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第1篇

檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在更新監(jiān)督理念創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，精心組織，嚴(yán)密實(shí)施

（一）在理念更新上，做到“三個(gè)確立”

基層行政執(zhí)法的現(xiàn)狀決定了必須要加強(qiáng)監(jiān)督，而要加強(qiáng)基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須拓寬思維，更新觀念，創(chuàng)新機(jī)制，這樣，才能把基層行政執(zhí)法監(jiān)督工作做深做細(xì)做實(shí)做到位，取得實(shí)實(shí)在在效果。一是確立監(jiān)督就是作為的理念。長(zhǎng)期以來(lái)，憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能一直是對(duì)刑事訴訟實(shí)施監(jiān)督，而對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)一直未能有效開展，導(dǎo)致行政執(zhí)法活動(dòng)不規(guī)范、不嚴(yán)格、不文明的現(xiàn)象大量顯現(xiàn)，引發(fā)大量、越級(jí)訪和群訪，甚至還出現(xiàn)不作為、亂作為、侵權(quán)瀆職、貪污受賄等問題，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。實(shí)踐證明，缺少監(jiān)督的執(zhí)法活動(dòng)，必將會(huì)滋生特權(quán)思想、特權(quán)利益和腐敗現(xiàn)象。為了加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)有效監(jiān)督，我院注意深刻理解和把握中辦發(fā)（2011）8號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的內(nèi)涵，并在適當(dāng)時(shí)邀請(qǐng)縣內(nèi)外“法學(xué)專家”、“法律工作者”、“人大代表”、“人民監(jiān)督員”等專家學(xué)者進(jìn)行研討論證。通過科學(xué)論證，使大家進(jìn)一步深化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的內(nèi)涵，以及行政執(zhí)法與刑事司法銜接的內(nèi)在要求。從而，為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)基層行政執(zhí)法監(jiān)督提供法理支持，提高加強(qiáng)基層行政執(zhí)法監(jiān)督重要性和可行性的認(rèn)識(shí)，從而，確立只有加強(qiáng)監(jiān)督，方能更全面體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的作為。二是確立監(jiān)督就是規(guī)范的理念。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)是行政執(zhí)法“集聚地”，有國(guó)土、規(guī)劃、工商等眾多部門，行政執(zhí)法面廣量大，涉及利益關(guān)系眾多，加強(qiáng)基層行政執(zhí)法監(jiān)督，可以有效地規(guī)范執(zhí)法行為，促進(jìn)基層行政執(zhí)法單位依法履行公務(wù)，推進(jìn)法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。三是確立監(jiān)督就是創(chuàng)新的理念。積極創(chuàng)新監(jiān)督工作思路，構(gòu)建監(jiān)督工作模式，是推進(jìn)基層行政執(zhí)法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。我院在各方的支持和努力下，推動(dòng)建立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大支持、政府負(fù)責(zé)、檢察監(jiān)督、部門司職”的監(jiān)督模式。黨委領(lǐng)導(dǎo)，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政法委對(duì)行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督的理念、方式、效能等方面作出統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督力量進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)重大行政執(zhí)法監(jiān)督案件加強(qiáng)協(xié)調(diào)；人大支持，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)人大對(duì)行政執(zhí)法工作定期進(jìn)行評(píng)議，并研究解決行政執(zhí)法監(jiān)督工作中的重大疑難事項(xiàng)；政府負(fù)責(zé)，即縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府及其法治部門加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)、執(zhí)法過程和執(zhí)法效能的考核驗(yàn)收；檢察監(jiān)督，即檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行靜態(tài)和動(dòng)態(tài)監(jiān)督，受理舉報(bào)、監(jiān)督案件、糾正違法；部門司職，及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體依法履行行政執(zhí)法職責(zé)，做到及時(shí)、有效、公開、公平、公正執(zhí)法。這個(gè)監(jiān)督模式的重點(diǎn)是檢察監(jiān)督。對(duì)此，我院依托派出檢察室，主動(dòng)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法部門建立工作對(duì)接、信息通報(bào)和監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，按照統(tǒng)一管理，分類工作的要求，在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請(qǐng)2名行政執(zhí)法監(jiān)督信息聯(lián)絡(luò)員。在日常工作中，檢察室一方面抓好靜態(tài)監(jiān)督，即通過定期或不定期地調(diào)取行政執(zhí)法單位有關(guān)執(zhí)法卷宗，審查行政執(zhí)法的程序是否合法，處罰是否適當(dāng)，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)進(jìn)行糾正；另一方面抓好動(dòng)態(tài)監(jiān)督，即及時(shí)受理行政執(zhí)法方面的舉報(bào)線索，對(duì)構(gòu)成瀆職、貪污受賄的及時(shí)移送反貪、反瀆部門立案查處，對(duì)構(gòu)成其他刑事犯罪的及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤榱烁玫赝七M(jìn)這個(gè)監(jiān)督模式的實(shí)施，我院報(bào)請(qǐng)縣委縣政府出臺(tái)規(guī)范性文件，即《關(guān)于加強(qiáng)基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實(shí)施意見》，由縣委縣政府聯(lián)合發(fā)文印發(fā)全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政執(zhí)法部門，要求按照文件精神抓好落實(shí)。這個(gè)《實(shí)施意見》一方面要求統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把基層行政執(zhí)法是否規(guī)范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及時(shí)移送檢察監(jiān)督情況一并納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)部門的綜合考核評(píng)價(jià)體系，形成權(quán)責(zé)分明、行為規(guī)范、協(xié)調(diào)一致、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制；另一方面明確規(guī)定了基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督相銜接工作的主要內(nèi)容，如派出檢察室根據(jù)規(guī)定的具體情形，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》、提出監(jiān)督意見等形式對(duì)基層行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，并規(guī)定在限期內(nèi)答復(fù)。還規(guī)定派出檢察室在監(jiān)督中要隨時(shí)調(diào)閱行政執(zhí)法卷宗等。

（二）在機(jī)制建設(shè)上，建立“三項(xiàng)制度”

一是聯(lián)合監(jiān)督制度。縣法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組每半年組織縣優(yōu)化辦、縣法制辦、縣紀(jì)委糾風(fēng)辦、派駐檢察室等部門，對(duì)基層行政執(zhí)法部門的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查監(jiān)督考核，對(duì)存在違法行政等問題的，依據(jù)不同情況，分別作行政或法律上的監(jiān)督糾正；對(duì)行政執(zhí)法人員有涉嫌貪污受賄、瀆職侵權(quán)等違紀(jì)違法行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件性質(zhì)，及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或人民檢察院處理。二是聯(lián)席會(huì)議制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法委定期組織召開行政執(zhí)法工作聯(lián)席會(huì)議。每季度至少召開會(huì)議一次，派駐檢察室應(yīng)當(dāng)派員參加。會(huì)議通報(bào)近期執(zhí)法及處罰情況、涉嫌犯罪案件移送處理情況、檢察監(jiān)督情況，并研究和協(xié)調(diào)解決行政執(zhí)法工作中的一些突出問題。與些同時(shí)，還建立了信息通報(bào)制度。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治辦確定專門人員，負(fù)責(zé)日常的信息交流，各基層執(zhí)法單位的統(tǒng)計(jì)報(bào)表及時(shí)報(bào)送派駐檢察室，以實(shí)現(xiàn)信息共享。三是備案審查制度。制定了《報(bào)備細(xì)則》，從報(bào)備案件的單位主體、報(bào)備范圍、報(bào)備材料、報(bào)備期限等4個(gè)方面作出明確具體規(guī)定。如在報(bào)備案件的主體上，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)具有行政執(zhí)法權(quán)或受委托從事行政執(zhí)法的單位、縣級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，包括工商、國(guó)土、規(guī)劃、城管、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、水利、林業(yè)等15個(gè)行政執(zhí)法單位。在報(bào)備范圍上，明確規(guī)定涉案金額在萬(wàn)元以上；處罰金額或者沒收款物價(jià)值在三千元以上；作出行政處罰決定后違法行為還不能有效制止且繼續(xù)進(jìn)行，可能導(dǎo)致案件性質(zhì)發(fā)生改變的；當(dāng)事人不服，認(rèn)為行政處罰畸輕畸重或適用法律、法規(guī)不當(dāng)?shù)模赡芤鹕显L的，在當(dāng)?shù)鼗蛟谌h有較大影響的等10種情形的案件。在報(bào)備材料上，明確規(guī)定案件事實(shí)及相關(guān)證據(jù)；認(rèn)定的法律依據(jù)；行政擬處理意見；行政處罰法律文書；行政許可批復(fù)文件等。在報(bào)備期限上，明確規(guī)定十種報(bào)備情形均應(yīng)當(dāng)在行政行為作為后十個(gè)工作日內(nèi)及時(shí)報(bào)備轄區(qū)檢察室。

（三）在組織實(shí)施上，搞好“三個(gè)結(jié)合”

一是點(diǎn)面結(jié)合，搞好聯(lián)合監(jiān)督檢查。根據(jù)《實(shí)施意見》的規(guī)定，對(duì)基層行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督要聯(lián)合檢查，具體由縣政法委牽頭，由檢察院及其派出檢察室人員為主體，聯(lián)合縣人大內(nèi)司委、縣政府法制辦、縣紀(jì)委等部門組織的行政執(zhí)法監(jiān)督檢查組，除聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)面上行政執(zhí)法工作匯報(bào)外，還要察看工商、國(guó)土、規(guī)劃、安監(jiān)、司法等部門的行政執(zhí)法臺(tái)賬和卷宗，對(duì)存在的突出問題，可當(dāng)場(chǎng)提出口頭糾正檢察意見，責(zé)令其立即整改。也可及時(shí)向相關(guān)單位和部門發(fā)《檢察建議書》、《檢察意見書》。如侍莊鄉(xiāng)有五家衛(wèi)生室屬合并對(duì)象，侍莊醫(yī)院亦下達(dá)了撤并衛(wèi)生室通知。但有的衛(wèi)生室長(zhǎng)不愿意合并，繼續(xù)進(jìn)行非法行醫(yī)。針對(duì)這種情況，檢察院及時(shí)向侍莊醫(yī)院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，認(rèn)真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會(huì)效果。二是條線結(jié)合，搞好專項(xiàng)監(jiān)督檢查。主要是對(duì)縣有關(guān)執(zhí)法部門派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查。如國(guó)土、工商、環(huán)保、安監(jiān)、規(guī)劃等條管單位。在專項(xiàng)監(jiān)督檢查工作中，注意針對(duì)群眾反映比較強(qiáng)烈的突出問題，采取系統(tǒng)查、查系統(tǒng)的方法，深入查找在行政執(zhí)法過程中存在的問題，爾后，針對(duì)問題進(jìn)行梳理分類、分析評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)研判，依據(jù)檢察職能發(fā)出《檢察建議書》、《檢察意見書》或《糾正違法通知書》。如針對(duì)全縣農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”亂開發(fā)、非法占用、使用、買賣轉(zhuǎn)讓土地的嚴(yán)重問題，一方面為縣委縣政府提供決策依據(jù)，及時(shí)撰寫調(diào)查分析報(bào)告，一方面向縣國(guó)土部門發(fā)出《檢察意見書》，以引起相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的重視。如縣國(guó)土局聯(lián)合縣公安局在全縣范圍內(nèi)開展打擊非法買賣土地的專項(xiàng)行動(dòng)。目前，共查處違規(guī)使用土地21宗，有6人因涉嫌非法買賣土地罪被公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋行У鼐S護(hù)了全縣國(guó)土資源管理秩序。又如，在監(jiān)督檢查工商系統(tǒng)行政執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)沂北鄉(xiāng)有兩不法商販正在合伙倒賣石油，且數(shù)額巨大，檢察院及時(shí)向工商部門發(fā)出了《檢察意見書》。縣工商局接此意見后迅速派員查處，并將案件移送公安機(jī)關(guān)對(duì)其立案?jìng)刹椤Ｈ莾?nèi)外結(jié)合，做好受理舉報(bào)控告。在抓好靜態(tài)監(jiān)督檢查的同時(shí)，積極抓好動(dòng)態(tài)監(jiān)督，充分利用控申、民行、預(yù)防、反貪、反瀆、派出檢察室等對(duì)外接訪窗口，收集和受理行政執(zhí)法方面的舉報(bào)和控告。與此同時(shí)，充分利用“舉報(bào)宣傳周”、“檢察開放月”這一活動(dòng)載體，深入街頭、村頭、社區(qū)宣講行政執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容，動(dòng)員人民群眾參與監(jiān)督。還利用各種新聞媒體和聘請(qǐng)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息員參與監(jiān)督，形成內(nèi)外有機(jī)聯(lián)動(dòng)的行政執(zhí)法監(jiān)督氛圍。今年以來(lái)，灌云縣檢察院及其派出檢察室，共受理舉報(bào)控告12件，督促整改6件。如侍莊鄉(xiāng)規(guī)劃辦，在規(guī)劃執(zhí)法過程中，違反規(guī)劃不準(zhǔn)收費(fèi)的有關(guān)規(guī)定，擅自收取單位和農(nóng)戶的規(guī)劃費(fèi)用，在當(dāng)?shù)卦斐闪瞬涣加绊憽Ｅ沙鰴z察室接到舉報(bào)后，立即進(jìn)行調(diào)查，向侍莊鄉(xiāng)政府發(fā)了《糾正違法通知書》，責(zé)令其整改。侍莊鄉(xiāng)政府及時(shí)采取措施，停止了違規(guī)收費(fèi)，同時(shí)，要求鄉(xiāng)規(guī)劃部門和相關(guān)人員嚴(yán)格執(zhí)法，確保不違規(guī)收費(fèi)。

檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)基層行政執(zhí)法監(jiān)督，必須要在充分認(rèn)識(shí)基層行政執(zhí)法監(jiān)督艱巨性的基礎(chǔ)上，完善提高，鞏固成果

（一）認(rèn)識(shí)再到位

對(duì)基層行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)及其派出檢察室一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，不可一蹴而蹴，更不可小勝即安，要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，完善提高，鞏固成果，切實(shí)履行好行政執(zhí)法監(jiān)督職能。從目前行政執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)踐情況看，還存在許多需要加強(qiáng)和完善的一些環(huán)節(jié)，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)黨委政府和縣相關(guān)行政執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)，要切實(shí)把行政執(zhí)法監(jiān)督工作列入重要議事日程，經(jīng)常分析研究本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本部門的行政執(zhí)法監(jiān)督工作，堅(jiān)決克服徹底屏棄過去行政執(zhí)法的本位思想，部門利益和習(xí)慣做法，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到自覺接受監(jiān)督上來(lái)。各基層行政執(zhí)法人員也要堅(jiān)決依照國(guó)家法律、法規(guī)和縣委縣政府（51）號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的實(shí)施意見》的規(guī)定要求，自覺做好自身行政執(zhí)法與接受檢察監(jiān)督的各項(xiàng)工作，規(guī)范執(zhí)法，公正執(zhí)法，文明執(zhí)法，不越權(quán)執(zhí)法，自覺把執(zhí)法行為置于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。

（二）報(bào)備再嚴(yán)格

雖然已制定出臺(tái)了《關(guān)于基層行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督銜接工作的報(bào)備工作實(shí)施細(xì)則》，但從運(yùn)行情況看，有的行政執(zhí)法部門不想報(bào)備，存在隱案不報(bào)的現(xiàn)象；有的行政執(zhí)法部門不按時(shí)報(bào)備，拖拖拉拉；有的報(bào)小不報(bào)大，怕惹出麻煩，查出問題，影響單位和個(gè)人利益；對(duì)此，報(bào)備審查工作還需再嚴(yán)格，要采取多種措施督促報(bào)備工作的落實(shí)，對(duì)凡是今后出現(xiàn)報(bào)備問題的單位和部門，在查明情況后，視情節(jié)建議相關(guān)部門給予處理。

（三）整改再加強(qiáng)

對(duì)基層行政執(zhí)法監(jiān)督檢查出來(lái)的問題，檢察機(jī)關(guān)有的當(dāng)場(chǎng)責(zé)令督促整改，有的運(yùn)用《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》的形式，依法督促整改，但從整改情況看，不及時(shí)，不徹底、不到位的現(xiàn)象依然存在。如全縣小加油站點(diǎn)雖被依法取締，但有的死灰復(fù)燃；非法占用土地雖進(jìn)行了打擊整治，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有在偷偷建筑；有的鍋爐存在安全隱患，雖然下達(dá)了整改通知書，但整改未到位等等。因此，一方面檢察機(jī)關(guān)及其派出檢察室平時(shí)要加強(qiáng)督察、巡查，確保檢察機(jī)關(guān)發(fā)的法律文書件件有著落，事事有回音。另一方面，對(duì)需要聯(lián)動(dòng)多個(gè)部門方能整改到位的一些行政執(zhí)法案件，檢察機(jī)關(guān)及其派出檢察室要督促相關(guān)部門和單位一起研究整改方案，進(jìn)行綜合治理。

（四）檢力再整合

基層行政執(zhí)法涉及面廣，工作量大，點(diǎn)多線長(zhǎng)，要想做好監(jiān)督工作，檢力顯得尤為重要。但從目前情況看，雖然在大的活動(dòng)上舉全院之力，但平時(shí)日常工作都由檢察室承擔(dān)，僅憑兩個(gè)派出檢察室的現(xiàn)有人員，工作有時(shí)確實(shí)安排不開，人手顯得尤為緊張，很難承擔(dān)繁重的監(jiān)督任務(wù)和監(jiān)督需求。對(duì)此，一方面，檢察院要成立派出檢察室專門管理機(jī)構(gòu)，以便統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)監(jiān)督工作；一方面，還要在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再派檢察室，人員也要適當(dāng)增加，以便上下整合力量，確保行政執(zhí)法監(jiān)督工作順利開展。

第2篇

[論文摘要]在國(guó)家加大宏觀調(diào)控力度的背景下，土地作為宏觀調(diào)控的“閘門”，其重要性日漸明顯，國(guó)土資源管理在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位日漸突出，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察作為國(guó)土資源的一個(gè)重要組成部分，承擔(dān)著規(guī)范管理秩序，保障資源可持續(xù)利用的重要職責(zé)。從堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀出發(fā)，就加強(qiáng)我區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)行全面論述。

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察是國(guó)土資源管理的重要組成部分和重要環(huán)節(jié)，是國(guó)土資源法律法規(guī)順利實(shí)施的重要保障，對(duì)促進(jìn)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)依法行政，確保社會(huì)穩(wěn)定有著十分重要的作用。

結(jié)合我們寧夏國(guó)土資源管理現(xiàn)狀，客觀論述了目前寧夏回族自治區(qū)國(guó)土資源管理面臨形勢(shì)和存在的困難，進(jìn)行了深刻而詳實(shí)的分析和探討。并從存在問題入手，采取擺事實(shí)講道理等手法，闡述了我區(qū)目前國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作存在的問題及原因。提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，論述了在執(zhí)法監(jiān)察中的一些具體方法和措施。對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)全區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作將具有一定的借鑒和指導(dǎo)意義。

一、我區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀及存在的問題及特點(diǎn)

當(dāng)前，我區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作既面臨著前后未有的好機(jī)遇，又面臨著十分嚴(yán)峻的新挑戰(zhàn)。

一是從案件發(fā)生情況看。土地方面，2002年發(fā)案362件，比2001年494件減少132件，比2000年742件減少380件，分別減少26.7%和51.2%；礦產(chǎn)方面，2002年違法案件104件，比2001年33件增加71件，比2000年61件增加43件，分別增加21.5%和70.5%，呈上升趨勢(shì)。

二是從違法案件種類看。在查處的土地違法案件中，未經(jīng)批準(zhǔn)占地居首，共1073件，占立案總數(shù)的67.1%；在查處的礦產(chǎn)違法案件中，違法開采居多，共194件，占查處案件總數(shù)的98%，其中無(wú)證開采130件，占65.7%。

三是從違法主體看。個(gè)人違法用地、采礦多于集體和企事業(yè)單位，個(gè)人違法用地1427件，占89.3%，個(gè)人違法采礦156件，占78.8%；企事業(yè)單位違法用地97件，占6.1%；縣級(jí)機(jī)關(guān)違法用地23件，占1.4%。

四是從違法案件發(fā)生的區(qū)域看。農(nóng)村違法占地問題多于城市，但城市個(gè)案違法占地面積大大高于農(nóng)村。

五是以“建設(shè)城市新區(qū)”、“調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)搞養(yǎng)殖業(yè)”、“發(fā)展旅游業(yè)”為名，無(wú)限制的擴(kuò)大城市外延，大量占用耕地和國(guó)有未利用土地的現(xiàn)象屢見不鮮。

這種狀況，不僅使大量國(guó)土資源流失，也給國(guó)土資源和生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)不利影響。

二、執(zhí)法難的集中表現(xiàn)

“執(zhí)法難”的問題一直是困擾國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的一大難題，也是國(guó)土資源管理需要解決的重要問題。主要集中表現(xiàn)為以下“五難”：

違法行為發(fā)現(xiàn)難。就全區(qū)而言，在有限人員編制下，既要監(jiān)管土地，又要監(jiān)管礦山，面廣量大，加之基本裝備缺乏，交通工具等保障條件較差，全覆蓋、高頻率動(dòng)態(tài)巡查力所不及，致使有些違法案件很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

違法行為制止難。表現(xiàn)為土地違法者常常是突擊占地施工、礦產(chǎn)違法者常常是突擊開采搶運(yùn)，制止起來(lái)非常困難。

違法案件調(diào)查取證難。在實(shí)際工作中，有些違法者拒不配合，或者借故拖延，而執(zhí)法人員沒有強(qiáng)制調(diào)查取證的手段，導(dǎo)致調(diào)查工作陷入僵局。

違法案件處理難。由于當(dāng)前法制環(huán)境較差，致使查處案件面臨著“嚴(yán)格執(zhí)法”和“法不責(zé)眾”的兩難境地，特別是對(duì)違法責(zé)任人的處理更是難上加難。

違法案件執(zhí)行難。現(xiàn)行法律沒有賦予國(guó)土資源部門強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，實(shí)踐中種種原因而使案件在執(zhí)行環(huán)節(jié)受阻或擱淺。

三、我區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察存在問題的原因分析

存在問題的原因可以概括為以下幾個(gè)方面：

一是法制觀念不強(qiáng)。一些市（縣）領(lǐng)導(dǎo)以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為借口，違法批地、違法用地、非法出讓和轉(zhuǎn)讓土地，以權(quán)代法、以言代法等違法行為不斷發(fā)生；

二是監(jiān)察體制不順。目前這種管理體制，是各級(jí)國(guó)土資源部門只對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)的“單向”體制，難以形成上級(jí)國(guó)土資源部門對(duì)下級(jí)政府及國(guó)土資源部門強(qiáng)有力的制約機(jī)制。

三是執(zhí)法手段不硬。現(xiàn)行法律沒有賦予國(guó)土資源部門以必要的查封、扣押、拆除等強(qiáng)制措施的權(quán)力。違法行為不能及時(shí)和有效地制止。

四是執(zhí)法力度不夠。普遍存在著重審批發(fā)證，輕監(jiān)督檢查的傾向；沒有形成自上而下的有效的監(jiān)督制約機(jī)制，執(zhí)法監(jiān)察不夠經(jīng)常有力。

四、強(qiáng)化國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)策及建議

（一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平

必須從我國(guó)人多地少、土地供需矛盾突出的基本國(guó)情出發(fā)，使各級(jí)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，通過學(xué)習(xí)宣傳法律，使群眾特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部做到明白合理保護(hù)、利用土地資源是對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)任的一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略措施。運(yùn)用行政的手段，建立一套節(jié)約集約用地機(jī)制，管住總量、控制增量、盤活存量，提高土地容積率和利用率；運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的手段，一方面全面推行“招、拍、掛”等市場(chǎng)化配置方式，提高土地取得和保有成本，抑制多占、濫用和浪費(fèi)土地現(xiàn)象。

（二）以貫徹國(guó)務(wù)院《決定》和《通知》為契機(jī)，始終保持執(zhí)法監(jiān)察高壓氛圍

以衛(wèi)星遙感執(zhí)法檢查為抓手，突出嚴(yán)肅查處新發(fā)生違法用地與政府違法用地兩個(gè)重點(diǎn)，切實(shí)解決基層政府依法用地意識(shí)不強(qiáng)和頂風(fēng)違法問題；建立健全協(xié)作辦案制度為契機(jī)，借助兄弟部門力量，形成國(guó)土資源大執(zhí)法格局；進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，堅(jiān)持查人與處事相結(jié)合，繼續(xù)保持嚴(yán)肅查處違法用地的高壓態(tài)勢(shì)。

（三）以切實(shí)加強(qiáng)執(zhí)法巡查為載體，努力把土地違法抑制在萌芽狀態(tài)

違法者的利益有多大，執(zhí)法的阻力就有多大。查處違法用地只是手段，目的是維護(hù)正常的土地管理秩序。因此要堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與查處相結(jié)合的原則，加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)巡查，進(jìn)一步狠抓源頭防范。構(gòu)建完整的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系。要做到防范關(guān)口前移、預(yù)防重心下移，逐步建立“上有衛(wèi)星，下有百姓”、“縱向到底，橫向到邊”立體防范監(jiān)管體系，提高案件發(fā)現(xiàn)率、制止率和立案率，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。

（四）以嚴(yán)肅查處違法案件為重點(diǎn)，著力提高執(zhí)法監(jiān)察效力

第3篇

成因

當(dāng)前，影響人大及其常委會(huì)對(duì)司法監(jiān)督的因素是多重的，歸納起來(lái)主要源于“四不”：

監(jiān)督主體不主動(dòng)。主要是監(jiān)督意識(shí)差，這是一個(gè)普遍存在并帶有共性的問題。有的存在“無(wú)位、無(wú)為”思想，對(duì)于司法監(jiān)督，盡量能不監(jiān)督的就不去監(jiān)督，即使進(jìn)行監(jiān)督，也只是實(shí)施一般性、常規(guī)性、淺表性的監(jiān)督；有的重和氣，講支持，認(rèn)為在實(shí)施“十二五”規(guī)劃過程中所涉及到的司法監(jiān)督問題都是一些實(shí)質(zhì)性的矛盾，怕影響各方面的關(guān)系，怕超越法定職權(quán)，怕出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)；有的監(jiān)督力量薄弱，監(jiān)督者本身就缺乏法律專業(yè)知識(shí)，缺少監(jiān)督必備的法律素質(zhì)，在很大程度上就限制了司法監(jiān)督的深入開展和有效實(shí)施，出現(xiàn)了不想監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督的現(xiàn)象。

監(jiān)督程序不直接。一是監(jiān)督信息不暢通。目前通行的監(jiān)督方式是采取聽取工作報(bào)告和執(zhí)法檢查等這些常規(guī)的、宏觀的監(jiān)督方式，而這些信息多數(shù)源自司法機(jī)關(guān)本身，具有一定的間接性和籠統(tǒng)性，缺乏應(yīng)有的真實(shí)性與客觀性。二是受任人員不了解。人大常委會(huì)對(duì)任免的官員實(shí)際約束力不強(qiáng)，影響力不大，任免與監(jiān)察結(jié)合不夠，對(duì)司法人員的違法失職行為由誰(shuí)調(diào)查、怎樣啟動(dòng)調(diào)查、調(diào)查結(jié)果向誰(shuí)負(fù)責(zé)不明確，不能實(shí)現(xiàn)有效的控制。三是監(jiān)督手段不直接。根據(jù)人大監(jiān)督權(quán)的法律評(píng)判，從法律層面上講，人大監(jiān)督權(quán)側(cè)重于對(duì)監(jiān)督對(duì)象起威懾、督促、指導(dǎo)作用，主要是通過評(píng)價(jià)性、批評(píng)性、督促性、通告性的間接手段來(lái)達(dá)到監(jiān)督目的，不直接去糾正、處理違法行為，不直接去對(duì)司法機(jī)關(guān)的審判結(jié)果作出任何處理，而只能監(jiān)督司法機(jī)關(guān)自己?jiǎn)?dòng)內(nèi)部的監(jiān)督制約機(jī)制，督促其依法予以糾正。

監(jiān)督依據(jù)不充分。從工作實(shí)踐看，《監(jiān)督法》雖然規(guī)范了各種監(jiān)督形式的大致程序，但是還比較原則，對(duì)監(jiān)督的內(nèi)容、范圍、程序、處置措施、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督的權(quán)限及其承擔(dān)的法律后果等，規(guī)定的不明確、不具體，有的還沒有規(guī)定。尤其是對(duì)剛性監(jiān)督的規(guī)定過于原則籠統(tǒng)，操作起來(lái)比較困難，在具體工作中，很難把握好參與不干預(yù)、監(jiān)督不越權(quán)、支持不失職的監(jiān)督原則。

監(jiān)督手段不豐富。目前人大及其常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于在人代會(huì)上、常委會(huì)上聽取工作報(bào)告，然后進(jìn)行審議，或就某一方面的工作進(jìn)行簡(jiǎn)單的聽、審、議、決。監(jiān)督內(nèi)容單一，監(jiān)督形式也比較單一。另外，各種監(jiān)督手段之間缺乏程序上的連續(xù)性和銜接性。

對(duì)策

為全面實(shí)施“十二五”規(guī)劃，進(jìn)一步增強(qiáng)司法監(jiān)督工作實(shí)效，必須不斷研究和破解工作中的難題。為此，特提出如下對(duì)策和構(gòu)想。

1、突出重點(diǎn)，努力提高司法監(jiān)督的針對(duì)性。在分析和確定監(jiān)督議題時(shí)，要突出三個(gè)重點(diǎn)：一是突出執(zhí)法工作中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，緊緊抓住人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題實(shí)施監(jiān)督，與群眾的愿望合心；二是突出中心，圍繞大局，把與黨的中心工作緊密相聯(lián)的執(zhí)法工作作為監(jiān)督重點(diǎn)，與黨委的思路合拍；三是突出發(fā)展中的重點(diǎn)，將事關(guān)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要司法和行政問題，作為監(jiān)督重點(diǎn)，與政府的工作合力。同時(shí)，要把握好三個(gè)方面的問題：一是要從總量上控制。要從實(shí)際出發(fā)，適度、適地、適時(shí)，集中力量，精心組織，務(wù)求實(shí)效。二是要改進(jìn)執(zhí)法檢查方式。在完善普遍運(yùn)用的檢查方式的基礎(chǔ)上，實(shí)行聽取匯報(bào)與走訪座談相結(jié)合，重在走訪座談；普遍檢查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合，重在抽查；明察與暗訪相結(jié)合，重在暗訪。三是要以專題調(diào)研為載體，選準(zhǔn)司法監(jiān)督的切入點(diǎn)，圍繞“十二五”規(guī)劃科學(xué)選擇司法監(jiān)督調(diào)研題目，調(diào)研內(nèi)容要緊扣工作重點(diǎn)，破解工作難點(diǎn)，突出工作亮點(diǎn)。

2、強(qiáng)化力度，努力提高司法監(jiān)督的實(shí)效性。在司法監(jiān)督過程中，要做到“四個(gè)結(jié)合”：一是要將人大監(jiān)督與司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合。通過啟動(dòng)人大監(jiān)督，推進(jìn)司法機(jī)關(guān)健全內(nèi)部監(jiān)察、督察等制約機(jī)制，使司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督制約形成閉合狀態(tài)下的良性運(yùn)行。通過人大監(jiān)督強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，推動(dòng)相互制約機(jī)制的完善。二是要將個(gè)案監(jiān)督與工作中的控告申訴案件相結(jié)合。通過對(duì)群眾的來(lái)信來(lái)訪案件、上級(jí)批轉(zhuǎn)案件、司法機(jī)關(guān)報(bào)送備案審查案件的分析、梳理，發(fā)現(xiàn)具有典型意義和監(jiān)督價(jià)值的案件，同時(shí)要重點(diǎn)關(guān)注人大代表圍繞“十二五”規(guī)劃方面提出的議案、建議、批評(píng)和意見，以及人大在開展視察、檢查、調(diào)研活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的案件，拓展監(jiān)督視野，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督的有效延伸和具體落實(shí)。三是要嚴(yán)格把好人事任免關(guān)，將監(jiān)督案件與監(jiān)督人相結(jié)合。對(duì)于受任人員要任前嚴(yán)格把關(guān)，任中嚴(yán)格審議，任后嚴(yán)格監(jiān)督。同時(shí)透過案件監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，對(duì)有重大工作失誤、錯(cuò)誤執(zhí)法的人員，要督促司法機(jī)關(guān)按照內(nèi)部的錯(cuò)案追究制度追究其相應(yīng)的責(zé)任。四是要將暢通信息渠道與實(shí)現(xiàn)經(jīng)常化監(jiān)督相結(jié)合。要進(jìn)一步完善目前實(shí)行的人民陪審員制度和人民監(jiān)督員制度并建立嚴(yán)格的聯(lián)系制度和報(bào)告制度。

第4篇

1．清除影響和制約社會(huì)管理創(chuàng)新的各種障礙

部分政府工作人員的貪欲和對(duì)公共權(quán)力的濫用，在創(chuàng)新社會(huì)管理上不可避免地形成諸多不應(yīng)有的人為阻力。檢察院可以采取以下三項(xiàng)措施來(lái)清除障礙:一是不斷加大查辦職務(wù)犯罪工作力度，將阻礙社會(huì)管理創(chuàng)新的腐敗分子繩之以法，以清除隱匿于社會(huì)管理機(jī)體中的毒瘤。2011年以來(lái)某縣檢察院共立查各類職務(wù)犯罪案件56案81人，有效地遏制了職務(wù)犯罪的發(fā)生，為該縣營(yíng)造了一個(gè)清廉高效的發(fā)展環(huán)境。二是以執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的問題為切入點(diǎn)，積極發(fā)揮檢察建議在參與社會(huì)管理中的作用。2011年以來(lái)發(fā)出檢察建議48件，對(duì)在履職中發(fā)現(xiàn)的一些部門管理漏洞認(rèn)真分析，形成針對(duì)性、操作性強(qiáng)的檢察建議，納入有關(guān)部門的管理。三是對(duì)政府重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目、政府采購(gòu)招投標(biāo)等活動(dòng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督及跟蹤巡訪，從機(jī)制、制度、管理和監(jiān)督等方面及時(shí)提出意見建議，并督促其整改落實(shí)。

2．防范處置因司法不公引發(fā)的突出社會(huì)矛盾

公平正義的失衡和司法人員道德的失范極易引起公眾的不滿，特別是在通信、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，因有關(guān)部門執(zhí)法不公、不嚴(yán)而引起的事件更易受到人們關(guān)注和炒作，進(jìn)而演變成。法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)，是化解社會(huì)矛盾的重要手段，是廣大人民群眾的期盼和需求。只有不斷加大工作力度，才能杜絕因司法不公而引發(fā)的新的社會(huì)矛盾，整個(gè)社會(huì)的發(fā)展環(huán)境才能得到凈化。

3．營(yíng)造促進(jìn)社會(huì)管理有序運(yùn)行的良好治安環(huán)境

首先，嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪，創(chuàng)造良好法治環(huán)境。2011年以來(lái)，某縣檢察院共批準(zhǔn)和決定逮捕各類刑事犯罪案件177案252人，提起公訴354案470人，批捕、準(zhǔn)確率均達(dá)100%;次之，認(rèn)真落實(shí)檢察環(huán)節(jié)各項(xiàng)綜合治理措施，積極配合有關(guān)部門，重點(diǎn)抓好違法犯罪多發(fā)人群、網(wǎng)吧等重點(diǎn)人群、行業(yè)的管理，進(jìn)一步健全社會(huì)治安防控網(wǎng)絡(luò)。第三，積極開展法律宣傳。通過贈(zèng)送法制宣傳資料、舉辦法制講座、開展法律服務(wù)等多種形式進(jìn)行普法宣傳，不斷提高公民的法律意識(shí)，增強(qiáng)依法辦事的自覺性，從而達(dá)到預(yù)防和減少犯罪發(fā)生的目的。

4．加強(qiáng)幫教管理感化挽救工作凝聚社會(huì)正能量

一是積極協(xié)調(diào)法院、司法、公安等部門，加強(qiáng)對(duì)被依法判處管制、宣告緩刑、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利、裁定假釋等并在社會(huì)上服刑的罪犯的矯正，積極參加社區(qū)矯正工作，對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯進(jìn)行考察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)糾正存在的問題。2011年以來(lái)，某縣檢察院將監(jiān)外執(zhí)行罪犯全部納入微機(jī)管理，實(shí)現(xiàn)了對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化。二是積極參與青少年群體的教育保護(hù)工作，完善未成年人犯罪案件辦理機(jī)制，成立未成年人犯罪專案組，強(qiáng)化案后回訪幫教，跟蹤未成年犯的改造情況及改造效果，以上法制課、成立幫教對(duì)子等形式，開展法制宣傳進(jìn)校園等活動(dòng)，預(yù)防和減少青少年違法犯罪。三是積極配合有關(guān)部門落實(shí)安置政策，幫助解決刑釋解教人員就業(yè)、生活、家庭等方面的困難。

5．開展工作創(chuàng)新為促進(jìn)社會(huì)管理增添動(dòng)力

一是積極探索“檢調(diào)對(duì)接”，對(duì)當(dāng)事人有和解意愿、案件具備和解條件的，積極引導(dǎo)、促成當(dāng)事人和解。同時(shí)，與人民調(diào)解、司法調(diào)解、執(zhí)行和解、行政調(diào)解有效銜接，實(shí)現(xiàn)工作合力的最大集結(jié)。二是積極參與對(duì)網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)的建設(shè)管理。安排專人開展日常檢察動(dòng)態(tài)與網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)，及時(shí)收集涉檢輿情，快速發(fā)現(xiàn)網(wǎng)上有害信息，正確引導(dǎo)網(wǎng)上輿論，有效制止各種網(wǎng)上炒作等損害檢察機(jī)關(guān)形象的公共事件發(fā)生。三是完善行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制，加強(qiáng)信息交流，暢通發(fā)現(xiàn)渠道，促進(jìn)相關(guān)部門認(rèn)真履職。

6．推動(dòng)社會(huì)管理制度機(jī)制建設(shè)不斷健全完善

結(jié)合檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的問題，特別是針對(duì)承擔(dān)社會(huì)事務(wù)公共管理職能的政府部門發(fā)生的失職瀆職犯罪案件，因社會(huì)事務(wù)公共管理部門管理問題引發(fā)的刑事犯罪案件等，定期提出關(guān)于完善社會(huì)管理制度的年度綜合報(bào)告，促進(jìn)社會(huì)管理工作制度化、規(guī)范化。三年來(lái)，在縣檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)下，縣政府及各部門共制訂、完善有關(guān)社會(huì)管理制度23項(xiàng)、健全機(jī)制9項(xiàng)，增強(qiáng)了社會(huì)管理的針對(duì)性、實(shí)效性。

二、檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)社會(huì)管理法治化亟待解決的問題

1．兩法銜接缺乏有效支撐

實(shí)現(xiàn)刑事司法與行政執(zhí)法的有效銜接仍是一個(gè)亟待解決的重大課題。實(shí)踐中，部分行政執(zhí)法部門中仍存在有案不立、以罰代刑等問題，直接影響社會(huì)管理法治化推進(jìn)，必須從制度層面給予大力支撐，建立刑事司法與行政執(zhí)法的無(wú)逢銜接，加快建設(shè)信息共享平臺(tái)，積極推進(jìn)依法行政。

2．職能發(fā)揮缺乏統(tǒng)一整合

檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，涉及反貪、反瀆、民行、預(yù)防、刑檢、宣傳等多項(xiàng)業(yè)務(wù)部門。但目前各業(yè)務(wù)部門在履行職責(zé)時(shí)缺乏有效溝通，難以形成整體合力，工作力度不強(qiáng)。如發(fā)送檢察建議，就存在各部門各行其是，缺乏整體性、統(tǒng)一性考慮的問題。機(jī)關(guān)內(nèi)部缺乏一個(gè)有效整合各項(xiàng)業(yè)務(wù)，統(tǒng)籌開展社會(huì)管理創(chuàng)新的專業(yè)部門或機(jī)構(gòu)。

3．辦案效能未能充分發(fā)揮

雖然檢察機(jī)關(guān)每年都要查處大批職務(wù)犯罪案件，但從近幾年案件統(tǒng)計(jì)數(shù)字可以發(fā)現(xiàn)案件數(shù)量是呈上升趨勢(shì)的。為什么案件會(huì)越查越多，排除黨和國(guó)家對(duì)查辦職務(wù)犯罪工作高度重視，不斷加大打擊力度等因素之外，查辦案件所應(yīng)有的警示、教育、預(yù)防等辦案效果沒有得到有效發(fā)揮也是其中一個(gè)重要因素。

4．源頭問題沒能及時(shí)得以梳理

要善于把握促進(jìn)社會(huì)管理的源頭性、苗頭性問題。充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)善于密切聯(lián)系群眾、與基層接觸廣泛的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，對(duì)一些具有普遍性、區(qū)域性的社會(huì)管理問題深入研究、系統(tǒng)梳理，為黨委政府科學(xué)決策提供有益參考，從源頭上促進(jìn)黨委政府重大公共政策不斷完善，努力消除不穩(wěn)定因素，減少不穩(wěn)定事件的發(fā)生。

三、檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)社會(huì)管理法治化的基本途徑

2013年1月，對(duì)做好新形勢(shì)下政法工作作出重要批示，提出全力推進(jìn)平安中國(guó)、法治中國(guó)、過硬隊(duì)伍建設(shè)的要求。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，學(xué)習(xí)貫徹黨的十精神和重要批示，必須更加注重法治在社會(huì)管理中的保障作用，更加善于運(yùn)用法治思維和法治方式破解社會(huì)管理難題，提高社會(huì)管理創(chuàng)新水平。

1．提高認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理體系中的角色定位

檢察工作與推進(jìn)社會(huì)管理相輔相成，從一定意義上來(lái)講，檢察工作也是社會(huì)管理工作。列寧曾經(jīng)指出，如果沒有一個(gè)能夠迫使人們遵守法權(quán)規(guī)范的機(jī)構(gòu)，法權(quán)也就等于零。社會(huì)管理本源于政府職能，檢察機(jī)關(guān)源于憲法的授權(quán)體現(xiàn)法律監(jiān)督地位。檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理中的角色，就是正確履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能，為社會(huì)管理提供充分司法保障。人民檢察院推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的立足點(diǎn)、切入點(diǎn)在于依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，既不能游離于社會(huì)管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事務(wù)之中，主要是依據(jù)憲法賦予的法律監(jiān)督定位充分發(fā)揮監(jiān)督作用，以黨的十精神和重要批示為統(tǒng)領(lǐng)，圍繞法治中國(guó)建設(shè)這一嶄新目標(biāo)，以卓有成效的法律監(jiān)督促進(jìn)依法行政，為促進(jìn)社會(huì)管理法治化服務(wù)。

2．立足源頭，最大限度為黨委政府科學(xué)決策提供有價(jià)值參考

檢察機(jī)關(guān)要緊緊圍繞黨委政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)管理的一系列指示和部署，積極參與到重點(diǎn)工作中去。要善于運(yùn)用法治思維指導(dǎo)實(shí)踐，以法治目光審視社會(huì)管理體系構(gòu)建，通過法治方式促進(jìn)管理創(chuàng)新。著眼服務(wù)社會(huì)建設(shè)大局，結(jié)合執(zhí)法辦案和履行各項(xiàng)檢察職能，對(duì)普遍性、區(qū)域性的社會(huì)管理問題開展調(diào)查研究，向黨委政府提出對(duì)策性建議，對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目及重大公共政策的調(diào)整進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，促進(jìn)重大公共政策完善，從源頭上減少不穩(wěn)定因素的發(fā)生;深入開展“黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)”、“五進(jìn)兩服務(wù)大走訪活動(dòng)”等，廣泛收集社情民意，及時(shí)發(fā)現(xiàn)傾向性苗頭性的民生訴求，積極向黨委和政府建言獻(xiàn)策，協(xié)助黨委和政府把住政策源頭;在執(zhí)法辦案過程中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的社會(huì)管理方面存在的問題，積極向政府和有關(guān)部門提出檢察建議，完善內(nèi)部制約監(jiān)督，完善社會(huì)管理和服務(wù)。

3．嚴(yán)格履職，充分發(fā)揮執(zhí)法辦案促進(jìn)社會(huì)管理法治化的推動(dòng)作用

檢察機(jī)關(guān)要有效履行批捕、、查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪、訴訟監(jiān)督等職責(zé)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)者、捍衛(wèi)者的重任。一是著力促進(jìn)法治政府建設(shè)。健全完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，加快建設(shè)信息共享平臺(tái)，及時(shí)監(jiān)督糾正有案不立、以罰代刑等問題，積極推進(jìn)依法行政;充分發(fā)揮查辦案件的懲戒作用，嚴(yán)肅查辦和積極預(yù)防國(guó)家工作人員在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、公共資源出讓、國(guó)有資產(chǎn)管理、城鎮(zhèn)化建設(shè)等過程中，失職瀆職等職務(wù)犯罪，促使公職人員依法履職、審慎用權(quán);把預(yù)防職務(wù)犯罪工作擺上更加突出位置，廣泛進(jìn)行預(yù)防宣傳，營(yíng)造廉政建設(shè)的良好氛圍，促進(jìn)行政權(quán)力依法規(guī)范行使。二是努力促進(jìn)執(zhí)法辦案效果的最優(yōu)化。以法律眼冷靜觀察社會(huì)事務(wù)，洞悉每一起案件背后的深層次的社會(huì)關(guān)系、利益與矛盾，消除矛盾雙方的對(duì)立，尤其是要深查司法不公背后的腐敗問題，促進(jìn)社會(huì)的和諧與安寧。正確把握寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，準(zhǔn)確把握寬嚴(yán)適用的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，積極推進(jìn)量刑建議、刑事和解、輕微刑事案件快速辦理等工作，減少社會(huì)對(duì)抗，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

4．積極參與，大力推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理體系建設(shè)

一是充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，對(duì)社會(huì)矛盾和影響穩(wěn)定的因素及時(shí)進(jìn)行排查，提出處置突發(fā)事件的預(yù)案;二是與有關(guān)部門密切配合，深入開展對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的排查整治，對(duì)排查出來(lái)的黑惡勢(shì)力、兩搶一盜等犯罪案件，適時(shí)介入偵查，依法快捕快訴;三是突出治安防控體系建設(shè)，配合有關(guān)部門構(gòu)建社區(qū)防控網(wǎng)、街面防控網(wǎng)、卡口防控網(wǎng)、內(nèi)部單位防控網(wǎng)、農(nóng)村防控網(wǎng)為主體的五大防控網(wǎng)絡(luò)，建立快速反應(yīng)機(jī)制，提高社會(huì)管理控制能力;四是加強(qiáng)對(duì)三類重點(diǎn)人群的教育管理，解決影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在的突出問題，提高對(duì)流動(dòng)人口的管理服務(wù)功能。

5．夯實(shí)基礎(chǔ)，提升基層社會(huì)管理法治化、科學(xué)化水平

第5篇

一、銀行監(jiān)管法制體系日趨完善和龐大

傳統(tǒng)上的銀行監(jiān)管法制主要表現(xiàn)為確立監(jiān)管主體的法律地位、監(jiān)管的具體權(quán)責(zé)及被監(jiān)管銀行的義務(wù)、責(zé)任等內(nèi)容的中央銀行法，如美國(guó)1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》、英國(guó)1946年《英格蘭銀行法》。隨著銀行業(yè)務(wù)的日益豐富及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的增加，各國(guó)越來(lái)越重視對(duì)銀行的一些特定業(yè)務(wù)或行為監(jiān)督的法制系統(tǒng)化。如美國(guó)在20世紀(jì)60年代以前就推出了建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、實(shí)行商業(yè)銀行與投資銀行分野的1933年《銀行法》，禁止持股公司跨越州界控制子公司非銀行業(yè)務(wù)的1956年《銀行持股公司法》等，到六十年代以后則相繼出臺(tái)了1966年《銀行合并法》、1968年《消費(fèi)信貸法》、1970年《銀行持股公司修正法》、1978年《金融機(jī)構(gòu)管理和利息控制法》、1982年《加恩·圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法》、1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》、1991年《加強(qiáng)對(duì)外資銀行監(jiān)管法》、1994年《里格一尼爾銀行跨州經(jīng)營(yíng)與跨州設(shè)立分行效率法》，此外，還有聯(lián)儲(chǔ)制定的大量規(guī)章。同樣英國(guó)的監(jiān)管法制在20世紀(jì)七十年代以后有1971年《國(guó)民儲(chǔ)蓄銀行法》、1974年《消費(fèi)者信貸法》、1985年《委托儲(chǔ)蓄銀行法》、1986年《金融服務(wù)業(yè)法》、1987年《銀行法》、1993年《洗錢規(guī)則》、1994年《交易法》等。銀行監(jiān)管法制體系的完善和龐大既是銀行業(yè)自身不斷豐富、創(chuàng)新的必然，也是國(guó)家追求社會(huì)安全的反映。隨著銀行向社會(huì)生活各角落進(jìn)一步拓展及有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)滋生和增加，銀行監(jiān)管法制也必然作出反應(yīng)，因此銀行監(jiān)管法制體系將更加龐大化。

二、監(jiān)管法制中具體的監(jiān)管機(jī)制呈多元化發(fā)展

監(jiān)管機(jī)制多元化首先突出地表現(xiàn)為國(guó)家專門監(jiān)督機(jī)制、銀行內(nèi)控機(jī)制及自律機(jī)制的并舉。眾所周知，傳統(tǒng)上的監(jiān)管法制比較偏重國(guó)家專門監(jiān)督機(jī)制——中央銀行(或財(cái)政部等)的專門監(jiān)督，該機(jī)制有較多優(yōu)點(diǎn)：一是代表國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，具有權(quán)威性和有效性，二是作為常設(shè)性的法定機(jī)制易于維護(hù)監(jiān)督的恒常性和穩(wěn)定性，三是專門化的監(jiān)督機(jī)制往往更利于突出技術(shù)和人才方面的優(yōu)勢(shì)。正因?yàn)槿绱耍鲊?guó)的監(jiān)管法制都為這一專門性的國(guó)家監(jiān)督機(jī)制賦予了極為重要的地位。但是，由于銀行的自主性及業(yè)務(wù)的復(fù)雜化、多樣化、內(nèi)部工作人員的道德風(fēng)險(xiǎn)等因素的存在及法定監(jiān)管主體的力量、能力等的局限，使得專門的國(guó)家監(jiān)管機(jī)制并不能保證監(jiān)督的真正有效實(shí)現(xiàn)，各國(guó)日益重視內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、自律監(jiān)督機(jī)制的法制化。如美國(guó)對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制的法定要求也可在1978年美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)制定的《統(tǒng)一鑒別法》中得到體現(xiàn)，該文件規(guī)定了對(duì)商業(yè)銀行的檢查主要包括資本充足度、資產(chǎn)質(zhì)量、管理水平、盈利水平和流動(dòng)性等5個(gè)方面。其中管理水平的內(nèi)容和指標(biāo)要求正是商業(yè)銀行內(nèi)部控制機(jī)制的具體反映，這些內(nèi)容和指標(biāo)有：1)董事會(huì)的組成及各董事的管理、決策水平；2)部門管理者的領(lǐng)導(dǎo)能力、經(jīng)驗(yàn)及技巧、業(yè)務(wù)開拓能力、與員工的關(guān)系等；3)銀行職員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、組織狀況及培訓(xùn)工作情況；4)銀行內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)是否完善；5)銀行的金融服務(wù)創(chuàng)新能力、吸引客戶、處理突發(fā)事件的能力等。

正由于銀行內(nèi)部控制機(jī)制極為重要，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)1997年9月通過的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》為“內(nèi)部控制”設(shè)了專項(xiàng)，提出兩個(gè)原則。原則14指出：“銀行監(jiān)管者必須確定銀行是否具備與其業(yè)務(wù)性質(zhì)及規(guī)模相適應(yīng)的完善的內(nèi)部控制制度。這應(yīng)包括對(duì)授權(quán)和職責(zé)分配的明確安排；將銀行承諾、付款和資產(chǎn)與負(fù)債帳務(wù)處理方面的職能分離，對(duì)上述程序的交叉核對(duì)3資產(chǎn)保護(hù)3完善、獨(dú)立的內(nèi)部或外部審計(jì)，以及檢查上述控制措施和有關(guān)法律規(guī)章遵守情況的職能。”原則15指出：“銀行監(jiān)管者必須確定銀行具有完善的政策、做法和程序，其中包括嚴(yán)格的‘了解你的顧客’的政策，以促進(jìn)金融部門形成較高的職業(yè)道德與專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并防止銀行有意或無(wú)意地被罪犯所利用”。這兩項(xiàng)原則不僅把內(nèi)部控制制度的完善及其落實(shí)之監(jiān)督職能賦予各國(guó)法定監(jiān)管主體，而且對(duì)具體的內(nèi)部控制制度的構(gòu)造作了要求。

同樣，銀行同業(yè)的自律機(jī)制也日漸納入監(jiān)管法制體系中。法國(guó)1984年《銀行法》便強(qiáng)制要求所有信貸機(jī)構(gòu)都應(yīng)從屬于某一專業(yè)團(tuán)體或隸屬于法國(guó)信貸機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)的中央組織機(jī)構(gòu)。該法所確立的同業(yè)組織的中央機(jī)構(gòu)有大眾銀行同業(yè)公會(huì)、國(guó)家信貸互助聯(lián)盟、中央城鄉(xiāng)互助信貸聯(lián)盟，這些成員機(jī)構(gòu)依法配合國(guó)家銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理職能，并可依法律、規(guī)章對(duì)其成員機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)管理方面的行政、技術(shù)及財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，并可給予相應(yīng)的紀(jì)律處分。香港則以1981年《銀行公會(huì)法案》確立了銀行同業(yè)組織——銀行公會(huì)的法定地位，并要求所有持牌銀行均須加入。法案在構(gòu)筑公會(huì)的組織結(jié)構(gòu)時(shí)，明確了銀行公會(huì)的職能，即1)在與港府財(cái)政司協(xié)商后制定會(huì)員銀行存款利率協(xié)議，并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行；2)在取得財(cái)政司同意后，制定有關(guān)銀行業(yè)務(wù)的規(guī)章，如銀行可以支付的最高利率、銀行收取的擔(dān)保最低收費(fèi)等等；3)調(diào)查、處理會(huì)員銀行的違章事件和會(huì)員銀行的投訴、糾紛；4)幫助會(huì)員解決業(yè)務(wù)問題；5)幫助對(duì)外聯(lián)系、負(fù)責(zé)提供咨詢和處理有關(guān)法律事務(wù)等。很顯然，法定而系統(tǒng)的同業(yè)組織的自律機(jī)制有助于補(bǔ)充權(quán)威性監(jiān)督主體監(jiān)督之不足，尤其是有助于保障銀行紀(jì)律和道德標(biāo)準(zhǔn)的維護(hù)。當(dāng)然，也有一些國(guó)家，如美國(guó)、日本尚未對(duì)同業(yè)組織自律機(jī)制給予法制上的重視。

三、不同國(guó)家監(jiān)督法制的趨同化

銀行監(jiān)管法制的趨同化是指各國(guó)在監(jiān)管模式及具體制度上相互影響、相互協(xié)調(diào)而日趨接近。由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化及法制傳統(tǒng)的差異，銀行監(jiān)管法制形成了一定的地區(qū)風(fēng)格，在世界上影響較大的有兩類：一是英國(guó)模式以非制度化著稱，加拿大、澳大利亞、新西蘭即屬此類；二是以美國(guó)為代表的美國(guó)模式則法網(wǎng)周密、機(jī)構(gòu)林立、監(jiān)管嚴(yán)厲，日本、歐洲大陸國(guó)家多屬此類。傳統(tǒng)上的英格蘭銀行在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)形成了“非正式監(jiān)管”的風(fēng)格，不以嚴(yán)格的法律、規(guī)章為依據(jù)，而往往借助“道義勸說”、“君子協(xié)定”等來(lái)達(dá)到目的。而美國(guó)的銀行監(jiān)管不僅有大量的法規(guī)為依據(jù)，而且聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)所制定的管理?xiàng)l例甚為詳盡，這些條例按26個(gè)字母次序偏號(hào)排列，其內(nèi)容極為廣泛而詳細(xì)。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，兩種模式的趨同因素增加。英國(guó)1979年《銀行法》以制度化的文件確立了英格蘭銀行監(jiān)管權(quán)的合法性，1987年《銀行法》則進(jìn)一步賦予英格蘭銀行以廣泛的權(quán)力，諸如獲取信息、履行調(diào)查、要求對(duì)第三者披露信息等方面的權(quán)力均得到拓展。英國(guó)監(jiān)管模式向美國(guó)模式靠攏，在一定程度上是來(lái)自歐盟內(nèi)歐陸國(guó)家監(jiān)管法制的影響。與此相應(yīng)，美國(guó)也在反思自己傳統(tǒng)模式的不足，正如美國(guó)學(xué)者艾倫·加特指出：“嚴(yán)格管制的長(zhǎng)期趨勢(shì)直到20世紀(jì)70年代晚期才結(jié)束。猛烈上升、變化劇烈的市場(chǎng)利率再加上通訊、數(shù)據(jù)處理方面的主要的技術(shù)革新，使許多管制對(duì)吸收存款機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了有害的影響，使它們處在了不利于競(jìng)爭(zhēng)的位置。實(shí)際上，80年代和90年代早期是一個(gè)放松管制的時(shí)代，甚至還有進(jìn)一步放松管制的議論，商業(yè)銀行尋求地域上的全面放松管制以及更多的保險(xiǎn)和投資銀行的特權(quán)。”1980年《對(duì)存款機(jī)構(gòu)放寬管制與貨幣控制法》及1982年的《加恩·圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法》肯定了不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交叉的合法性，走上了放松監(jiān)督之路。同時(shí)，在監(jiān)管的方式方法上也有靈活化的趨向。

不同國(guó)家在銀行監(jiān)管風(fēng)格及具體制度上的趨同化，一方面源于金融市場(chǎng)的國(guó)際化發(fā)展，這種發(fā)展使得銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)已不限于國(guó)內(nèi)，而是拓展到國(guó)際層面。不同的監(jiān)管制度下銀行參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的成本是不一樣的，為更有利于國(guó)內(nèi)銀行在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)地位，國(guó)內(nèi)監(jiān)管法制必然作出優(yōu)化選擇，學(xué)習(xí)和借鑒他國(guó)的相關(guān)制度。銀行監(jiān)督法制的趨同化的另一重要?jiǎng)右騽t是與金融市場(chǎng)國(guó)際化相伴生的金融風(fēng)險(xiǎn)國(guó)際化所造成的不同國(guó)家必須對(duì)金融監(jiān)管法制作出有利于國(guó)際金融秩序穩(wěn)定和安全的選擇。

四、銀行監(jiān)管法制的國(guó)際化

在傳統(tǒng)上，銀行監(jiān)管法制對(duì)于特定國(guó)家而言本是其范圍的問題，其制度選擇與安排應(yīng)由國(guó)家自己決定。但是隨著全球經(jīng)濟(jì)的一體化，銀行業(yè)務(wù)國(guó)際化、銀行機(jī)構(gòu)國(guó)際化、管理國(guó)際化；使得銀行風(fēng)險(xiǎn)全球化，規(guī)避特定國(guó)家監(jiān)督容易化，因此銀行監(jiān)管法制也必然走向國(guó)際化。國(guó)際化主要表現(xiàn)在如下幾方面：

其一，巴塞爾銀行監(jiān)督委員會(huì)及其制定的文件影響拓展。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)自1975年成立以來(lái)，通過了一些有廣泛影響的關(guān)于銀行國(guó)際監(jiān)管的文件，如1975年《對(duì)銀行國(guó)外機(jī)構(gòu)的監(jiān)管》，1992年資本——資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)比率和過渡期實(shí)施安排等，1997年9月，推出了《有效銀行監(jiān)管的核心原則》，1999年2月，巴塞爾委員會(huì)、證監(jiān)會(huì)國(guó)際組織和國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)會(huì)聯(lián)合公布了《多元化金融集團(tuán)監(jiān)管的最終文件》，1999年6月3日關(guān)于修改1988年《巴塞爾協(xié)議》的征求意見稿出臺(tái)，即《新資本協(xié)議》，雖然這些文件并不具有法律約束力，但是這些規(guī)則的廣泛影響則反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)銀行監(jiān)管法制國(guó)際化理想的追求，況且這些規(guī)則也因其長(zhǎng)期而廣泛的影響可能發(fā)展為國(guó)際習(xí)慣法。

其二，區(qū)域范圍的國(guó)際化。歐盟范圍內(nèi)的銀行監(jiān)管法制一體化最具成效。早在1977年12月歐共體便通過了《關(guān)于協(xié)調(diào)有關(guān)從事信貸機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的法律法規(guī)和行政規(guī)章的理事會(huì)指令》，到80年代則相繼推出：《關(guān)于對(duì)信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的指令》(1983年)、《關(guān)于信貸機(jī)構(gòu)自有資金的理事會(huì)指令》(1989年)、《關(guān)于信貸機(jī)構(gòu)清償比率的理事會(huì)指令》(1989年)，九十年代則有《洗錢指令》(1991年)、《聯(lián)合監(jiān)督指令》(1992年)、《投資服務(wù)指令》(1993年)、《信貸機(jī)構(gòu)的集中風(fēng)險(xiǎn)指令》(1993年)、《資本充足指令》(1993年)、《存款保證體制指令》(1994年)、《謹(jǐn)慎監(jiān)管指令》(1995)等。從指令的名稱便可看出，歐盟范圍的監(jiān)管法制國(guó)際化已較為深入。北美范圍內(nèi)的美國(guó)、加拿大、墨西哥三國(guó)也通過《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAF、TA)對(duì)金融服務(wù)貿(mào)易規(guī)則、設(shè)立資格、跨境服務(wù)、國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇、透明度、爭(zhēng)議的解決等問題作出了規(guī)定，這些規(guī)定雖不象歐盟范圍內(nèi)的統(tǒng)一化協(xié)調(diào)之努力，但是在協(xié)調(diào)東道國(guó)監(jiān)管特權(quán)與保證市場(chǎng)準(zhǔn)入的自由上邁出了一步。

其三，全球性的監(jiān)管法制國(guó)際化發(fā)展——1994年《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)及FSA協(xié)議有關(guān)銀行監(jiān)管的規(guī)制的影響。由于WTO是一個(gè)擁有成員極為廣泛的國(guó)際性組織，其委員文件——GATS是具備法律約束力的國(guó)際條約。該文件在五個(gè)方面合納了銀行監(jiān)管問題，即市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇、透明度、最惠國(guó)待遇和發(fā)展中國(guó)家特殊待遇，其中最關(guān)鍵的是最高國(guó)待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇。當(dāng)然在這些內(nèi)容的具體規(guī)制上，因各國(guó)現(xiàn)有法制及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異太大，以致無(wú)法作出統(tǒng)一的要求。世貿(mào)組織(WTO)又于1997年12月13日鑒署了專門針對(duì)金融服務(wù)的協(xié)議——《金融服務(wù)協(xié)議》(FSA)0FSA協(xié)議將GATS擴(kuò)展到金融服務(wù)方面，它在一個(gè)全面的最惠國(guó)待遇基礎(chǔ)上把全球的銀行保險(xiǎn)、證券和金融信息貿(mào)易的95％以上都納入了WTO的管理和爭(zhēng)端解決體制之內(nèi)。眾所周知，WTO的法律體系在成員廣泛性基礎(chǔ)上所構(gòu)筑的法律機(jī)制之協(xié)調(diào)、統(tǒng)一及爭(zhēng)端解決機(jī)制之先進(jìn)性都將有力地推動(dòng)銀行監(jiān)管法制國(guó)際化的進(jìn)程，特別是有助于具有強(qiáng)制效力的統(tǒng)一的監(jiān)管國(guó)際規(guī)則之形成和發(fā)展。

其四，雙邊協(xié)作所產(chǎn)生的有關(guān)銀行監(jiān)管法制的協(xié)定也在增多。1995年2月13日美國(guó)和日本所達(dá)成的《日本政府和美國(guó)政府關(guān)于金融服務(wù)的有關(guān)措施》就是其中較為成功的例子，該協(xié)定把跨國(guó)金融交易的諸多監(jiān)管問題作了協(xié)調(diào)，這也是美國(guó)下決心打開日本金融市場(chǎng)及日本迫于壓力作出讓步的產(chǎn)物。

誠(chéng)然，銀行監(jiān)管法制國(guó)際化的序幕已拉開，由于這種國(guó)際化更多的是減少、消除國(guó)內(nèi)法制對(duì)外國(guó)銀行進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的限制或者推行較為嚴(yán)格和規(guī)范的銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以致國(guó)際化進(jìn)程極易受到來(lái)自新興市場(chǎng)國(guó)家的抵制或反對(duì)，因此對(duì)銀行監(jiān)管法制國(guó)際化不能持過于樂觀的態(tài)度。但是，這一趨向卻給各國(guó)，尤其是新興市場(chǎng)國(guó)家的銀行監(jiān)管法制的變革帶來(lái)了沖擊。

五、革新傳統(tǒng)監(jiān)管手段和突破傳統(tǒng)方法受到關(guān)注

綜觀各國(guó)銀行監(jiān)管法制的發(fā)展歷程，監(jiān)管手段經(jīng)歷了由簡(jiǎn)單向復(fù)雜化的發(fā)展歷程。諸如市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查、行政處罰、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、信息披露、審慎法規(guī)和要求的制定與實(shí)施等方法在各國(guó)傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管法制中得到了較為普遍的反映，這些傳統(tǒng)監(jiān)管手段也由簡(jiǎn)至繁、由粗到細(xì)地發(fā)展，如謹(jǐn)慎要求中的資本充足度標(biāo)準(zhǔn)在上個(gè)世紀(jì)的美國(guó)，是按商業(yè)銀行所在地的人口來(lái)規(guī)定銀行應(yīng)持有的資本量；在20世紀(jì)30年代以前的幾十年是采用資本／存款來(lái)確定(該比率不得低于10％)330年代大蕭條之后以資本／總資產(chǎn)來(lái)確定，二戰(zhàn)期間以資本／風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)來(lái)確定；由于過去比率過于簡(jiǎn)單和籠統(tǒng)，至20世紀(jì)50年代美聯(lián)儲(chǔ)依風(fēng)險(xiǎn)不同把商業(yè)銀行資產(chǎn)分為6類，分別規(guī)定不同的資本／資產(chǎn)比的權(quán)數(shù)，最后將各類資產(chǎn)應(yīng)保持的資本數(shù)量相加；在60、70、80年代還采用過綜合分析法和資本分兩級(jí)計(jì)算的方法等；進(jìn)入90年代，開始接受《巴塞爾協(xié)議》方法的影響。

在傳統(tǒng)監(jiān)管手段進(jìn)行革新的同時(shí)，一些新手段滋生或傳統(tǒng)上末被廣泛重視的手段得到推廣。尤其是20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家追求金融自由化使得銀行業(yè)務(wù)大量交叉滲透，金融創(chuàng)新層出不窮，金融衍生工具令人目不暇接。金融衍生工具的風(fēng)險(xiǎn)性和復(fù)雜性加大了金融監(jiān)管的難度。針對(duì)金融衍生工具內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)，1993年7月，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)前任主席沃爾克主持的一個(gè)研究機(jī)構(gòu)提出了監(jiān)管衍生工具的四項(xiàng)原則31993年7月美國(guó)G一30集團(tuán)了“關(guān)于衍生工具內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)管理的措施建議”；1994年7月27日，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)和國(guó)際證券業(yè)協(xié)會(huì)組織聯(lián)合頒布了對(duì)金融衍生工具風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)定31994年12月香港金融管理局了有關(guān)金融衍生工具風(fēng)險(xiǎn)管理的建議等。這些針對(duì)金融衍生工具的監(jiān)督措施與傳統(tǒng)銀行監(jiān)管手段相較而言的突出之處在于強(qiáng)調(diào)對(duì)直接參與交易的交易員及交易主體的管理層賦予各項(xiàng)具體義務(wù)，同時(shí)極為關(guān)注交易記帳、信息體系的監(jiān)管。

存款保險(xiǎn)制度則是一種發(fā)展較早而較晚才得到普遍關(guān)注的監(jiān)管手段。早在20世紀(jì)30年代，存款保險(xiǎn)制度就在美國(guó)誕生。1933年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》確立了美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的基本特征，雖然該手段在穩(wěn)定美國(guó)銀行制度起了積極作用，但一直至20世紀(jì)70年代以前尚未得到其他國(guó)家的足夠關(guān)注。到1971年日本公布了《存款保險(xiǎn)法》、1976年聯(lián)邦德國(guó)建立起“存款保險(xiǎn)基金”，英國(guó)則在1979年《銀行法》確立了“存款保護(hù)委員會(huì)和董事”的法律地位。迄今為止，許多國(guó)家已將存款保險(xiǎn)制度納入了銀行監(jiān)管法制體系中。

此外，還在市場(chǎng)退出、危機(jī)處理等方面推陳出新。

六、追求效率的法制價(jià)值取向促成了放松監(jiān)管之趨勢(shì)

銀行監(jiān)管法制在價(jià)值取向上雖仍然以安全為立足點(diǎn)，但是效率優(yōu)先所促成的放松管制則是基本趨勢(shì)。眾所周知安全是法律的基本價(jià)值取向。銀行監(jiān)管法制所追求的安全之價(jià)值目標(biāo)，既涵納了銀行自身的經(jīng)濟(jì)安全，及相關(guān)交易主體(諸如銀行的儲(chǔ)戶，以銀行為中介的結(jié)算客戶等)的經(jīng)濟(jì)安全，也包括這些特定個(gè)體和個(gè)體集合而成的社會(huì)群體所整合而成的社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)安全。銀行監(jiān)管法制的安全價(jià)值需求根源于銀行及銀行業(yè)務(wù)所內(nèi)蘊(yùn)的諸種風(fēng)險(xiǎn)。各國(guó)銀行監(jiān)管法制中的市場(chǎng)準(zhǔn)入、信息披露、市場(chǎng)退出、稽核檢查、審慎要求等制度都旨在降低和防范銀行風(fēng)險(xiǎn)。但是過多地顧及安全需求勢(shì)必增大銀行及其交易的成本，從而使銀行及其交易效率受到侵蝕。因?yàn)殂y行及其交易的效率要實(shí)現(xiàn)最大化需以降低交易成本、節(jié)省交易時(shí)間為基礎(chǔ)，而對(duì)銀行的監(jiān)管則必然蘊(yùn)含銀行交易成本的提高，諸如資本充足度的要求、法定準(zhǔn)備金比率的設(shè)計(jì)等，銀行將不得不為這些準(zhǔn)備作出時(shí)間和資金上的安排，增大了銀行交易的成本。從自由與效率的聯(lián)結(jié)機(jī)制來(lái)看，監(jiān)管法制的嚴(yán)格化導(dǎo)致銀行的自由受到約束，況且監(jiān)管法制的實(shí)施過程還可能因監(jiān)督主體對(duì)其權(quán)力的運(yùn)用之不當(dāng)而干擾銀行交易的實(shí)現(xiàn)，這就使監(jiān)管法制限制自由進(jìn)而影響銀行主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。

正因?yàn)閲?yán)格監(jiān)管的法制會(huì)妨礙銀行及其交易的效率之實(shí)現(xiàn)，在當(dāng)代銀行監(jiān)管法制中不少國(guó)家開始重視放松監(jiān)管。美國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)，銀行監(jiān)管法制走上放松監(jiān)管的道路。1980年《存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法》取消了對(duì)存款利率的限制、取消或修改了對(duì)某些貸款利率的限制、擴(kuò)大存款機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源和擴(kuò)大儲(chǔ)蓄與貸款協(xié)會(huì)的資金使用業(yè)務(wù)范圍。1982年《加恩圣杰曼吸收存款機(jī)構(gòu)法》給儲(chǔ)蓄和貸款機(jī)構(gòu)及儲(chǔ)蓄釵行與銀行相似的業(yè)務(wù)范圍，0該法對(duì)于取消金融管制，促進(jìn)存款機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)多樣化，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)方面，起了重要作用。1986年8月，之Q條例》對(duì)銀行存款的利率限制被完全廢除。1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》在收購(gòu)及合并監(jiān)管上允許所有儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)與國(guó)民銀行之間在銀行合并條例范圍內(nèi)相互收購(gòu)或合并3允許所有投保機(jī)構(gòu)在某些情況下兼并或與其他保險(xiǎn)基金的成員合并。1994年《里格一尼爾銀行跨州經(jīng)營(yíng)與跨州設(shè)立分行效率法》解除了《麥克法登法》和1976年《道格拉斯修正案》中有關(guān)銀行經(jīng)營(yíng)地域范圍的限制，允許銀行在全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和設(shè)立分支行，而不管州法令如何。

日本也于70年代中期開始逐步取消對(duì)金融系統(tǒng)的管制。自1979年逐步取消利率管制，1994年又取消了剩余的對(duì)非定期存款的利率限制。在金融機(jī)構(gòu)職能劃分上，70年代的商業(yè)銀行已將業(yè)務(wù)延展到其他領(lǐng)域。1993年推出的《金融系統(tǒng)改革條例》允許成立綜合性銀行，銀行可以擁有證券公司、保險(xiǎn)公司和信托銀行作為其分支機(jī)構(gòu)。1996年下半年開始推行“大爆炸”式的監(jiān)督法規(guī)之解除及市場(chǎng)開放計(jì)劃。日本政府?dāng)M采取一系列措施逐漸廢除對(duì)金融交易及提供的金融產(chǎn)品種類的限制，如1998年不再禁止金融控股公司，到2001年時(shí)銀行可以出售共同基金類產(chǎn)品及保險(xiǎn)單等。

在新興市場(chǎng)國(guó)家，雖然一方面在努力完善尚不健全的銀行監(jiān)管法制，另一方面也在放寬不適當(dāng)?shù)倪^

第6篇

1.法院文化的內(nèi)涵及重要意義

1.1法院文化的內(nèi)涵

法院文化是文化的一個(gè)有機(jī)組成部分，是帶有明顯的法院特征的，其作為一個(gè)整體性概念，具有兩方面意義：一方面，對(duì)內(nèi)而言，它呈現(xiàn)出團(tuán)體文化的特征，能形成很強(qiáng)的自我規(guī)定性；另一方面，對(duì)外而言，社會(huì)對(duì)法院的看法及評(píng)價(jià)等會(huì)借助各種力量反過來(lái)影響法院文化的走向，形成一個(gè)雙向的過程。

關(guān)于法院文化的界定，王勝俊院長(zhǎng)在全國(guó)法院文化建設(shè)工作會(huì)議上就曾作過精辟概括：法院文化是人民法院在長(zhǎng)期審判實(shí)踐和管理活動(dòng)中逐步形成的共同的價(jià)值觀念、行為方式、制度規(guī)范以及相關(guān)物質(zhì)表現(xiàn)的總稱，是中國(guó)特色社會(huì)主義先進(jìn)文化的重要組成部分，是社會(huì)主義法治文化的重要內(nèi)容。作為國(guó)家審判機(jī)關(guān)的人民法院，是以法官為主體和代表的特定人群的集合，德沃金在他的《法律帝國(guó)》中曾經(jīng)說過，“如果說法院是法律帝國(guó)的首都，那么法官就是法律帝國(guó)的王侯。”由于法官在法院里的地位和作用，法官文化必然成為主流文化，其中價(jià)值取向作為法官文化的靈魂和精髓，也必然成為法院文化建設(shè)的核心與關(guān)鍵。因此，加強(qiáng)法官群體的精神塑造，弘揚(yáng)“公正、廉潔、為民”的司法核心價(jià)值觀是法院文化建設(shè)的重中之重。

1.2構(gòu)建法院文化的重要意義

1.2.1法院文化具有導(dǎo)向功能，有助于法院的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。法官群體作為法院文化的主體，必然深刻受到來(lái)著其體系內(nèi)已存在的價(jià)值觀念或理想目標(biāo)的影響，從而形成法官個(gè)人的信仰與理念。同時(shí)，法院文化作為文化的子概念同樣具有凝聚人心的功能。它能利用共同的價(jià)值取向?qū)⒎ü偃后w凝聚在一起，團(tuán)結(jié)協(xié)作，形成堅(jiān)不可摧的力量，從而為法院發(fā)展提供不竭動(dòng)力。

1.2.2法院文化具有約束力，有助于規(guī)范司法行為，遏制腐敗。法院文化所倡導(dǎo)的共同價(jià)值觀念是法官群體在追求公正的司法這個(gè)終極目標(biāo)的過程中形成的，它指引著法官更好地樹立起思想品德、職業(yè)道德與社會(huì)公德，使法官個(gè)體自覺地進(jìn)行自我約束和控制，有力的預(yù)防邊緣行為轉(zhuǎn)變成違法違紀(jì)行為的可能，從而極大地推動(dòng)法院廉政建設(shè)。

1.2.3法院文化具有輻射力，有助于社會(huì)與法院的互動(dòng)。法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，時(shí)時(shí)處處與社會(huì)公眾利益產(chǎn)生直接的聯(lián)系。法院文化通過法官公正地辦理每一個(gè)案件使公眾能夠更加真切地感受司法的力量和價(jià)值，從而增加對(duì)公平正義的信仰，發(fā)自內(nèi)心對(duì)裁判的服從。同時(shí)也能讓社會(huì)公眾更好的感受和了解法院文化，擴(kuò)大法院文化的影響。

2.目前我國(guó)法院文化存在的問題

2.1 法院文化建設(shè)的觀念有待轉(zhuǎn)變及制度存在缺失

許多法院逐步意識(shí)到法院文化建設(shè)的重要性，并相應(yīng)的開展了一系列文化興院的舉措，但存在盲目嫁接、片面重視物質(zhì)文化建設(shè)、簡(jiǎn)單化、功利化等錯(cuò)誤觀念。此外，盡管各級(jí)法院已經(jīng)圍繞法院文化建設(shè)工作制定了相應(yīng)的規(guī)劃和實(shí)施綱要，但目前法院系統(tǒng)尚未制定一套統(tǒng)一的科學(xué)的制度對(duì)法院文化建設(shè)加以規(guī)范，無(wú)法進(jìn)行“量化考核”，導(dǎo)致法院整體文化品位得不到有效提升，法院主體文化與精神實(shí)質(zhì)難以契合，最終導(dǎo)致法院文化建設(shè)“有形無(wú)實(shí)”。制度體系建設(shè)本身屬于法院文化建設(shè)的重要內(nèi)容，各級(jí)法院也非常重視制度建設(shè)工作，但大部分是將既有的制度體系匯總起來(lái)作為法院文化建設(shè)的成果，而忽視為法院文化建設(shè)這項(xiàng)工作本身提供制度保障。由于與法院文化建設(shè)有關(guān)的工作安排和物質(zhì)保障等未能在制度體系中得到充分體現(xiàn)，其結(jié)果必然導(dǎo)致法院文化建設(shè)工作難以持續(xù)和穩(wěn)定地開展，人手不足、資金短缺、敷衍了事等現(xiàn)象就容易出現(xiàn)。

2.2法官自身行為失范導(dǎo)致社會(huì)評(píng)價(jià)不高

自古以來(lái)，老百姓渴望清官，歌頌清官，“清官”情節(jié)影響深遠(yuǎn)，由于歷史原因，人們總是習(xí)慣性的把“統(tǒng)治者”與“裁判者”聯(lián)系在一起，認(rèn)為法官也是“官”，因而并不充分信任法官。在現(xiàn)代社會(huì)，普通老百姓對(duì)法官群體是否認(rèn)同主要取決于法官對(duì)案件的審判。在現(xiàn)實(shí)生活中，法官不是生活在真空中，由親情、友情乃至上下級(jí)等關(guān)系所組成的復(fù)雜關(guān)系給法官在日常工作和生活中也帶來(lái)了沉重的壓力，并有可能影響了法官中立、司法公正。在情、理、法的抉擇以及面對(duì)各種誘惑時(shí)，不同文化背景、專業(yè)層次的法官如何能巧妙合理的應(yīng)對(duì)，也成了一個(gè)當(dāng)前法院文化建設(shè)中一個(gè)棘手的問題。

3.關(guān)于加強(qiáng)法院文化建設(shè)的幾點(diǎn)思考

3.1繼續(xù)深化內(nèi)部法院文化的發(fā)展

3.1.1培育先進(jìn)的法院文化，必須充分認(rèn)識(shí)制度建設(shè)的重要性。制度建設(shè)是法院文化建設(shè)的重要組成部分。它通過對(duì)法官及其他工作人員的行為擬定一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其行為和心理進(jìn)行合乎一定目的的規(guī)范性調(diào)整，使法院文化建設(shè)能夠持續(xù)穩(wěn)定的開展，以減少法院文化建設(shè)中存在的主觀性和隨意性，切實(shí)提高法院文化建設(shè)工作的實(shí)效性。此外，在法院文化建設(shè)中取得的一些成果要及時(shí)轉(zhuǎn)化為法官群體共同遵守的行為準(zhǔn)則，以制度的形式固定下來(lái)，使法院文化建設(shè)不僅是一次精神的洗禮，更是成為促進(jìn)司法活動(dòng)科學(xué)發(fā)展的強(qiáng)大助力。制度建設(shè)需要強(qiáng)化其激勵(lì)性特征，在制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施時(shí)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)“以人為本”的理念，充分體現(xiàn)人性化管理的特點(diǎn)，從而激發(fā)法官的主觀能動(dòng)性、工作積極性和遵章守紀(jì)的自覺性。

3.1.2 以理想信念教育來(lái)深化法院文化建設(shè)。通過宣傳及學(xué)習(xí)先進(jìn)典型，引導(dǎo)和激發(fā)法官的自覺公正行為，調(diào)動(dòng)法官的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，最大限度地促進(jìn)審判工作的全面發(fā)展；通過確立社會(huì)主義法治理念是法官群體的基本準(zhǔn)則，使其深刻理解“司法為民”的內(nèi)涵，做到始終堅(jiān)持以人為本，牢固樹立忠于人民的理念；通過培養(yǎng)法官的政治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和職業(yè)意識(shí)，形成強(qiáng)烈的職業(yè)向心力，營(yíng)造文明、公正、廉潔的法院文化，從而營(yíng)造崇尚法律與尊崇法官的良好司法環(huán)境。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)不斷強(qiáng)化廉潔意識(shí)，打造廉政文化。司法工作的特殊性要求其必須公開透明，否則將極易滋生腐敗，而陽(yáng)光是最好的防腐劑。廉潔自律是公平公正能否實(shí)現(xiàn)的保證。法官應(yīng)當(dāng)牢固樹立法律永遠(yuǎn)是非賣品的意識(shí)，加強(qiáng)自身修養(yǎng)，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，加強(qiáng)監(jiān)督制度，不斷完善司法公開制度，確保法官隊(duì)伍的清正廉潔。

3.2實(shí)現(xiàn)對(duì)外部法院文化的改造

現(xiàn)如今，法院文化建設(shè)在全國(guó)各級(jí)法院如火如荼的展開，但我們必須認(rèn)識(shí)到，法院文化建設(shè)不能僅停留在內(nèi)部建設(shè)的層面，還需依靠法官群體的努力，在司法實(shí)踐中架起與社會(huì)溝通的橋梁，實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾心中法院文化的改造，實(shí)現(xiàn)法院文化尤其是法官文化的社會(huì)化。

3.2.1首先，需要有一個(gè)高素質(zhì)的法官群體。社會(huì)大眾很少會(huì)專門去研習(xí)法律，往往都是通過司法行為來(lái)熟識(shí)法律。一份公正優(yōu)質(zhì)的裁判文書，展現(xiàn)的是法律的魅力和人文的關(guān)懷，可使民眾不再是表面上接受法律，而是發(fā)自內(nèi)心的真正信任和尊重法官，由衷形成法律信仰。因此，我們應(yīng)當(dāng)通過搭建各種學(xué)習(xí)平臺(tái)，開展經(jīng)常性的輔導(dǎo)講座、案例研討等，努力擴(kuò)大法官的知識(shí)面，同時(shí)，通過開展走訪群眾、專題調(diào)研、學(xué)術(shù)研討和法制宣傳等活動(dòng)，努力提高法官的文化素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，提高法官做群眾工作的能力，以及不斷的挖掘和培育先進(jìn)典型，引領(lǐng)干警向先進(jìn)模范學(xué)習(xí)，強(qiáng)化爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的意識(shí)，達(dá)到由內(nèi)部法官文化去影響外部法官文化的目的。

3.2.2其次，需要有一個(gè)接納司法公開的態(tài)度。在如今思想多元、利益多元的社會(huì)背景下，全面推行司法公開，實(shí)行陽(yáng)光司法是中國(guó)特色社會(huì)主義司法的必然路徑。強(qiáng)化司法公開，不僅是指司法審判活動(dòng)的公開，同時(shí)也包括擴(kuò)大民主參與，促進(jìn)其他司法活動(dòng)的公開。目前，正在運(yùn)行的人民陪審員、訴調(diào)對(duì)接、巡回審判等制度即為民眾參與司法的生動(dòng)體現(xiàn)。尤以陪審制度為例，完善人民陪審員制度，有利于民眾更加直觀深入的了解和認(rèn)識(shí)法院文化，有利于法官吸納民意，借鑒民間智慧，更加全面的看待案件事實(shí)，從而作出客觀公正的裁判。通過讓民眾參與和監(jiān)督司法，也體現(xiàn)出法院文化民主性和開放性的態(tài)度，既達(dá)到對(duì)民眾進(jìn)行法律宣傳教育的目的，也改善了法官群體的社會(huì)評(píng)價(jià)，也既為外部法院文化改造的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件。

參考文獻(xiàn)

第7篇

關(guān)鍵詞：警察權(quán)憲法制約憲法監(jiān)督

當(dāng)今社會(huì)，警察是國(guó)家維持統(tǒng)治秩序和社會(huì)安全的不可或缺的力量，任何一個(gè)社會(huì)及其人民都需要一個(gè)強(qiáng)有力的、能夠保障社會(huì)安寧的警察隊(duì)伍。但是，如果誓察所行使的權(quán)力一旦被濫用，反過來(lái)又會(huì)侵害社會(huì)及人民的合法權(quán)益。因?yàn)槭牟鞕?quán)是國(guó)家公權(quán)力體系中最為重要的權(quán)力之一，它包括警察在行使的法定的行政職能和刑事職能中的一切權(quán)力，它的行使直接影響到公民的私權(quán)利。因此替察權(quán)在一個(gè)社會(huì)、一個(gè)國(guó)家中實(shí)際運(yùn)行的狀況在某種程度上標(biāo)志著這個(gè)國(guó)家法治文明的發(fā)展水平，一旦權(quán)力被濫用將造成對(duì)公民權(quán)利的極大侵犯。尤其是在當(dāng)今中國(guó)，我們已經(jīng)明確地將“依法治國(guó)”和“尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)了憲法，誓察權(quán)行使必須以尊重和保障人權(quán)為第一要旨。而依據(jù)憲法理論，公權(quán)力的行使和私權(quán)利的享有是一種此漲彼消的反比例關(guān)系，警察權(quán)的擴(kuò)大意味著公民權(quán)利的縮小，警察權(quán)的濫用往往使公民的權(quán)利化為烏有。而的核心內(nèi)容就是通過調(diào)整國(guó)家公權(quán)力和公民私權(quán)利之間的關(guān)系，以規(guī)范國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)行，防止國(guó)家的公權(quán)力對(duì)公民的私權(quán)利造成的侵害，實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的最大限度的尊重和保障。

對(duì)誓察權(quán)的制約和監(jiān)督，應(yīng)該說我國(guó)在制度上設(shè)立的監(jiān)督方式還是比較完備的。既有國(guó)家監(jiān)督(包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民政府的監(jiān)督以及國(guó)家檢察機(jī)關(guān)和人民法院的監(jiān)督)，也有社會(huì)監(jiān)督(包括黨的機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、人民團(tuán)體的監(jiān)督以及社會(huì)輿論的監(jiān)督)；既有來(lái)自這些外部力量的監(jiān)督，也有來(lái)自公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察部門和督察力量的有力監(jiān)督；既有事前監(jiān)督，也有事后監(jiān)督等等。這些監(jiān)督方式都從某一個(gè)方面和角度保證了公安機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格地依法行使職權(quán)，自覺地為人民服務(wù)。但是，從監(jiān)督的實(shí)效來(lái)看，確實(shí)還存在著許多問題，最突出的問題是監(jiān)督形式雖然比較豐富，但具有實(shí)效的監(jiān)督方式少。尤其是對(duì)于警察權(quán)濫用的制約和監(jiān)督機(jī)制的憲法設(shè)計(jì)尚有一定的缺陷。對(duì)此，筆者擬以憲法的視角從限權(quán)、制衡、監(jiān)督三個(gè)方面對(duì)警察權(quán)的憲法制約和監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建及其完善等問題進(jìn)行粗略探討。

一、限權(quán)—明確，察權(quán)的法定權(quán)限，確立檢察官在偵查中的主導(dǎo)地位

依據(jù)的理論，任何權(quán)力都必須得以制衡，不受制約的權(quán)力會(huì)自發(fā)地向外和向內(nèi)尋求擴(kuò)張，導(dǎo)致越權(quán)和濫權(quán)、擅權(quán)。權(quán)力必須要有制約，而惟有權(quán)力才能制衡權(quán)力。且愈重要的權(quán)力，愈需要與之相匹配的權(quán)力來(lái)進(jìn)行制衡。而警察權(quán)作為國(guó)家公權(quán)力體系中重要的組成部分，和其他公權(quán)力一樣具有易擴(kuò)張性。正如孟德斯鴻在其《論法的精神》中寫道，“在警政的實(shí)施上，懲罰者與其說是法律，毋寧說是官吏。在犯罪的審判上，懲罰者與其說是官吏，毋寧說是法律。誓察的事務(wù)是時(shí)時(shí)刻刻發(fā)生的事情，幾乎不需要什么手續(xù)、形式。”這段話一方面說明誓察權(quán)力廣泛，另一方面說明誓察在行使權(quán)力過程中受約束的程序少，也就是誓察的“自由裁量權(quán)”大。因此由于警察權(quán)先天的易擴(kuò)張性，往往最容易被濫用。而它一旦被濫用，對(duì)人民的傷害，對(duì)社會(huì)的損害就會(huì)極為普遍極為深重。因此，從角度來(lái)構(gòu)建限制警察權(quán)的機(jī)制尤為必要。

我國(guó)替察權(quán)最顯著一個(gè)特點(diǎn)就是警察權(quán)界限缺乏憲法的明確定位。由于誓察權(quán)界限的不確定性，有時(shí)政府會(huì)出于某種考慮，要求公安部門承擔(dān)某些政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)性任務(wù)，而這些任務(wù)超出了警察理應(yīng)承擔(dān)的正常范圍，從而導(dǎo)致了誓察權(quán)力的擴(kuò)張，并為那些貪婪的警察制造出了尋租的機(jī)會(huì)。譬如有的地方政府提出，公安部門要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、要為某項(xiàng)政治任務(wù)保駕護(hù)航。這實(shí)際上是逼迫誓察去承擔(dān)他所不應(yīng)承擔(dān)的行政職能，而警察權(quán)也就借此延伸到社會(huì)生活的各領(lǐng)域中。或者由于公安部門與政府的重要任務(wù)聯(lián)系在一起，由此在決策層上獲得了與其職能不相稱的權(quán)力。這樣，從制度上警察的強(qiáng)制性權(quán)力延伸到了非警察事務(wù)中，這必然會(huì)誘惑誓察腐敗。因此，只有憲法將警察權(quán)力限定在于明確的法定范圍之內(nèi)時(shí)，其權(quán)力才有可能被有效地約束、監(jiān)督。

就警察的刑事職能而言，我國(guó)《憲法》第135條對(duì)公檢法三機(jī)關(guān)之間的關(guān)系一直作出的設(shè)計(jì)就是“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”這一設(shè)計(jì)從憲法上確立了中國(guó)的公檢法三機(jī)關(guān)之間既是一種互相配合、制衡的關(guān)系，又是一種“流水作業(yè)式”的刑事訴訟構(gòu)造。依照理論，權(quán)力只有相互制衡，公民的私權(quán)利才能得到有效的保障。而這一訴訟結(jié)構(gòu)在強(qiáng)調(diào)偵查、公訴、審判三個(gè)權(quán)力之間相互制衡的同時(shí)，又強(qiáng)調(diào)密切配合，這本身在形式邏輯上就出現(xiàn)了矛盾。強(qiáng)調(diào)配合固然能起到增強(qiáng)打擊犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法權(quán)利靠什么機(jī)制來(lái)保障呢?而且對(duì)于審判前程序而言，由公安機(jī)關(guān)直接面對(duì)被追訴者，自行決定實(shí)施旨在限制或者剝奪公民基本權(quán)益的強(qiáng)制性措施，諸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘驗(yàn)、檢查等，而這些措施卻又無(wú)法獲得中立司法機(jī)構(gòu)的授權(quán)和審查，遭受不公正對(duì)待的公民也不能獲得有效的司法救濟(jì)。這必然使訴訟活動(dòng)成為公安機(jī)關(guān)針對(duì)公民自行實(shí)施的單方面治罪活動(dòng)。這種司法制約機(jī)制的缺乏，直接導(dǎo)致被追訴者地位的嚴(yán)重惡化和警察權(quán)力的無(wú)限膨脹甚至濫用的局面岡。

因此，筆者認(rèn)為有必要構(gòu)建偵訴一體化的刑事司法模式，在刑事訴訟的審前程序中加強(qiáng)對(duì)警察權(quán)的限制和制約。在這里需要強(qiáng)調(diào)的是筆者贊成龍宗智先生主張的“偵訴一體化”的觀點(diǎn)，不贊成有些學(xué)者主張的“檢警一體化”的觀點(diǎn)。檢警一體化，強(qiáng)調(diào)的是檢察官對(duì)警察的指揮，容易弱化警察的責(zé)任感，不利于偵查的專業(yè)分工，反而不利于偵破[4]。加強(qiáng)偵訴合作的具體設(shè)想是:警察偵查案件，得隨時(shí)向檢察官報(bào)告?zhèn)刹榈倪^程，自覺地接受檢察官指導(dǎo)和限制，以防止警察權(quán)力的無(wú)限膨脹甚至濫用。檢察官認(rèn)為必要，可以親自偵查案件，可以介人任何案件的偵查。檢察官認(rèn)為需要警察幫助時(shí)，警察必須予以協(xié)助。檢察官的命令，警察應(yīng)當(dāng)接受，否則構(gòu)成讀職。偵訴一體化的核心是確立檢察官在偵查階段的主導(dǎo)地位，偵查機(jī)關(guān)的所有訴訟行為，特別是調(diào)查、取證行為，必須服從檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、約束和監(jiān)督，從而在提高訴訟效率的同時(shí)，又為公民合法權(quán)利的保障設(shè)了一道屏障，也有利于防止被追訴者地位的嚴(yán)重惡化和警察權(quán)的無(wú)限膨脹甚至濫用。

二、制衡—建立司法審查制度，以司法權(quán)控制贊察權(quán)

警察權(quán)應(yīng)當(dāng)受到司法權(quán)的控制是的必然要求，也是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的時(shí)代潮流和趨勢(shì)。最常見的司法權(quán)對(duì)警察權(quán)的控制方式就是行政訴訟，當(dāng)事人可以在警察的執(zhí)法行為作出之后向司法機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，由司法機(jī)關(guān)對(duì)警察的執(zhí)法行為的合法性等予以審查并作出處理。除了這種事后監(jiān)督模式的行政訴訟之外，另一種較常見的司法權(quán)控制警察權(quán)的方式是警察在作出某些涉及公民基本權(quán)益的行為之前，必須首先向司法機(jī)關(guān)申請(qǐng)，經(jīng)過司法機(jī)關(guān)審查同意并取得相應(yīng)的許可證狀之后，才能實(shí)施相應(yīng)的行政行為。司法權(quán)對(duì)警察權(quán)的這種控制模式一般主要適用于那些涉及到公民基本權(quán)利的行為領(lǐng)域。譬如，當(dāng)需要對(duì)公民臨時(shí)限制人身自由或者需要進(jìn)行搜查、扣押、羈押、監(jiān)聽等情形時(shí)，警察無(wú)權(quán)直接決定和實(shí)施，而是必須事先向法院、治安法官等提出申請(qǐng)，由法官?zèng)Q定是否批準(zhǔn)同意。以司法權(quán)控制警察權(quán)，正是基于對(duì)警察權(quán)的天然的易擴(kuò)張性的考慮，因此有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

首先，以司法權(quán)控制警察權(quán)符合理論中“權(quán)力須得分工和制約”原理的需要。我國(guó)的警察主要承擔(dān)著治安行政管理和代表國(guó)家偵查犯罪、追訴犯罪的職能。在這一職責(zé)的驅(qū)動(dòng)下，警察在履行職能過程中捕捉、搜集當(dāng)事人違法犯罪證據(jù)的主觀積極性非常強(qiáng)烈。更重要的是，警察擁有強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力，掌握著豐富的權(quán)力資源，警察權(quán)本身又具有單向性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，而行政相對(duì)人、犯罪嫌疑人等則處于被管理和被追訴的地位，他們的權(quán)利最容易受到具有強(qiáng)制特性的警察權(quán)的侵害。根據(jù)“任何人都不得在自己為當(dāng)事人的案件中擔(dān)任裁判者”這一法律格言，對(duì)于為維護(hù)治安和追訴犯罪而采取的涉及公民基本權(quán)利的行為，如果允許警察自己作出決定并對(duì)當(dāng)事人的不滿和異議作出最終認(rèn)定，則無(wú)疑違反了這一理念。馬克思也曾經(jīng)說過:“在刑事訴訟中，法官、原告和辯護(hù)人都集中到一個(gè)人身上，這種集中是和心理學(xué)的全部規(guī)律相矛盾的。”因此對(duì)于警察權(quán)的行使，司法權(quán)作為社會(huì)正義的最后一道防線，對(duì)社會(huì)糾紛和爭(zhēng)議享有最終的裁決權(quán)，由司法權(quán)予以控制是合乎權(quán)力分工和制約理論的。

其次，以司法權(quán)控制警察權(quán)也符合我國(guó)憲法保障公民人權(quán)的理念。當(dāng)今中國(guó)，保障人權(quán)和正當(dāng)程序觀念已經(jīng)深人人心，為國(guó)家權(quán)力行使過程中必須予以考慮的重要內(nèi)容。而警察作為國(guó)家維持統(tǒng)治秩序和社會(huì)安全的重要工具，在行使職權(quán)時(shí)，也必然是傾向于維護(hù)國(guó)家、社會(huì)的利益。對(duì)于被管理者來(lái)說，在面對(duì)代表強(qiáng)大國(guó)家、擁有國(guó)家強(qiáng)制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權(quán)利更容易遭受警察權(quán)的侵害。從一定意義上說，警察扮演的是控告、追訴者的角色，不能由警察自身對(duì)限制、剝奪公民權(quán)利的行為是否合法作最終的裁決，因?yàn)椤氨豢厝嗣鎸?duì)具備法官絕對(duì)權(quán)力的追訴人，束手無(wú)助”、“控告人如果成為法宮，就需要上帝作為律師’’I61。而司法權(quán)從其本質(zhì)上說應(yīng)當(dāng)是超然、中立的，控、審分離、司法最終裁判等原則也為現(xiàn)代法治國(guó)家所公認(rèn)。因此，以司法權(quán)來(lái)控制偵查權(quán)的行使，符合上述理念和原則，也有利于保障公民權(quán)利、維護(hù)人權(quán)。

因此，為體現(xiàn)懲罰犯罪和保護(hù)人權(quán)的統(tǒng)一，有必要在我國(guó)刑事偵查程序中建立司法審查制度以制約膨脹的警察權(quán)。具體設(shè)想是:(1)建議在全國(guó)各基層法院設(shè)立司法審查庭或治安法庭，專門負(fù)責(zé)對(duì)在偵控機(jī)關(guān)提請(qǐng)適用的強(qiáng)制性措施的合法性進(jìn)行審查，簽發(fā)司法令狀。(2)確立司法審查的例外。即在特定情況下賦予偵控機(jī)關(guān)可無(wú)證采取強(qiáng)制性措施的權(quán)力。(3)建立人身保護(hù)令制度。賦予當(dāng)事人及其人、辯護(hù)人在訴訟的各階段都有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)取保候?qū)彽臋?quán)利，如遭拒絕，應(yīng)嫌疑人、被告人的要求，由法院在聽取控辯雙方意見后迅速作出裁決。如仍遭拒絕，可向上級(jí)法院上訴。這樣將警察擁有的事關(guān)公民的人身權(quán)和重大的財(cái)產(chǎn)權(quán)的決定權(quán)被改變?yōu)樯暾?qǐng)權(quán)，警察對(duì)任何公民的人身權(quán)和重大財(cái)產(chǎn)權(quán)的決定，都只能依申請(qǐng)，而由法院做出最終決定。

三、監(jiān)督—設(shè)立人民偵查員制度，加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督

警察權(quán)在行使的過程中往往直接與人民群眾發(fā)生關(guān)系，警察能不能嚴(yán)格依法行使權(quán)力，最有發(fā)言權(quán)的還是人民群眾，特別是有關(guān)事件的當(dāng)事人。因此，為了增強(qiáng)警民溝通、建立和諧社會(huì)，筆者認(rèn)為可以參照人民法院系統(tǒng)的‘，人民陪審員”制度以及人民檢察院系統(tǒng)最近推行的“人民監(jiān)督員”制度，在警察體系內(nèi)部也引人“人民監(jiān)督員”(或稱之為“人民偵查員”)制度，即在訴前的偵查階段吸納社會(huì)公眾參與，尤其涉及對(duì)公民基本權(quán)利采取限制和剝奪的強(qiáng)制措施時(shí)，由社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督制約的民主制度。其憲法基礎(chǔ)主要體現(xiàn)在以下方面:

第一，人民偵查員制度具有明確的憲法和法律依據(jù)。《憲法》明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民享有廣泛的管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，警察權(quán)的行使也必須接受人民的監(jiān)督。《憲法》第27條第2款規(guī)定:“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。第41條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”。《人民警察法》第3條規(guī)定:“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護(hù)人民的利益，全心全意為人民服務(wù)”。第46條規(guī)定:“公民或者組織對(duì)人民替察的違法、違紀(jì)行為，有權(quán)向人民警察機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告。受理檢舉、控告的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)直處，并將查處結(jié)果告知檢舉人、控告人”。這些都是實(shí)行人民偵查員制度的憲法和法律的依據(jù)。列寧曾指出:“憲法就是一張記載著人民權(quán)利的紙”。人民的權(quán)利真正得以實(shí)現(xiàn)，最重要的是通過一定的途徑和載體，從“紙上”落到實(shí)處。否則，人民的權(quán)利只能是一句空談。實(shí)行人民偵查員制度，就是為了落實(shí)憲法和法律的上述規(guī)定，為人民群眾行使對(duì)公安工作的監(jiān)督搭建一座實(shí)實(shí)在在的橋梁，通過這種制度化的剛性程序，將警察權(quán)的行使直接置于人民的監(jiān)督之下，保障人民監(jiān)督權(quán)利的行使，促進(jìn)人民民主的經(jīng)常化、程序化、制度化。

第二，人民偵查員制度具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。建立人民偵查員這種由社會(huì)公眾監(jiān)督制約司法活動(dòng)的民主制度，其基本的憲證理論基礎(chǔ)就是馬克思列寧主義關(guān)于對(duì)國(guó)家權(quán)力實(shí)行監(jiān)督制約和司法的民主性的理論。具體地說，著重體現(xiàn)在以下方面:

一是權(quán)力的監(jiān)督制約理論。權(quán)力需要監(jiān)督和制約，不受監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，這是一條公律。替察權(quán)作為一項(xiàng)重要國(guó)家權(quán)力，其兼具行政性和司法性，直接影響到公民人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必須受到有效的監(jiān)督制約。這種監(jiān)督制約既要有法律程序上的制約，又要有人民群眾和社會(huì)各界的民主監(jiān)督，惟有如此才能有效地防止權(quán)力濫用和腐敗，保持警察權(quán)的人民性。

二是社會(huì)主義民主法治的理論。黨的十六大提出社會(huì)主義民主法治建設(shè)，要實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。黨的十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)不斷提高發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力，推進(jìn)社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。實(shí)行人民偵查員制度，通過制度化、規(guī)范化和程序化的途徑，貫徹社會(huì)主義民主法治的理論，在法律監(jiān)督中體現(xiàn)人民意志，是實(shí)現(xiàn)“立警為公、執(zhí)法為民”的一個(gè)重要措施。

第8篇

以集成商為主的推廣的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)

軟件第二類以集成商為主的推廣的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)軟件的顯著特點(diǎn)是大部分集成商也有一套自己的視頻監(jiān)控系統(tǒng)(有極少的集成商沒有自己的視頻監(jiān)控系統(tǒng)而是用廠家的視頻監(jiān)控系統(tǒng))，但是他們系統(tǒng)中的底層庫(kù)基本都是集成某些硬件廠商的庫(kù)，也就是說軟件系統(tǒng)不是全部自己研發(fā)，某種程度上依賴于硬件設(shè)備廠商，軟件系統(tǒng)能賣一些錢但不多。相應(yīng)軟件開發(fā)人員也只有兩三個(gè)人。集成商把整個(gè)高速公路基建項(xiàng)目承包下來(lái)，由于整個(gè)項(xiàng)目包括很多系統(tǒng)，其中有些利潤(rùn)很大，有的利潤(rùn)沒有那么大，比如軟件系統(tǒng)中收費(fèi)系統(tǒng)利潤(rùn)大，但是只有一些有有資質(zhì)或有特權(quán)的企業(yè)才能進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域。因此，集成商肯定會(huì)根據(jù)情況在盈利多的項(xiàng)目上投入更多的資源，對(duì)于他們來(lái)說，不是主業(yè)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)投入的資源就相對(duì)少。因此視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)不會(huì)有很大的發(fā)展，并且他們還可能依賴于視頻監(jiān)控設(shè)備廠家。

以無(wú)硬件設(shè)備的純軟件為主的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)

軟件第三類以純軟件的廠家的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)軟件的顯著特點(diǎn)是功能相對(duì)比較完備，具有通用軟件平臺(tái)的雛型，但是可能還沒有得到市場(chǎng)上的認(rèn)可，在市場(chǎng)推廣使用的并不多。這主要是因?yàn)殡m然目前我國(guó)絕大部分省份高速公路已形成路網(wǎng)，但是實(shí)際上沒有實(shí)現(xiàn)真正的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控。最能說明問題的一點(diǎn)是，到現(xiàn)在為止，全國(guó)約13個(gè)省號(hào)稱建立了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控中心，但幾乎很少省聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控中心能夠真正實(shí)現(xiàn)可以任意調(diào)度下級(jí)的任意一路的視頻，沒有真正實(shí)現(xiàn)上級(jí)想看下級(jí)哪一級(jí)視頻就調(diào)那一路視頻，只能說基本實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控。并且他們還會(huì)受到以編解碼器廠商為主的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)的擠壓，市場(chǎng)環(huán)境惡劣。在過去的“十一五”期間，國(guó)家印發(fā)了《Za無(wú)一2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，交通部根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略確定了交通信息化發(fā)展方向，并開展實(shí)施示范工程，經(jīng)過這一段時(shí)間的實(shí)驗(yàn)為信息化建設(shè)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。“十二五”時(shí)期，國(guó)家更是要求要以科技進(jìn)步為引領(lǐng)，強(qiáng)化科技創(chuàng)新，加強(qiáng)科技成果推廣和應(yīng)用，推進(jìn)交通信息化建設(shè)，大力發(fā)展智能交通，提升交通運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)代化水平。到了這個(gè)階段的時(shí)候才是他們求發(fā)展的時(shí)候。視頻監(jiān)控平臺(tái)軟件發(fā)展的三個(gè)階段根據(jù)上面各種類型高速公路監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)軟件情況的分析，說明我國(guó)目前還沒有形成明確清晰的交通軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，在扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施方面還沒有真正到位，發(fā)展環(huán)境還沒有實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，再加上產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，國(guó)產(chǎn)監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)軟件的發(fā)展規(guī)模和速度還不能為國(guó)民經(jīng)濟(jì)提供足夠的支撐，不能適應(yīng)國(guó)家交通信息化的要求，使得我國(guó)在交通軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面處在非常尷尬的境地。本文認(rèn)為我們國(guó)家的高速公路視頻監(jiān)控平臺(tái)軟件將會(huì)經(jīng)歷以下三個(gè)階段:孤島式視頻監(jiān)控系統(tǒng)階段、聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺(tái)階段、營(yíng)運(yùn)級(jí)視頻監(jiān)控平臺(tái)階段。孤島式視頻監(jiān)控系統(tǒng)階段孤島式視頻監(jiān)控系統(tǒng)階段主要是指高速公路以路段為單位的視頻監(jiān)控統(tǒng)，各個(gè)路段使用不同廠家的設(shè)備，各個(gè)廠家的設(shè)備不一定能夠互編互解，只是路段內(nèi)是聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的，而各個(gè)路段之間相互獨(dú)立，根本沒有信息共享與調(diào)度，技術(shù)上開始嘗試實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控。在這個(gè)階段主要特征是:在硬件方面，各個(gè)廠家的主要比拼的是硬件，各個(gè)廠家的硬件產(chǎn)品的品質(zhì)參差不齊，由于沒有經(jīng)過洗牌，設(shè)備廠家的也很多;在軟件方面，視頻監(jiān)控系統(tǒng)軟件平臺(tái)基本是免費(fèi)的或象征性地收一點(diǎn)，系統(tǒng)的主要作用就是視頻監(jiān)控，信息沒有共享，軟件只是作為抗擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的手段而被迫立項(xiàng)開發(fā)的，不能促進(jìn)硬件的銷售。在集成商方面，他們來(lái)會(huì)選擇集成系統(tǒng)利潤(rùn)大的廠家設(shè)備，不會(huì)考慮業(yè)主的服務(wù)問題;在業(yè)主方面，相對(duì)于業(yè)主得到的服務(wù)來(lái)說也沒有保證，有的小廠家在施工完后幾乎不提供服務(wù)。聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺(tái)階段聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺(tái)階段指通過前面的階段積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，一些業(yè)主委托某些研究所或單位初步定義了一些標(biāo)準(zhǔn)如SIP協(xié)議(盡管可能不是非常完善)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，并且管理體制上也開始統(tǒng)一管理，各個(gè)路段已經(jīng)開始互聯(lián)，信息開始共享，系統(tǒng)也不是單一的視頻監(jiān)控，開始嘗試與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行業(yè)務(wù)上的融合。在這個(gè)階段主要特征是:在硬件方面，各個(gè)廠家的設(shè)備的品質(zhì)差不多，或相差較小。同時(shí)，硬件設(shè)備廠家也會(huì)經(jīng)過較大的洗牌。在軟件方面，平臺(tái)軟件不是一兩個(gè)人可以在半年或一年能做出來(lái)，平臺(tái)軟件應(yīng)用在區(qū)域中心或總中心不再是免費(fèi)，一些純軟件的廠家也開始進(jìn)來(lái)，平臺(tái)系統(tǒng)功能也很完善。對(duì)于硬件廠商來(lái)說，那個(gè)地方的總中心用上哪個(gè)廠家的聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺(tái)，那么誰(shuí)的設(shè)備就能占主導(dǎo)，平臺(tái)軟件會(huì)影響業(yè)主的設(shè)備選型和選型的比例，軟件能促進(jìn)硬件的銷售。在集成商方面，軟件平臺(tái)已經(jīng)開始以單獨(dú)的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)。在業(yè)主方面，不僅僅會(huì)考慮平臺(tái)軟件的價(jià)格、功能等，開始會(huì)考慮廠家的服務(wù)了。這個(gè)階段時(shí)間可能會(huì)很長(zhǎng)。營(yíng)運(yùn)級(jí)聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺(tái)階段營(yíng)運(yùn)級(jí)聯(lián)網(wǎng)視頻監(jiān)控平臺(tái)階段，指經(jīng)過前面兩個(gè)階段的發(fā)展，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控平臺(tái)已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義的視頻監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)，而是提供了各種服務(wù)的運(yùn)營(yíng)級(jí)別平臺(tái)，與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)結(jié)合緊密，它為業(yè)主提供各種各樣的服務(wù)。平臺(tái)可以讓業(yè)主根據(jù)不同類型的客戶提供托管式服務(wù)，有針對(duì)性地采取不同的計(jì)費(fèi)策略(短信、電話咨詢等)和服務(wù)等級(jí)。在這個(gè)階段主要特征是:在硬件方面，各個(gè)廠家的硬件產(chǎn)品都很成熟，使用哪一個(gè)廠家產(chǎn)品都可以。同時(shí)，在這個(gè)行業(yè)經(jīng)過進(jìn)一步的淘汰也許只能保持3一5個(gè)硬件廠家。在軟件方面，由于需要與各種硬件和其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，平臺(tái)軟件不僅功能完善，而且運(yùn)營(yíng)級(jí)平臺(tái)對(duì)采用的標(biāo)準(zhǔn)要求更嚴(yán)格，必須遵循將來(lái)將要出臺(tái)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)問題的討論日益增多，前段時(shí)間很多廠家建議采用SI戶防、議作為高速公路監(jiān)控互聯(lián)石誦的標(biāo)準(zhǔn)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，本文覺得0NVIF或PS工A這兩大標(biāo)準(zhǔn)組織定義的標(biāo)準(zhǔn)最有可能成為監(jiān)控行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，將來(lái)將要國(guó)家出臺(tái)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)跟這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系靠攏。到了這一階段，平臺(tái)廠商跟業(yè)主的關(guān)系將是長(zhǎng)期合作的共生關(guān)系，只有平臺(tái)廠商和業(yè)主互利共贏了，才能保證平臺(tái)軟件及這個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。到那時(shí)，運(yùn)作良好的平臺(tái)軟件將會(huì)引領(lǐng)這個(gè)行業(yè)。

第9篇

《決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)中提出了“生態(tài)空間”的重要概念，并圍繞該概念設(shè)計(jì)了系列制度。但是，《決定》本身并未對(duì)“生態(tài)空間”的概念和內(nèi)涵進(jìn)行界定，相關(guān)立法文件中也鮮有涉及，學(xué)界更少有學(xué)理上的系統(tǒng)和深入探究。當(dāng)“生態(tài)空間”概念在《決定》中作為核心概念提出并承載了相關(guān)制度創(chuàng)新時(shí)，我們有必要分析和厘定其具體內(nèi)涵，并分析其作為核心概念進(jìn)入環(huán)境法律體系的必要性和意義。

(一)生態(tài)空間的內(nèi)涵厘定

《決定》首次在中央宏觀環(huán)境政策層面使用了“生態(tài)空間”的概念，并圍繞著“生態(tài)空間”進(jìn)行制度構(gòu)建，包括生態(tài)空間的類型劃定、確權(quán)登記和用途管制，這就為生態(tài)空間的保護(hù)與管制提出了制度需求。生態(tài)空間是生態(tài)學(xué)上的概念，它是指生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所占據(jù)的物理空間、其代謝所依賴的區(qū)域腹地空間，以及其功能所涉及的多維關(guān)系空間。簡(jiǎn)單而言，生態(tài)空間是某物種為維持自身生存與繁衍而需要或占據(jù)的環(huán)境總和。揆諸既有研究和前例，當(dāng)前的研究與立法并沒有對(duì)“生態(tài)空間”進(jìn)行詳細(xì)定義，但是，國(guó)務(wù)院于2010年12月21日印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》雖然沒有明確界定生態(tài)空間的定義，卻詳細(xì)列舉了生態(tài)空間的構(gòu)成，包括綠色生態(tài)空間及其他生態(tài)空間。綠色生態(tài)空間包括天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面。其他生態(tài)空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。在生態(tài)學(xué)的語(yǔ)境和研究范疇中，涉及到生態(tài)空間的研究主要從以下幾個(gè)角度展開:第一，空間效應(yīng)，生態(tài)空間是一種生物要素與環(huán)境要素相互作用與活動(dòng)變化的舞臺(tái)，它表現(xiàn)出一定的空間形態(tài)和運(yùn)動(dòng)規(guī)律;第二，空間功能，生態(tài)空間是一種抽象空間，它與特定的環(huán)境相結(jié)合，構(gòu)成生物可利用的“資源”，它揭示了生態(tài)空間的分割占有過程，其基本理論是以生態(tài)位研究為基礎(chǔ);第三，空間行為，將生物自身的空間活動(dòng)作為研究主體，試圖解釋生態(tài)空間異質(zhì)性的動(dòng)因。生態(tài)空間為人類活動(dòng)提供了基本的物質(zhì)條件，環(huán)境法律所界定與規(guī)制的“環(huán)境污染”和“生態(tài)破壞”是對(duì)人類活動(dòng)所造成的生態(tài)空間功能紊亂與規(guī)律違反的指稱。因此，《決定》所提出的對(duì)生態(tài)空間的確權(quán)登記和用途管制必須以對(duì)生態(tài)空間的內(nèi)涵外延、效應(yīng)規(guī)律和承載力測(cè)度為前提。

(二)生態(tài)空間管制政策轉(zhuǎn)換為法律制度的必要性

生態(tài)空間的概念是《決定》在中央環(huán)境政策層面首次提出的。環(huán)境政策的內(nèi)生屬性特征有:第一，政策最明顯的特征是靈活性，政策制定出于解決現(xiàn)實(shí)問題的需要具有高度不完全性，采納某一特定的環(huán)境政策的未來(lái)社會(huì)成本和生態(tài)收益存在相當(dāng)大的不確定性;第二，經(jīng)常會(huì)有與環(huán)境政策相關(guān)的重要的不可逆性出現(xiàn)，這些不可逆性可能是由環(huán)境危機(jī)自身所引發(fā)的(例如，生物多樣性的損失可能是永久性的)，也可能是降低這些危害的政策的適應(yīng)成本所導(dǎo)致的(例如，生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)的投資也許是不可逆的)，這種情況的出現(xiàn)來(lái)源于現(xiàn)有的科技認(rèn)知水平的限制，常常需要處于不斷的修正之中;第三，就實(shí)際情況來(lái)看，環(huán)境政策很少采取要么現(xiàn)在要么永不的選擇方式，常常是處于不斷變動(dòng)修訂之中。納入環(huán)境法律體系的環(huán)境政策能夠克服零碎性和管制性，所以將一些重要的環(huán)境政策上升為法律不失為一種好的機(jī)制設(shè)計(jì)。實(shí)際上，我國(guó)的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等環(huán)境立法，即是由清潔生產(chǎn)政策、循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策等轉(zhuǎn)化而來(lái)的“政策型立法”。因此，《決定》以“生態(tài)空間”為核心概念所設(shè)計(jì)的生態(tài)文明政策創(chuàng)新必須轉(zhuǎn)化為具體的環(huán)境法律制度，以將抽象的政策目標(biāo)具體化，豐富原則性的政策體系的內(nèi)涵，增強(qiáng)其可操作性。

二、生態(tài)空間管制對(duì)環(huán)境法律理念的拷問與挑戰(zhàn)

《決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)中圍繞著“生態(tài)空間”所規(guī)定的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及用途管制等制度，在環(huán)境保護(hù)的理念、邏輯和范疇上均進(jìn)行了創(chuàng)新，這一環(huán)境政策若轉(zhuǎn)換為具體的環(huán)境法律制度，對(duì)于當(dāng)前的環(huán)境法律理念和制度體系提出了更新的內(nèi)在需求。

(一)環(huán)境法律規(guī)制“環(huán)境問題”核心范疇的變遷

環(huán)境法是在人類對(duì)于環(huán)境問題認(rèn)識(shí)不斷深入的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展的。環(huán)境問題是因?yàn)樽匀蛔兓蛉祟惢顒?dòng)而引起的環(huán)境破壞和環(huán)境質(zhì)量變化，這是一個(gè)客觀的社會(huì)事實(shí)，但哪些環(huán)境危害事實(shí)應(yīng)被列入需要環(huán)境政策與環(huán)境法律規(guī)制的“環(huán)境問題”，不是由事實(shí)自身可以自我說明和解釋的，而是需要整個(gè)社會(huì)達(dá)成某種共識(shí)，這種活動(dòng)被社會(huì)問題建構(gòu)主義者稱為“問題宣稱獲得”。申言之，人類活動(dòng)作用于自然環(huán)境資源所導(dǎo)致的環(huán)境問題種類多樣、程度有別、特征各異，基于管制成本和資源有限性，人類只能選擇從當(dāng)前最為嚴(yán)峻的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，經(jīng)由環(huán)境問題的社會(huì)建構(gòu)，形成廣大民眾的共識(shí)，得出當(dāng)前環(huán)境法律體系規(guī)制環(huán)境問題的重點(diǎn)領(lǐng)域。環(huán)境問題本身是一個(gè)開放性的抽象概念，隨著時(shí)代背景變遷，其所指稱的對(duì)象和核心范疇也會(huì)有所差異。以幾次工業(yè)革命為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，人類開發(fā)利用自然的能力成倍增長(zhǎng)，總體而言，環(huán)境問題呈現(xiàn)從單一到全面、從局部到全球的趨勢(shì)，但不同階段需要重點(diǎn)規(guī)制的環(huán)境問題“核心地帶”也會(huì)發(fā)生移轉(zhuǎn)，這使得環(huán)境立法對(duì)于“環(huán)境問題”在不同的階段有不同界定。

現(xiàn)代意義上的環(huán)境法最早出現(xiàn)于20世紀(jì)五六十年代的美國(guó)。肇始階段的環(huán)境法主要解決的環(huán)境問題是區(qū)域環(huán)境污染，比如，美國(guó)國(guó)會(huì)制定的第一部聯(lián)邦環(huán)境立法是于1955年頒布《空氣污染控制法》，此后出臺(tái)的卓有影響的《清潔空氣法》、《清潔水法》是針對(duì)空氣污染和水污染的立法。二戰(zhàn)后，再度成為德國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的發(fā)動(dòng)機(jī)的魯爾區(qū)淪為德國(guó)空氣污染重災(zāi)區(qū)，為應(yīng)對(duì)前所未有的空氣污染，適用于全德范圍的第一部聯(lián)環(huán)境立法《聯(lián)邦污染防治法》在1974年正式生效。日本現(xiàn)代環(huán)境立法開始于1967年制定的《公害對(duì)策基本法》，韓國(guó)也于1975年制定了《公害防止法》。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)境保護(hù)一詞出現(xiàn)于1971年以后，環(huán)境保護(hù)僅局限于公害污染防治。20世紀(jì)七八十年代以后，隨著生產(chǎn)力水平進(jìn)一步提高、科技進(jìn)一步發(fā)展，加之人口急劇增長(zhǎng)和消費(fèi)主義盛行，人類以空前的速度超出生態(tài)平衡的限度不合理地開發(fā)利用自然資源，導(dǎo)致了水土流失、森林覆蓋率急劇下降、草原退化、土壤貧瘠化、水資源枯竭、氣候異常和物種滅絕等生態(tài)破壞。這些新時(shí)期凸顯出來(lái)的“環(huán)境問題”成為了環(huán)境法律必須直面的緊迫任務(wù)。所以，在這一階段，環(huán)境法律雖然依然要防治“環(huán)境污染”，但另一重要目的和任務(wù)即在于生態(tài)保護(hù)或“自然保育”。環(huán)境問題內(nèi)涵的拓展或豐富也客觀上要求環(huán)境法律規(guī)制對(duì)象與規(guī)制重心的拓展變化，比如，日本的環(huán)境法目的即從《公害對(duì)策基本法》(1967年)的以保護(hù)人體健康為中心而控制公害轉(zhuǎn)變1972年的《自然環(huán)境保全法》和1993年的《環(huán)境基本法》中的以保護(hù)自然和環(huán)境為中心而控制人類行為。瑏瑡通過粗略梳理各國(guó)環(huán)境立法目的和規(guī)制對(duì)象的演進(jìn)脈絡(luò)，不難看出，環(huán)境法律在分別應(yīng)對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞之后，《決定》實(shí)際上提出了當(dāng)前的環(huán)境法律所要面臨的新的任務(wù)和挑戰(zhàn)———保護(hù)和管制生態(tài)空間。基于自然資源對(duì)于人類同時(shí)具有的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，現(xiàn)行環(huán)境法所規(guī)制的“環(huán)境污染”與“生態(tài)破壞”行為大多是人類在開發(fā)利用環(huán)境資源的過程中發(fā)生的，其本身具有價(jià)值判斷上的正當(dāng)性。

環(huán)境法不是要完全否定與摒棄這些行為，而是要判斷該行為是否合理、是否超過環(huán)境的自凈能力以破壞其恢復(fù)和增殖能力。而對(duì)于是否“合理”的判斷則依賴于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行環(huán)境法律制度實(shí)施績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是考察對(duì)人類行為的控制是否在納污能力或恢復(fù)能力之內(nèi)，以此作為評(píng)判人的行為是否屬于不合理開發(fā)利用、進(jìn)而判斷其是否環(huán)境違法的依據(jù)。在這種制度邏輯之下，以環(huán)境資源和生態(tài)系統(tǒng)本身的自然屬性規(guī)律作為標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施中很難實(shí)現(xiàn)自然資源對(duì)于人類發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能兩個(gè)領(lǐng)域的資源配置的動(dòng)態(tài)均衡，以至于在環(huán)境權(quán)的研究和主張中難免出現(xiàn)“單方面權(quán)利”的偏好，環(huán)境法的實(shí)施片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)清潔優(yōu)美的環(huán)境權(quán)利而忽視甚至是排除合理利用環(huán)境的權(quán)利，瑏瑢甚至有學(xué)者在這種制度邏輯下走得更遠(yuǎn)，主張環(huán)境法要保護(hù)“自然體”的權(quán)利。這是現(xiàn)行環(huán)境法從自然資源本身為制度基點(diǎn)設(shè)計(jì)制度體系的必然邏輯結(jié)果，而這客觀上既導(dǎo)致了當(dāng)前的環(huán)境法律制度難以見容于傳統(tǒng)法律體系，也滋生了環(huán)境法律制度本身的操作性不強(qiáng)等弊病。《決定》中“生態(tài)空間”核心概念的提出，實(shí)際上提出了一種新的進(jìn)路。“生態(tài)空間”的劃定，本身是從人的需要出發(fā)的，按照對(duì)于人類產(chǎn)生的主體功能的差異，將國(guó)土空間劃分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間等，賦予不同的空間不同的主體功能，綜合考慮自然條件和資源環(huán)境承載能力來(lái)控制自然資源開發(fā)利用的強(qiáng)度、開發(fā)方式和保護(hù)內(nèi)容，在國(guó)土空間結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)空間的管制。在這種邏輯起點(diǎn)下設(shè)計(jì)具體制度體系，才能在內(nèi)在機(jī)理上更為契合環(huán)境法所應(yīng)秉持的可持續(xù)發(fā)展理念，即前提是承認(rèn)國(guó)土空間中的自然資源首先要滿足人口增加、人民生活改善、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的巨大需求，與此同時(shí)，在國(guó)土空間中劃定、保護(hù)和擴(kuò)大綠色生態(tài)空間，以保證人類的生產(chǎn)生活活動(dòng)不超過資源和環(huán)境的承載能力。

(二)環(huán)境要素到整體空間

當(dāng)前的環(huán)境法律體系著眼于保護(hù)環(huán)境要素。環(huán)境要素是組成環(huán)境的結(jié)構(gòu)單位，是構(gòu)成人類環(huán)境整體的各個(gè)獨(dú)立的、性質(zhì)不同的而又服從整體演化規(guī)律的基本物質(zhì)組成，也被稱之為環(huán)境基質(zhì)，包括水、大氣、森林、草原、巖石、土壤等。我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境法律體系的立法思路是依據(jù)環(huán)境要素的具體分類分別制定法律制度，形成了近30部體系龐大的控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的單行法。在環(huán)境法學(xué)界通說以及各類教材中，也一般將環(huán)境法律體系分為環(huán)境污染防治和自然保護(hù)兩大部分。呂忠梅教授直接把這兩部分分別稱為“環(huán)境要素污染防治法”和“環(huán)境要素保護(hù)法”。瑏瑣其中，環(huán)境要素污染防治法是指以防治環(huán)境要素污染為立法對(duì)象的一類法律法規(guī)，以各具體環(huán)境要素為立法依據(jù)，以對(duì)某一環(huán)境要素污染的防治為內(nèi)容，在我國(guó)主要有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》和《固體廢棄物污染防治法》等。環(huán)境要素保護(hù)法一般以某一環(huán)境要素為立法對(duì)象，在形式上表現(xiàn)為保護(hù)某一要素的單行法，在我國(guó)主要有《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等。我國(guó)現(xiàn)有的在環(huán)境要素保護(hù)及污染防治分別立法的思路下形成的環(huán)境法律體系，在控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞中發(fā)揮了積極作用，但是也存在不少弊端:

1．立法理念上難以有效貫徹自然生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性。

現(xiàn)行的環(huán)境污染防治和自然保護(hù)這兩大類單行法體系，均是針對(duì)自然環(huán)境中的某一特定環(huán)境要素制定的，沒有考慮到自然生態(tài)環(huán)境的整體性和各生態(tài)要素的相互依存關(guān)系，而且其主要目標(biāo)是保障自然資源的持續(xù)利用和合理利用，而對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值缺乏足夠的關(guān)注和維護(hù)。瑏瑤

2．立法體系難以體現(xiàn)環(huán)境要素之間的聯(lián)系性。

現(xiàn)行的環(huán)境污染防治法和自然保護(hù)法均主要以環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同環(huán)境要素的特點(diǎn)、功能、規(guī)律和規(guī)則需求分別立法，但是，各環(huán)境要素具有相互聯(lián)系、相互依存的特點(diǎn)要求在考慮單個(gè)環(huán)境要素的保護(hù)與污染防治時(shí)必須重視對(duì)其他環(huán)境要素的影響。當(dāng)前，環(huán)境法律之間的分立、不協(xié)調(diào)甚至是沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，即使反復(fù)從研究上總結(jié)和理念上倡導(dǎo)各環(huán)境要素保護(hù)法之間的溝通與協(xié)同，但這種環(huán)境要素協(xié)調(diào)關(guān)系雖然其他國(guó)家立法有所涉及，瑏瑥卻并沒有體現(xiàn)在我國(guó)立法中。在現(xiàn)行的環(huán)境法律體系以環(huán)境要素分別立法的框架下，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)限分配的原則是一種分散管理模式和分業(yè)體制，客觀上加劇了環(huán)境法制困境。

3．環(huán)境法律實(shí)施成本高昂。

對(duì)各種環(huán)境要素分別立法的思路導(dǎo)致環(huán)境法律體系龐大，內(nèi)容復(fù)雜，即使是專業(yè)人士也不容易了解這類法律的全貌。環(huán)境法所涉的執(zhí)法機(jī)構(gòu)眾多，容易導(dǎo)致法律適用標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法尺度不一。瑏瑦環(huán)境法律制度實(shí)施要求各環(huán)境管理部門結(jié)合不同行業(yè)和領(lǐng)域的現(xiàn)狀以及特點(diǎn)決定在多種制約下以及環(huán)境政策預(yù)期下不同環(huán)境要素的最佳的污染標(biāo)準(zhǔn)在哪里以及哪種消除污染的設(shè)備是必用也可用的。瑏瑧但這種以單一環(huán)境要素為控制對(duì)象的思路，很容易使得相關(guān)執(zhí)法部門為本部門職責(zé)范圍內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的“最后一成”或“最后一英里”耗費(fèi)大量的社會(huì)資源，難以從環(huán)境整體上進(jìn)行考慮。一旦為了不從生態(tài)整體上看待規(guī)制效果，就很容易出現(xiàn)為了規(guī)制單一環(huán)境要素剩余的少量風(fēng)險(xiǎn)卻要花費(fèi)巨額的社會(huì)資源的現(xiàn)象，這會(huì)影響到資源在其他風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的投入。瑏瑨若圍繞《決定》中使用的“生態(tài)空間”作為環(huán)境法的保護(hù)對(duì)象，則能夠矯正現(xiàn)行的以環(huán)境要素為核心和依據(jù)構(gòu)建的環(huán)境法律體系引致的上述弊端:一是“生態(tài)空間”是環(huán)境要素的上位概念，突破了環(huán)境要素的單一性和分離性，注重了諸多環(huán)境要素所共同依存的國(guó)土空間，改變了環(huán)境單行法以單一環(huán)境要素展開制度設(shè)計(jì)的現(xiàn)狀，這樣可以考慮如何在生態(tài)整體思路中基于各環(huán)境要素的聯(lián)系協(xié)調(diào)而綜合設(shè)計(jì)制度以保護(hù)生態(tài)空間。二是“生態(tài)空間”作為環(huán)境治理的核心概念，要求對(duì)于“生態(tài)空間”的保護(hù)和法律規(guī)制依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不再是對(duì)于環(huán)境要素的“污染”或“破壞”，因?yàn)榕袛嗳祟愋袨槭欠窈侠硎褂蒙鷳B(tài)空間進(jìn)而判斷是否需要進(jìn)行規(guī)制的依據(jù)不再是“污染”或“破壞”這樣否定性的評(píng)價(jià)，而是以生態(tài)空間占用是否合理作為依據(jù)。“占用”是一個(gè)中性的概念。生態(tài)空間占用是一個(gè)衡量人類對(duì)自然資源開發(fā)利用程度以及可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r的方法，它通過跟蹤人類利用的大多數(shù)消費(fèi)品和產(chǎn)生的大部分廢棄物估算生產(chǎn)和維持這些消費(fèi)品的資源以及同化廢棄物所需要的生物性生產(chǎn)土地或海洋面積。瑏瑩使用“生態(tài)空間”作為環(huán)境法律的核心概念之一，可以改變完全依據(jù)環(huán)境要素作為環(huán)境法律制度實(shí)施的核心依據(jù)。生態(tài)空間占用作為環(huán)境法上判斷人類行為是否需要規(guī)制(行為違法與否)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通過對(duì)一定的經(jīng)濟(jì)水平或人口對(duì)生產(chǎn)性自然資產(chǎn)的需求規(guī)律的把握，可以確定人類對(duì)自然資產(chǎn)的利用程度，超過此程度水平則進(jìn)入環(huán)境法規(guī)制視野。與此同時(shí)，生態(tài)空間占用可以通過將合理的占用數(shù)量進(jìn)行具體量化來(lái)定量分析人類對(duì)于自然資源環(huán)境的影響，這是可持續(xù)發(fā)展理念具體化的一種進(jìn)路。

三、生態(tài)空間政策在環(huán)境法上的制度需求

《決定》中以“生態(tài)空間”為核心概念進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，并不是“新瓶裝舊酒”的語(yǔ)詞轉(zhuǎn)換，而是在概念內(nèi)涵、治理理念和制度路徑上進(jìn)行的環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明制度建設(shè)創(chuàng)新。由于《決定》作為中央宏觀政策而帶有抽象性、概括性和原則性的內(nèi)在屬性，我們需要將《決定》中提出的“生態(tài)空間”概念及制度轉(zhuǎn)換為具體的環(huán)境法律制度以實(shí)現(xiàn)其可執(zhí)行性。

(一)確立保護(hù)和改善生態(tài)空間的立法目的

環(huán)境法立法目的是國(guó)家在制定環(huán)境法時(shí)希望達(dá)到的目的或?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果，它決定了整個(gè)環(huán)境法律體系的調(diào)整對(duì)象。主張將“保護(hù)和改善生態(tài)空間”作為環(huán)境法的立法目的，也即主張其作為環(huán)境法律體系的調(diào)整對(duì)象。《環(huán)境保護(hù)法》(1989年)第1條規(guī)定了其立法目的:“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代業(yè)化建設(shè)的發(fā)展，制定本法。”2014年4月24日修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定的立法目的是:“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”分析《環(huán)境保護(hù)法》立法目的的變遷可見:第一，修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》加入了“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，將其作為立法目的之一;第二，將原來(lái)立法中的“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”改為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”，這一立法目的轉(zhuǎn)換，不但是對(duì)學(xué)界長(zhǎng)期詬病的現(xiàn)行環(huán)境立法秉持的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的價(jià)值選擇的摒棄，而且也吸納了當(dāng)今世界通行的可持續(xù)發(fā)展理念。同時(shí)，筆者建議，在以后《環(huán)境保護(hù)法》再修訂時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加入“保護(hù)生態(tài)空間”的立法目的，理由有:

1．雖然“生態(tài)空間”包括天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面等，包括《環(huán)境保護(hù)法》第2條列舉的眾多環(huán)境要素中的部分內(nèi)容，但是，作為這些環(huán)境要素上位概念的“生態(tài)空間”本身提出了獨(dú)特的規(guī)則需求。對(duì)于“生態(tài)空間”的保護(hù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)不再是從單一環(huán)境要素自身的自然規(guī)律出發(fā)，以是否遭受“污染”或“破壞”來(lái)作為行為規(guī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是適用生態(tài)空間占用是否合理的標(biāo)準(zhǔn)。

2．雖然“生態(tài)空間”由天然草地、林地、濕地、水庫(kù)水面、河流水面、湖泊水面等構(gòu)成，但是其內(nèi)容在內(nèi)涵和外延上并不完全等同于《環(huán)境保護(hù)法》中列舉的草原、森林、水等環(huán)境要素，它并不是由這些環(huán)境要素構(gòu)成的集合概念，而是與這些環(huán)境要素存在著交叉關(guān)系。申言之，“生態(tài)空間”這一概念雖然也以保護(hù)環(huán)境要素為基礎(chǔ)，但更著眼于上述環(huán)境要素在國(guó)土空間上的比例和結(jié)構(gòu)，這契合生態(tài)文明和生態(tài)理性對(duì)于環(huán)境法制提出貫徹生態(tài)整體性的需求。

3．以“保護(hù)和改善生態(tài)空間”作為環(huán)境法立法目的，能在制度機(jī)理上真正有效貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式確立了促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的立法目的。但是，可持續(xù)發(fā)展所秉持的人類需要與環(huán)境限度的二元價(jià)值很難在當(dāng)前環(huán)境法中實(shí)現(xiàn)平衡，因?yàn)椋沙掷m(xù)發(fā)展要求突破發(fā)展就是“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的單一思路，形成環(huán)境與發(fā)展綜合決策的新理念，在這種理念下，生態(tài)環(huán)境問題不僅僅是技術(shù)問題，生態(tài)法治問題也不單純是一個(gè)部門法問題，而是需要所有法律共同參與并建立新的運(yùn)行體制和機(jī)制。瑐瑠1989年《環(huán)境保護(hù)法》以“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”為立法目的，被批評(píng)為同時(shí)保障人體健康與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“目的二元論”，并認(rèn)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律目的不應(yīng)當(dāng)由環(huán)境法律部門承擔(dān)而應(yīng)由其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律部門承擔(dān)。此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂摒棄了“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”并在第5條規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先”，但現(xiàn)實(shí)中如何能夠彰顯可持續(xù)發(fā)展要求的以人為本和以人的發(fā)展、滿足人類的需要為中心呢?筆者認(rèn)為，“生態(tài)空間”的理念和內(nèi)涵本身契合可持續(xù)發(fā)展觀的主張。“生態(tài)空間”這一概念的提出本身便兼顧了人類需要和環(huán)境限度。生態(tài)空間與城市空間、農(nóng)業(yè)空間和其他空間一起作為國(guó)土空間的構(gòu)成部分，其類型劃分及其具體內(nèi)涵與構(gòu)成本身便是從滿足人類多種需要的角度出發(fā)的，生態(tài)空間所提供的生態(tài)產(chǎn)品也能滿足人類的多重需要。與此同時(shí)，生態(tài)空間保護(hù)、改善、規(guī)制制度，也是以環(huán)境限度作為依據(jù)。并且，圍繞“保護(hù)和改善生態(tài)空間”的立法目的設(shè)計(jì)的系統(tǒng)制度，可以將可持續(xù)發(fā)展觀具體化而不再是僅僅作為制度理念、指導(dǎo)思想和價(jià)值目標(biāo)。我們可以在現(xiàn)實(shí)中通過生態(tài)空間的自然資源條件、國(guó)土密度、人口密度和經(jīng)濟(jì)密度因子測(cè)算出不同區(qū)域生態(tài)空間的需求與供給能力，進(jìn)而為生態(tài)空間占用合理性確定具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，瑐瑡這樣，還可以細(xì)化全國(guó)各地具體的生態(tài)空間保護(hù)與改善的具體目標(biāo)任務(wù)。

(二)構(gòu)建體系完善的生態(tài)空間管制法律機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中并沒有關(guān)于生態(tài)空間管制的相關(guān)規(guī)定，這一訴求被遮蔽在“保護(hù)和改善環(huán)境”的立法目的和整體思路中，我們需要構(gòu)建契合生態(tài)空間管制內(nèi)在需要的高效運(yùn)行的管制機(jī)制。構(gòu)建體系完善的生態(tài)空間管制機(jī)制，需要測(cè)定我國(guó)在當(dāng)前特定的人口、經(jīng)濟(jì)、科技等綜合情勢(shì)約束下為支持公民生產(chǎn)生活需要的資源消費(fèi)和廢棄物排放所需要的能夠提供生態(tài)產(chǎn)品的國(guó)土空間。這一國(guó)土空間是否被合理占用的判斷需要根據(jù)上述多重標(biāo)準(zhǔn)，這也提出了內(nèi)在管制制度需求。目前國(guó)內(nèi)外城市對(duì)生態(tài)空間的管制主要通過生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)格局規(guī)劃和生態(tài)控制線規(guī)劃這三類規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)，瑐瑢相應(yīng)地，體系完善的生態(tài)空間管制機(jī)制也應(yīng)當(dāng)包括這三個(gè)方面。雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度，但還沒有完全涵蓋生態(tài)空間政策的內(nèi)涵與制度需求。為了完整保護(hù)和改善生態(tài)空間并管制其用途，需要一個(gè)包括空間劃定、格局劃分和行為禁止的系統(tǒng)過程，需要專門的機(jī)制體系。可行的法律機(jī)制構(gòu)建思路是，在《環(huán)境保護(hù)法》中從上述三個(gè)方面規(guī)定生態(tài)空間管制機(jī)制，然后通過專門立法(環(huán)境行政法規(guī)或部門規(guī)章)詳細(xì)規(guī)定其具體內(nèi)容，地方政府也必須結(jié)合本區(qū)域的生態(tài)空間自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀將該制度體系進(jìn)一步具體化。

1．生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度。

生態(tài)功能分區(qū)是依據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境敏感性、生態(tài)服務(wù)功能重要性以及生態(tài)環(huán)境特征的相似性和差異性而進(jìn)行的地理空間分區(qū)。環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)科學(xué)院2008年聯(lián)合編制的《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》詳細(xì)規(guī)定了我國(guó)生態(tài)功能區(qū)類型、名錄、主要生態(tài)問題及生態(tài)保護(hù)的主要方向，并列舉了全國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)域。國(guó)務(wù)院2010年公布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》詳細(xì)列舉了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、國(guó)家禁止開發(fā)區(qū)域(包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園)的名錄及其信息。這些生態(tài)功能區(qū)的劃定，劃分了不同生態(tài)敏感性區(qū)域存在的生態(tài)環(huán)境及生態(tài)保護(hù)的主要方向和制度需求，從法律視野考察則是對(duì)人類的行為及行為是否適當(dāng)提出了不同判斷標(biāo)準(zhǔn)。所以，我們需要結(jié)合《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的相關(guān)規(guī)定，在制度實(shí)施細(xì)則中將上述生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃與全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中按開發(fā)方式劃分的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域相對(duì)應(yīng)。同時(shí)，根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，“優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元;禁止開發(fā)區(qū)域以自然或法定邊界為基本單元，分布在其他類型主體功能區(qū)域之中。”禁止開發(fā)區(qū)域的名錄已經(jīng)確定，其他三類區(qū)域由縣級(jí)行政區(qū)為單位，這又要求地方立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度。當(dāng)前，《象山縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》、《安徽省石臺(tái)縣國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃綱要(2011－2020年)》等地方政府制定的生態(tài)功能區(qū)劃相繼出臺(tái)。

2．生態(tài)格局規(guī)劃制度。

生態(tài)格局是針對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題，規(guī)劃設(shè)計(jì)區(qū)域性空間格局，保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)過程的完整性，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題有效控制和持續(xù)改善。瑐瑣生態(tài)格局規(guī)劃以保護(hù)和恢復(fù)自然生態(tài)結(jié)構(gòu)和功能為目標(biāo)，針對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題及其干擾來(lái)源，以排除和控制干擾為目標(biāo)對(duì)區(qū)域國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。國(guó)外非常重視城市生態(tài)格局規(guī)劃，比如英國(guó)公布的大倫敦的環(huán)城綠帶法劃定倫敦市區(qū)周圍的環(huán)城綠帶用地，其在環(huán)城綠帶內(nèi)除部分作農(nóng)業(yè)用地、不準(zhǔn)建造工廠和住宅的經(jīng)典做法廣被仿效。我國(guó)《天津市生態(tài)布局規(guī)劃》通過生態(tài)安全、資源效率、污染物總量三條底線的設(shè)定形成了全市“五帶、四廊、三區(qū)”的基本生態(tài)格局。近年來(lái)，其他城市也陸續(xù)通過了《武漢生態(tài)框架控制規(guī)劃》、《杭州生態(tài)帶概念規(guī)劃》、《昆明市生態(tài)隔離帶范圍劃定規(guī)劃》等以規(guī)劃城市生態(tài)格局，管制生態(tài)空間。3．生態(tài)控制線制度。生態(tài)控制線制度是在研究城市自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境承載力的前提下，為防止城市建設(shè)無(wú)序蔓延危及城市生態(tài)系統(tǒng)安全，通過劃定生態(tài)保護(hù)范圍界線，在該范圍內(nèi)禁止或者嚴(yán)格限制開發(fā)建設(shè)，盡量保護(hù)自然生態(tài)的原貌的制度。生態(tài)控制線制度的實(shí)施是通過對(duì)特定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)利用行為的限制甚至是禁止以實(shí)現(xiàn)該區(qū)域生態(tài)空間的離散保護(hù)和整體涵養(yǎng)。我國(guó)深圳市最早于2005年通過《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》實(shí)施生態(tài)控制線制度;武漢市于2012年通過《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》;廣東省政府于2013年10月印發(fā)《廣東省人民政府關(guān)于在全省范圍內(nèi)開展生態(tài)控制線劃定工作的通知》(粵府函［2013］202號(hào))，成為全國(guó)首個(gè)全省實(shí)施生態(tài)控制線制度的省份。質(zhì)言之，從概念內(nèi)涵、學(xué)界觀點(diǎn)和上述地方立法制度體系概括，生態(tài)控制線是劃定的生態(tài)保護(hù)界線，被劃定的生態(tài)控制線的區(qū)域進(jìn)一步分為生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)。瑐瑤生態(tài)底線區(qū)是生態(tài)安全的最后底線，遵循最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)要求;生態(tài)發(fā)展區(qū)是指自然條件較好的生態(tài)重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)或生態(tài)較敏感地區(qū)，在滿足項(xiàng)目準(zhǔn)入條件的前提下可有限制地進(jìn)行低密度、低強(qiáng)度建設(shè)的區(qū)域。

瑐瑥有研究者以《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》(2005年)為個(gè)案，分析與檢討了我國(guó)近幾年來(lái)在一些地方試點(diǎn)實(shí)施的生態(tài)控制線制度，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前試點(diǎn)的生態(tài)控制線制度在幾個(gè)方面尚存在問題:第一，生態(tài)控制線制度的法律地位問題，生態(tài)控制線并沒有直接的上位法依據(jù);第二，生態(tài)控制線范圍內(nèi)各類主體的權(quán)利保護(hù)問題;第三，生態(tài)控制線本身的合理性問題;第四，生態(tài)控制線劃定的程序問題。瑐瑦在《決定》規(guī)定生態(tài)空間管制制度之后，結(jié)合其制度內(nèi)涵、制度功能以及上述對(duì)于現(xiàn)行生態(tài)控制線制度弊端的總結(jié)，筆者建議，在未來(lái)系統(tǒng)開展的生態(tài)控制線制度建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)之處有:(1)在《環(huán)境保護(hù)法》中或?qū)?lái)可能制定的生態(tài)保護(hù)國(guó)家專門立法中正式規(guī)定生態(tài)控制線制度，為地方立法規(guī)定生態(tài)控制線制度確立上位法依據(jù)。我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第19條第1款規(guī)定了“生態(tài)保護(hù)紅線”制度，該款規(guī)定，“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。”這是非常重要的制度創(chuàng)新，但僅此不夠。正如上述分析，生態(tài)控制紅線是一個(gè)有梯度的生態(tài)保護(hù)范圍界線制度體系，包括了生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“生態(tài)保護(hù)紅線”制度可以劃定生態(tài)底線區(qū)，但沒有規(guī)定生態(tài)發(fā)展區(qū)的界線制度，第19條第2款規(guī)定的是“特殊區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度”，這與上述在生態(tài)控制線制度體系中規(guī)定的生態(tài)發(fā)展區(qū)生態(tài)控制線制度無(wú)論在價(jià)值目標(biāo)還是在制度內(nèi)涵上都存在著諸多差異。(2)基于國(guó)土的生態(tài)空間、生產(chǎn)空間與生活空間存在著相互重疊和相輔相存的關(guān)系，建議在具體的制度實(shí)施細(xì)則中，以及在將普遍具體化的地方立法中進(jìn)一步將生態(tài)控制線制度細(xì)分為限制開發(fā)利用制度和禁止開發(fā)利用制度兩個(gè)層次，其中，禁止開發(fā)利用制度預(yù)期結(jié)合耕地紅線、納污紅線以及《決定》提出的生態(tài)保護(hù)紅線和《環(huán)境保護(hù)法》(修訂案)規(guī)定的“生態(tài)保護(hù)紅線”制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。生態(tài)空間的紅線管理包括自然生態(tài)保護(hù)的空間紅線、自然資源利用的時(shí)間紅線、區(qū)域資源承載力與環(huán)境容量超載的閾值紅線、生態(tài)結(jié)構(gòu)耦合的中庸紅線和生態(tài)功能進(jìn)化的功序紅線等。瑐瑧(3)因?yàn)樯鷳B(tài)控制線制度的制度預(yù)期目標(biāo)是保護(hù)生態(tài)空間的生態(tài)利益，但同時(shí)生態(tài)空間中的自然資源也會(huì)對(duì)該區(qū)域的主體產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，二者都是正當(dāng)?shù)模虼耍?dāng)限制或禁止生態(tài)空間開發(fā)而影響該國(guó)土生態(tài)空間范圍內(nèi)主體的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償制度予以實(shí)施。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第31新增的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，可以作為制度依據(jù)。(4)通過制定細(xì)則，規(guī)范生態(tài)控制線的劃定程序，結(jié)合環(huán)境公眾參與制度和環(huán)境信息公開制度以保障生態(tài)控制線劃定的科學(xué)性和合理性。

(三)生態(tài)空間用途管制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)

制度和公眾參與制度生態(tài)空間管制，除了構(gòu)建專門制度體系，還需要利用既有的環(huán)境法律制度。生態(tài)空間與生產(chǎn)空間、生活空間均為國(guó)土空間的有機(jī)構(gòu)成部分，生態(tài)空間管制機(jī)制包括生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度、生態(tài)格局規(guī)劃制度和生態(tài)控制線規(guī)劃制度這三個(gè)方面，實(shí)際上是從不同層面和角度在國(guó)土空間中劃定為維持生態(tài)系統(tǒng)所需要的物理空間，并針對(duì)國(guó)土空間中重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱帶等確定禁止或限制開發(fā)利用的區(qū)域。若生態(tài)空間管制制度體系進(jìn)入環(huán)境立法并在全國(guó)和各地普遍適用，則需要對(duì)之進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中可以適用的法律依據(jù)有《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。劃定生產(chǎn)空間和生活空間會(huì)對(duì)生態(tài)空間造成直接影響，而這些空間劃定即為對(duì)國(guó)土空間的利用，屬于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第7條規(guī)定的各級(jí)政府及其職能部門“對(duì)其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃”應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并具體適用《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》評(píng)價(jià)、審查和跟蹤評(píng)估等程序性規(guī)定。但是，從生態(tài)空間管制需求角度檢視當(dāng)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系，則存在需要改進(jìn)和具體化之處:(1)開始實(shí)施于美國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)制度在20世紀(jì)80年代末在世界范圍內(nèi)被廣泛接受，從理論上講，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括政策、規(guī)劃和計(jì)劃，但我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)象主要限于政府規(guī)劃而未包括政策。政策是最高層次的戰(zhàn)略決策。現(xiàn)在各地已經(jīng)通過地方立法規(guī)定了生態(tài)空間管制制度，這些政策從根本上影響到生態(tài)空間管制效果，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度完善中將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)對(duì)象的范圍擴(kuò)展至政策層面，并針對(duì)生態(tài)空間的各級(jí)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。(2)根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第7條和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》第2條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門”組織編制的土地利用的綜合利用規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃才需要進(jìn)行環(huán)評(píng)，但是，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》規(guī)定，“優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元”。由此導(dǎo)致的矛盾和漏洞是，在當(dāng)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度體系下，《象山縣生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》等縣級(jí)地方政府陸續(xù)制定的生態(tài)功能區(qū)劃不需要納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍。因此，針對(duì)生態(tài)空間管制的制度需要，應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象是市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門的規(guī)定，對(duì)生態(tài)空間控制三類規(guī)劃均進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

國(guó)土空間同時(shí)對(duì)人類存在生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。生態(tài)空間也要為人類提供生態(tài)產(chǎn)品以滿足人類需要，生產(chǎn)空間和生活空間也有生態(tài)服務(wù)功能。因此，生態(tài)空間與生產(chǎn)空間、生活空間并不是截然二分的，而是在自然屬性上相互重疊。生態(tài)空間管制機(jī)制中，無(wú)論是劃定生態(tài)功能區(qū)還是確定生態(tài)格局或生態(tài)控制線，在劃定的區(qū)域內(nèi)都是通過不同層面、方式或程度，在生態(tài)空間內(nèi)對(duì)自然資源的生態(tài)價(jià)值的偏向保護(hù)從而不同程度犧牲其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這就會(huì)對(duì)依賴該區(qū)域內(nèi)自然資源生產(chǎn)生活的主體的利益造成影響。因此，當(dāng)通過適用生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃制度、生態(tài)格局規(guī)劃制度和生態(tài)控制線規(guī)劃制度以管制生態(tài)空間時(shí)，需要適用環(huán)境公眾參與制度，在公開相關(guān)環(huán)境信息的基礎(chǔ)上廣泛吸納公眾參與三類規(guī)劃的制定。同時(shí)，讓公眾廣泛參與生態(tài)空間控制制度實(shí)施，也是生態(tài)世界觀的塑造過程，瑐瑨有助于制度預(yù)期的實(shí)現(xiàn)。但是，在我國(guó)當(dāng)前《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》以及《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等綜合規(guī)定的環(huán)境公眾參與制度更多是將環(huán)境公眾參與作為一種消弭環(huán)境執(zhí)法困境、提高執(zhí)法效率的手段，在制度定位上并沒有將環(huán)境公眾參與上升為公民的一項(xiàng)民利的高度，說明政策決策者基于環(huán)境問題的專業(yè)性而認(rèn)為一般公眾無(wú)專業(yè)知識(shí)和能力來(lái)實(shí)質(zhì)參與，從而將其排除在外。瑐瑩因此，筆者建議，環(huán)境公眾參與制度適用于生態(tài)空間用途管制的具體化路徑有:(1)在公眾參與范圍上，需要將宏觀上多大比例范圍的國(guó)土空間化為生態(tài)空間，微觀上具體的生態(tài)功能區(qū)劃、區(qū)域生態(tài)格局的形態(tài)指標(biāo)體系和生態(tài)控制線的具體范圍走向等內(nèi)容均需要征求公眾意見，讓公眾參與環(huán)境公共事務(wù);(2)在公眾參與形式上，綜合采取審慎的民意調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主懇談會(huì)等形式以保障公眾對(duì)專業(yè)性的生態(tài)空間管制的觀點(diǎn)能夠充分交流、理解和表達(dá)利益訴求;(3)在保障配套措施上，應(yīng)當(dāng)將公眾參與與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境信息公開和生態(tài)補(bǔ)償制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

四、結(jié)語(yǔ)