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論文摘要：通過實地調(diào)查和統(tǒng)計分析方永州市耕地保護現(xiàn)狀以及耕地保護中存在的實際問題，明確了耕地的必要性和重要性，明確了保護耕地的現(xiàn)實意義，提出了相應的保護耕地對策和建議；糧食安全問題已向人們發(fā)出警告，保護耕地刻不容緩，耕地保護的問題不僅存在于永州，還廣泛存在于全國各個省市縣，因此，如何在全國范圍內(nèi)建立一個有效的耕地保護體制，將是我國今后很長一段時間內(nèi)的工作重點。
一、03年到06年耕地保護狀況及面臨的困難
首先，耕地保有量穩(wěn)中有增。一是新增耕地超過建設占用耕地。2006年與2003相比，永州市新增耕地比建設占用耕地多0.3065萬畝。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量為513.7382萬畝。比與湖南省政府簽訂的目標責任面積增加0.4343萬畝，完成了湖南省政府下達的耕地保護責任目標任務。其次，基本農(nóng)田保護基礎工作有所加強。一是完成了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設。二是落實基本農(nóng)田保護制度。建立、健全和完善了各項法律制度。及時掌握了全市基本農(nóng)田保護動態(tài)情況，確保了基本農(nóng)田面積不減少。三是開展了耕地保護情況調(diào)研。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時督促縣區(qū)加以整改，增強了縣區(qū)保護耕地的意識和責任。第三，實現(xiàn)了耕地占補平衡目標。建設占用耕地嚴格控制在省下達的年度計劃指標內(nèi)，從源頭上保護了耕地。同時，凡經(jīng)批準的建設占用耕地的項目，一律實行了先補后占或按規(guī)定的標準足額繳納了耕地開墾費，嚴格執(zhí)行了補充耕地與建設用地項目逐一掛鉤制度，確保了占補平衡目標的實現(xiàn)。第四，認真實施土地開發(fā)整理。2006年，永州市全市實施土地整理項目12個，爭取國家、湖南省投資6397萬元，整理面積3164.19公頃，新增耕地471.12公頃，使2萬人受益。第五，違法違規(guī)占用耕地案件得到嚴肅查處。2006年，永州市共查處土地違法案件369宗，其中違法占用耕地29.61公頃，查處率100％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組企業(yè)違法違規(guī)占用耕地18宗，面積9.5公頃，100%查處并結案；農(nóng)村村民違法違規(guī)占用耕地建房357宗，面積15.5公頃，大部分已處理到位。
同時，耕地保護中面臨著人均耕地面積少、項目建設占用耕地面積逐年增大、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和退耕還林減少耕地多、亂占濫用耕地現(xiàn)象比較嚴重、耕地質(zhì)量下降等困難和問題。
二、對策建議
（一）建設用地要有序規(guī)劃，力求"少而精"
近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，除生態(tài)退耕外，耕地減少的最大影響因素是建設占用耕地。因此，首先必須要明確用地的用途，若是工廠，一定要遠離農(nóng)田，不能影響農(nóng)作物產(chǎn)量；其次，在進行用地規(guī)劃時，盡量少占耕地或做到不占耕地，確保耕地占補平衡任務保質(zhì)保量完成。再者，鐵路、公路的修建應盡量避開耕地，如繞道、打隧道或在穿過農(nóng)田保護區(qū)的區(qū)域上方架橋，車輛從橋上通過，橋下耕地則不受影響；此外，還應加強舊城區(qū)的改建。永州市零陵區(qū)是一座古城，對于一些既無文化價值又不能作為居住用途的建筑應該拆除，另行規(guī)劃重建。除此之外，還可以考慮通過增加容積率、開展共同協(xié)作的方式以減少輔助設施的占地等方法來節(jié)約用地。
（二）補充耕地要“多而廣”
1．開墾荒山，增加耕地。荒山不僅可以作為建設用地擴張的考慮對象，也可用于耕地的開墾，如在坡度適宜的荒山上改良土壤，開墾梯田。
2．進行土地整理。有些地方農(nóng)田并不寬裕，而各類農(nóng)宅村舍還零散地點綴在農(nóng)田之中，更將農(nóng)田擠得支離破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也給規(guī)模耕作制造了障礙。解決這些問題，最好的辦法就進行土地整理，提高土利用率。
3．回收土地，增加土地儲備量。土地的收回對象包括土地使用合同到期的、使用劃撥土地單位搬遷的、停止使用原劃撥土地的以及公路、鐵路報廢的。但在實際工作中，這項工作往往會拖上幾年甚至幾十年，有的時候收回的土地得不到再利用，導致因建設需求而進一步蠶食耕地。此外，村集體也應加大土地回收的力度，以便進行統(tǒng)一管理，更好地利用、保護耕地。
4．及時復墾。因挖損、塌陷等造成耕地破壞的，由用地單位和個人負責復墾；災區(qū)耕地的恢復，首先安頓好受災人員，而后對損失面積全面核查、落實責任到鄉(xiāng)、村、組和每個災民，各方協(xié)助，及時全力進行復墾和整理，以期重新利用，盡快種上農(nóng)作物。
（三）嚴禁占用耕地和隨意擴大建筑使用面積。
當前，出現(xiàn)了隨意增加建筑使用面積的現(xiàn)象，房產(chǎn)證上規(guī)定的是150m2，調(diào)查結果卻達到了180m2，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在農(nóng)村，村民們通常會在屋后、農(nóng)田的旁邊、或者干脆就在農(nóng)田上加蓋矮房矮棚。對于這種違法行為，基層政府所要做的不僅是強制執(zhí)法，更要進行教育。
（四）加強思想認識，作好基礎工作，預防耕地再度損毀。
永州市曾因強降雨而致受災面積大，災情嚴重，損毀的多為基本農(nóng)田，恢復的難度較大。我們要做的，一是要加強耕地保護的認識，二是完善體制，加強基礎建設，由政府牽頭組織農(nóng)業(yè)、水利等有關部門，對農(nóng)田、塘壩和河道進行勘測和規(guī)劃，投資建造和加固防護堤、防護壩，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；還可以在耕地的周圍挖造水溝水渠，便于引流排水和攔劫水源，防止水旱災害的再度重創(chuàng)，將損失降低到最低限度。
三、結語
不僅在永州市，在全國各個省市縣區(qū)都或多或少地存在不同程度、不同類型的耕地保護問題，但總的來說，就是耕地數(shù)量的減少與耕地質(zhì)量的下降。近十幾年，我國已從一個糧食自給自足的國家轉變成一個糧食的凈進口國。根據(jù)我國人口的增長及糧食需求量增加，以及我國糧食單產(chǎn)的增產(chǎn)與耕地復種指數(shù)的逐年提高的情況，到2010年，如果我國糧食完全自給，則需要的耕地量為19.2億畝，若實現(xiàn)95%的自給量，則需要耕地18.24億畝。而耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率就會下降1個百分點[1]，按照目前耕地減少速度，不用幾年，18億畝的耕地保有量將會很快被打破，因此，如何在全國范圍內(nèi)建立一個行之有效的耕地保護體制，同時又如何保證所制定的政策體系的有效實施，將是今后很長一段時間內(nèi)必須要做的工作。
從長遠角度分析，城鎮(zhèn)化發(fā)展速率的加快有助于耕地的保護工作。因為城鎮(zhèn)自身屬于集約程度較高的組織空間形式，一方面，其能夠容納大量人口，土地的平均占有量較農(nóng)村少，利用程度較高。盡管在發(fā)展城鎮(zhèn)化期間，人口數(shù)量不斷增加，交通用地、住宅用地的面積加大，然而在相同人口情況下，農(nóng)村人員的占地面的遠遠超過城鎮(zhèn)，發(fā)展城鎮(zhèn)化不但不會侵占更多的耕地，相反，還可以節(jié)省土地。另外，發(fā)展城鎮(zhèn)化可以推動農(nóng)業(yè)人口向城市進行轉移，從而釋放一些非農(nóng)用土地基宅基地，僅需把釋放的土地進行科學整理，就能夠將土地變成耕地，從而緩解耕地的壓力。同時，農(nóng)業(yè)人口的不斷減少，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。
2城鎮(zhèn)化的建設及發(fā)展與耕地變動的規(guī)律
伴隨著我國城鎮(zhèn)建設速率的逐步加快，人口的不斷增長需要相應土地的供應提供保障，從而占據(jù)一些耕地，其符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律。另外，遵照城市用地的彈性增長系數(shù)，合理留存發(fā)展土地是必然的。然而，在滿足客觀條件的基礎上，如果隨意侵占土地、擴大占地范圍，城市的建設及發(fā)展與耕地保護相沖突，則需要及時進行糾正與處理。由耕地的發(fā)展趨勢來分析，目前耕地減少的速率逐步放緩，同時得到控制。在城鎮(zhèn)化發(fā)展與耕地之間存在密切的聯(lián)系，即城市發(fā)展速率加快，耕地的重量降低。但是耕地的減少是可以進行控制的。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的加快，土地的集約水平相應提高。也就是說，城鎮(zhèn)化的發(fā)展有助于增強土地的集約，進而緩解用地壓力，甚至能夠擴大耕地的面積。
3處理城鎮(zhèn)化發(fā)展及耕地保護間的矛盾
3.1合理選取同我國土地資源相適應的城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢
目前，我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展、工業(yè)化建設較快的階段。由世界各地經(jīng)驗分析發(fā)現(xiàn)，該階段是耕地減少最多的時期，假如沒有對其進行科學控制，占地不合理，則極容易出現(xiàn)歷史性的問題。最近幾年，部分地區(qū)盲目建設各類工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等，侵占了大量的耕地。部分開發(fā)區(qū)并不具有招商引資的條件，導致很多土地荒蕪。據(jù)有關統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國各地開發(fā)區(qū)約50%左右的土地閑置、浪費。一些地區(qū)隨意頒布土地租賃的政策，減免了土地的價格，部分企業(yè)經(jīng)常占據(jù)大量的耕地，部分城市建設面積過大，隨意建設主題公園、廣場等，占用了大面土地。應杜絕此種情況，嚴格懲處違法情況。在確保工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展同時，需要同城鎮(zhèn)發(fā)展情況相結合，盡快調(diào)整好村鎮(zhèn)的結構，并且加大整理土地的力度，高效保護并擴大耕地面積。實踐證明，唯有科學發(fā)展城市化的進程，才可以更好地凸顯城市集約化的優(yōu)勢，進而降低耕地侵占，有助于保護耕地。
3.2更好發(fā)揮中央政府及地方政府的功能
應合理調(diào)節(jié)好耕地與建設用地間的矛盾，從而更好地發(fā)揮中央政府及地方政府的功能，且不可以單純依賴市場方法進行調(diào)節(jié)。然而，因為管理位置等各方面因素，地方政府與中央政府的態(tài)度存在一些區(qū)別，中央政府將更多的注意力放置在發(fā)展戰(zhàn)略性、全局性的目標上，例如，保證糧食安全、保護農(nóng)民利益等，但是地方政府則將更多的注意力放置在本地、短時間的發(fā)展目標上，例如，發(fā)展工業(yè)、建設城鎮(zhèn)等。
3.3依賴科學技術提高耕地產(chǎn)量，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速率
目前，我國城市用地的產(chǎn)出率仍處在較低水平，需要加大改造現(xiàn)有城市工業(yè)企業(yè)技術的力度，同時增強科技含量，實現(xiàn)集約用地，從而提高工業(yè)用地的產(chǎn)值。另外，還需要改造目前企業(yè)的各項生產(chǎn)技術，推動企業(yè)向工業(yè)園區(qū)發(fā)展，升級企業(yè)的結構，同時增強用地的產(chǎn)出，更好地緩解城市發(fā)展對用地的壓力。
3.4對耕地的制度進行改革
我國人均耕地量較少，再加之部分地區(qū)無法調(diào)節(jié)好城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關系，占據(jù)了大量的耕地，從而使城鎮(zhèn)發(fā)展與耕地保護的問題及矛盾深化。表現(xiàn)為：耕地的閑置程度較高。我國已經(jīng)開發(fā)的耕地面積越3.5萬m2，但是約50%左右都被閑置。農(nóng)業(yè)人口的權益無法得到保障。部分地區(qū)將農(nóng)用耕地作為發(fā)財之道，經(jīng)常出現(xiàn)違規(guī)、違法占用耕地的情況。所以，需要對耕地的制度進行改革，保證農(nóng)民的合法權益。
4總結
關鍵詞：耕地保護；土地管理；機制
中圖分類號：[DF461]文獻標識碼：A 文章編號：
Abstract: arable land protection work directly related to the supply of grain, in recent years, the number of China's population still showed a tendency of increase year by year, but because of the influence of peasant consciousness, government system and collection work, for cultivated land protection system implementation is not in place, the existence of such a situation not only influence the farmer's life, but also to the development of agriculture has caused some obstacles. Therefore, we must set up a new land management system, this paper mainly analysis the drawback of cultivated land protection mechanism under the present stage and the proposed solutions.
Keywords: protection of cultivated land; land management; mechanism
中圖分類號：F301.22文獻標識碼：A文章編號：
我國是人口大國，人口數(shù)量占據(jù)著世界人口數(shù)量的25%，農(nóng)業(yè)的發(fā)展是一個關乎國計民生的問題，要實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展，必須要保證糧食的安全，保證糧食的根本就是保障耕地。就現(xiàn)階段來看，政府有關部門已經(jīng)對耕地的保護制定了完善的保護措施，也建立了相關的保護機制，取得了初步的成效。但是，由于各種主觀和客觀因素的影響，這些管理機制中還存在著一些不足之處，下面就根據(jù)我國耕地的特征探討一種新型的土地管理機制。
1、現(xiàn)階段下耕地保護機制中的弊端
1.1. 農(nóng)民缺乏耕地保護意識
隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展以及城市化進程的推進，大量的農(nóng)村人口涌入城市，這就在一定程度上減少了農(nóng)村的勞動力。但是，目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也呈現(xiàn)出一種逐年上升的趨勢，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本逐年升高，在這種模式下，雖然農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量增加，但是農(nóng)民的收入?yún)s未得到同等程度的提升。這就給農(nóng)民造成一種意識：耕種難以提高收入，甚至會越來越窮，雖然目前國家已經(jīng)頒布了一些保障農(nóng)民收益的法律法規(guī)，也降低了稅收標準，但是依然難以從根本上解決這一嚴峻的問題。此外，在土地方面，很多農(nóng)民都對土地安全有著或多或少的擔心，也有少數(shù)農(nóng)民與政府進行交涉，但是這種交涉往往是為了得到自己應有的補助，同時，很多農(nóng)民也希望政府及早的收回土地，好得到自己的補助，這樣就能夠利用這些補助來改善自己的生活，也不需要進行耕種。因此，我國農(nóng)民缺乏保護土地的意識，這就導致耕地保護工作的進行困難重重。
1.2 農(nóng)村集體組織缺乏保護耕地的意識
一直以來，我國土地都是歸集體所有，關于土地的管理工作也是由村委會和集體組織進行統(tǒng)一管理，但是，這種管理方式難以起到實際作用，在管理工作的執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了各種缺陷。在很多地區(qū)，土地所有權也從集體手中轉移至鄉(xiāng)干部手中，這些干部受到利益的驅使，濫用手中的職權謀取私利，這就導致大量的耕地被挪作他用，難以得到基本的保證，這種情況的存在不僅影響著農(nóng)民的生活，也給農(nóng)業(yè)的發(fā)展造成了一些阻礙。
1.3 征收導致耕地面積日益減少
近年來，隨著經(jīng)濟水平的發(fā)展，城市化進程在不斷的推進，征收工作也進行的如火如荼，雖然征收工作是為了促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，但是也帶來不利的影響。有些地方政府為了提高收益，提高土地的使用稅費，還有一些地方政府對然制定了一定的措施，但是，官員為了政績的考核，將土地低價轉讓，這就導致大量的耕地被占用。這種不合理的征收工作不僅難以對耕地實現(xiàn)有效的保護，也制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
2、新形勢下耕地保護土地管理新辦法
2.1 對土地管理模式進行統(tǒng)一的規(guī)范
為了避免地方政府出現(xiàn)土地不合法轉讓的情況，政府有關部門必須要建立好完善的分級規(guī)劃管理制度，根據(jù)國土的實際情況進行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，由縣級管理機構監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構、市級管理機構監(jiān)督縣級管理機構、省級管理機構監(jiān)督市級管理機構、國家級管理機構監(jiān)督省級管理機構。這樣就能夠在全國范圍內(nèi)組成一個有機的網(wǎng)絡，避免濫用耕地情況的產(chǎn)生。
2.2 將土地管理重心轉移至城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域
很多地區(qū)的耕地都位于城鎮(zhèn)周圍，地方政府在調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構時，耕地面積并未發(fā)生變化，這就實現(xiàn)了對耕地的合理保護，因此，在下一階段，可以將土地管理工作的重點放置于城市規(guī)劃區(qū)，并以城市為中心做好區(qū)域管理工作，這樣就能夠全面提升耕地保護工作的質(zhì)量。
2.3 對各級土地管理新型實施分級監(jiān)測的制度
對于土地管理實施分級監(jiān)測的制度能夠有效提升耕地保護工作的有效性，但是這種分層管理制度也存在著一定的難度，由于不同地區(qū)耕地的管理方式與管理面積存在著一定的差異，這就給管理信息數(shù)據(jù)庫的建設帶來一些難度。因此，在建設數(shù)據(jù)庫時，要根據(jù)各個地區(qū)的具體差異進行建設，這可以利用現(xiàn)階段先進的科技手段進行，這樣，就可以將土地規(guī)劃、土地管理等信息歸納總結至統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫中，繼而為管理人員提供準確的參考信息。
3、結語
總之，耕地保護是一項基本國策，也是國家發(fā)揮宏觀調(diào)控的主要手段之一，由于各種因素的影響，當前的耕地保護政策中還存在著各種弊端，因此，建立一種新的土地管理機制，同時將土地管理的重點由鄉(xiāng)村中轉移至城市中，這樣才能夠將宏觀調(diào)控與耕地保護相結合，也才能夠實現(xiàn)既定的保護目標。在加強管理的同時也要健全外部監(jiān)督機制，通過社會、法律以及行政部門的有效配合，形成一個嚴密的監(jiān)督網(wǎng)絡，這樣才能夠有效的保護耕地資源。
參考文獻：
[1]車文學.論建立耕地保護的土地管理新機制[期刊論文].中國土地科學,2007,12(15)
[2]李科威.論建立耕地保護的土地管理新機制與策劃[期刊論文].黑龍江科技信息,2012,05(05)
關鍵詞：耕地時空變化；耕地數(shù)量；宜興市
中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）18-0105-02
引言
隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國耕地數(shù)量減少的趨勢短期內(nèi)難以遏制。研究耕地的時空變化趨勢，促使耕地利用方式由粗放低效轉變?yōu)榧s經(jīng)營，是保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和緩解人地關系矛盾的必然選擇。本文在前人研究基礎上分析了2006―2012年間宜興市耕地總量、地類轉化的時空變化情況，可更好地實現(xiàn)耕地資源的集約利用。
一、研究區(qū)概況及數(shù)據(jù)來源
研究區(qū)宜興市西南部屬低山丘陵區(qū)，東部為太湖瀆區(qū)，西部和北部分別是低洼圩區(qū)和平原區(qū)，得天獨厚的地形地貌及環(huán)境條件使宜興市的土地類型形成了多樣化的格局。
研究期選擇在2006―2012年城鎮(zhèn)化進程加速的六年間，這一時期宜興市耕地變化顯著。主要的數(shù)據(jù)有：（1）社會經(jīng)濟背景數(shù)據(jù)：包括研究區(qū)行政區(qū)劃、統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)；（2）土地利用數(shù)據(jù)：包括宜興市土地利用類型圖、宜興市土壤普查相關圖件等。
二、耕地資源時空變化分析
（一）耕地總量變化特征分析
本文采用耕地變化動態(tài)度揭示宜興市耕地總量的變化規(guī)律，其計算方法如下：
公式中，K表示研究期內(nèi)的耕地變化動態(tài)度；Ua、Ub代表研究期初始年、末年的耕地總量，單位hm2；T為時段步長。
對不同時期耕地總量面積進行匯總計算（如表1所示）。2006―2012年間，宜興全市耕地面積總體趨勢呈現(xiàn)增加的特點，面積增加4 398.68hm2，變化動態(tài)度為2.98%。耕地面積呈現(xiàn)出先增后減的趨勢。這反映出宜興市耕地變化受城鎮(zhèn)化進程與耕地保護措施的綜合影響，致使耕地面積總量呈現(xiàn)出曲折變化的特點。
（二）耕地轉變特征分析
利用ArcGIS軟件分析得到耕地與其他地類的相互轉變面積（如表2和本文表3所示）。
2006―2009年間，建設用地是耕地面積增加的最主要來源，其次為水域和其他農(nóng)用地。耕地轉變?yōu)樗虻拿娣e最大，為6 014.64hm2，其次是建設用地。耕地總面積凈增加4 898.56hm2，其他農(nóng)用地的貢獻最大，其次是未利用地。
2009―2012年間，水域是耕地資源總面積增加的最主要來源，其次為未利用地和建設用地。耕地轉變?yōu)榻ㄔO用地的面積最大，為1 386.92hm2，其次是水域，轉入面積為156.85hm2。耕地面積凈減少499.88hm2，其中，建設用地面積占比最大，其次是其他農(nóng)用地和園地。
2009―2012年間，耕地處于雙向轉化期，耕地的轉入與轉出過程都較為劇烈，人類生產(chǎn)活動對耕地、水域、建設用地的利用方式干擾最為頻繁。
結論
本文分析可知，宜興市耕地數(shù)量呈現(xiàn)減少的趨勢，優(yōu)質(zhì)耕地越來越多地被非農(nóng)用地占用，耕地非農(nóng)化形勢逐漸凸顯，人為因素對耕地的時空特征影響加劇。本研究為耕地保護及可持續(xù)利用提供理論及實踐參考，但在研究時長方面有待未來進行進一步的研究。
參考文獻：
[1] 孫祥龍.安徽省耕地集約利用水平及時空格局演變研究[D].成都：西南大學碩士學位論文，2014.
[2] 劉彥隨，李裕瑞.中國縣域耕地與農(nóng)業(yè)勞動力變化的時空耦合關系[J].地理學報，2010，（12）：160-161.
論文摘要：通過實地調(diào)查和統(tǒng)計分析方永州市耕地保護現(xiàn)狀以及耕地保護中存在的實際問題，明確了耕地的必要性和重要性，明確了保護耕地的現(xiàn)實意義，提出了相應的保護耕地對策和建議；糧食安全問題已向人們發(fā)出警告，保護耕地刻不容緩，耕地保護的問題不僅存在于永州，還廣泛存在于全國各個省市縣，因此，如何在全國范圍內(nèi)建立一個有效的耕地保護體制，將是我國今后很長一段時間內(nèi)的工作重點。
一、03年到06年耕地保護狀況及面臨的困難
首先，耕地保有量穩(wěn)中有增。一是新增耕地超過建設占用耕地。2006年與2003相比，永州市新增耕地比建設占用耕地多0.3065萬畝。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量為513.7382萬畝。比與湖南省政府簽訂的目標責任面積增加0.4343萬畝，完成了湖南省政府下達的耕地保護責任目標任務。其次，基本農(nóng)田保護基礎工作有所加強。一是完成了基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫建設。二是落實基本農(nóng)田保護制度。建立、健全和完善了各項法律制度。及時掌握了全市基本農(nóng)田保護動態(tài)情況，確保了基本農(nóng)田面積不減少。三是開展了耕地保護情況調(diào)研。對發(fā)現(xiàn)的問題，及時督促縣區(qū)加以整改，增強了縣區(qū)保護耕地的意識和責任。第三，實現(xiàn)了耕地占補平衡目標。建設占用耕地嚴格控制在省下達的年度計劃指標內(nèi)，從源頭上保護了耕地。同時，凡經(jīng)批準的建設占用耕地的項目，一律實行了先補后占或按規(guī)定的標準足額繳納了耕地開墾費，嚴格執(zhí)行了補充耕地與建設用地項目逐一掛鉤制度，確保了占補平衡目標的實現(xiàn)。第四，認真實施土地開發(fā)整理。2006年，永州市全市實施土地整理項目12個，爭取國家、湖南省投資6397萬元，整理面積3164.19公頃，新增耕地471.12公頃，使2萬人受益。第五，違法違規(guī)占用耕地案件得到嚴肅查處。2006年，永州市共查處土地違法案件369宗，其中違法占用耕地29.61公頃，查處率100％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組企業(yè)違法違規(guī)占用耕地18宗，面積9.5公頃，100%查處并結案；農(nóng)村村民違法違規(guī)占用耕地建房357宗，面積15.5公頃，大部分已處理到位。
同時，耕地保護中面臨著人均耕地面積少、項目建設占用耕地面積逐年增大、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和退耕還林減少耕地多、亂占濫用耕地現(xiàn)象比較嚴重、耕地質(zhì)量下降等困難和問題。
二、對策建議
（一）建設用地要有序規(guī)劃，力求"少而精"
近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，除生態(tài)退耕外，耕地減少的最大影響因素是建設占用耕地。因此，首先必須要明確用地的用途，若是工廠，一定要遠離農(nóng)田，不能影響農(nóng)作物產(chǎn)量；其次，在進行用地規(guī)劃時，盡量少占耕地或做到不占耕地，確保耕地占補平衡任務保質(zhì)保量完成。再者，鐵路、公路的修建應盡量避開耕地，如繞道、打隧道或在穿過農(nóng)田保護區(qū)的區(qū)域上方架橋，車輛從橋上通過，橋下耕地則不受影響；此外，還應加強舊城區(qū)的改建。永州市零陵區(qū)是一座古城，對于一些既無文化價值又不能作為居住用途的建筑應該拆除，另行規(guī)劃重建。除此之外，還可以考慮通過增加容積率、開展共同協(xié)作的方式以減少輔助設施的占地等方法來節(jié)約用地。
（二）補充耕地要“多而廣”
1．開墾荒山，增加耕地。荒山不僅可以作為建設用地擴張的考慮對象，也可用于耕地的開墾，如在坡度適宜的荒山上改良土壤，開墾梯田。
2．進行土地整理。有些地方農(nóng)田并不寬裕，而各類農(nóng)宅村舍還零散地點綴在農(nóng)田之中，更將農(nóng)田擠得支離破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也給規(guī)模耕作制造了障礙。解決這些問題，最好的辦法就進行土地整理，提高土利用率。
3．回收土地，增加土地儲備量。土地的收回對象包括土地使用合同到期的、使用劃撥土地單位搬遷的、停止使用原劃撥土地的以及公路、鐵路報廢的。但在實際工作中，這項工作往往會拖上幾年甚至幾十年，有的時候收回的土地得不到再利用，導致因建設需求而進一步蠶食耕地。此外，村集體也應加大土地回收的力度，以便進行統(tǒng)一管理，更好地利用、保護耕地。
4．及時復墾。因挖損、塌陷等造成耕地破壞的，由用地單位和個人負責復墾；災區(qū)耕地的恢復，首先安頓好受災人員，而后對損失面積全面核查、落實責任到鄉(xiāng)、村、組和每個災民，各方協(xié)助，及時全力進行復墾和整理，以期重新利用，盡快種上農(nóng)作物。
（三）嚴禁占用耕地和隨意擴大建筑使用面積。
當前，出現(xiàn)了隨意增加建筑使用面積的現(xiàn)象，房產(chǎn)證上規(guī)定的是150m2，調(diào)查結果卻達到了180m2，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在農(nóng)村，村民們通常會在屋后、農(nóng)田的旁邊、或者干脆就在農(nóng)田上加蓋矮房矮棚。對于這種違法行為，基層政府所要做的不僅是強制執(zhí)法，更要進行教育。
（四）加強思想認識，作好基礎工作，預防耕地再度損毀。
永州市曾因強降雨而致受災面積大，災情嚴重，損毀的多為基本農(nóng)田，恢復的難度較大。我們要做的，一是要加強耕地保護的認識，二是完善體制，加強基礎建設，由政府牽頭組織農(nóng)業(yè)、水利等有關部門，對農(nóng)田、塘壩和河道進行勘測和規(guī)劃，投資建造和加固防護堤、防護壩，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；還可以在耕地的周圍挖造水溝水渠，便于引流排水和攔劫水源，防止水旱災害的再度重創(chuàng)，將損失降低到最低限度。
三、結語
不僅在永州市，在全國各個省市縣區(qū)都或多或少地存在不同程度、不同類型的耕地保護問題，但總的來說，就是耕地數(shù)量的減少與耕地質(zhì)量的下降。近十幾年，我國已從一個糧食自給自足的國家轉變成一個糧食的凈進口國。根據(jù)我國人口的增長及糧食需求量增加，以及我國糧食單產(chǎn)的增產(chǎn)與耕地復種指數(shù)的逐年提高的情況，到2010年，如果我國糧食完全自給，則需要的耕地量為19.2億畝，若實現(xiàn)95%的自給量，則需要耕地18.24億畝。而耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率就會下降1個百分點[1]，按照目前耕地減少速度，不用幾年，18億畝的耕地保有量將會很快被打破，因此，如何在全國范圍內(nèi)建立一個行之有效的耕地保護體制，同時又如何保證所制定的政策體系的有效實施，將是今后很長一段時間內(nèi)必須要做的工作。
關鍵詞：水生態(tài)安全;耕地保有量;石羊河流域
中圖分類號：F323.213 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2012）01-0105-04
耕地保護是我國的基本國策，加強多方面的耕地保護研究也已經(jīng)是一種必然。現(xiàn)階段基于糧食安全的耕地保護研究已經(jīng)相對成熟，且研究結果的區(qū)域可參照性強；而基于生態(tài)安全的耕地保有量研究還相對缺乏。水量安全、水質(zhì)安全、水生態(tài)環(huán)境安全和與水有關的經(jīng)濟安全為水生態(tài)安全主要考察水資源的四個方面［1］。本文從水量安全的角度，根據(jù)區(qū)域生態(tài)、生產(chǎn)、生活用水的需求與供給情況，分析在有限供水條件下，按不同灌溉定額下的耕地保有量，以確保區(qū)域水資源的供需平衡，保證區(qū)域生態(tài)安全和區(qū)域發(fā)展為原則，依靠水生態(tài)安全來確定區(qū)域耕地保有量。
一、研究區(qū)概況與研究方法
（一）研究區(qū)概況
武威市地處甘肅省河西走廊東端，位于東經(jīng)101°49′～104°16′，北緯36°29′～39°27′之間。從水資源狀況來看，全區(qū)多年平均自產(chǎn)水資源總量為14.937億m3，其中黃河流域3.725億m3，利用率僅9%，大部分流出區(qū)境：石羊河流域11.212億m3，利用率已高達89.6%。根據(jù)2005年土地利用更新數(shù)據(jù)，武威市耕地面積359 563.53hm2。2005年水澆地226 162.8hm2，占耕地總量的62.90%；由于干旱缺水，武威市土地資源得不到充分利用，已利用的農(nóng)地總體質(zhì)量較差。一是農(nóng)用土地比重低，全區(qū)農(nóng)、林、牧總用地僅占轄區(qū)面積的49.25%；二是墾殖率低，僅有11.22%，區(qū)內(nèi)僅石羊河流域就有宜農(nóng)荒地約13. 393萬hm2，因無水而難以開墾；三是耕地利用率低，全區(qū)耕地保灌面積僅占耕地總面積的59%左右，多年來包括復種面積
在內(nèi)，全區(qū)總播種面積只占總耕地的92%左右；四是林牧業(yè)用地質(zhì)量較差，林地中有林地面積僅39.44%，現(xiàn)有森林維持生態(tài)平衡的功能脆弱，草地中干早半干旱和荒漠草場約64.05萬hm2，比重高達64.42%，草地的綜合生產(chǎn)力水平低下。
（二）研究方法
研究以武威市土地利用總體規(guī)劃修編前期研究專題為背景，以石羊河流域水危機和生態(tài)危機為研究對象，選取2003 年為現(xiàn)狀水平年，2010 年和2020 年為規(guī)劃水平年，根據(jù)預測的農(nóng)業(yè)用水量和農(nóng)田灌溉配水定額計算出武威市基于水生態(tài)安全的耕地保有量。具體測算步驟為：
（1） 水資源供給分析。
（2） 水資源需求預測。包括：生活用水預測、工業(yè)用水預測、農(nóng)業(yè)用水預測、生態(tài)環(huán)境用水需水量預測。
（3） 耕地保有量測算。
通過擬定田間節(jié)水灌溉模式，擬定各灌溉模式灌溉定額，確定農(nóng)田灌溉配水定額，根據(jù)節(jié)水灌溉調(diào)整后得到的規(guī)劃水平年農(nóng)田配水面積和綜合灌溉凈定額確定各個縣區(qū)規(guī)劃水平年的農(nóng)業(yè)用水量，根據(jù)確定的農(nóng)業(yè)用水量和農(nóng)田灌溉配水定額可計算出基于農(nóng)田灌溉配水確定的耕地面積。在研究區(qū)域耕地類型單一的情況下，即可得到規(guī)劃水平年基于生態(tài)安全的耕地保有量。考慮部分區(qū)域耕地資源分布特點和經(jīng)濟發(fā)展情況，需要再加上旱地面積來確定規(guī)劃水平年基于生態(tài)安全的耕地保有量。具體計算公式如下：
S為耕地保有量；S1為水澆地耕地保有量；S2為旱地面積；
Q為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量；V為農(nóng)田灌溉配水定額。
二、結果與分析
（一）武威市供水量計算
石羊河流域水資源總量為16.59億m3，包括地表天然水資源量和與地表水不重復的地下水資源量。其中地表天然水資源量為15.6億m3， 與地表水不重復的地下水資源量0.99億m3。
按水系分，西大河水系水資源總量2.02億m3，其中地表水資源量為1.91億m3，與地表水不重復的地下水資源量0.11億m3；六河水系水資源總量14.45億m3，其中地表水資源量為13.57億m3， 與地表水不重復的地下水資源量0.88億m3；大靖河水系水資源總量0.13億m3，其中地表水資源量為0.13億m3，與地表水不重復的地下水資源量20萬m3。武威市供水量可按石羊河流域水資源總量扣除西大河水系水資源總量后計算［2-4］。
（二）武威市需水量預測
根據(jù)分析預測的各水平年社會經(jīng)濟發(fā)展指標和需水定額，預測各水平年需水量。
在分別預測農(nóng)田灌溉需水、生活用水、工業(yè)用水、基本生態(tài)需水的基礎上，可加總得出，不同水平年流域總需水量。
（三）水資源配置
12010水平年流域水資源配置
根據(jù)民勤盆地和六河中游的水資源供需平衡結果，綜合分析，2010水平年，推薦的田間節(jié)水措施，即六河中游戶均1座日光溫室和1畝大田滴灌，高效節(jié)灌面積達到24.73萬畝，占中游總配水面積的11.64%；民勤盆地戶均1座日光溫室和人均1畝大田滴灌，高效節(jié)灌面積達到27.46萬畝，占民勤盆地總配水面積的48.81%。
規(guī)劃范圍武威金昌兩市出庫斷面可分配水資源量15.31億m3（包括與地表水不重復的地下水資源量0.99億m3和淺山區(qū)小溝小河可利用資源量0.64億m3），水資源配置方案為：涼州區(qū)7.30億m3，民勤縣2.66億m3，古浪縣0.70億m3，金昌市4.65億m3。
此方案下，全流域用水結構（生活∶生態(tài)∶工業(yè)∶農(nóng)業(yè)）由現(xiàn)狀的3.7∶4.5∶5.4∶86.4，調(diào)整為4.6∶6.1∶12.0∶77.3，農(nóng)業(yè)用水比例大幅下降，用水效率明顯提高；各盆地地下水采補基本平衡。
22020水平年流域水資源配置
在2010水平年治理措施的基礎上，為了實現(xiàn)民勤盆地地下水正均衡，使地下水淺埋區(qū)（埋深小于3米）范圍逐步擴大，需進一步在六河中游的黃羊、古浪、東河、清河灌區(qū)進行節(jié)水改造，節(jié)余水量通過東大河至蔡旗專用輸水渠輸向民勤。基本實現(xiàn)全流域社會經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
2020水平年水資源配置方案：
規(guī)劃范圍武威金昌兩市出庫斷面可分配水資源量15.31億m3（包括與地表水不重復的地下水資源量0.99億m3和淺山區(qū)小溝小河可利用資源量0.64億m3），水資源配置方案為：涼州區(qū)7.30億m3，民勤縣2.96億m3，古浪縣0.7億m3，金昌市4.35億m3。
此方案下，全流域地下水采補實現(xiàn)正均衡0.94億m3，其中六河水系中游武威南盆地地下水采補持續(xù)保持2010水平年基本平衡狀態(tài)，下游民勤盆地實現(xiàn)正均衡0.26億m3；西河水系正均衡0.65億m3。到2020年，全流域用水結構（生活∶生態(tài)∶工業(yè)∶農(nóng)業(yè)）由2010年的4.6∶6.1∶12.0∶77.3，調(diào)整為6.6∶6.9∶16.4∶70.1，農(nóng)業(yè)用水比例進一步下降，用水結構更趨合理。
（四）流域水量分配方案
根據(jù)水資源基本規(guī)定和定額指標體系，提出多年平均情況下的流域水資源分配方案，見
在多年平均水量方案的基礎上，對不同來水頻率（P=90%、P=75%、P=50%、P=25%、P=10%）按照優(yōu)先順序進行分配，即：枯水年：按照優(yōu)先保證生活用水、其次保證重點工業(yè)和基本生態(tài)用水、剩余水量滿足農(nóng)業(yè)和其他用水的配水原則進行分配；豐水年：按照配水優(yōu)先序不變、水量不再增加、富余水量全部沿河道下泄。
在空間上表2的水量界定的是分配給各縣區(qū)的凈水資源量，在類別上界定的是分配給各行業(yè)的凈耗水量。各縣區(qū)各部門的水量總和，即為該縣區(qū)在來水多年平均狀況下的最大的可耗水量。各縣區(qū)可在此框架下，通過節(jié)約、調(diào)整、處理、利用等措施，挖潛改造，最大限度地提高水資源對國民經(jīng)濟各部門的滿足程度。
（五）灌溉定額
武威市現(xiàn)狀灌溉模式主要為常規(guī)灌溉，田塊大、平整度差，灌溉粗放，用水浪費，此部分灌溉面積約占總面積的92%，高效節(jié)水灌溉比例不到1%。
根據(jù)石羊河流域的自然條件，通過節(jié)灌模式的適應性分析論證，適宜發(fā)展的節(jié)灌模式主要有：渠灌、管灌、大田滴灌和日光溫室等。渠灌就是對斗農(nóng)渠實施硬化襯砌，田間采用小于0.5畝的小畦灌溉；管灌就是對斗農(nóng)渠采用管道輸水，田間采用小于0.5畝的小畦灌溉。
灌溉定額綜合考慮氣候、高程、土壤、種植結構等因素［5］，結合灌溉試驗資料，對比新疆、甘肅黑河流域等自然條件類似地區(qū)的節(jié)水灌溉制度以及本流域的灌溉試驗資料，分西大河片、六河中游片、六河下游片，擬定各灌溉模式灌溉定額。對應不同的田間節(jié)灌模式，按灌溉模式面積比例分片綜合出不同水平年的凈灌溉定額。詳見表3。
（六）基于水生態(tài)安全的耕地保有量測算
石羊河流域現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)結構布局與流域水資源承載力極不匹配。第一產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏大，用水量過多，水資源利用效率和效益不高。為此，必須通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植結構，控制農(nóng)業(yè)灌溉規(guī)模，加大節(jié)水型經(jīng)濟作物種植比例，減少農(nóng)業(yè)用水總量，把擠占的生態(tài)用水退出來。加快流域的城鎮(zhèn)化建設、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結構調(diào)整步伐，減輕水土資源的承載壓力，是流域治理最直接有效的措施［6-10］。
農(nóng)田灌溉規(guī)模調(diào)整后，石羊河流域要以糧食自給自足為條件，大面積推廣高效節(jié)水模式，因地制宜的推進產(chǎn)業(yè)化的高效種植業(yè)發(fā)展之路，其已經(jīng)不再適宜作為甘肅省的商品糧基地。在種植結構調(diào)整方面，六河中游適宜發(fā)展以外銷為主的日光溫室蔬菜基地［11］；對于六河中游井灌區(qū)，可以以葡萄酒業(yè)為支撐，發(fā)展釀酒葡萄基地；依托下游民勤盆地獨特的自然地理條件，實施經(jīng)濟作物的規(guī)模化種植，可選擇棉花、瓜類、鹽地藥材等，目標是帶動武威市逐步走上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化發(fā)展之路。同時，為了確保產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的順利實施、地區(qū)各類產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，政府在高效節(jié)灌模式的實施過程中，應當積極做好市場引導、技術指導、水資源管理等各項工作［11］。
以上述確定的農(nóng)業(yè)用水量和農(nóng)田灌溉配水定額為依據(jù)，可計算得出2020年基于農(nóng)田灌溉配水確定的耕為21.61萬hm2。
三、討論與結論
武威市土地利用總體規(guī)劃中，確定的耕地保有量目標，2020年，為35.72萬hm2，完全保證較高復種指數(shù)下的武威糧食的完全自給以及較低復種指數(shù)下至少120%的糧食自給。該規(guī)劃目標與武威市現(xiàn)狀耕地面積接近。武威市現(xiàn)狀耕地中，水澆地占62.9%，即水澆地面積約為22.05萬hm2，與基于水生態(tài)安全測算值基本接近，即現(xiàn)狀水澆地面積已是水生態(tài)安全的臨界值。根據(jù)測算結果可考慮武威市是否適合作為糧食基地，其耕地保有量測算方法有必要根據(jù)區(qū)域實際進行更新研究。
石羊河流域位于甘肅省中西部，屬于典型的灌溉綠洲農(nóng)業(yè)。但由于綠洲農(nóng)業(yè)被沙漠戈壁包圍著，氣候惡劣，流域內(nèi)水資源過度開發(fā)利用，綠洲用水供需矛盾非常突出［12］，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)異常敏感和脆弱。尤其是下游民勤地區(qū)生態(tài)已十分脆弱，隨著人口的持續(xù)增加，在50年綠洲氣候不明顯的情況下，由于人們不合理的開發(fā)，導致地下水開采過度，造成綠洲面臨退化消亡威脅，嚴重危及當?shù)鼐用竦纳妫?3］。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)規(guī)模一直處于擴張狀態(tài)才維持了現(xiàn)有人口的溫飽生活水平［14］。一方面為確保糧食安全而擴張綠洲農(nóng)業(yè)，人工綠洲不斷擴大，另一方面這種傳統(tǒng)粗放的農(nóng)業(yè)擴張又會直接導致生態(tài)環(huán)境的惡化，天然綠洲則不斷萎縮，致使石羊河流域農(nóng)業(yè)發(fā)展陷入一種惡性循環(huán)。因此，耕地保護納入生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)保護的必然，也是保持區(qū)域水土平衡的需要。
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摘要:耕地保護已成為各級政府的首要任務。利用DPS數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和逐步回歸分析法,對楊凌示范區(qū)1997-2005年耕地變化驅動力進行分析。結果表明示范區(qū)耕地利用變化顯著,耕地面積逐年減少;耕地利用變化的主要驅動因素是人口增長、人均收入水平的提高等人文社會因素。
關鍵詞:耕地;DPS數(shù)據(jù)處理系統(tǒng);逐步回歸分析法;驅動力
《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》首先提出了我國耕地不少于18億畝的約束性指標;總理在2007年的《政府工作報告》中指出,一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。說明耕地保護已成為各級政府的首要任務。筆者認為不僅要把耕地保護作為首要任務,而且還要了解耕地減少的原因。因而本文以楊凌示范區(qū)為例來探討耕地不斷減少的驅動力。
一、研究區(qū)域與研究方法
(一)研究區(qū)域概況
截至2005年底,楊凌示范區(qū)總人口14.75萬人,GDP18億元,三次產(chǎn)業(yè)比重為8.1:48.7:43.2;全社會固定資產(chǎn)投資9.96億元;財政收入1.76億元;社會消費品零售總額3.7億元;招商引資8.8億元;全年進出口總值7720.8萬美元。
(二)數(shù)據(jù)來源及研究方法
楊凌示范區(qū)1997-2005年土地數(shù)據(jù)來源于1996-2005年楊凌示范區(qū)土地統(tǒng)計臺賬;國民經(jīng)濟和社會發(fā)展數(shù)據(jù)來源于示范區(qū)發(fā)展計劃局、陜西省統(tǒng)計年鑒。本文以示范區(qū)1997-2005年土地利用數(shù)據(jù)作為基礎,利用DPS數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和逐步回歸分析法對影響示范區(qū)耕地變化的驅動因素進行分析。
二、楊凌示范區(qū)耕地變化的驅動力分析
(一)耕地數(shù)量的變化
截至2005年,楊凌示范區(qū)的土地總面積為9410.53公頃,農(nóng)用地6165.33公頃(1997年為6811.57公頃),耕地為4437.30公頃(1997年為5810.42公頃);建設用地2774.94公頃(1997年2139.23公頃);未利用地470.26公頃(1997年459.73公頃)。9年間耕地面積減少了1373.12公頃,年均減少速度為2.63%。可以看出示范區(qū)耕地減少迅猛。
(二)耕地變化驅動力分析
1.影響耕地面積變化的因子分析。自然因素是影響土地利用變化的長期主導因素,短期內(nèi)主要是人類活動造成的[1]。因而本文只探究社會、經(jīng)濟等人為因素對耕地利用變化的影響。根據(jù)逐步回歸分析方法的思路和要求,以及楊凌示范區(qū)現(xiàn)有資料情況,選擇1997-2005年序列資料作為基礎數(shù)據(jù),從中選取8個影響因子:x1——在崗職工平均貨幣工資(萬元),x2——GDP(億元),x3——全社會固定資產(chǎn)投資額(億元),x4——地方財政收入(億元),x5——農(nóng)民人均純收入(元),x6——總人口(萬人),x7——各項存款余額(萬元),x8——社會消費品零售總額(億元),Y——耕地面積(公頃)。選取以上變量的1997-2005年數(shù)據(jù)作為分析樣本,對楊凌示范區(qū)耕地數(shù)量變化起決定作用的影響因素為:
第一,在崗職工平均貨幣工資(x1)、農(nóng)民人均純收入(x5)、各項存款余額(x7)。示范區(qū)在崗職工平均貨幣工資、農(nóng)民人均純收入、各項存款余額由1997年的4849元、1369元、51285元增長到2005年的14989元、3517元、262774元,年均增長23.23%、17.43%、45.82%。人們除了有吃飯、穿衣等基本的生活需求外,還有安居樂業(yè)的需求,因而人們強烈希望擁有自己的住房。與此相對應,示范區(qū)房地產(chǎn)投資由1998年的2670萬元增長到2004年的19172萬元。
第二,全社會固定資產(chǎn)投資(x3)。示范區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資由1997年的10485萬元增長到2005年的99639萬元,年均增長94.45%;交通用地面積從1997年的115.58公頃增長到2005年的196.4公頃,年均增長率為7.78%,并有80.89公頃的耕地轉化成了交通用地。可以看出從示范區(qū)成立以來政府對示范區(qū)道路、房屋、公共設施等的投資是很大的。道路、房屋、公共設施等固定資產(chǎn)是依附于土地而存在的,所以對固定資產(chǎn)的大力投資勢必會占用大量的土地。
第三,總人口(x6)。人口是最具活力的土地利用變化驅動力之一。1997-2005年,示范區(qū)人口從116001人增加到147500人,年均增長率為3.02%;非農(nóng)業(yè)人口由33085人增加到61600人,年均增長率為9.58%;城鎮(zhèn)化水平由1996年的29.59%增長到2005年的41.76%。人口的增加必然會對糧食、住房及公共設施的需求增大,導致建設用地擴張,耕地減少。
三、耕地保護對策建議
第一,建立耕地保護經(jīng)濟補償機制。地方政府在耕地保護上是被動的。為了鼓勵和提高地方政府保護耕地的積極性和主動性,使地方政府和中央政府在耕地保護中的行為趨向一致,就需要建立利益補償機制。建立耕地保護的經(jīng)濟激勵機制,可以借鑒美國的經(jīng)驗:首先中央政府支付給地方政府耕地保護費,確保地方政府在保護耕地中的收益不低于將耕地用于非農(nóng)用途的最大收益,與此同時不定期抽查(包括耕地的數(shù)量和質(zhì)量),并給予工作出色者獎勵,而對于那些私自占用耕地或以次充優(yōu)進行占補平衡的地區(qū)的相關官員進行嚴厲懲罰;其次要在農(nóng)民群眾中建立獎勵制度,調(diào)動農(nóng)民保護耕地和進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性,充分發(fā)揮其保護耕地的主體地位[3]。
第二,實施耕地生態(tài)管護制度,切實加強耕地的生態(tài)建設。為了鞏固和加強生態(tài)退耕產(chǎn)生的巨大效益,應對耕地實行生態(tài)管護制度。生態(tài)退耕工程分村設定專人管理,管護隊伍由項目區(qū)所在村組擇優(yōu)提議,通過競爭上崗的方式選擇聘用,由建后管護工作小組頒發(fā)聘用證書,與管護人員簽訂合同,進一步明確責權利。每個村確定1名管護員,負責本村受益區(qū)內(nèi)生態(tài)退耕的管護。建立管護基金,根據(jù)“誰受益,誰出錢,誰管理”的原則,項目區(qū)按受益面積收取一定的費用作為生態(tài)退耕工程的管護費用,由項目村統(tǒng)一安排。
關鍵詞：政府公信力，農(nóng)民角色轉變，社會保障機制
土地征用中的問題
土地征用過程中牽涉的利益主體很多，但其核心是政府與失地農(nóng)民，所以存在的問題也大都由二者引發(fā)。
政府公信力的缺失
濫用征地權，鉆“公共利益”的漏洞
雖然我國《憲法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定土地征用必需以公共利益為目的，但并未對公共利益做出界定，這就客觀上給某些政府尋租和機會主義提供了過多的自由裁量空間，一些政府官員為了招商引資，擴大財政收入，突顯個人政績等濫用征地權，侵吞公共利益，這不僅有損失地農(nóng)民的集體利益，更影響了我國的耕地保護和糧食安全。據(jù)統(tǒng)計“十一五”期間由于城市化推進，耕地年均減少1848萬畝。目前，全國實際建設用地中，農(nóng)民集體建設用地已占約72%之多。“十一五”期間，預計每年被征地的農(nóng)民達到300萬。
2、收益分配有失公平，補償形式單一
首先，由于法律法規(guī)不健全，測算方法不夠科學等諸多缺陷，我國土地征用補償標準偏低，補償機制不健全。從橫向看，各地農(nóng)民的補償標準差別很大，甚至出現(xiàn)同村的不同小組間的分配標準各異的現(xiàn)象；從縱向看，受益分配與權力層級成正比。據(jù)統(tǒng)計因土地用途變更增值的土地收益，政府大約得到60%~70%，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織得到25%~30%，農(nóng)民只得到5%~10%。其次，補償形式單一，很多地方政府不顧農(nóng)民意愿，只采用一次性貨幣補償方式，有損失地農(nóng)民的長遠利益。目前鄭州市農(nóng)村土地征用人均獲得補償費為2萬左右，僅可以維持農(nóng)民家庭一般日常開支3~4年。在失地農(nóng)民認為最好的征地補償方式中，選擇安排就業(yè)的站32%，選擇一次性付給適當經(jīng)濟補償?shù)恼?4%，選擇提供醫(yī)療，養(yǎng)老等方面社會保險的占21%，選擇預留土地入股分紅的占20%。可見，在整個收益分配中，大多數(shù)地方政府拒絕了具有土地使用權的民眾的參與，僅憑單方?jīng)Q策行事。
3、針對被征地農(nóng)民的社會保障機制不完善
第一，法律制度不健全，各地在具體執(zhí)行中無法可依，只憑各自對政策的理解及當?shù)氐目陀^條件制定法規(guī)文件缺乏科學合理的規(guī)劃。第二，這一問題的最致命因素是資金籌集困難。政府行為往往限于政策許諾，并未實現(xiàn)保障金的足額下?lián)埽瑢？顚Ｓ茫辉S多村民委員會又因為收支預算難以平衡，集體經(jīng)濟實力偏弱，往往無力繳納；至于失地農(nóng)民，大多所獲補償有限，又缺乏對社會保障的正確認識，心有余而力不足。第三，社會保障的水平低，范圍狹窄。社會保障機制作為一個完整的體系，應包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障、就業(yè)培訓制度等，失地農(nóng)民作為農(nóng)民和市民的過渡群體，本應享受與城市社會保障水平相當且兼容的安置補償，但就目前來看，這些還遠遠不能實現(xiàn)。
（二）失地農(nóng)民角色轉變中的自身干擾因素
1、缺乏市場需要的知識和勞動技能，再就業(yè)能力差
失地農(nóng)民普遍受教育程度低，自身素質(zhì)與市場經(jīng)濟的要求不匹配，在城市化未波及自身以前，他們都以種地為生，即使外出務工也只是從事缺乏技術含量的低端作業(yè)。
2、思想觀念陳舊缺乏理性消費觀
⑴一部分得到較多補償?shù)氖У剞r(nóng)民“一夜暴富”后開始炫耀性的消費，這就存在著“二次返貧”的隱患。因此，如何幫助失地農(nóng)民盤活補償款，實現(xiàn)“錢生錢”，抑制其過度消費，還需要政府的正確引導扶持
⑵價值觀及生活方式與其新的角色要求相沖突：大多數(shù)失地農(nóng)民對城市化的價值理念及生活方式不能從心理上接受和認同，這也需要政府及時加以心理疏導和救助。
二、土地征用問題的解決途徑探討
（一）加強政府公信力建設
1.完善公共利益界定，把耕地保護作為官員政績考核的重要指標。公共利益具有高度的抽象性，不確定性。論文大全，農(nóng)民角色轉變。對此，我們可以借鑒國外的許多制度實例。國外對公共利益的界定主要分為列舉式和概括式，前者的典型代表是日本，后者為加拿大、美國等。采用概括式的國家一般把把公共利益的裁決權交給議會或法院，對“公共目的”、“公共使用”、“私人使用”等概念及其構成要件有清晰說明，也很好的避免了因公之名的權力尋租。我國目前可以繼續(xù)采用概括式，但要借鑒國外經(jīng)驗，杜絕概念上的外延。此外，各級地方政府要在全國耕地保有量不低于18億畝的剛性規(guī)定下，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展及預期規(guī)劃制定合理的耕地警戒線，并嚴守不逾。論文大全，農(nóng)民角色轉變。對官員進行政績考核時，也應把此項工作的表現(xiàn)作為重要依據(jù)。
2．定位好政府角色，完善補償收益分配制度
首先，政府既不享有土地所有權，也無使用權，被征用土地的補償收益理應只歸國家、集體和失地農(nóng)民。其次，重新制定補償標準，提高補償收益。應合理估算土地被征用后的增值部分及土地的市場交易價格，以此為基礎，結合現(xiàn)行法律政策規(guī)定給予農(nóng)民高標準的補償。再次，征地過程中要充分尊重農(nóng)民的知情權，鼓勵其積極參與補償方案的擬定，且征地結果要對農(nóng)民公開。最后，加強對補償款發(fā)放的監(jiān)督和管理。更細致的講，監(jiān)督不僅針對補償不問題，在整個土地征用過程中都是必不可少的。目前，最有力的監(jiān)督機制為第三方認證，即靠無利害關系的公眾性、公益性組織去評判政府行為是否規(guī)范，這一制度很值得借鑒。
3. 建構科學的社會保障機制
①加快有關土地征用方面的立法，尤其是進一步規(guī)范全國各地的失地農(nóng)民社會保障法規(guī)文件，使法律法規(guī)更具可行性、易操作性。論文大全，農(nóng)民角色轉變。
②把社會保障方案的擬定納入征地前的審查程序，并保證其科學性、可行性。論文大全，農(nóng)民角色轉變。在實施征地后，要嚴格按照之前的方案對失地農(nóng)民進行補償安置，并根據(jù)實際情況的改變與相關利益群體友好協(xié)商，不斷修正原有方案。論文大全，農(nóng)民角色轉變。
③確保充足的資金來源。論文大全，農(nóng)民角色轉變。保障基金應由地方政府、村民委員會以及失地農(nóng)民共同負擔。政府要及時足額下?lián)苎a償款，避免失地農(nóng)民因所得補償款太少而不愿繳納保障金。還應加大對參保收益政策的宣傳力度，提高失地農(nóng)民的自愿參保率，擴充保障金。同時調(diào)整財政支出，加大支持力度。
④引入市場機制，創(chuàng)新保障模式。尤其是股份制，它作為社會化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，完全可以運用到對失地農(nóng)民的補償安置中來，使其持久分享城市化過程中土地增值的收益。此外，還應舉辦各種形式的培訓班，向農(nóng)民傳授必要的市場經(jīng)濟知識、科學理財消費知識、創(chuàng)新經(jīng)營知識等，幫助其接受新的價值觀念。
4．建立專門機構，幫助其完成由農(nóng)民到市民的角色轉變
土地征用過程中農(nóng)民不僅會遭受物質(zhì)利益的損失，同時也經(jīng)歷著一次心理上的陣痛。因此，政府在完善保障機制的同時，切不可忽視對其精神的“補償安置”，要對農(nóng)民進行心理疏導和法律援助。最重要的是，全社會要幫助農(nóng)民樹立對未來新生活的信心，使其適應新的城市生活方式、學習新的生存技能、融入新的生活環(huán)境。唯此，失地農(nóng)民的問題才能從根本上得以解決。
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論文摘要：近年來，由于城市化進程的迅速發(fā)展，越來越多的耕地被城市占用。本文在分析我國當前城市化進程中存在的耕地問題的基礎上，對城市化與耕地保護二者之間的關系進行了簡要闡述，并提出了城市化發(fā)展的新思路。
城市化是城市發(fā)展進程的概述。按照《中華人民共和國國家標準城市規(guī)劃術語》對城市化的定義，是指人類生產(chǎn)與生活方式由農(nóng)村型向城市型轉化的過程，主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口轉化為城市人口及城市不斷發(fā)展完善的過程。它是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然產(chǎn)物。
城市化必須以土地為載體，但城市化不應該以犧牲耕地為代價換取的。因此，如何協(xié)調(diào)城市發(fā)展和耕地保護的關系，已經(jīng)成為社會各界關注的焦點之一。
第一部分我國城市化發(fā)展現(xiàn)狀
改革開放給我國城市帶來了蓬勃發(fā)展的良好機遇。目前，我國城市數(shù)量不斷增加，城市化及城市經(jīng)濟和社會水平也在持續(xù)上升。我國當前的城市化水平已高達40%左右，城市化進程進入了快速發(fā)展的階段。自1978年到2000年這12年中，我國城市化水平大大提高，從城市數(shù)量從1978年的193個發(fā)展到2000年的663個；城鎮(zhèn)人口增加了2.86×108，年平均增長率為7.2%；其中東部沿海地區(qū)開始形成了以特大城市為中心，多層次、功能互補的城市群，西部地區(qū)發(fā)展相對緩慢。
據(jù)預測分析，我國比較合理的城市化水平是70%，這就意味著在未來的50年內(nèi)，我國將有5億農(nóng)民轉入城市。這必然會導致城市數(shù)量和規(guī)模的進一步擴大。
第二部分我國耕地資源利用情況分析
現(xiàn)今，我國的耕地資源利用還存在著一些問題。我國耕地資源的主要特征是耕地面積占土地資源比例小，耕地面積逐年減少且后備資源不足。據(jù)有關資料表明，1949年我國耕地面積為9800萬ha，1957年增長到11580萬ha，然而，此后每年新開墾的耕地數(shù)量都比被征占的耕地數(shù)量少，到1980年耕地面積降至9933萬ha，22年凈減少1247萬ha，年均減少56.7萬ha。1981-1985年年均減少49.3萬ha，1986-1990年年均減少24.0萬ha，1991-1995年年均減少99.3萬ha，1996-1998年年均減少49.4萬ha。當前我國人均占有耕地的面積不足0.09hm2，大大低于全世界0.33hm2的人均水平。全國2800多個縣級行政單位，有666個單位耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的0.033hm2耕地警戒線。
此外，農(nóng)村宅基地還占用了大量的耕地。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的有關數(shù)據(jù)顯示，1999年農(nóng)村居民用地為83.4×103hm2，而到2000年則增加至79.7×103hm2，2001年為107.2×103hm2。
由此可以看出，我國的耕地資源利用情況不容樂觀。
第三部分我國城市化進程中存在的耕地占用問題
我國高速發(fā)展的城市化進程不可避免的需要占用更多的耕地，據(jù)統(tǒng)計，我國每年城市建設占用耕地40000ha，每年生產(chǎn)的近60億t垃圾也要占用上萬公頃的土地，這就對原本已經(jīng)不足的耕地資源帶來了許多新的問題。
一、城市化不完全使耕地面積逐年減少
伴隨著我國越來越快的城市化進程，耕地面積出現(xiàn)了較大程度的減少。造成這種現(xiàn)象的主要原因之一就是城市化不完全。
完全的城市化并不會帶來耕地的減少，相反，當城市化水平迅速提高，大量人口從農(nóng)村涌向城市生活的時候，城市化應該帶來耕地面積的增加。這主要是因為城市與農(nóng)村的建筑空間結構不同，空間拓展程度的差異會使城市的居住用地大大減少。當然，城市用地中還包括了生產(chǎn)用地、道路用地、綠化用地以及公共設施用地等，但是即使考慮到這些因素，城市人口的總占地也會小于農(nóng)村人口的總占地。賈紹鳳等人的測算表明，每增加一個城鎮(zhèn)人口比每增加一個農(nóng)村人口少占用47.5%的土地；盧新海指出，農(nóng)民在農(nóng)村占用居民用地的推出足以抵消他在城市居住、生活、生產(chǎn)所占用的土地。據(jù)統(tǒng)計，日本和韓國均在城市化進程中實現(xiàn)了耕地的增加，如日本的1930-1940年間和1950-1960年間，這兩個時期是日本城市化速度最快的時期，同時也是耕地面積不斷增加的時期。這說明，完全的城市化不會是耕地較少的原因，只有不完全的城市化才會產(chǎn)生一系列的耕地占用問題。
我國的城市化是不完全的。當前，我國絕大多數(shù)的農(nóng)民在進城生產(chǎn)、生活后，他在農(nóng)村所占的那一塊土地并沒有退出，而是仍然處于占用中，這樣就產(chǎn)生了兩頭占用的現(xiàn)狀，使耕地面積大幅度的減少。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村中有很多住宅處于閑置狀態(tài)，這被稱為“空心村”現(xiàn)象。下面的表格是對華北南部某個村莊“空心村”現(xiàn)象的實地調(diào)查結果：
從上表中可以看出，村莊里無人居住的宅院高達35.09%，這些宅院的主人已經(jīng)進城生活卻依然占據(jù)著農(nóng)村的土地。進城人口在農(nóng)村占用的生活用地不能有效退出，是造成我國耕地大量減少的主要原因。我國產(chǎn)生“空心村”現(xiàn)象的根源是我國在城市化進程中為了避免大量農(nóng)民進城對城市造成沖擊，采取了種種限制的措施，包括戶籍制度、城市就業(yè)制度和住房制度等。因此，農(nóng)民進城，轉移的僅僅是其勞動力。由于他無法在城市獲得合法的身份認可，無法獲得有效的生活保障，無法獲得固定的居住場所，所以，他在農(nóng)村的居民用地就只能予以保留，這就形成了“兩頭占地”的狀況。
所以，城市化不完全是造成我國城市化進程中耕地減少的主要原因。
二、城市土地過度利用與閑置并存
目前我國很多城市面臨這樣的一種狀況：舊城區(qū)建筑密度高，道路狹窄，環(huán)境惡劣，土地過度利用；而新開發(fā)區(qū)盲目擴張，土地沒有得到充分的利用。以上海市為例，上海市大量人口集中在市中心，市中心的10個區(qū)面積僅為280km2，占全市用的4.4%，卻集中了704萬人，人口密度高達95104人/km2，其中老城區(qū)人口密度為42900人/km2，人均居住用地僅為10.64m2，人均占地為40m2（1990年）；與此同時，新開發(fā)區(qū)面積雖然大，人口卻稀少。此外，我國目前出現(xiàn)了很多盲目興辦開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象，導致了大量土地的閑置浪費。1993年全國清理了2804個開發(fā)區(qū)，占用土地面積76km2，幾乎全部是耕地。據(jù)國家土地管理局調(diào)查，全國城市土地閑置率為15%，閑置土地面積高達7000ha。據(jù)2000年全國455個城市調(diào)查資料顯示，其城市建成區(qū)用地面積12858.7km2，實有房屋建筑總面積約40億m2，平均容積率為0.31。這說明了我國在土地規(guī)劃方面存在著較多有待解決的問題。由于我國原有城市用地行政劃撥形式的存在，許多行政事業(yè)單位因土地的無償性而對土地的集約利用意識不強，從而使土地的浪費現(xiàn)象較為嚴重。
第四部分城市化發(fā)展的新思路
城市化必然會占用耕地，但是城市化不一定帶來耕地面積的減少。鑒于我國城市化進程中出現(xiàn)的一系列土地問題，政府有關部門應該采取一定的措施，正確處理和協(xié)調(diào)兩者之間的關系，實現(xiàn)在城市化進程中保護耕地，耕地為城市化可持續(xù)發(fā)展提供基礎。
一、實現(xiàn)城市化進程中耕地保護的政策手段
由于我國存在著城市化不完全的現(xiàn)象，因此國家應該在戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)制度、住房制度等相關領域進行調(diào)整，確保農(nóng)民的進城生活，使農(nóng)民進城后轉移的不僅僅是勞動力，還應當包括人身，能夠在城市獲得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最終可以把整個家庭都遷移到城市生活。與此同時，有關部門還應該在農(nóng)村住宅制度、土地制度等方面做出調(diào)整。在大量農(nóng)民進城扎根后，就可以考慮到在農(nóng)村進行村鎮(zhèn)布局調(diào)整，將分散的、空心化的村莊整合成為規(guī)模化的、集約化的現(xiàn)代城鎮(zhèn)。原有的村莊居住用地被釋放出來后就可以通過復墾成為新的耕地。在此基礎上，對原有的小塊田進行重新規(guī)整，就可以得到更多的耕地，也便于大規(guī)模、機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)，實現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的重新整合。
除此之外，由于我國的耕地資源稀缺，因此，國家還應在做好耕地的集約利用方面制定相關的政策，例如嚴格控制小城鎮(zhèn)用地，適度擴大大中城市土地供給，充分發(fā)揮大城市的聚集效應和規(guī)模效應；實行嚴格的耕地保護，將耕地保護從單純的數(shù)量保護轉為質(zhì)量保護等。
在政策方面，日本和韓國有許多成功的經(jīng)驗值得我們借鑒。
二、實現(xiàn)城市化進程中耕地保護的規(guī)劃手段
針對我國城市化進程中出現(xiàn)的土地不能有效利用的問題，我們應辯證的看待城市化與耕地保護之間的關系，有效協(xié)調(diào)，合理規(guī)劃，促進二者共同發(fā)展。
首先，我們可以加快土地市場化步伐，盤活城市存量土地，即把閑置土地的使用權收回，然后以有償?shù)姆绞綄⑵渲匦屡渲茫赃_到城市土地利用結構合理化發(fā)展。其次，我們要合理調(diào)整城市用地結構，優(yōu)化土地配置，改善城市綜合環(huán)境。最后，我們還應該引導城市布局與發(fā)展方向趨向于合理，結合產(chǎn)業(yè)布局和城市功能調(diào)整，實施舊城改造，發(fā)揮城市土地的最大效益。超級秘書網(wǎng)
三、實現(xiàn)城市化進程中耕地保護的科技手段
隨著科學技術的發(fā)展，人們可以利用越來越多的手段來改善城市化進程中的土地問題。其中之一就是提高土地容積率，加強多維空間的利用。一方面我們可以實現(xiàn)城市建筑物的立體化，大力發(fā)展高層建筑以節(jié)省占地面積；另一方面，我們還可以充分開發(fā)利用地下空間，建立起地下交通、停車、商業(yè)、存儲等設施，使城市建筑用地大大減少。
此外，一些科學家展開豐富的想象力，提出了一些大膽的構想。例如，上世紀70年代美國和日本的科學家分別提出了“海上城市”和“水上東京”的設想，擬向海上和海底爭取用地；還有的科學家從模擬自然生態(tài)出發(fā)，擬建設以巨型結構組成的集中仿生城市；隨著現(xiàn)代建筑技術的不斷發(fā)展，我們還可以用高級的、牢固的材料八建筑物架在空中，從而減少了城市用地。總之，科學技術的進步必然會為我們來帶新的解決辦法。
參考資料：
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