個結果：一是行政干預的“越位”，抑制了企業市場活力，致使國有資產運作低效率；二是企業內所有者“缺位”，弱化了產權約束，所有者權益往往被侵蝕。
（二）改革國有資產管理體制應主要解決4個問題
1.落實國有資本的管理、監督和經營責任。國家由管企業轉向管資本。建立責權明晰的國家所有權委托體制，形成對每一部分經營性國有資產可追溯產權責任的體制和機制。
2.國有經濟布局和企業結構要進行有進有退的調整。政府從直接管理龐大的國有企業群，轉變為控股重要企業和持有股份。國有資本由覆蓋各行業、各領域，向國家必須控制的行業領域集中，減少國有資本涉足企業的數量。
3.政府設出資人機構，與公共管理職能部門分開，受政府委托集中統一行使國家所有權。行使公共權力的部門不再承擔出資人職能，形成政企（資）分開的體制基礎。
4.實行國家所有權與企業經營權分離。出資人機構受國家委托擁有股權，依《公司法》以股東方式行使出資人權利、履行出資人職責；企業擁有法人財產權，在公司治理框架下自主經營、自負盈虧，成為獨立的市場主體。出資人機構不越權干預。
概括地講，改革國有資產管理體制的任務，是使國家由管企業逐步轉向運營資本；政府設立出資人機構，集中統一地行使所有權，實現政企（資）分開，所有權與經營權分離；出資人機構對投資和擁有股份的企業擁有股權，按《公司法》以股東的方式行使權利、承擔責任；包括國家投資和擁有股份的企業在公司治理框架下自主經營、自負盈虧，成為獨立的法人實體和市場主體；出資人機構以實現政府政策目標和國有資本保值增值對國家承擔責任。
（三）建立適應市場經濟的國有資產管理體制
國有資產管理是涉及國有制實現形式，國有資產的管理、運營、監督和公司治理等多方面相互關聯又相互制約的體制和機制。改革國有資產管理體制，絕不是各級政府設立一個專門機構就可以解決的問題。國有資產管理主要涉及4個方面：
1.國有資產的公共管理。如國有資產的立法，國有產權的界定、會計制度、統計、稽核、評估，國有資本經營預算的確定和對國有資本運營的監督等。這屬于國有資產的公共管理職能，應由公共管理部門管理，形成全國上下的管理系統。
2.國家所有權的委托。在政企分離、所有權與經營權分離情況下，“國家”行使所有權必須經過一系列的委托。按目前的管理體制，委托的鏈條是國家統一所有，中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責；中央和地方政府設立專司國有資產管理的部門——出資人機構；出資人機構控股重要企業，對部分大型企業和企業集團進行“授權經營”。在這一體系中，核心的問題是委托的有效性。
3.國有企業的公司制改制和公司治理。政企分開、所有權經營權分離的企業制度基礎是公司制度。因此，國有企業必須進行公司制改制，建立有效的公司治理結構。在公司制度安排下，國家所有者由通過政府部門的行政干預“管”企業，轉變為委托出資人機構以股東方式“履行出資人職責”；包括國家出資人在內的所有者通過股東會或產權交易市場保持對企業的最終控制權；企業擁有法人財產權，自主經營，成為獨立的法人實體。以此實現在所有權與經營權分離情況下保障國家所有者權益。
4.對國有資本運營的監督。政府授權有關部門如財政部、審計署，對出資人機構進行審計監督；出資人機構對授權經營的機構進行審計監督。
（四）關于國有出資人機構
在要建立的國有資產管理體制中，缺位的是“代表國家履行出資人職責”的機構。按十六大要求設立國有資產管理機構，是建立國有資產管理體制的一個關鍵環節。
中央政府和省、市（地）政府分別設立的國有資產管理機構是受同級政府委托，代表國家履行出資人職責的專職機構——出資人機構。這個機構的設立解決了3個問題：一是這個機構明確的定位是“履行出資人職責”，并不是“管理國有企業”的職責。這就有利于從管企業向管資本轉變，實現所有權與經營權分離。二是政府行使國家所有權的部門與行使公共權力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標。這就從組織上實現了政資分開，體制上實現了政企分開。三是出資人機構“管資產與管人、管事相結合”。對政府而言，出資人機構集中、統一地行使所有權，形成責權明晰的可追溯產權責任的主體；對企業而言，這就構造了排他性地行使國家所有權的“老板”。
出資人機構對受托運營國有資本，擁有占有、使用、處分、收益的權利；以產權為紐帶，承擔投資企業的改革和重組、優化國有資本布局和壟斷性企業的改革重組責任。出資人機構對同級政府負責：實現政府政策目標，承擔國有資產保值增值責任，接受政府的審計監督。
因此，出資人機構不是原政府各部門管理國有企業的機構、職能和管理手段的簡單合并。由對企業的行政管理轉為履行出資人職責，出資人機構的職能和行使職能的方式、手段都必須有重大轉變。
國有出資人職責概括地講主要有：
1.通過編制和執行國有資本經營預算，對國有資本做有進有退的調整，保證重要國有及國有控股企業在某些重要行業關鍵領域的控制地位，提高國有資本投資回報。
2.推進投資的企業進行公司制改制，通過積極參與公司治理保障國有資本的權益。
3.會同財政部門制定財務會計制度，以資產收益和現金收入處理顯形負債（不良債務）和隱性負債（對職工社會保障的歷史欠帳）。
4.監督國有及國有控股企業財務報告的真實性。匯總國有及國有控股企業資產負債表，編制和監控監管資產的資產負債總表，從總體上改善資產負債結構，保持國有資本的安全性。
5.國有資產監管機構向本級政府報告監管工作、監管資產狀況和其他重大事項，必要時應向公眾披露。
6.國有資產監管部門接受同級財政和審計部門的監督。
（五）建立國有資產管理機構要與抓大放小、國有經濟有進有退的調整結合
改革國有資產管理體制，必須與繼續調整國有經濟的布局和結構放在一起考慮。國有資產管理最重要的是國有產權委托有效性的問題。目前尚存國有企業約18萬戶，由過去從中央到地方成百上千個政府部門分別管理，現在集中于約300個國有資產管理機構“履行出資人職責”，會出現一系列問題。如果一個機構涉足的企業過多，就鞭長莫及；如果層層委托，就沒有效率。提高委托有效性，就要優化國有資本布局，堅持抓大放小的方針，專注關鍵的少數，減少國有資本涉足企業的數量。
（六）出資人機構如何行使所有權
為堅持政企分開、所有權與經營權分離的原則，出資人機構如何行使所有權是關鍵的技術細節。要害是必須從制度和機制上嚴格區分以股東方式“履行出資人職責”和依照行政隸屬關系“管企業”的本質性差異。
在這里我們必須注意兩種傾向：一是防止企業內所有者繼續缺位，所有者權益被侵蝕；二是防止出現“婆婆加老板”，把企業管死。
1.所有者到位又不越位。設立出資人機構，“管資產與管人、管事相結合”，集中統一行使所有權，這是為克服所有者缺位邁出的關鍵一步。“管資產與管人、管事相結合”中的“管”，決不是傳統意義上政府在企業之外進行的行政干預或行政審批式的管。出資人機構要“管”的內容是履行出資人職責該“管”的內容，“管”的方式是出資人履行股東權利的方式。
所有權到位，就是出資人機構為行使所有權該管的人和事要理直氣壯地管好、管到位，成為“真老板”，強化來自所有者的激勵和約束。這是維護所有者權益必須要做到的。
所有權不越位，就是出資人機構只當“老板”不當“婆婆”。只行使股東權利，決不干預企業的經營權、管理權。這是增強公司活力和提高公司運行效率所必須的。
2.建立明晰的公司分權制衡機制。公司權利分為所有權、經營權、管理權和監督權。我國《公司法》對4項職權各有明確界定，并分別由股東會、董事會、經理和監事會行使。這是建立有法律保障的分權—制衡關系，形成有效的公司治理結構的基礎。
所有權：出資人行使所有權，就是保持對公司的最終控制地位。這是維護所有者權益所必須的。出資人的所有權體現為《公司法》賦予股東會的權利。
經營權：股東會選聘董事，組成公司經營決策機構——董事會。依《公司法》董事會擁有公司的經營權。
管理權：董事會選聘經理作為公司的經營管理者，董事會對公司重要事項做出決策后，交由經理主持公司的日常經營管理。經理依《公司法》享有經營管理權。
監督權：監事會代表股東對公司進行監督，《公司法》賦予監事會監督權。
在公司治理中既要防止所有權侵犯經營權、管理權，也要防止經營權、管理權架空所有權，排斥監督權。只有公司的所有者、經營者、管理者、監督者恪盡職守，又不越位，才能形成良好的運行機制，既保障所有者的最終控制權，又使企業富有活力。
（七）國有企業有兩種類型，國有資產管理有兩種形態
在進行國有資產管理時，可以把國有企業分作兩類，一類是在某些特殊行業承擔或部分承擔公共責任的特殊企業，要保持“國有經濟控制國民經濟命脈”；另一類是競爭性企業，以贏利為目標，實現資產保值增值。為此，出資人機構管理和運營國有資本要承擔兩方面責任：一是在支撐國民經濟增長、保障國家安全方面實現政策目標；二是提高國有資本運作效率，實現保值增值。與此相對應，國有資產管理應當有兩種形態。
1.對特殊公司的監控。極少數關系經濟命脈、國家安全、提供重要公共產品和服務以及天然壟斷行業的重要企業，如電網、電訊、軍工、石油和大型基礎設施等領域的重要企業屬特殊公司，它們是政府進行公共管理、實現公共目標的重要資源。政府投資的目的不僅是資產的增值，更重要的是承擔公共責任，保持國家的控制力。這類企業數量有限，但關系重大。為貫徹政府意圖，對這類企業出資人機構應直接持股、控股或獨資經營，國有資本不能輕易撤出，保持對這類企業的控制力，即進行企業形態的監控。
2.對普通公司的運營。在一般競爭性行業，出資人機構并不依戀特定的企業，而是以投資回報最大化和國有資本的保值增值為目標，不斷優化資本布局，進行有進有退的調整。由“管企業”，逐步轉換為“運營資本”。顯然，國家投資和擁有股份的企業大多數屬于這一類。
劃分兩類形態管理，是為了使各自有明確的目標，可以使用相應的管理手段和評價體系，便于準確地考核，提高監管效率。
（八）出資人機構對特殊公司和授權經營機構的監管
特殊公司和授權經營機構都類屬于國有獨資公司，應按《公司法》設立董事會、經理、監事會，但不設股東會。盡管對它們的監管有某些特殊性，但決不能離開公司治理框架，退回到政企不分、所有權經營權不分的老路。
出資人機構承擔監管責任，可以通過4個渠道進行。
1.擬定或批準獨資公司、授權經營機構的章程，決定它們的設立、分立、合并、清算等事宜。
2.選擇經營者——董事會成員，并決定其薪酬。
3.簽定業績合同。這是出資人機構對國有獨資公司和授權經營機構業務監管的重要手段。就政府意志、企業目標、年度預算、利潤分配、投資計劃等事項出資人機構與獨資公司和授權經營機構簽定1年或幾年的業績合同，形成硬約束。
在合同范圍內公司自主經營，出資人機構不再干預；合同雙方有超出業績合同的重要事項，應協議修改合同。
4.出資人機構派出監事會，以業績合同為準進行審計監督和業績評估。監督結果報出資人機構，決定經營者的獎懲、去留。
（九）建立國有資產管理體制的難點
建立符合市場經濟的國有資產管理體制是重大的體制創新，涉及多方利害關系的調整，我們必須克服許多困難才能實現初衷。主要的難點是：
1.面對龐大的國有企業群，鞭長莫及，即便中央和地市三級政府分別管理，將約18萬戶企業的國有股權分散給各個國有資產管理機構，每個機構也要面對500～1000戶企業。這樣寬泛的管理幅度幾乎不可能管好。黨的十六大把“調整國有經濟布局和結構”與“改革國有資產管理體制”統籌考慮是十分重要的。但“抓大放小”，減少國有資本覆蓋企業的數量，并不是短期就能做到的。
2.缺乏良好的公司治理基礎。新的國有資產管理體制是建立在所有權與經營權分離基礎上的資產管理。因此，保障國家所有者權益的基礎是有效的公司治理。但是中國缺乏公司治理文化。目前的情況是，一方面國家所有權委托關系不清，激勵不足，約束軟化，內部人控制帶有一定的普遍性；另一方面，有政府背景的一股獨大普遍存在，大股東行為不端正、小股東無能為力。因此實際上存在著一股人為扭曲公司治理的力量。這一情況如果不能改變，國有資產管理體制改革難以成功。
3.新設立的出資人機構如何正確行使所有權。市場經濟中，在所有權經營權分離條件下，股東可以通過兩種方式行使權利，即在股東會上行使表決權——“用手投票”，和在產權交易市場的股權交易——“用腳投票”。目前，出資人機構“用腳投票”的條件并不完全具備。在用腳投票不成、用手投票又難以解決問題的情況下，行政干預再度出現的可能性極大。況且以行政干預的方式“管企業”大家太熟悉了，以股東方式行使所有權又太不熟悉了。放下最熟悉的拿起最不熟悉的是有極大的難度的。
4.缺乏懂得和熟悉資本監管的人才。出資人機構的功能和性質實際上相當于國家控股公司或國家資產管理公司。出資人機構成功的運作，需要有高水平的資本運營、企業評價、財務監管等專業人員；為使投資和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股東代表、有能力的董事、稱職的監管人員。這些稀缺的人力資源的來源、選聘方式等都是沒有解決的問題。
（十）國有資產管理體制改革的風險
國有資產管理體制改革牽動全局，推進改革必須注意防范風險。
1.政府機構不再干預后，如果國家所有權繼續不到位，這就為企業內部人控制留出了更大的空間，資產和效益的流失在所難免。
2.在實行“管資產與管人、管事相結合”的情況下，如果出資人機構不轉變為“管資本”，而繼續沿襲隸屬關系式的行政干預，成為“老板加婆婆”，那么就會把企業管死，退回到改革原點。
3.在新的管理體制下，中央政府和地方政府分別履行出資人職責，享有權利，承擔責任。在明確了產權責任后，如果地方政府為了保護所監管企業的利益而強化區域分割、市場保護，就會為全國統一市場的形成進一步設置障礙。
4.國有資產管理機構如何行使產權責任。如果出資人機構的權力掌握不當或缺乏監督，比如出現爭先“一賣了之”，或對經營者半賣半送等情況，很快就會把可能用于解決或部分解決對職工歷史欠帳和銀行不良債務的資源耗盡，那么就會進一步增加財政、特別是中央財政負擔，增加財政風險。
