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[關鍵詞]制度本質;制度功能;制度創新;哲學研究
制度問題是近幾年來理論界關注的一個熱點問題,人們從經濟學、政治學、倫理學、文化學等多學科、多角度對制度進行了全面而深入的探討和研究。隨著各學科制度研究成果的不斷積累,制度研究的進一步深化需要哲學的指導。哲學應當對各學科的研究材料加以概括和總結,在此基礎上,形成普遍有效性的一般理論,進而從宏觀上統攝各學科的制度研究。本文擬就近幾年來哲學理論界對制度問題研究中的一些主要觀點作一綜述。哲學理論界關于制度問題的研究主要是圍繞著如下幾個方面而展開的。
一、哲學研究制度的維度
哲學應從哪些方面入手研究制度?或者說,哲學研究制度的切入點是什么?這是哲學涉入制度領域之前首先要解決的一個問題。圍繞著這個問題,哲學理論界,大體上有兩種觀點。
有的學者認為,應從人學的角度研究制度,“制度的研究需要有一個人學的維度”〔1〕。制度是人制定的,而人又是制度的產物。由于制度與人的關系的這種內在關聯性,哲學對制度問題的研究離不開對人的問題的解答,因而制度研究應該有一個人學的維度。從現實上看,如果說現代化的主要方面是政治經濟制度的現代化,那么,人的現代化是一個不可或缺的前提條件和關鍵因素。作為對人進行專題性研究的人學,應該能夠對制度以及人與制度變革之間的復雜關系作出系統探討和深入研究。因此,我國現代化的現實要求人學考察制度問題。這種觀點,從研究層次、范圍和方法等三個層面具體論述了人學視野中的制度與各門實證科學研究的制度之間的區別,并且進一步提出制度研究人學維度的核心問題是“自由與秩序的關系問題”的新觀點〔2〕和所謂制度研究的“人學方法論原則”〔3〕即人的本質、人的自由和人的解放與發展的原則。
有的學者則主張應從發展的角度研究制度問題。〔4〕把制度與發展聯系起來加以探討,進一步說明了制度與發展的關系,著重闡述了制度是如何影響發展的,它在發展中的地位、作用、發揮作用的機制以及它與發展相適應的方式等問題,并提出了很多具有開拓性和創新性的新觀點:〔5〕如,制度是“一切社會關系的總和”對象化的“他物”的觀點;人通過建構制度可以保障自由,通過揚棄制度可以發展自由的觀點;制度是發展由可能到現實的中介的觀點;經濟發展和道德進步具有內在相關性,制度建設就是將此二者統一起來的連接點等觀點。
二、關于制度的本質
什么是制度或制度的本質是什么?哲學視野中的制度應當如何界定?關于這個問題,哲學理論界普遍認為,制度首先是一個關系范疇。作為關系范疇,它是“調整交往活動主體之間以及社會關系的規則或規范”〔6〕。它標志著規則或規范對人的交往活動以及社會關系的功能和價值。可見,這種觀點是從人的交往活動和社會關系兩個視角來考察制度的。從人的交往活動考察制度,是因為“制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產物”。馬克思指出,生產本身是以個人之間的交往為前提的。由于任何交往活動都是有目的進行的,為了保證交往目的實現,交往主體必須通過對交往手段、交往對象、時空條件等因素進行有效的組合,使交往活動按照一定的模式來進行。又由于人們在交往過程中雖然抱有各自的目的,但他們并不希望自己的活動雜亂而無序,總是愿意使自己的活動納入正常的秩序范圍內進行。基于這種原因,制度建構就成為必然的了。
從社會關系考察制度,是因為人是一種社會存在物。人只有在與他人結成的復雜的社會關系中才能生存。社會關系的含義,用馬克思的話來講,就是指“許多個人的共同活動”。而許多個人的共同活動表現為人們之間的合作。合作又與制度是分不開的。制度從某種意義上是通過對中介化的物性關系的調整,去協調相互獨立的人與人之間關系的,把共同依賴于物的不同主體扭結起來,形成它們之間的合作關系。合作從某種意義上來講,是把彼此獨立的個體聚合起來的一種共同組織活動,而組織活動的實施,又是通過制定參與共同活動的人必須遵循的共同規則來實現的。離開這些共同的規則,就不會有組織行為。
那么,制度作為“社會交往的規則”〔7〕應當包括那些方面呢?關于這個問題,哲學理論界主要有兩種不同的觀點。
一種觀點認為,制度作為一系列內在相關的規則或規范構成的系統,既包括正式的、成文的、理性化形式,還包括風俗、習慣、道德、文化、價值觀念等非正式的、不成文的、非系統理性化的表現形式。〔8〕這是關于制度的寬泛的理解,也是西方大多數學者的理解。
另一種觀點則認為,制度僅指正式規則。〔9〕這是因為:(1)制度范疇作為一種理論抽象,外延過寬會使內涵模糊不清,不利于人們理解和把握,也影響概念自身的明晰性。(2)作為一種調控手段,制度建設的要旨恰恰在于打破分散的、各異的習慣和慣例,建立統一的社會行動體系。它要求服從社會認可的規則,而不是個人或團體自以為是的準則;它要求形式化、明確化,而不是約定俗成,心照不宣;它立足于抑制人的惡行,而不是立足于人的道德良心,盡管它的目的也是揚善。(3)非正式規則是正式規則的“素材”,可以把它們看作“準制度”,卻不可以把它們等同于制度,如同不可以把潛意識等同于意識,把心理等同于理論一樣。
三、關于制度的功能
多數學者認為,制度具有普適性、穩定性和強制性等特征,而這三個特征又是制度發揮功能的三個條件。設立制度,為的是調節行為,控制沖突,增強合作,規范社會關系等。具體來講,關于制度的功能,有概括為三點的,有概括為四點的,也有概括為五點的。有的學者認為,制度具有自由功能、倫理功能和秩序功能。〔10〕
(1)自由功能。本論文由整理提供制度為人們提供了其可以自由活動的空間,它不僅告訴人們不能、禁止和如何做什么,同時也告訴人們能、可以自由選擇地去做什么。現代制度是通過限制去界定自由的:它可以通過限制某種自由去擴展他種自由;通過限制一些人的自由去擴展另一些人的自由,在制度規定的范圍內,限制與保障得到了統一。這是制度的自由功能。
(2)倫理功能。制度以其獨特的規范功能發揮對道德建設的重要作用。制度規范著人的行動之善,規范著人的道德之形成,規范著道德正氣之弘揚。這是制度的倫理功能。
(3)秩序功能。從社會哲學的角度看,制度最直接的功能是形成和塑造社會秩序。具體來說,制度的秩序功能主要表現為對社會的經濟秩序、政治秩序、文化秩序,這樣三個層次的調節功能。
有的學者則把制度的功能概括為:預期功能、激勵功能、寬容功能和妥協功能四種功能。〔11〕這種觀點尤其強調現代制度的自由秩序功能,〔12〕并且認為,“在人類對付自由秩序難題的過程”中“制度的作用帶有根本性和優先性”。〔13〕
還有的學者則把制度的功能更具體地概括為:約束功能、信息功能、激勵功能、形塑活動方式、整合社會力量五個方面。〔14〕
(1)約束功能。規則是限制,制定規則的目的也在于限制。規則的限制表現在,它規定人們能做什么,不能做什么;該怎樣做,不該怎樣做,從而劃定了一條行為的邊界。此功能實際上類似于上述的自由功能。制度約束人的行為有兩種方式,一種是通過意識形態說服人們自我監督,一種是借助外部權威強制執行。但制度約束的底蘊是強制,不是說服。
(2)信息功能。規定人們能做什么,不能做什么,該怎樣做,不該怎樣做,也就等于告訴了人們有關行動的信息。這些信息是以明文規定或顯著標示的形式傳輸出來的。因此規則不僅是限制,而且是信息,限制本身就是信息。
(3)激勵功能。制度的激勵功能,指稱其對社會成員某種行為的鼓勵和促進。它通過提倡什么或反對什么,鼓勵什么或壓抑什么的信息傳達出來,借助獎勵或懲罰的強制力量得以監督執行。制度的激勵,可以規定人們行為的方向,改變人們的偏好,影響人們的選擇。
(4)形塑活動方式。人的活動方式(生產方式、生活方式、思維方式)在社會化過程中產生或改變,社會化的主要渠道是制度化安排,制度“化”的過程即是人的社會化過程,亦即人的活動方式的形塑過程。
(5)整合社會力量。當人的活動在制度規范下被納入某種“軌道”按照一定的方式進行時,分散的力量匯集起來,形成社會整合力量,這便是所謂社會整合,亦即恩格斯所說的“社會合力”。
四、關于制度創新
什么是制度創新?為什么要進行制度創新?怎樣進行制度創新?哲學理論界圍繞著上述這些問題進行了廣泛的探討和研究。
1、什么是制度創新?
有的學者認為,與經濟學意義上的制度創新不同,社會哲學意義上的制度創新是一個社會關系范疇。它既包括經濟領域或企業部門的制度創新,也包括整個社會的各個具體領域和各團體的制度創新。它不僅涉及到經濟利益的調整,而且包含著人們的權利和價值、文化觀念的調整。制度創新與人的活動是分不開的,而人的活動要以思想觀念的更新為前提。從這個意義上我們可以把制度創新定義為:制度主體以新的觀念為指導,通過制定新的行為規范,調整主體間的權利平等關系,為實現新的價值目標和理想而自主地進行的創造性的活動。
制度創新作為制度安排上的實質性變革,與制度變遷和體制改革是有區別的。制度創新與制度變遷的區別就在于:在一定意義上,制度變遷是一個事實問題,而制度創新則是一個價值問題。也就是說,制度變遷只涉及制度本身的變化,至于這種變化是否具有合理性,不得而知;而制度創新則涉及制度變化合理與否即涉及到“評價”、“意義”等價值關系。因此,制度變遷本身還不能稱作制度創新,而制度變遷的合理性則屬于制度創新。至于制度創新與體制改革的主要區別就在于:體制改革主要著眼于現存制度的弊端和缺陷而進行的帶有表面特征的變革,而制度創新則著眼于創造新的制度形式;體制改革通常是由國家和政府自上而下發起的,是對社會的具體制度進行的變革,而制度創新通常直接由人類的大多數來完成的,必須是自下而上進行的,是指對各種具體制度的制度安排上所作的創新;體制改革重在“變”,而制度創新重在“新”。〔16〕
2、為什么要進行制度創新?
學者們一致認為:制度創新的原因和根據就在于制度本身即制度本身是有局限的。但對制度局限性的認識和具體表述有所不同。
有的學者把制度的局限性概括為三個方面:〔17〕
(1)單一性與多樣性的矛盾。社會發展是多種因素(器物、制度、文化等因素)共同作用的結果,制度只是這些因素中的一個。在這個眾多因素組成的系統中,制度所起的作用是有限的。制度從人的關系演化而來,它可以規定、確認、強化、調節和控制既有關系,卻不能決定關系的發生。因為,社會關系是交往實踐的產物;制度是建立在理性選擇基礎上的,對非理性的情感則無能為力,且常在它們面前變形。
(2)規定性和選擇性的矛盾。“制度失靈”的一個重要原因就是制度自身存在的規定性和選擇性的矛盾,制度規定的越細,人的主動性和活動空間越小,而留給個人充分的選擇空間,又為違規行為提供了機會。
(3)穩定性和變化性的矛盾。穩定性是制度的主要特征,是制度的諸多功能存在和發揮作用的條件。它的優越性就在于,減少了制度的執行成本,提高了制度的可信賴性,并由此而促進著人際交往的發展。它的局限是:過于穩定的制度潛在著僵化的危險。這就是制度的另一對矛盾,即穩定性與變化性的矛盾。單一性和多樣性的矛盾,規定性和選擇性的矛盾,穩定性和變化性的矛盾,既是制度局限性的原因,又是制度發展,變革的動因。
另一些學者認為,制度為創新提供了以下幾個方面的生成根據。〔18〕
(1)制度僵化。任何一個社會的發展,都離不開穩定的社會制度的創立和有效實施,制度的穩定性、確定性和有效性,一方面有利于社會和人的發展,另一方面又會形成一種慣性,使制度出現功能失調。制度的確定性準則與所要規范的人的行為相比較,在其變化的速度上滯后于行為變易的節奏,因此,再完善的制度也隨著時間的推移趨于保守并產生惰性。
(2)制度短缺。所謂制度短缺是指制度方面的社會實際供給不足的現象。它的形成既表現在制度供給數量的不足,也表現在制度供給主體的制度供給的意愿和能力的不足。正是這種制度供給上的不足,使本已存在的制度供給與需求之間的矛盾進一步加深。
(3)制度非均衡的存在。所謂制度非均衡,是指人們對既定的產權安排和產權結構的一種不滿足或不滿意狀態。一項制度的凈收益小于零,而且在種種可供選擇的制度中凈收益最小時,人們就會產生變革這一制度的動機和行動,從而出現制度失衡。
(4)制度倫理滯后性。有些學者認為,制度倫理是制度創新的主觀條件之一。當人們從制度倫理的意義上對某一制度作出“不好”的評價時,就會形成一定的輿論壓力,從而誘發制度的創新。因此,制度倫理的滯后性就成為制度創新的內生變量。
3、應當怎樣進行制度創新呢?
對怎樣進行制度創新的問題,有的學者提出了如下基本觀點。〔19〕
(1)人民論是制度創新的合法性根據。同人民利益的一致性,是制度創新成功的基本保證。一項制度沒有人民的支持是建立不起來的;一項建立起來的制度沒有人民的支持是不會得到遵守的;用強制力量建立和維持一種制度,沒有人民的支持是不可能長久的。而決定人民支持還是反對制度創新或制度維持的基本因素,是他們的利益。
(2)社會需要是制度創新的客觀根據。不能適應社會發展的需要乃制度創新的根源。因此,制度創新以適應發展需要為尺度。制度創新是一種選擇活動。人們所以放棄在其中生活了很長一段時間的制度,而補充、完善、選擇和建立新制度,按唯物史觀的觀點,是基于對生產力發展要求和經濟基礎狀況的認識,是適應或滿足社會變化進步需要的舉措。
(3)制度創新要從實際出發,就必須注重傳統文化。制度創新應該保持必要的張力。能否在破舊與立新、目標與現實、傳統與現代化以及民族性與時代性、繼承與變革之間保持必要的張力,是制度創新成功與否的關節點。
(4)人類只有不懈地通過制度創新,才能走向自由人的聯合體。
另一些學者則提出了制度創新要堅持的一些方法論原則:〔20〕即批判與建設相統一的原則;公平與效率相統一的原則;社會發展與人的發展相統一的原則等。還有一些學者認為:(1)制度創新就是經濟、政治、文化與倫理等各種規則的全面轉換。在各種制度關系中,經濟規則具有根本的決定意義,經濟制度的合理與否是其他所有制度能否合理化的基礎與動力;政治規則則具有整體強制性的社會推動或制約作用;而文化與倫理規則一方面它以經濟、政治規則為保障;另一方面,它又對經濟政治規則的實踐有重要的保證作用。
(2)制度創新應堅持兩個結合的原則:一是學習國外經驗與自身努力探索的結合。在注重學習國外先進規則、制度時,更要注重提升自我制度創新能力。自我創新是借鑒的基礎。因為國外先進制度能否得以借鑒,在根本上決定于我們是否有自我創新的能力。本論文由整理提供二是由上而下與由下而上的結合。對我國而言,制度創新既需要由上而下,由政府主動推動,更需要由下而上,切實依靠人民的力量來推動制度創新。因為人民群眾是社會關系實踐的真正主體,也是制度創新的基本主體。從群眾中來,到群眾中去是推動我國制度創新的根本方法。〔21〕
五、存在的問題及出路
近幾年來中國哲學界對制度問題的探討和研究雖然取得了一定的成果,但由于國內哲學界涉入制度領域比較晚,對制度問題的研究還停留在抽象的理論層面,對很多實際問題的探討還沒有進一步深入下去。因此,能夠把制度問題的哲學研究與中國的制度建設和體制改革的實際聯系起來進行深入探討和研究的論著或論文并不多見。
本人認為,制度問題的哲學研究可以圍繞著如下幾個方面進一步拓展:一是制度與人性的關系問題。制度建構與對人性的預設(假定)、理解有一定的關聯,或者說,制度建構有一個人性論前提。中國與西方不同的制度建構與演進,在很大程度上取決于兩者對人性的不同的理解和把握。那么,制度與人性之間究竟是什么關系?何種制度安排最符合人性?制度與人的命運和人的發展是什么關系?有沒有普遍人性?如果有普遍人性,那么有沒有普遍制度?二是制度文明問題。什么是制度文明?物質文明和精神文明與制度文明是什么關系?政治文明和制度文明又是什么關系?三是制度建設中存在的主要問題是什么?走向21世紀的世界和中國,在制度建設與變革方面,目前究竟面臨著什么樣的主要問題?改革與制度建設(制度的變革和創新)是什么關系?四是馬克思關于制度的基本理論觀點是什么?關于制度問題馬克思都有那些論述?馬克思關注的制度問題與西方社會學家對制度問題的研究有何本質區別?等等。關于這個問題國內哲學界尤其缺乏系統的研究和闡釋。超級秘書網
【參考文獻】
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一、預售合同的法律性質
（一）預售合同是否屬于買賣合同
房屋預售合同簽訂之日，房屋尚未開工或正在施工，但雙方意圖都在于竣工后的房屋產權轉讓。因此預售合同的標的物呈有一個“成長”過程，但雙方行為的本質仍是買賣行為，預購人支付價款是為了取得房屋所有權，開發商接受價款也自然負有交付房屋的義務。預售合同有關付款、標的物交付、權利擔保、瑕疵擔保和違約責任等條款內容多與一般買賣合同相同。我國正在起草的《合同法草案》中將房屋預售稱為待建房屋的買賣，將其列在買賣合同一章中規定。〔1〕因此，在實踐中遇到預售合同糾紛缺乏專門法律規定時，應按買賣合同一般規定來處理。
預售合同的買賣性質還是較明顯的，但在70年代的臺灣地區，房屋預售制度發展歷史中，曾出現大量預售合同的變形——委建合同，對它是否屬于買賣合同曾頗有爭議。
所謂委建合同是指當事人約定，一方委托另一方建筑房屋，并負擔費用的合同。〔2〕關于委建合同的性質有“買賣契約說、制作物供給契約說，承攬契約說，承攬與買賣混合契約說、承攬、委托與買賣之混合契約說。”〔3〕劉得寬在《委建契約與房屋所有權之歸屬》一文中認為：“委建契約實質上是一種代購地基及材料委任與承攬建屋之混合契約，如土地所有權已屬于承建人（開發商）所有，則委建契約為地基買賣與建屋承攬之混合契約。”〔4〕
對于這種委建合同性質之爭，主要可集中到買賣與承攬兩種，不同性質的認定對于雙方的權利義務與賦稅有一定影響。如視為承攬合同，則房屋峻工之后所有權直接歸委建人（實為預購人）所有，這樣對保護委建人（多為經濟上較弱的消費者）是有利的，對開發商則較為不利。但因這種情況下不認為雙方之間有買賣行為，所以委建人和開發商可以不納契稅，另外開發商也可降低建筑營業額與所得額，從而減輕捐稅負擔。于是，為了減輕稅賦，雙方假借委建之名，謂購屋客戶委托建筑商代為建造房屋之做法大為盛興。后來因建筑糾紛增多，臺灣行政機關規定，預售房屋無論是何種類型，均應先有建筑執照，凡起造人名義變更仍應按買賣核課契稅，委建契約則減少甚多。同時因為在委建契約下建筑物所有權第一次登記時，應以有起造人身份的消費者名義為之，于建筑商較為不利，因此更促使委建契約銳減。〔5〕
從臺灣地區委建合同發展狀況來看，委任、預售之目的都是開發商出售房屋，預購人購買房屋。所以在臺灣司法實務上為簡化法律關系，探求當事人真意，傾向于把委建合同認定為房屋預售。臺最高法院62年壹上字第1546號判例認為：“上訴人與建房屋之某建筑公司所訂之委建房屋合約書，核其內容是上訴人將價款交付某建筑公司，于房屋建成后由該公司將土地及房屋過戶與上訴人，名為委建，其實質仍為房屋之買賣，上訴人自不能主張是原始建筑人而取得其所有權”。
對于這種委建合同，因我大陸地區房地產業初興，而且不允許建筑許可證的變更，所以尚未出現此種變通做法。但也應以此為鑒，對于今后類似問題應依照預售合同處理，以求嚴格貫徹房屋預售制度，維護房地產開發與融資秩序。
（二）預售契約是預約還是本約
合同有本約與預約之分，兩者有不同的性質及效力。預約是約定將來訂立一定合同（本約）的契約，本約則是因履行該預約而訂立的契約。預約的權利人僅可以請求對方履行訂立本約的義務，不得直接依預定之本約內容請求履行。
目前所訂立的房屋預售合同，因買賣的房屋在合同成立之時，并不存在或尚未完工，所以帶有預售字樣。但雙方關于房屋面積，價金付款方式，交屋期限，違約責任等問題均明確約定，無須將來另行訂立買賣合同，即可直接依約履行并辦理房屋產權過戶登記，達到雙方交易目的。就此，上海市1988年10月12日的《土地使用權有償轉讓、房產經營管理實施細則》第19條規定：“房屋竣工驗收合格后按《房屋預售合同》辦理房屋交付手續，房屋交付后，購房人應憑《房屋預售合同》及房屋交付憑證辦理房產登記，過戶手續。”北京市1994年2月24日的《外銷商品房管理規定》第7條規定：“房屋交用之日起30日內，買賣雙方須持預售契約及有關證件到市場處辦理房屋買賣過戶手續。并按規定申領房地產權屬證件。”就上述理論分析和實際立法來看，預售合同雖名為預售，但不是買賣預約，而是本約，是買賣合同，僅房屋交付期在未來而已。
預售合同屬于本約是明確的，應嚴格依約履行。但簽約之時房屋只體現在圖紙上，預測面積與竣工后實測面積常有誤差。所以預售雙方在合同中都約定交房時就面積問題重新結算，在辦理登記過戶時應附帶交屋證明。也有的地方房地產管理機關要求預售雙方換簽正式房屋買賣合同，對面積問題徹底落實，然后才給辦理過戶登記。這種“換約”做法與前面的預售合同附加誤差憑證做法哪種更有效率、穩妥一些，姑且不論。退一步講，即使這種“換約”做法更合理一些，這也對預售合同的本約性質并無大礙。因為區分預約、本約的實際意義在于二者約定內容不同，違約救濟不同。而預售契約與換本后的買賣契約除面積修訂外，并無不同內容；違反預售合同，守約一方是可以依預定內容請求對方履行的。承認了這一點，也就說明了預售合同應是本約，這與“換約”做法并不矛盾。
（三）房屋預售是不是分期付款買賣
預售房屋價金的交付，無論其名目為工程款，公司無息貸款還是優惠貸款，從定金、簽約金、開工款開始，扣除銀行貸款部分，其余款項多需根據施工進度分期交付（當然也有房屋銷售看好，客戶一次交付的），這種做法類似于分期付款買賣。
所謂分期付款買賣，顧名思義就是指約定買受人的應付價金以分期方式支付的買賣形態。其特點在于標的物交付給買方后，價金尚有二期以上仍待支付。分期付款買賣制度是方便買受人利益而設立，買賣的標的物于合同生效之時仍屬出賣人所有，但標的物必須交付給買受人使用收益。買受人雖然經濟能力較差，無力一次支付標的物的全部價金，但可通過分期付款提前享受生活上所需新商品，而不致負擔過重；同時對買方而言，則可擴大銷售，促進生產。
分期付款買賣與預售房屋交易，同屬分期繳付價款，而且付款完畢之前，標的物所有權亦同屬于出賣人。但分期付款買賣的標的物必須在合同生效時交付給買受人，這是二者區別之一。且分期付款的價金必須在標的物交付給買受人后，尚有二期以上的價金尚未支付；預售房屋則無此限制，事實上一般預售房屋的買賣在交屋前，開發商均要求預購人以貸款繳付價金完畢或以現金付清剩余房款，更不是在標的物交付后尚有二期以上的價金需支付，此為二者不同之二。故預售房屋絕不是分期付款買賣，在經濟功能上，房屋預售是買方向賣方融資，分期付款買賣是賣方向買方融資。
另外從預購人轉賣期房的權利觀察，預售房屋尤其與分期付款的性質不同，如將房屋預售的買賣類型解釋為分期付款買賣，對于預購人不免有嚴重損害。雖交易的標的物尚不存在，但預購人在對標的物無所有權的情形下，享有完全的債權，可以進行轉讓。相反的，分期付款的買賣雖交易的標的物已經存在，且買受人已可享受標的物的管理、使用和收益等權利，卻因無所有權而不得予以轉賣。
二、預售合同登記的性質及效力
《城市房地產管理法》和各地方法規都規定房屋預售合同必須到房地產管理機關辦理登記，否則不受法律保護。例如《北京市外銷商品房管理規定》第7條規定：《外銷商品房預售契約》簽訂后30日內，買賣雙方必須向北京市房地產管理局市場處辦理預售預購登記。該規定的附件一《外銷商品房預售契約》第9條規定：本契約由雙方簽字并在辦理預售預購登記后生效。
從上述情況可以看出，房屋預售合同要以辦理登記為生效要件。通過這種登記制度使房屋預售情況載明在固定的簿冊上，公之于眾。在簽訂合同之前預購人可以查閱登記簿了解到預購房屋的權屬狀況，避免其因不知情而做出錯誤決擇和受蒙騙，這樣，對于確保房屋交易安全的作用是十分顯明的。另外在合同登記的過程中市場管理機關還要對合同的真實、合法性進行審查，保護雙方當事人的權益（但對于何種合同不予登記，也就是辦理登記的條件，目前尚無明文規定）。上述兩點是預售合同登記的直接效果。但這種房屋預售登記與現房買賣去辦理的產權登記有何異同，登記后取得的權利是否相同，則難從現有立法規定中直接找出結論。
在此需先分析一下現房買賣登記的性質及效力。《城市房地產管理法》規定，房屋買賣必須辦理登記，不經登記者不發生產權移轉的效力。一般民法原理認為：“房屋買賣登記是取得所有權的必要條件，登記是不動產權屬發生、變化的依據和憑證。通過登記制度，人們還可以憑借它了解物權變動的事實，在很大程度上起著維護不動產交易安全的作用。”由此可見，在房屋買賣中產權登記是房屋所有權移轉的形式要件，非經登記者不發生產權移轉的效力。與之相比，在房屋預售中預購人能通過合同登記取得房屋所有權嗎？基于所有權的特性和對各方面利益的權衡，我們認為，預購人依據合同登記取得的權利不是房屋所有權。因為：
1.在房屋預售合同生效之時，房屋尚未存在，而所有權是一種既存的現實權利，標的物尚不存在，則在權利觀念上難以說明如何成就一種排他性權利。另外如承認預購人對“未來房屋”取得所有權，那么在房屋建成之時，預購人應即時取得房屋所有權。但依據買賣合同特性，標的物必須存在前一個主人的所有權，才會產生后一個主人的所有權。而預售房屋建成時，卻直接歸第二個主人擁有，那么第一個主人的所有權人于何時存在呢？這一點，如依前述假設，則不能解釋。
2.建筑期間房屋所有權的歸屬對于風險承擔也有重要影響。在買賣合同中，風險由所有權人承擔，如此時房屋歸預購人所有，則其要承擔標的物意外滅失的風險，這無疑是加重了廣大消費者的負擔。
3.在建房屋所有權如歸預購人所有會影響到建筑商的利益。因為建筑商與開發商訂有建筑承包合同，如開發商不能支付酬金和費用，建筑商可以依法對承建房屋行使留置權。但如在建房屋所有權歸預購人所有，建筑商則不能對房屋行使留置權，因留置權只能針對開發商的財產行使。這樣如發生開發商不付建筑費用情況，建筑商利益必受損害。為排除這種風險，建筑商會不愿與開發商簽訂合同，而要求直接與預購人簽訂合同，這又是極不現實的。一是預購人人數眾多，常易變動；二是預購人已將全部房屋價款（包括建筑成本）支付給了開發商，其是不會再對建筑商承擔義務的。
4.如在建期間房屋所有權歸預購人所有，對開發商也是不利的。因為房屋所有權在合同登記之時轉歸預購人所有，在分期付款中，預購人如拒付房款，開發商不能對房屋主張所有權保護，只是享有債上請求權，這對其不利。另外在實踐中開發商在房屋建設中，為了發揮經濟效益，往往將在建房屋中可供使用但未竣工驗收的部分開辟為自己的臨時辦公用房和售樓服務點。如在建房屋歸預購人所有，開發商則無權使用。
經上述分析，筆者認為預售合同登記后預購人取得的權利不是所有權，而只能等待房屋建成，開發商交屋并且雙方辦理完產權過戶登記后才能取得所有權。預購、預售登記是合同生效的形式要件，依此產生的權利仍是一種債權，但這種債權應不同于一般債權。理由是：
1.依據債權原理，債權是特定當事人之間的關系，不需公示即可有效。而在房屋預售中這種經過公示的債權，根據公示制度的作用應該產生公信力，具有對抗第三人的效果，亦即此種經過公示的債權應優于未經過公示的債權，在它們沖突時，以公示債權為準，這樣可防止一房二賣。賦予經過登記的債權以優先效力并不會損害善意第三人的利益，因為合同登記公示了信息，排除了第三人因善意不知情而受損害的可能性。
2.應賦予這種經過登記的債權以強制執行力。要求開發商在房屋建成時必須交付房屋，不允許臨時毀約（尤其是在房價上漲之時，開發商常易拒絕交屋），屆時如不交屋并辦理產權登記，預購人應有權直接依據預售合同請求辦理過戶登記，取得房屋所有權，增強預購人債權的強制執行力是與房屋預售制度的利益基礎相符的。因為如期取得房屋是預購人（多次炒賣期房中是指最后的預購人）的根本目的所在，通過如期取得房屋把自己的預期利益安排在一個合理的限度內。如果因開發商拒不交屋使預購人到頭來僅得到一些普通債權和訴訟糾紛，那么會極大損害其預購房屋的積極性。通過利益平衡，預購人會更多地考慮購買現房。倘如此，房屋預售制度的融資目的必將受挫，這會阻礙房地產業發展，最終開發商的利益也會受損。
三、對預購人權利保護的問題
在房屋預售中，交易標的有許多不確定因素，使預購人所面臨的風險要比一般現房買賣大得多。例如，有時開發商預收了購房者房款后，由于各種原因，致使所建項目不能繼續進行，甚至停工，給購房人造成巨大損失。有時因為種種原因，個別開發商未能按期竣工或如期交付房屋使購房人無法按時進住或出租。有時購房人在交付了首期房價款后，個別開發商會以種種借口提出后期的房價款要漲價，甚至要求首期已經付過的房價款要重新加價等，使購房人無所適從。〔6〕在預售合同中購房人只是買了一張圖紙，一個許諾。因為沒有實際房產存在，購房者只能憑開發商的介紹和文字材料來想象房產的質量。等房屋竣工后，經常會出現實際房屋質量與介紹和文字材料相去甚遠的情況。這時購房者早已付清最后一筆房價款，已經變得非常被動和無能為力了。
除上述房屋本身情況不確定外，在預售合同的簽約機會上雙方力量也難均衡。由于預售協議除法定標準合同之外，其余補充協議和合同附件都由開發商事先擬訂好，并在售屋現場簽訂，加之買方法律知識和建筑知識的欠缺，所以，實際上買方很少有能力對簽約進行討價還價。一些對已不利的約定條款也不得不接受，如交屋時間確定，不可抗力條款的解釋，共有面積的確定分攤，公共設施的開發利用及物業管理等方面問題常有開發商在合同上大做手腳。
就上述分析可見，在房屋預售中預購人的實力遠弱于開發商，其煩憂也重于一般現房購買人。另外，因現代都市空間緊張，一棟建筑物常分成眾多單元給預購者，消費者也是積多年之蓄購屋安居，一旦開發商情況不妙，涉及對象眾多，會引起廣泛的社會問題。基于對弱小消費者特別保護和維護社會秩序穩定的目的考慮，各國房屋預售法律制度都十分注意加強保護預購人的利益，預防糾紛的發生。我國在吸收境外先進經驗的基礎之上，在預售制度發展之初便十分注意這一問題，采取了一些較為完善的措施。根據現行實踐情況和理論設想，筆者認為還應注意加強和采取如下方面的措施。
（一）行政管理方面
這些措施主要是指國家行政機關通過加強對建筑行業、銀行業的管理和約束開發商的行為來保護預購人的利益。
1.嚴格把握房地產開發公司的成立條件，保證開發商資力雄厚、信譽良好。以確保房地產開發秩序的穩定，避免一些濫竽充數，資信不良者隨意進行房地產開發，給利用開發搞詐騙之行滋生基礎。
2.嚴格貫徹執行國家和地方政府關于房屋預售條件的規定，其目的與上者相同。對非法預售的開發商要嚴厲查處，因其性質已類似非法發行股票、債券之類的集資行為。
3.嚴格執行統一的預售合同登記措施，對不合乎法律，顯失公平的合同不予辦理登記，對開發商一房二賣的合同不予辦理登記。
4.嚴格貫徹執行法定標準預售合同，對于不使用法定標準合同者或補充協議內容與標準合同沖突者認定為無效，以避免開發商利用經濟上或事實上的優越地位，強迫預購人接受不利的合同條款。
5.加強房屋查驗和質量監督管理。建筑主管機關應加強工程施工管理，對于建筑工程必須查驗部分，應切實查驗是否合格。房屋完工驗收時，應嚴格依照《建筑質量管理條例》，對于房屋之主要構造，室內間隔及建筑物設備等與設計圖紙是否相符，面積計算是否準確等應特別檢查，以求能徹底防止偷工減料，不按時施工，公用面積重復計算等流弊。
6.應加強對預售資金的管理。《城市房地產管理法》第44條3款規定：商品房預售所得款項，必須用于有關的工程建設。但對于如何保證監督預售款項使用的問題目前尚無明確法律規定。在公司股票、債券的發行中都規定籌集資金不按規定用途使用的，要承擔法律責任，在房屋預售中也應借鑒此種做法。可考慮責令由銀行或信托機構負責對預售款項進行監管，確保工程款項充分供給，對于監管機構由開發商給付報酬。如有挪用資金者應嚴厲處罰，并可考慮由監管機構承擔適當保證之責，以增強預購人資金的安全使用。
7.加強對房屋預售廣告、宣傳的管理，如《北京市外銷商品房管理規定》規定廣告宣傳中必須標明預售許可證號，表明預售的合法性。另外對售樓廣告、宣傳的真實性，廣告管理機關應進行認真核查，以防欺詐之嫌。
（二）合同法保護措施
房屋預售屬于一種買賣關系，合同是雙方當事人的唯一聯系途徑。所以預購人利益的保護，除謀求行政機關從整個社會公益角度進行監管工作之外，對個人利益最好的保護措施還是依據合同。對此要注意以下幾個問題：
1.尋求簽約機會平等
（1）要尋找合適的交易對象。購房者在選購房產時，應同時對欲購房產的開發商有所了解，對他們的有關情況進行調查。現在房地產市場逐漸擴大，選擇的余地也在增大，不要圖一時小利，被一些表面現象所蒙騙。
（2）合同條款的爭取。現在預售房屋除簽訂標準合同外，還需另簽補充協議。這些補充協議在實踐中都由開發商單方擬定，其中有的有很多不合理條件和誘騙條款。對于此購房人應親自或委托自己的律師進行識別、據理力爭，以求簽訂公平合理的補充協議，避免自己在合同中居于不利地位。如對合同中關于面積計算問題上要注意公共設施面積分攤，避免開發商進行一些不合理的分攤和重復計算，加大客戶的名義面積使客戶多付款。完善的預售合同可以有效地規范開發商的行為，從而有力地促使開發商履行義務，同時也有效地保障了購房者的合法利益。
2.在簽約之后對合同的執行上，預購人要利用合同中的權利擔保和瑕疵擔保條款的規定，確保自己獲得一幢滿意的房屋。對于開發商的訛詐、違約行為要及時依合同追究違約責任，請求損害賠償或解除合同。
（三）物權法保護措施
完善的合同是保護預購人的重要手段，但合同債權保護有時面對開發商的惡境是間接、滯后的。相對來說物權是一種排他性、支配權，對預購人利益的保護更穩妥一些。為此，可考慮在立法上采取以下幾方面物權保護手段。
1.應賦予登記經過的預售合同的排他效力。登記是一種物權公示措施，因預售房屋尚不存在，只能對合同登記。依據此登記契約產生的權利在理論上不好說是一種物權，但在其實踐功能上賦予其物權效力并無不可。基于此，可考慮將預購人對待建房屋擁有的權利視為一種準物權，具有特別效力，關于效力的具體內容本文第二部分已有詳論，此處不再贅述。
2.應設立預購人對預售房屋的法定抵押權制度。主要是考慮到開發商在建筑期間如有破產、毀約停建的情況，這時房屋尚未建成，預購人自不能依據合同直接請求辦理所有權移轉登記，主張所有權保護。而只能請求開發商賠償損失、主張普通債權，與其他債權平等受償，這樣預購人的利益是沒有保障的，對其甚為不利。這種在建房屋又是主要利用預購人資金興辦的產業，所以應考慮對預購人提供特別物權保護，由法律直接規定在房屋停建的情況下，預購人對在建房屋有抵押權，保證其優先受償。
3.為確保預售房屋房地合一，應限制開發商對預售房屋土地使用權設定抵押。法律規定開發商必須取得土地使用權才能預售，但在實踐中有些開發商預售前或預售中將土地使用權抵押給銀行取得貸款。這種做法目前法無禁止規定，但其會給預購人帶來嚴重危險，開發商日后如不能償還貸款，銀行行使抵押權，則預購人有房無地。對于這種損失預購人只能去向開發商追索，但債權實現的安全保障已大為降低，岌岌可危境況并非聳人聽聞之后。因此雖依擔保法的規定在抵押期間所有權人仍有權出賣抵押物，但筆者認為抵押物出賣時實際很少有人愿意購買，就是購買的話，價格也大打折扣。在房屋預售中預購人承擔的風險本已很重，如房屋地基再被執行抵押，則境況更為不妙，這會極大損害預購人利益，影響預售融資的安全秩序。如不能兼顧擴大融資與保障融資安全，應以安全為主，注意保護廣大預購人的利益。因此筆者建議，對于這種設有土地抵押權的在建房屋不準預售，對于已預售的房屋不允許再就土地使用權設定抵押。
注：
〔1〕參見梁慧星主編：《民商法論叢》第4卷，第478頁，法律出版社。
〔2〕〔3〕楊玉齡著：《房屋之買賣、委建或承攬》，正中法律出版社，第392，396頁。
〔4〕劉德寬著：《民法諸問題與新展望》第101頁，臺北三民書局。
關鍵詞：收費；獎學金；成本分擔；貸學金
對于研究生的培養機制，我國長期以來實行計劃招生、自籌經費、委托培養的方式。2007年，北京大學、清華大學、浙江大學、復旦大學、上海交通大學、同濟大學、西安交通大學、中國農業大學、華中科技大學和哈爾濱工業大學10所高校率先進行研究生培養機制的試點改革，由國家培養和自籌經費的雙軌制并行改為資助制，即取消國家計劃，所有研究生都要交費。研究生教育收費是大勢所趨。
一、我國實施研究生收費制度的理論探析
首先，I.M.布坎南認為：“任何教育的直接受益者都是那些得到教育的兒童及其家庭。在這一方面，教育是可以分割的，而且類似于在市場經濟中生產的普通服務。”美國學者E.S.薩瓦斯根據排他性和消費方式的差別將物品和服務分為個人物品、可收費物品、集體物品和公用資源四類，不論是基礎教育還是高等教育都不是純粹的個人物品，而被認為是混合物品，或稱為準公共物品。與基礎教育相比，高等教育更接近于私人物品。一般地，一個私人家庭只有在資金的預期利益等于或超過其私人利益時才愿意付費。其不會考慮給社會帶來的溢出利益。高等教育不是每個人都可以獲得，是個人消費，同時，接受過高等教育的人能夠獲得更好的工作，預期的利益更高，所以對高等教育收費更加容易被享受著接受。基于此，教育成本應由納稅人、學生家長及社會共同分擔。但是基礎教育比高等教育具有更多的外部利益，更符合混合物品的特征，因此基礎教育應當由政府舉辦并分擔全部費用，其他各階段的教育則由政府、社會和個人共同分擔教育成本。研究生教育作為高等教育的一部分，實行收費制度符合教育成本分擔原則。
其次，實行研究生收費制度是教育公平的體現。一方面，研究生在社會上獲得就業的機會要比同專業的本、專科生多，同等情況下其薪金前者也要高于后者。也就是說，受過研究生教育的人，其私人收益率一般高于只受過本、專科生教育的人。我國面向普通本科生、大專生推行高等教育成本分擔制的改革已進行了多年。根據經濟公平原則，面向研究生推行收費制度是理所當然的。另一方面，研究生教育全面收費更好地體現了教育機會公平原則。中高收入階層在全面收費的情況下是有經濟實力支付一定培養費的，低收入階層成績優異、表現突出的經濟困難學生則可通過增大覆蓋面的有獎學金、貸學金等配套措施，獲得獎學金或部分依靠貸學金來維持學業。
二、推行研究生全面收費的必要性和可行性
第一，我國從1999年高校連續擴招以來，研究生的招生規模以年均25％的速度持續快速增長，到2006年研究生招生人數從2000年的12萬人增長到了39.8萬人，在校生數超過110萬人。目前我國高校教育經費不足，研究生規模的快速增大與國家財力投入之間的矛盾日趨突出，已成為制約我國研究生教育發展的體制之一。要想這一矛盾得到很好的解決，實施研究生的有償培養制度改革是一條重要的舉措，
第二，在傳統模式下，研究生的學習動力不足。目前國家計劃內招收的公費研究生。其培養經費和生活費全部由國家承擔。一般情況下，計劃內、自籌經費錄取類別的確定都是在錄取時根據考生的初試和復試成績確定的，所以對研究生而言是“一考定3年”。且目前，按照國家規定，本科生、公費研究生是享受公費醫療的，唯獨自籌經費研究生不享受，一旦發生病痛或意外事故，全部費用都得自己負擔。“這也就導致了計劃內的研究生高枕無憂。學習的動力不足，科學研究和創新的積極性難以激發；而計劃外的研究生迫于學費和生活費的壓力，存在著不安心學習的現象。”實行研究生收費制度后，如果研究生個人不努力，就得不到獎學金，就要分擔部分教育成本。這就使研究生的學習和經濟利益就有了直接的聯系，從而調動研究生們學習、研究的積極性和主動性，實現培養質量的大幅度提高。
第三。教育經濟學的觀念日益深入人心，人們對研究生收費制度的認知度和認同度不斷提升。關于人力資本和教育投資的觀念正在逐步形成。對研究生教育進行投資形成的人力資本將產生巨大的社會與經濟效益。按照誰受益、誰投資的原則，人力資本的擁有者、使用者、受益者應當分擔相應份額教育投資的見解，逐步被人們所認同。這就使研究生教育收費制度的實行具有內在的可行性。
根據十所高校的試點情況，隨著改革的實行，試點高校紛紛提升獎學金、助學金的資助額度，以使受資助的研究生不低于以前公費生的比例。很多學校采用了以助教、助研、助管三助崗位為主要內容的研究生獎助體系，這些配套措施使研究生收費制度的推行就有了現實的可能性。
三、當前實施研究生教育全面收費制度面臨的問題
首先，學校、地域的差別使獎學金的設立存在很大差異。一流高校可以靠自身優勢擁有一定數目的獎學金來滿足研究生的需要，而其他一些二類院校沒有足夠的途徑獲取這樣的巨額經費。據統計，中國人民大學共有獎學金種類33種，獎學金總額約115萬元，獲獎學生比例15％。而中國農業大學共有獎學金種類2種，獎學金總額約25萬元，獲獎學生比例5％。據調查，北京大學66種研究生獎學金都是“社會捐助”，其中包括企業捐助、個人捐助、學校捐助和事業單位捐助。而中國農業大學的研究生獎學金則是一半來自國家，另一半來自兩家企業的捐助。地方學校中，除了當地重點院校外，其他學校很難籌集到足夠的社會捐助。由于一流學校畢竟是少數，如果推行全面收費制度，學生讀研成本很可能會由于改革而大幅度提高，產生新的教育不公。
其次，研究生收費改革給導師帶來的很大壓力。2006年，教育部明確推出了以導師負責制和研究生資助制為核心、以建立研究生教育質量長效保障機制和內在激勵機制為主要內容的研究生培養機制改革方案，并進行了試點，計劃于2009年在全國全面實行研究生培養機制的改革。各高校在落實導師負責制時，認為在研究生的培養過程中，導師有責任資助研究生學習和進行科研的責任，并對導師資助提出了幾種方式。例如，有的高校根據研究生的招生名額設定了具體的導師資助標準，有的高校明確規定導師對助研的研究生必須提供助研津貼。這將讓導師面臨更現實的“財力與生源”問題。導師有足夠的能力申請到大課題，就能讓自己的研究生做科研，就能讓自己的研究生獲取足夠養活自己的科研勞務費。突然的轉變使大部分導師難以接受，尤其是受學科性質的限制。一些科研經費相對較少的導師更是難以接受。
再者，對維持研究生日常消費來說，獎學金只是杯水車薪。目前我國實行的獎學金制度數額小。覆蓋面低。對一般學校的研究生而言，即使是獲獎學金的大戶，集多獎于一身，有優秀學生干部獎、學習優秀獎等。獎學金總額也只有幾千元。且能拿到多項獎學金的研究生是非常少的，一般來說，一個院系一年有50％～60％獲獎比例就已經是很高的了，有的院系只是5％左右。而且一般來說，每個學生獲獎都是1000元之內。很多研究生在就讀期間未獲得任何獎學金。這樣收費制度會對研究生造成很大的經濟負擔。
最后，對研究生教育來說，長期以來，我國實行的是福利性的教育政策，其中計劃內統招生占了絕大比例。計劃內統招生免繳學費，國家每月還提供一定數額的助學金或生活補助金。若實行研究生收費制度，社會、學生個人及其家長可能在觀念上都一時難以轉變。對學生個人或其家長而言，不少學生認為。國家的經濟建設和社會發展，需要高層次人才，因此，讀研究生是為了滿足國家發展的需要，國家理所當然應該承擔所有教育成本。還有研究生認為，以前讀研究生都是“免費”的，而實行收費制度后。對學生不公平等。這些觀念的轉變需要一個過程。
四、推行研究生教育收費制度的配套措施
首先，按地域、分學校、分專業收取不同費用。從地域情況看，北京、上海等地的生源遠大于其他地區，尤其對于西部地區來說，考生熱情不高。從學校層次上看。名牌大學和著名科研院所的生源持續增長，報考人數明顯多于一般的培養單位，很多一般學校招生不足，只能通過調劑滿足需要。從近幾年研究生的報考情況來看，考生對學科專業的選擇有明顯的利益驅動性。金融、外語、計算機、通信、法律、經貿等應用學科專業生源充足。報考人數較多，錄取分數較高，而農、林、地質、石油等從事基礎研究、工作條件相對艱苦的學科專業，生源嚴重不足。且如上所述，與大城市的一流高校相比，很多地方的一般學校無力籌集足夠的社會捐助以滿足收費制度的需要，針對這些情況，實行收費改革，要充分發揮其經濟杠桿的作用。對經濟發達地區、名牌大學及熱門專業，可適當提高收費標準。而對經濟不發達地區、一般培養單位及冷門專業，可降低收費標準。
其次。建立規范的獎學金和貸學金制度。獎學金是研究生完成學業的重要保證，國外高校提供的獎學金額度都很高，而國內目前獎學金的額度和覆蓋面都很小。因此。實行收費制度改革以后，應當加大獎學金力度，進一步改革和完善研究生教育過程中的激勵機制。尚未實行全面收費的學校，可以參照暨南大學的做法：碩士研究生“計劃內”、“計劃外”資格將不再實行“一考定三年”的制度，而實行碩士生計劃內資格逐年評審制度，從入學后第二年開始按學習成績和表現一年一評，重新排定公費、自費名單。促進良好學風的形成對于貸學金貸學金制度，我國現時提供給學生的貸學金數量偏少，而且要求學生的還貸時間也太短，從而未能從根本上解決學生的求學問題。目前每位研究生每年的貸款總額一般在6000元以下，在實行研究生收費制度之后，這些貸款額度可能僅夠學生半年的學費，而他們的其他所有學費及生活費仍將無從著落。對此，我國的貸學金額度最少應當提高到全額學費水平。當然在貸款的制度和手續上需要有一系列的制約措施，提倡誠信意識，建立健全誠信制度。對于獲得貸款。但未按期還款的學生，可給予相應的處罰措施。
再者，完善“三助”制度。近年來，很多高校推行了研究生擔任助教、助研、助管的制度。其中助研主要由導師負責提供崗位。而助教、助管則是由于學校提供崗位。但目前“三助”崗位少、報酬低、學生參與積極性不高，效果不理想。隨著研究生收費制度的施行，需要進一步完善“三助”制度。為研究生提供更多擔任助教、助研、助管的機會，有條件的學校可以將這種自助式的資助方式與社會服務聯接，將資助崗位從校園擴展到社會，工作內容也拓展到各種社會需要的服務。另外，及時落實資金。切實加強助學資金管理，確保及時發放、專款專用。同時加強監督檢查，杜絕擠占挪用助學資金等違法違規行為。
(一)尊重個體差異
采用不同的方法引導和管理職業院校的學生來自于五湖四海，他們有不同的知識背景和教育環境，還有差異性強的成長方式和個性因素，特別是對于職業院校的學生們來說，這樣的差距更為突出。由于大多數職業院校的學生文化成績普遍較差，觀念較為多元，管理起來也比較難。對于這種情況，我們必須結合學生的現實，在探討人類情感和實踐的基礎上，采用非強制性方式，使其在學生內心產生潛移默化的影響，進而把構建意識轉變為學生自動去做的行為。“人”是實施管理制度的重中之重、聚焦之點，得充分利用人力資源，做到“以生為本”。引導學生自主創新，現如今學生創新創業能力較強，那么學校應當積極鼓勵并通過創業計劃和企業比賽等平臺去引導他們，為他們指明方向，創造更多與企業進行交流的機會，使他們能夠真正地有實戰經驗和理論知識。學生人數眾多，有些學生比較內向，有些學生比較開朗，有些學生比較細心，也有些學生容易粗心大意，對于不同的學生，我們必須采用不同的方式進行引導和管理。
(二)聚焦于學生的細節
尊重學生內心，注重交流和傳遞愛心在制定學校的規章制度過程中，我們仍然要堅持以學生為根本。在職業院校的很多學生心目中，職業院校不如某些重點院校有發展前途，大部分學生心理會有芥蒂，很不自信，導致出現一些心理問題。針對這一情況，學校應該高度重視，要努力構造一個專業導師制度，塑造一個高層次、高知識、貼近實際的專業教師為主的導師隊伍，對學生跟蹤訓練、引導，理解學生的叛逆張揚，把握學生動態，細心觀察，幫助學生處理各種問題，真正做學生良師益友，做有益于學生身心發展和綜合能力培養的導師。對于學生出現的反叛心理，教師應該理性對待，要靜下心來勸導學生。在整個學生管理過程中，班干部是我們開展課堂工作的主要樞紐。
(三)平等民主的師生溝通
科學發展新型師生關系一直以來，在學生管理制度中，教師給的自比較少。要加強學生在教育過程中的主要地位，發揮其自我教育、科學管理作用。在學校、班級中，學生才是主角。但實際情況卻不是如此，很多院校的學生管理中，學生變成了木偶，成了教師控制的玩具。這樣一來，學生的自由空間和決定權就很少，這種情況對我們的教育管理工作是很不利的。因此，我們應當轉變教學工作思路，建立一種新型師生關系。總之，職業院校中學生管理直接關系到學校的發展，把人本理念全面貫徹到校園建設中來，加強人文素質教育，推進產業文化進入校園，提高學生管理工作的質量。
(四)構建全面的育人機制人文關懷
就體現在以人為本上，要想以人為本，就必須建立一個全方位的育人機制，這個育人機制應包括三個方面:全員、全過程、全方位。在全員育人中，職業院校需要充分利用一切資源，要大力開發校內資源，同時，還要利用校外資源，努力為學生提供一個良好的社會環境;在全過程育人中，要注重“過程”二字，關懷學生的學習、生活各個方面;而在全方位育人中，則要把握一個重要的目標，即培養復合型的高素質人才，注重培養學生的實操能力和工作能力，同時，還要加強德育教學，提高學生的思想道德素養。
二、結束語
護理安全是指在實施護理的全過程中，患者不發生法律和法規允許范圍以外的心理、機體結構或功能上的損害、障礙、缺陷或死亡.從廣義的角度來看，護理安全還應包括護士的執業安全，即在執業過程中不發生允許范圍與限度之外的不良因素的影響和損害。本文主要從護理人員的角度來討論護理安全。
2護理核心制度的內容
護理質量管理制度、病房管理制度、搶救工作制度、分級護理制度、護理值班交接班制度、查對制度、給藥制度、護理查房制度、患者健康教育制度、護理會診制度、病房一般消毒隔離管理制度、護理安全管理制度、護理缺陷報告討論分析和管理制度、術前患者訪視制度、護理文件管理制度和護理病歷討論制度。
3落實護理核心制度的意義
隨著患者法律意識的不斷增強和對醫學知識的普及，在就醫過程中患者越來越關注自身的合法權益，醫患矛盾也逐漸增多，此時醫療安全就顯得尤為重要。落實護理核心制度是護理最核心，也是最基本的制度，它是一切護理制度的根本，是護士的醫療行為準則。在醫療活動中，只有落實護理核心制度，才能確保護理安全，只有落實護理核心制度，才能構建和諧的醫患關系。
4不落實護理核心制度的危害
不落實護理核心制度就不能培養高素質的護理人才，同時也是對護士護理的不重視，更是對病人的不重視。不落實護理核心制度會對護理工作產生影響，缺乏規范的護理制度和護理操作規范，從而影響護理工作的進行，影響護理安全，不利于和諧醫患關系的建立。
5具體核心制度未落實臨床上出現的問題
具體例舉了沒有落實分級護理制度、查對制度和搶救工作制度而在臨床上出現的問題
5.1分級護理制度未落實臨床上出現的問題
分級護理制度未落實，觀察病情的水平有限，不能按分級護理的要求巡問病室,對病人的動態情況掌握不夠,專科護理水平有限,對病情的判斷能力和分析能力有限。如護士未能正確評估病人，未及時記錄并按要求為病人翻身，受壓部位皮膚擦傷，病情不允許翻身，惡液質，低蛋白血癥，高度水腫，某些特殊病例等極易發生瘡，如鎮靜劑中毒的病人極易發生壓瘡。
5.2查對制度未落實臨床上出現的問題
查對制度未落實主要表現在處理醫囑,執行醫囑及進行各種治療前后不認真執行“三查七對”，而是憑經驗、,印象作主觀判斷或帶僥幸心理匆忙行事，出現給錯藥、錯誤給藥途徑、錯誤給藥時間、錯誤給藥劑量等。這類問題最常見，也是最危險的。如注射青霉素、中草藥針劑、生物制劑的過敏性休克；口服藥誤作靜脈注射：泰諾、瑞素、能全力等注入靜脈；肌內注射、氣道濕化液誤作靜脈注射；血透病人或用肝素等抗凝藥物的病人當天肌內注射后引發局部血腫的問題。
5.3搶救工作制度未落實臨床上出現的問題
搶救工作制度未落實應急能力不高，主要表現技術操作有章不循,搶救儀器設備掌握不熟練,藥物知識掌握不夠,遇緊急情況時的應急能力不高。如在臨床中出現①未能妥善固定、安裝錯誤、滑脫、扭曲、阻塞、斷裂、引流物的量與性質未能準確及時記錄。如：胸腔閉式引流管可能出現的問題：胸腔閉式引流管斷裂、胸管固定不妥、胸管放置時間較長，縫線脫落，胸管滑脫；水封瓶的長管和短管接錯，誤將短管接在胸腔管上，引發氣胸；更換水封瓶時無菌操作不嚴而致污染、吸入氣溶膠；水封瓶液體倒流。鼻飼管可能出現的問題：喂飼前未能驗證胃管是否在胃內、鼻飼管不在胃內而盤曲在咽喉部、未發現病人已經嚴重胃潴留而繼續喂飼引發病人嘔吐窒息；鼻飼管堵塞，鼻飼管固定不妥、滑出，翻身時拉出或病人不能耐受自己將管拔出；鼻飼管斷裂；鼻飼與靜脈用藥混淆。②不能一針見血、抽錯病人、抽血的試管出錯、抽血量過少或過多而不能進行化驗、溶血，以及血液被污染、抽血部位選擇不當，如在頸外靜脈抽血后按壓不當造成意外等。尤其是一些特殊的病人，如出血、貧血病人，小兒，老年人，極易因重抽血而增加病人痛苦引發糾紛和投訴。③輸液泵未能按要求工作，造成藥物應用的錯誤，尤其是在用血管活性藥、化療藥、濕化氣道時會造成嚴重的后果。監護儀、呼吸機的報警限設置有誤或報警功能完全喪失，在臨床上是非常危險的事情。
6根據出現的問題采取以下措施來落實護理核心制度，實現護理安全，杜絕問題發生
6.1成立護理安全質量控制小組，定期檢查。
醫院和科室設立護理安全領導小組，定期進行護理安全檢查，及時發現安全隱患，對可能造成安全隱患的及時上報護理部并及時整改。建立健全護理質控體系，成立了護理質量管理委員會，加強各級質控組織的職能落實，更新補充和完善護理工作制度，明確護理人員崗位職責與工作質量標準，規范臨床護理技術操作規程及質量標準，進一步完善質量考核辦法。實行每周護士長夜查房一次，每月全院護理質量檢查一次，每季度組織護士長護理業務或管理查房一次，定期召開全院護士長例會，及時對工作進行分析、總結、交流經驗。
6.2落實各項護理措施,加強危重病人防護，制定護理預案。
認真落實各項護理措施，履行三查七對制度,工作時做到盡心盡責,對危重病人、重點病人要做到心中有數,重點巡視觀察,防止并發癥和意外事故的發生。對重危患者、煩躁不合作的患者應加強保護，并適當約束和鎮靜，防止墜床，防止引流管的脫落。病室通風不夠，會增加院內感染的機會，易增加患者對護理的投訴。病室患者多，不利于保護患者的隱私，易引起患者心理和生理上的不舒適感，所以要注意保護病人的隱私，加強病室環境通風。同時制定護理應急預案、管理規范、操作標準和流程：如心臟猝死的應急預案，輸液不良反應等應急預案；輸血的管理規范；各項操作標準，各種疾病的護理常規，搶救室的工作流程等并組織學習落實。嚴格執行交接班制度,轉科、急診收住病人時,雙方認真交接,并做好相應記錄。
6.3加強護理隊伍建設，提升護理人員素質。
不斷學習和鞏固基礎理論及專業知識,擴大知識面,提高專業技術操作水平,力求做到精益求精,提高應急能力,妥善和正確處理各種情況,提高分析問題和解決問題的能力。組織護理業務查房，疑難病歷討論，提高護士專業技術水平。不但具備豐富的理論知識和熟練的操作技能：除常規的護理操作技術外，還應熟練侵入性操作技術，深靜脈穿刺術、如：氣管插管術。要熟練握搶救儀器：如除顫器、呼吸機、心電圖機、監護儀的操作使用。鼓勵年青護士參加函授、自考、電大等多途徑、多渠道的學習以提高護理隊伍整體素質。加強各級各類護理人員的在職培訓，督促檢查各科內業務學習、護理查房、工休座談會是否按規定開展。組織護理業務學習，組織護理基礎理論考試和技能操作考核。鼓勵護理人員撰寫論文。有計劃地選派護士長、業務骨干到上級醫院參觀學習。
6.4學習各種法律法規，做好帶教工作。
學習各種法律法規，加強醫療安全意識。做好帶教工作,在護理過程中和病人溝通要耐心、禮貌、靈活,忌簡單,禁刺激和傷害性語言。帶教老師要跟隨實習生進行操作,這樣不但可以鍛煉實習生的膽量,提高操作成功率,也會增加病人對實習生的信任,一旦操作失敗,老師要向病人道歉,并親自完成操作。實習生的工作差錯由帶教老師負全責。杜絕護理教學中的安全隱患，制定防范措施：在臨床教學過程中，帶教老師應選擇業務好、責任心強、善于交流的優秀護經過規范的崗前培訓，考核合格方能擔任。堅持教學講課，提高實習護生的理論知識。
6.5及時評價和考核。
建立有效的監管機制，充分發揮科室質量管理小組、護理部質量管護士長在每天的日常工作中要把護理安全放在首位，檢危病人的護理措施是否落實到位，每周組織科內質量管理小組對科室護理安全工作進行檢查，是否存在不安全因素，并上報護理部。護理部每月重點抽查，并給每位護士長打分考核。每季度組織全院質量管理委員會全面檢查：核心制度、護理常規、病人健康教育的落實情況；對急救物品、藥理委員會的作用，及時評價和考核。品、劇毒、麻藥的管理進行檢查，發現問題及時糾正；對門急診、手術室、重癥監護室、血液凈化中心、供應中心等重點科室制定不同的考核細則，將護理安全作為其中重要內容實行監管。護理部每月在護士長會議上講評全院的護理安全檢查情況，同時作書面反饋，對存在問題提出改進意見，并將其作為下一步的必查內容。
關鍵詞:帶薪休假;影響;對策
1國際帶薪年休假制度
帶薪年休假,也稱帶薪休假,指工作一定年限的員工每年可以享受保留工作和工資的假期。帶薪休假制度,就是指規定什么樣的人在什么樣的情況下可以享受保留工資和工作的假期的法律、法規或制度。帶薪休假制度在國外已實行多年,在許多國際公約中也有規定,例如國際勞工大會通過的第52號公約——《1936年帶薪年假公約》規定,職工連續工作1年后休假至少應有6個工作日,未成年工和學徒為12個工作日,放棄或取消年休假的勞動合同一般應視為無效。1970年通過的132號公約修改了上述規定,該公約雖然允許各國主管當局規定獲得假期資格的服務期限,但又明確規定,服務期6個月者有權享受年休假;服務期1年者,年休假不應少于3個工作周。公約還規定,由于疾病、受傷、懷孕等無法控制的原因致使雇傭人員缺勤,應計為服務期的一部分;公共例假和傳統節日,不論是否與年休假同時發生,均不得計為年休假的一部分。
2我國帶薪年休假實施的好處
2.1是“以人為本”的具體實踐
很多人認為《職工帶薪年休假條例》的頒布實施,對整個社會來說,首先是“以人為本理念和科學發展觀”的一次生動而具體的實踐。因為帶薪年休假制度是保障勞動者享有休息權的重要途徑之一,實行帶薪年休假制度,不僅是對勞動者休息權的充分尊重,更是社會進步的重要標志。帶薪休假不僅是《勞動法》賦予職工的權利,它保護勞動者的身體健康,使職工得到更好的休息,精力充沛地投入工作,同時,能刺激消費、激活經濟,對社會、對企業、對個人都是很有好處的。
2.2能緩解社會運轉、生態方面的壓力
我國“五一”、“十一”和春節的七天長假制度,對推動旅游事業的發展,擴大內需、拉動消費起到了積極作用,應當充分予以肯定。但是,“黃金周”的副作用也顯而易見。首先,交通運力與游客數量失衡。其次,景點容量與游客數量失衡。比較有名的旅游景點在“黃金周”期間往往人滿為患,使旅游質量下降,游客投訴增加,而且容易造成環境的破壞。第三,旅館、飲食服務行業容量與游客數量失衡。要改變這種不均衡的狀態,比較適宜的解決之道是改變休假制度,削減假日人流峰值。因此勞動法中的帶薪年休假制度可以允許職工在工作達到一定年限后有帶薪年休假,一方面能避開出游高峰期,使勞動者能閑適從容地回家或出行、使旅游設施、運輸能力、旅館等服務能力大致趨于均衡;另一方面,大家輪流休假,不至于使工作陷于停頓,尤其是可以保障服務業和政府部門更好地提供服務。
3帶薪年休假制度存在的問題
3.1帶薪年休假制度的推行與執行情況能否真正落到實處
首先,就像之前勞動法所規定的帶薪休假,只是規定了一個大框架,但具體細則卻遲遲沒有,導致在很多中小企業和私營企業中,維護職工休息權的意識比較淡薄,甚至可以說根本沒有。而企業中的職工由于近年來就業壓力逐漸增大和更看重現金報酬,在競爭如此激烈的勞動力市場中,求職不易,保職也不易,能找到一份稱心如意的工作更不易。一旦帶薪休假,萬一因此丟了飯碗,沒了工作,就得不償失了。因此許多人寧愿選擇加班拿補貼,也不愿意為了休假而冒丟工作的危險。
第二,雖然政府已經出臺了《職工帶薪年休假條例》,但是,在這一制度當中,沒有包括像農民工之類的弱勢群體,因為他們進城務工大多實行“小時工”、“日工資”的勞務薪酬,還有很多在企事業單位中的臨時工,也沒有得到具體的規定,因為他們是一些流動性非常強的人員,需要經常更換工作、務工地點,對于工作時間的計算不好界定,要達一年幾乎是不可能的。
3.2如何對帶薪年休假制度的實施過程進行監管
長期以來,帶薪年休假制度之所以成為“寫在紙上的權利”,在很大程度上是因為觸及了企業主的利益——職工帶薪年休假必然增加企業的經營成本和支出。即使有法律規定的情況下,部分企業主們也會上有政策下有對策,這時候政府國家就應該采取相應的措施來保障這一制度的實行。
4對策
4.1加強宣傳
通過宣傳,一方面要讓員工了解帶薪年休假是個人的一
項基本權利,每個職工都應該按法律規定享受此政策,并且還要向員工詳細介紹具體的細則,使其對自己應該享有的帶薪休假的資格條件、時間長短、薪金標準等事項了然于心。
另一方面,也要讓企業管理者深刻地認識到帶薪休假對于員工身心放松有很大的好處,使員工能在休假之后以更飽滿的熱情投入到工作中,并且能加強他們的歸屬感,進而為企業創造出更多的價值。這個可以通過倡導企業建立“以人為本”的企業文化,使企業意識到建立“以人為本”的企業文化對企業長期健康發展具有必要性和緊迫性,并通過一些評選活動,引導企業樹立“以人為本”的企業文化。
4.2要加強對帶薪休假制度實施的監管和對違反規定行為的懲處
(1)監察企業是否按照國家法律法規落實帶薪休假的制度。
《中國青年報》一次公眾調查顯示,67.2%的人不無悲觀地認為,即使正式實施,在自己單位也不能得到很好的執行。在這種情況下,就必須以國家強制力來保證和推動政策的執行,各級政府應經常進行核查或抽查,特別要加大對企業違反帶薪年休假規定的處罰力度。對單位不安排職工休年休假又不依照規定給予年休假工資報酬的,有關部門要嚴格依照條例的規定責令用工單位限期改正,給予處罰,并向職工加付賠償金。中華全國總工會民主管理部部長郭軍就曾說過:“有些單位之所以不實行帶薪休假,不是因為他們不懂法,而是因為他們違法的機會成本太低。如果加大違法成本,把日工資標準定得高些,并提高不安排休假應當支付勞動者的補償金標準,企業不但會主動執行,還會督促勞動者休假。”
(2)加強工商、稅務等部門的聯動。
工商、稅務等部門可以聯動,把執行這項制度作為考核企業誠信的一個方面,將它和企業整體利益、長遠利益掛起鉤,讓企業變不想執行為主動執行、積極執行。
4.3對自覺遵守帶薪休假制度的企業予以政策優惠
除了嚴厲懲罰那些違反該制度的企業外,對于那些自覺遵守帶薪休假法律條例的企業,政府應該有一定的政策傾向,比如減少稅收、頒發榮譽證書等,這樣不僅鼓勵了這些企業繼續遵守法律,還能起到榜樣的作用,使其他企業看到守法的好處,調動他們的積極性,同時也能夠以這些企業作為標桿,自覺履行帶薪休假制度,以促使這一政策高效、普遍得到實施。
參考文獻
[1]滕悅.中俄兩國勞動法若干問題比較研究[J].經濟師,2007,(7).
(一)缺乏國有資產理論準確認識
國有資產管理的對象是國有資產，國有資產管理體制應該緊緊圍繞這一對象，從國有資產的屬性、定義等方面做好對管理對象的認識。我國目前國有管理體制的一大弊端就是缺乏對國有資產的準確認識。提起國有資產，中國公民都不陌生，在我國以公有制為主，多種所有制共存的經濟體制下，國有企業承擔了經濟發展的重要角色。然而現在存在的重大誤區就是認為國有企業中的資產都是國有資產。從普遍的對國有資產的認識觀可以發現，目前我們對國有資產的認識較為膚淺與表面，大而籠統的把資產化為了一類即國有資產，鮮有人能夠細分國有資產。要做好國有資產的管理，首先必須加強對國有資產的認知，科學的、有效的對國有資產進行分類，便于做好國有資產管理工作的分工，提高工作效率。首先從我國資產參與市場經濟職能來劃分，主要有經營性國有資產和非經營性國有資產兩類。進一步細分，非經營性國有資產主要存在于我國的行政事業單位、軍工企業、研究所等。經營性國有資產的分類非常多，可以按照企業在市場競爭環境中的行業進行分類。對國有資產分類的意義在于突出了國有資產的效能，通過不同職能部門國有資產應該發揮的作用，有重點、有針對的做好管理工作，而不是像目前一樣進行較為寬泛的管理。
(二)未建立科學的國有資產法律制度
1.國有資產管理法律較為分散的存在于許多法律中
目前我國對國有資產管理的相關法律條文來源非常廣泛，有憲法、預算法、公司法和刑法等。以上不同的法律由于法律級別和層次不同，其中涉及到的有關國有資產管理的側重點存在著較大的差異。憲法作為最高法，站在了國有資產的所有權角度對國有資產的管理提出了要求；預算法實質是對未發生經濟事項的提前預測和指導，主要從國有資產的購置、租賃等角度來約束國有資產；公司法針對國有資產主要是從國有資產的保值和增值來確保國有資產的不流失；刑法主要是針對違規操作國有資產人員的有關處罰。可以發現，雖然我國大多數法律都提到了國有資產管理的一些方面，然而因法律適用性不同對國有資產的規定較為零碎和分散。
2.專門的國有資產管理法律充滿了爭議性
作為我國專門規范國有資產的法律，從該法律名字的更換就可發現雖然國有資產管理專門法律已經出臺，但是該法律對納入管理的國有資產范圍仍然存在著非常大的分歧。國有資產法認為應當把經營性國有資產和非經營性國有資產一起通納入到管理范圍內，然而該觀點又因為對國有資產基本認識的加強而被逐步否定，隨著單獨剔除非經營性國有資產的觀點又占據了上風，從立法的角度就可以看出國有資產管理法律本身就充滿著不確定性，其對國有資產管理的約束和指導能力得到了質疑。
二、國有資產管理問題的成因
(一)產權劃分不清影響經濟效益
國有資產同資產一樣，具有所有權、占有權、使用權等相關權利。我們平常最熟悉的是國有資產的占有權和使用權。占有權強調對國有資產擁有的狀態，由于國有資產通常規模較大且金額較多，因此較為便利的區分誰對國有資產行使了占有權。國有資產使用權更易于區分，誰正在使用或者通過固定資產租賃合同就可以辨別誰在使用固定資產。然而針對國有資產的所有權，往往是最難以區分的。我們不能簡單的說國有資產的所有權屬于國家，這個概念太大，不易于管理。從基本層面上看，國有資產所有權有中央與地方之分。在地方上，國有資產還有級次之分，到底是省國有資產還是市國有資產，到底是上海的國有資產還是浙江的國有資產。通過舉例可以發現，國有資產的所有權非常復雜，如果不能準確把握國有資產歸誰所有，就會引起中央與地方、地方與地方之間的利益沖突。除此之外，中央與地方權、責、利不匹配同樣是導致國有資產管理的大問題。雖然中央和地方都擁有對國有資產的所有權，但是中央的權限遠大于地方政府，有時基于整個國家經濟發展需要，中央會插手地方事宜，強制使用地方所有權的國有資產來完成某項任務。對于地方政府來說，該類情況有時并不能給地方政府帶來經濟利益，卻消耗了地方擁有的固定資產，使得地方政府缺乏對該類國有資產管理的積極性。
(二)產權劃分不清導致政企不分
目前國有企業的高層(尤其董事長和總經理)更多由政府指派擔當，由政府指定人選，缺少職業經紀管理人員的加入，國有企業管理層人員缺乏市場性。政府官員擔當管理層最大的弊端就是將企業行政化，政企不分是該類國企最大的問題。有政府資源的國企充分利用該背景，從資源的取得到產品的銷售，都脫離了市場經濟對資源的配置，使得部分民企無法與同行業的國企公平競爭，“國進民退”現象越發普遍。
(三)產權不分導致內部人控制嚴重
我國國有企業的委托關系較為復雜，政府、國資委、國企的多層次委托極易導致監督困難以及責任推脫。企業缺少良好的監督是企業經營的隱患，對于國企來說更是如此。國企本身因國有資產所有權的復雜性使得制度管理存在漏洞，而多層次委托在監督和追責上無疑又增加了難度和成本。國有企業如果不能有行之有效的監督和約束，內部掌權人必將利用信息不對稱的信息優勢控制企業獲得有利于自身的在職消費，甚至走上的不歸路。內部人控制已經成為了國有企業較為普遍的問題，亟待加以解決。
三、提高國有資產管理體制的相關建議
(一)明晰國有資產權利邊界
政府、國有企業以及其他類國有資產的擁有單位，在行使對國有資產管理時，首先必須明確國有資產的權力邊界。管理國有資產的單位和個人在屬性上往往偏“公”，對國有資產的管理存在著政資不分的特點。當今倡導政企分離，就是要將企業的自主經營權完全交由企業本身，讓企業在市場競爭環境中充分利用好國有資產。對國有資產的管理同樣如此，政府和公職人員應當減少對企業經營的插足，讓企業國有資產的占有人行使好對國有資產的管理。這既增加了國企在國有資產的管理能力，同樣也保障了國有資產的安全。加強企業權利，并不是意味著政府退出舞臺，相反，政府應當加強對企業國有資產管理效果的監督，對企業國有資產管理效果進行評定，組織國有資產管理交流會，做好監督和指引的工作。
(二)釋放國有企業活力
我國應當完善國有資產在管理方面的設計，以法律等形式規定政府和國有資產的占有者在國有資產使用上的權力，避免兩者在實際情況下可能產生的權力沖突和權力交叉。政府應當在最大可能的限度之內給予企業充分的自主經營權。企業在經營管理上擁有更多獨立性的同時應當加強制度完善，做好國有資產的管理工作。國有企業應當加強投資力度，在市場機會出現時果斷投資，建立多層次、有深度的產權組織結構關系，充分利用市場展示國有企業強大的生命力。
(三)加強企業外部監督
關于水權，在水利行業內和一些學術機構，近來出現了各種不同的解釋。比如，水權主要指水的所有權；水權包括水資源的所有權和使用權；水權分水資源水權和水工程水權；還有人認為水權是水產權的簡稱，是一個權利束，有“豐富的水產權內涵”等，這里不一一詳述。
何謂水權，從國外和我國臺灣地區一些水法律法規中，可以看到較為統一的解釋。《菲律賓水法》第13條第2款規定：“水權是由政府授予的取水用水特權”。《臺灣水利法》第15條規定：“本法所稱水權，謂依法對于地面水或地下水，取得使用或收益之權”。澳大利亞水權制度較為發達，在澳洲的法律中，“水權”一詞有如下表示：“waterrights”、“waterpropertyrights”、“propertyrights”。從字面看，翻譯成“水權”無可厚非，但究其實質，據筆者的理解，卻是指水的使用或交易權。如在澳大利亞官方網站的《水改革》一文中，“propertyrights”（財產權），指一種權利，這種權利在使用的時候，要允許它可以交易或轉讓給他人。在澳大利亞《水權的永久交易規定》中，“waterrights（水權）”，指水的使用或交易權。綜上所述，可以得出這樣一個認識：在一些存在水權制度的國家，水權是指水資源的使用、收益權（筆者認為，從廣義上理解，使用權可以包含收益的內容。使用不僅是對物的效用的利用，還包括在物之上獲得經濟利益），它區別于水資源所有權，它的獲得或者依照法律的規定，或者通過雙方當事人的交易來實現。
二、水權的法律屬性
1．水權的公權屬性
這是由水資源國家所有決定的。19世紀以來，資本主義所有權制度的發展主要表現為法律對私人所有權的限制。在水資源方面，人們逐漸認識到水資源巨大的經濟價值和不容替代的生態環境價值，各國在制定《水法》時，大都將水資源的權屬定位在國家所有。由于水資源的稀缺性和水污染造成的環境問題，許多國家逐漸開始注重水資源的公共性。國家通過公共受托人（如中央政府）對水資源進行統一管理。水權，既然是從水資源所有權中派生出來的，是對水資源取得的使用和收益之權，它的確立必然基于所有權人的授權，或者基于所有權人與水權人訂立的合同，要體現國家的意志和利益。加之“有些水服務則主要具有公共物品特征，比如防洪、河道治理、水文監測、水質保護等都屬于公共物品的范疇，具有非競爭性和非獨占性，需要由政府來提供這些公共服務”。因此水權的公權性質是必然的。
2．水權的私權特性
作為水資源的使用、收益權，水權首先具有私權屬性。從一定意義上講，水權人就是合理地追求自己利益的“經濟人”。水權制度彌補了自然狀態下水資源低專有性和低可分性的缺點，水權人將取得的水資源看作私人品，對它進行排它性的支配，進而產生對財產的安全感、利益期待和高度的責任感，對創造財富產生極大的熱情。水權制度一旦受到法律的調整，水權作為“跨公私法之獨特權利”，其獨特屬性必然在法律中得到體現。在各種水權人之間，實行私法自治原則，即由法律地位平等的水權人，通過自由協商決定他們之間的權利義務關系，國家原則上不作干予。而只有當發生糾紛不能通過協商解決時，才由司法機關出面進行裁決；或只有當水權當事人的自由意志違反了國家的水資源管理法規，損害了第三方的利益，甚至危及國家水資源可持續利用目標實現時，國家才行使人民授予的權力，為了維護社會的總體利益，為了保護水資源與生態系統，進行必要的干予。總之，由于水資源的稀缺性、多目標性、公共性，水權人行使權利要受到更為嚴格的法律限制，但所有人不得隨意收回其財產和妨礙權利人行使權利，侵害非所有人的利益。
3．水權同傳統用益物權有著內在的聯系
比如，都以追求的物的使用價值為內容；往往都有明確的存續區間，水權人可依法或合同的約定期限行使權利，合同到期，如不繼續延續，權利歸于消滅；兩者都屬于利；兩者權利客體發生價值形態的變化，如價值改變、減少等，將對權利人的使用、收益產生直接影響。
三、水資源使用權制度建立的現實性
1．從現代所有權發展狀況看
在現代市場經濟條件下，各國強調水資源所有權之外水資源使用權法律制度的重要性，與所有權權能分離的現象越來越普遍有著密切的聯系。所有權的各項權能都有可能與所有權發生分離，由非所有人享有各項權利，并可享有各項權能作為交易對象帶來的利益。權能分離通常導致限制物權的設定，權能分離的現象日益復雜，限制物權的種類也隨之增多。而當代物權法中不斷增多的物權形式，也證明了權能分離的多樣性。
2．從我國自然資源立法趨勢看
長期以來，我國的自然資源實行的是行政授權，無償、無期限使用，不得流轉的制度。幾乎所有的自然資源單行法律都規定，國家所有和集體所有的自然資源可以由單位和個人依法開發利用（包括取水、采伐、勘探、捕撈等活動），并規定了各種自然資源使用權，如承包經營權、礦業權、漁業權、林業權、狩獵權等。但這些權利卻是毫無代價地從政府手中獲取的，政府通過許可證形式將這些權利無償委托給開發利用者，允許自然資源的使用，卻排斥自然資源的交易。
從上述自然資源法律變革中可以看出，在我國自然資源國家和集體所有制前提下，自然資源產權制度變遷是沿著自然資源使用權無償委授——自然資源使用權有償交易這個路徑展開的。自然資源使用權與自然資源所有權形成相互定限的契約狀態，單位和個人在權利確定、邊界明晰、自由轉讓的情況下，可減少自然資源使用中的外部性，克服搭便車和機會主義，在降低生產成本的同時，降低交易成本，實現利潤最大化。因此，從我國自然資源立法的發展趨勢看，我國水資源法律制度變革也應把水資源使用權的有償交易作為突破口。
3．從國外有關水法的規定看
上個世紀以來，水資源歸國家所有是現代各國水法的一般趨勢，而為了實現國家所有權的內容，國家可以在對水經濟活動進行必要的監督和調節下，將其財產轉移給公民、法人或其他組織使用，在國家獲取經濟利益，保證水資源資產保值增值的同時，鼓勵非所有人享有水資源所有權各項權能帶來的收益，充分發揮水資源效用。
4．從我國水資源產權改革看
目前的關鍵性問題是在一些水資源供需矛盾突出的地區，通過水資源總體規劃和水資源配置方案，將水資源使用權按照一定的原則分配給開發利用者，以明晰水權，實行資源有償使用制度和水權流轉制度，通過市場手段和政府宏觀調控相結合的水市場，達到水資源優化配置的目的。
四、產權、所有權和水權
1、有利于實現企業管理的戰略目標
企業在經營活動的過程中必然伴隨著方方面面的經營和管理目標。健全而合理的內部管理制度，不僅可以大幅提升企業的管理溝通效果，將企業長遠戰略發展方針政策溶于管理制度中，使得內部信息傳達和溝通準確順暢；而且還可以將在具體執行過程中有所偏差的經營問題予以向上反饋，有助于管理層及時調整及時改進，從而實現企業系統目標。
2、有利于營造平等友好的工作氛圍
完善而健全的制度建設過程可以有效保護企業的管理者和員工的切身利益，有效彌補管理上的不足和漏洞，從而杜絕貪污尋租的現象發生。企業的管理制度穩定而健全并且地位在領導職權之上，這樣的科學而規范的管理形式使得員工在心理上有所保障，職工的業務行為和操作只要是在企業的管理制度范圍之內的，就可以不必按照領導的喜好而行事，便于員工發揮自身主動性，從而擁有工作職權。對于經營管理者而言，可以按照管理制度來行使職權，從而有利于形成自我約束，相互監督的行為處事方式，避免個人主義和官本位現象的出現，有利于營造平等友好的工作氛圍。
3、有利于形成良好企業文化
當一個企業的經營規模和管理水平達到一定程度之后，才會開始建立規范的管理制度，健全完善的制度建設過程一定是企業在發展過程中的必經之路也是基礎管理規范。擁有現代化的管理規范制度體系，企業在流程執行過程中可以提升員工的業務素質，從而營造出積極向上的企業文化，塑造出高效而有績效的企業管理形式，從而提升社會評價和口碑。
二、企業管理制度建設的原則
制度建設是企業管理的基礎，是企業得以順利運行的必要條件。企業管理制度應具有合法性、可行性、嚴肅性和先進性，為滿足“四性”要求，管理制度建設應遵循以下原則。
1、系統原則
根據系統論的觀點來闡述企業管理制度體系，深入分析各項管理制度之間的內在聯系和功能作用，從而從根本上揭示了作用于企業管理效率的要素和內涵。在企業內部控制和管理過程中，業務流程的長短和效率決定了各個部門的運行效率。將企業的管理活動按照業務的開展進行設計，以流程為導向進行管理制度建設，從而滿足了系統性流程管理的原則和思想。
2、以人為本原則
在企業的組成成分中，最重要關鍵也是最具有可變性的就是員工。但是企業管理是否能取得成功、計劃組織領導和控制的功能都是通過“人”來實現的，可見只有在各個業務環節都充分發揮了員工的積極性、主動性和創造能力，企業才能夠取得經營目標。3、穩定性與匹配性相結合原則在企業管理過程中，對于不利消極因素總是要進行不斷否定的過程，保留和發揚其中的積極因素，并在學習過程中，不斷吸收國內外先進管理經驗，進行自我調整自我完善，從而適應不斷變化的內外部環境。這就從客觀上需要遵循和按照穩定性和適應性相匹配的原則。
三、企業管理制度建設的宏觀對策
做好企業管理制度建設從宏觀上來說需要關注以下五方面的工作。
1、增強企業管理制度建設的科學性
企業管理制度的建立包括了一系列相互聯系的單項制度，它們共同組成了有機整體，這就需要各個單項制度之間彼此關聯相互支撐，既在各自業務范圍內發揮有效作用，有所側重，同時也要組合成一個完整的管理體系。只有在科學性的基礎上建立起的管理制度，才能使得各個管理制度合理配合，自然銜接從而發揮制度的整體協同作用，保證管理制度的積極性和合理性得以發揮。
2、增強企業管理制度建設的實用性
在企業制度方面，每個企業各有千秋，由于制度本身所具有的規范性和規律性，因此在內部管理制度的建設過程中，除了要符合企業自身的發展特點和行業屬性之外，還要求制度和企業的長遠發展相契合，只有符合自己的發展道路才是最合適的。如果企業不顧客觀情況而照搬其他成熟管理制度生吞活剝，輕則會使企業正常的作用無法發揮，重則可能會給企業造成不必要的麻煩和投入。
3、提高企業管理制度建設的可操作性
現代企業的內部管理制度決定了如下特點：問題要盡量簡化，形式不宜繁瑣，體系建設不宜復雜。相應的管理制度應當是詳略得當，簡化有效。根據企業不同的實際情況，對于當前急需執行的任務，優先發展的制度予以制定并執行，同時隨著企業的業務需要和制度需求的認識加深，再根據重要性對原有的制度進行完善和更新，從而逐步有步驟地建設完整完善的管理制度。循序漸進的流程和完善的體系建立過程可能會起到更加明顯的效果。
4、確保企業管理制度建設的時效性
隨著經濟社會的不斷發展，經濟一體化不斷推進，現代企業所面臨的內外部環境發生了前所未有的變化，相應地，企業管理理念、方法等也要發生相應變化，這就使得原有的規章制度和管理方法產生了滯后性、不適應。因此，企業在制度建設過程中，一定要遵循與時俱進的提升和改善。與時俱進就要求管理制度建設和企業組織建設相結合，管理制度隨著組織架構的變動而完善。企業管理制度只有在不斷地變化中進行完善，才能夠從性質上實現企業人員、制度和職能的相互搭配從而提升企業的管理競爭力。
5、保持企業管理制度建設的先進性
美國宏觀經濟學家熊彼特認為，創新是企業增長利潤的來源。企業要對于瞬息萬變的市場進行適應，就需要進行持續創新和學習，而完善的內部管理制度和有所創新的行為模式是企業想要得到快速發展的重要保證。目前，國內企業還處于快速發展期，同時也碰到了良好的機遇和發展機會，企業必須以開拓創新和勇于發展的進取精神，落實管理制度的建設和發展，從而全面綜合的提升企業形象和潛力，以迎接新任務，適應新變化。
四、企業管理制度建設的微觀流程
企業內部管理制度制定有一定的程序，它直接影響到企業管理制度的優劣，進而影響到企業管理活動的成效，整個企業的存亡興衰。因此，在進行企業內部管理制度建設時一般要遵循以下流程。
1、進行企業管理制度的調查研究
制定和計劃企業管理制度，需要做好準備工作，首先，安排企業中涉及制度建設的部門和管理人員、專職人員對于現狀進行充分的調研。在結合國家大形勢及方針政策路線的基礎上，學習其他優秀先進企業的管理制度經驗上，進行分析，從而從根本上保證管理制度的可行性和合理性。
2、管理制度的起草擬寫
在進行了前期調研的基礎之上，就要進行制度的起草階段。起草階段的工作可以根據各個部門具體工作進行，組織不同領域的專家和工作人員制定相應的管理制度。在進行資料草擬階段，可以多準備些相關的資料以便開展后續工作時有大量的資料進行整合。管理制度的規章內容是由標題、發文時間和正文三部分組成。其中主要的標題內容通過事項和文體進行組合。發文時間寫在標題下面（也可以寫在正文之后），有時還要寫上經什么會議通過。正文一般有三種寫法：
（1）條目式。即整個規定從頭到尾部都以條目的形式反映。一般前一、二條寫制訂本制度的原因、目的、依據等，中間寫具體內容，末尾幾條寫實施說明，如適用范圍、執行日期、解釋權、與原有關制度的關系等。
（2）總則、分則、附則式。其中總則要寫明制定該制度的依據、目的、意義、原則；分則要寫明該制度的具體內容；附則要寫明該制度的生效時間、適用范圍、解釋權等。
（3）前言、主語、結語式。其中前言寫制定制度的目的、依據、原由；主體部分寫規定的具體內容，一般分條寫，可以列若干個小標題，小標題下用序碼排列條目內容；結語部分寫實施說明、執行日期、解釋權等。一般來說，內容比較簡單的用前言、主體、結語式；內容比較復雜的用條目式；內容復雜、層次較多的用總則、分則、附則式。不論采用哪種形式，一般都由三部分組成：第一部分，即總則或前言或條目式的前一、二條，都是說明制定該制度的依據、目的、意義或適用范圍（也有的把適用范圍放在最后一部分）；第二部分，即分則或主體或條目式的中間部分，這部分是制度的核心內容，要寫的周密、準確，層次清楚、條理分明；第三部分，即附則或結語或條目式的最后一、二條，都是寫該制度的實施說明，如執行日期、解釋權等。
3、管理制度的討論審議
草稿寫成以后，應進行討論審議。討論審議應在擬稿人員中間和有關職能部門及基層單位中進行。并報請有關部門會簽和專家領導審定。討論審議是制定制度、完善制度的重要環節。對制定的管理制度應進行充分討論，集思廣益，查漏補缺，精益求精。討論審議可先在擬稿人員中間進行，在草稿初具規模后，再組織有關部門、單位一道進行會簽、修改，不斷完善管理制度，最后經企業主管領導審核簽字。對于涉及企業整體利益或職工切身利益的管理制度，如工資、住房、醫療、職工教育等，需提請有關會議審議通過。
4、管理制度的試行修訂
