時間：2023-03-13 11:22:52
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自1933年美國國會通過格拉斯·斯蒂格爾法(GlassSteagallAct)設立聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)以來，全球已有70多個國家先后建立了存款保險制度。存款保險制度的建立，在提高公眾對金融機構(gòu)的信心、抑制個別金融機構(gòu)倒閉造成的"多米諾骨牌效應"、降低金融風險、維護金融安全等方面發(fā)揮了巨大作用。正因如此，存款保險制度和金融監(jiān)管當局的審慎監(jiān)管以及中央銀行的最后貸款人功能一起被公認為金融安全網(wǎng)的三大基本要素。
目前我國已有一些金融機構(gòu)因經(jīng)營不善虧損巨大而被中國人民銀行宣布破產(chǎn)和關(guān)閉，由于沒有適當?shù)氖袌鐾顺鰴C制，在社會上造成了相當程度的恐慌，嚴重影響了公眾對金融體系的信心，同時有關(guān)部門在處理這些問題金融機構(gòu)時也是困難重重、處處被動。無論是出于對存款人的保護還是從確保金融體系和社會經(jīng)濟穩(wěn)定來考慮，我國都有必要根據(jù)實際情況，并結(jié)合國際慣例，盡快考慮研究建立我國存款保險制度的可能性及其模式。
本文從存款保險的理論研究以及制度比較兩方面，就存款保險的必要性、組織形式、投保形式、覆蓋范圍、保護程度以及資金來源等方面進行了闡述，以期為我國建立存款保險制度提供參考和借鑒。
一、存款保險制度的主要特征
存款保險是指為從事存貸款業(yè)務的金融機構(gòu)建立一個保險機構(gòu)，各成員金融機構(gòu)向保險機構(gòu)交納保險費；而當成員金融機構(gòu)面臨危機或經(jīng)營破產(chǎn)時，保險機構(gòu)向其提供流動性資助或者代替破產(chǎn)機構(gòu)在一定限度內(nèi)對存款者給予償付的制度。其核心就在于為金融體系提供一張安全網(wǎng)，防止存款者因個別金融機構(gòu)倒閉而對其它金融機構(gòu)失去信心，由此導致擠兌，引發(fā)銀行恐慌和金融危機。
存款保險機構(gòu)對破產(chǎn)的金融機構(gòu)有以下兩種處理方式：(1)清償破產(chǎn)機構(gòu)的債務，支付存款人被保險的存款金額。(2)安排收購和存款繼承，即保險公司協(xié)助另一金融機構(gòu)收購破產(chǎn)機構(gòu)，使存款人的存款轉(zhuǎn)移到收購機構(gòu)。存款保險公司根據(jù)成本原則選擇具體的方式，一般而言，對小銀行多采取第一種方式，對大銀行則采取后一種方式。
存款保險制度的最大缺陷是它容易導致道德風險問題，即存款者由于利益受到保護而弱化了對銀行的選擇和監(jiān)督；同時存款保險的存在導致銀行產(chǎn)生了"贏了是自己的，虧了是保險公司的"這樣一種心理；此外，保險費率一般與風險不相關(guān)，這三種因素造成的風險與成本的不對稱就很容易使銀行從事高風險活動。這一制度的另一個缺陷就是它對大銀行提供的保護要高于為小銀行提供的保護，這種對小銀行的歧視容易造成存款從小銀行流向大銀行，這對小銀行是不公平的。
二、存款保險的理論研究
(一)存款保險制度的必要性
支持存款保險制度的代表人物Fama(1980),Diamond(1983,1984),Friedman(1962),Dybvig(1983,1993)等。他們認為，銀行的脆弱性使得存款保險至關(guān)重要。因為銀行業(yè)與其他行業(yè)不同，它的獨特性在于其運用流動性負債為流動性資產(chǎn)融資，這種部分準備金制度具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，它使得銀行容易遭受擠兌的沖擊。由于銀行擠兌具有傳染性，因此如果沒有政府的干預，單個銀行無論經(jīng)營得多么好，都無法經(jīng)受得住持續(xù)的擠兌，嚴重的金融恐慌往往使得健康的金融機構(gòu)與壞的金融機構(gòu)一起倒閉。
除了維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性外，這些學者認為存款保險制度還可以保護小儲戶的利益，因為金融領(lǐng)域里存在信息的不對稱，小儲戶獲取信息和監(jiān)督銀行的成本高，而存款保險制度可以保護小儲戶以避免其成為銀行破產(chǎn)的犧牲者。
反對存款保險制度的理由包括：導致銀行恐慌乃至金融危機的傳染性效應與信息不對稱密切相關(guān)，阻止銀行危機擴散的有效手段就是提供更多的銀行特有信息，而以提供流動性為主要措施的存款保險并不能有效地解決這一問題(SangkyunPark,1992)；只有在充分競爭的市場環(huán)境下，銀行才能更有效率地運行，競爭可以使銀行家在保護存款人和投資收益之間找到最優(yōu)均衡，政府支持的存款保險只能弱化銀行的競爭能力并使其更易失敗(Dowd,1993)；現(xiàn)在的金融市場高度發(fā)達，已經(jīng)能夠利用貨幣市場、共同基金等市場工具來抑制金融恐慌，并為小儲戶提供足夠的安全投資機會，不必由專門的存款保險機構(gòu)來保護(Furlong,1984)。(二)組織形式
關(guān)于存款保險制度組織形式的爭論集中在一個問題上：在組織安排上，政府的地位如何?即是由政府還是由私人提供存款保險?
主張由政府提供存款保險的學者(Friedman,1962;Diamond、Dybvig,1983;Campbell、Glenn,1984;Chan,1992;Dybvig,1993)認為，政府具有任何私人機構(gòu)所無法比擬的權(quán)威性，只有政府才能提供足夠強大的信譽，因此只有政府提供的存款保險才能有效地分擔存款人的風險。由私人提供保險存在諸多劣勢：由于私人無權(quán)征稅，私人存款保險機構(gòu)極可能缺乏足夠的流動性支持；私人存款保險機構(gòu)是否能夠向存款人提供足夠強的信譽以維持存款人的信心令人懷疑；私人保險者可能因追求私利而提前關(guān)閉尚有清償能力的銀行，不能有效地保護存款人利益；在處理與存款保險相關(guān)聯(lián)的道德風險問題時，需要存款保險機構(gòu)提供補貼，私人機構(gòu)無法獨自承擔這一責任，必須有政府的參與。
有些學者支持由私人機構(gòu)提供保險(England,1985;Ely,1986)，他們認為私人存款保險機構(gòu)具有以下優(yōu)點：在選擇被保險對象時的自由度更大；不受政治壓力的影響；在監(jiān)督和控制被保險對象的風險狀況時具有更大的靈活性因而可選擇的手段更多；當被保險機構(gòu)的風險過高時，能夠迅速采取措施加以制止；如果不能公正地評估被保機構(gòu)的風險，很快就會被淘汰出局。
不過，根據(jù)Lee和Kwok(2000)的研究，私人存款保險方案通常是在政府的控制下運行的。因此，私人存款保險方案與公共存款保險方案的區(qū)別并不象表面上那么顯著。
(三)投保形式
存款保險的投保形式有兩種，強制性與自愿性。前者指所有存款性金融機構(gòu)都被強制地成為存款保險公司的成員；后者則允許金融機構(gòu)自行決定是否參加存款保險，同時存款人也可自由選擇投保的數(shù)量。
強制性存款保險方案的優(yōu)點在于它使所有存款人都可獲得一定金額的保護，所以比其他保險方案更能夠保護公眾的利益；其缺陷是它剝奪了銀行自由選擇是否投保的權(quán)利，同時存款人不能自由選擇投保的數(shù)量。
自愿性存款保險方案避免了強制性存款保險方案的缺陷，但這種方案容易導致逆向選擇和道德風險問題，即那些偏好風險因而風險更大的銀行更愿意參保，而且為了避免其他銀行"搭便車"，投保銀行總是有動力增大資產(chǎn)風險；同時，自愿性存款保險方案將導致存款在銀行體系內(nèi)周期性的大規(guī)模轉(zhuǎn)移--在經(jīng)濟形勢良好的情況下從被保銀行向未保銀行轉(zhuǎn)移，而當個別銀行發(fā)生問題時存款會反向移動；此外，自愿性存款保險方案往往不能吸收到足夠多的投保成員，因為大銀行是否參保對存款人在大銀行存款的意愿可能不會造成太大的影響，因此大銀行往往會拒絕投保，而在存款集中在大銀行的情況下，如果沒有大銀行的參與，則保費之高足以阻止小銀行的投保意愿。
根據(jù)Lee和Kwok(2000)，如果存款保險的主要目標是避免發(fā)生銀行擠兌和系統(tǒng)性危機，那么存款保險方案就應該是強制性的。
(四)監(jiān)管機構(gòu)和存款保險機構(gòu)間的關(guān)系
對公共存款保險方案而言，其存款保險機構(gòu)可能是一個獨立的主體，也可能和金融監(jiān)管當局合二為一。關(guān)于二者是否結(jié)合，學術(shù)界尚無定論。Goodhart(1988)強烈主張將二者結(jié)合起來。他認為這種模式有以下優(yōu)點：能避免機構(gòu)不必要的重復設置，尤其在銀行監(jiān)管方面；在資金投入方面可以享受規(guī)模經(jīng)濟的好處；監(jiān)管當局有豐富的經(jīng)驗，而且擁有大量的信息，在決定對問題銀行采取適當?shù)木戎袆訒r，這些信息尤為有用；存款人對政府運營存款保險基金有信心；可以減少官僚機構(gòu)，從而有助于成本的降低，這一點對小型經(jīng)濟尤其重要。而Kane(1985)則反對存款保險機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)的合并，在他看來，監(jiān)管當局有其自身的目標，所以不可能總是顧及到存款保險的利益。Garcia(1996)認為，應該根據(jù)國家的歷史、體制、經(jīng)濟規(guī)模和資源狀況來決定采取哪種方式。
(五)存款保險的覆蓋范圍
1.存款保險所包括的機構(gòu)。
存款保險可能包括所有的存款機構(gòu)，也可能只包括一部分機構(gòu)。
在決定存款保險所包含的機構(gòu)范圍時，需要考慮的因素包括經(jīng)濟規(guī)模、最高保護限額、有關(guān)存款機構(gòu)的數(shù)量和風險特征、倒閉的可能性、交叉補貼，上述因素對銀行系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的影響、存款保險方案的主要目標等。
2.居民身份要求。
存款保險是只針對當?shù)鼐用瘢€是對居民存款和非居民存款都提供保險?排除非居民存款人的方案一直倍受爭議，因為擠兌的可能性依然存在；將非居民存款排除在外還會導致額外的成本，因為銀行并非根據(jù)存款人的居民身份來區(qū)分帳戶。
3.對在本國和外國銀行存款的保護。
存款保險制度的對象是否應包括外國銀行在本國設立的分支機構(gòu)以及本國金融機構(gòu)在國外的分支機構(gòu)?如果這些機構(gòu)被包括在內(nèi)，那么本國的存款保險制度將面臨國外金融風險的威脅；而將外國銀行在本國設立的分支機構(gòu)排除在外對這些機構(gòu)是不公平的。
4.存款保險所保護的幣種。
存款保險制度是否應涵蓋外幣存款?一種觀點認為，外幣存款主要屬于投資型，外幣存款人更愿意承擔風險，因而存款保險制度不應該包括外幣存款。不對外幣存款保險帶來的第一個問題是是否對外幣存款征收保費，如果征收，則將提高本國大銀行的成本，削弱本國大銀行在國際競爭中的競爭力(Huertas、Strauber,1986;Nasser,1989)；如果不征收，小銀行將承擔更多的保費成本。另一個問題是存款人只得到部分的保護，這將會對銀行體系的穩(wěn)定造成威脅。
一國的存款保險制度是否包括外幣存款，主要取決于該國的存款結(jié)構(gòu)、存款保險制度的目標、本外幣存款的利差等因素。如果一國的大部分存款是外幣，而且存款保險制度的主要目標是防止全面的銀行擠兌，那么對外幣存款保險就非常有必要；對于本外幣存款利差較大的國家，對外幣存款的保護就不那么迫切了。
(六)存款保險的保護程度
1.全額保險和部分保險。
根據(jù)對存款人的保護程度，存款保險制度分為全額保險和部分保險。全額保險是對所有的存款都進行保險；部分保險是對投保機構(gòu)的存款設定一最高限額，對超過限額的那部分存款不提供保險。
根據(jù)Fry等人(1996)，全額保險的優(yōu)點包括：效率更高，也更公平；降低了存款人從問題銀行提款的動機，有助于銀行克服困難和當局處理個別問題銀行，更有利于金融體系的穩(wěn)定。
對全額保險持否定態(tài)度者則認為：全額保險導致的道德風險的程度較高。此外，即使實施全額保險，存款人依然會想方設法把存款從問題銀行提出來，因為存款留在問題銀行里就不能及時變現(xiàn)，這畢竟會帶來不便利和流動性問題。因此，即使實施了全額保險，仍不能使銀行免遭擠兌。
部分保險造成的道德風險問題較少，但導致銀行恐慌的可能性較大，因為未被保險的存款人依然會引發(fā)銀行擠兌，而且部分保險的保險程度越高，未受保險的存款人一旦風聞對其銀行不利的消息就提款的可能性就越大。因此，部分保險不利于銀行體系的穩(wěn)定。
在決定采取全額保險還是部分保險時，應考慮以下因素：如果存款保險制度的主要目的是防止系統(tǒng)性銀行擠兌，則最好選擇全額保險；部分保險能降低道德風險的程度，但一個有效的機制也能夠在保險程度接近全額保險的情況下將道德風險問題降到最低；如果最后貸款人的功能和監(jiān)管職能可以得到有效的發(fā)揮，則全額保險的作用就不那么重要了；對存款人的保護程度取決于市場期望的約束程度；如果小額存款人還有其他安全投資渠道，則通過存款保險制度來保護小額存款人的必要性將降低；保護上限還取決于未受保護的存款人及其他銀行的債權(quán)人的市場約束的可信度。2.設立保護限額的基準。
由于全額保險會削弱市場約束的基礎(chǔ)，因此人們自然想到設立保護上限。那么，根據(jù)什么標準決定保護限額呢?關(guān)于這一問題有幾種提議。一種觀點認為，短期存款或活期存款是引發(fā)銀行擠兌的主要因素。因此，如果存款保險制度的主要目的是提高金融體系的穩(wěn)定性，那么基于存款期限確立保險范圍比較合適，對易變現(xiàn)的存款予以保護，而那些相對不易變現(xiàn)的存款則順其自然。這既可降低未受保護的存款人提取其資產(chǎn)的動機，從而避免銀行擠兌；又可鼓勵存款人承擔約束銀行的風險的責任，減少銀行承擔的風險(Benston，1983；Furlong,1984;Kane,1986;Lee、Kwok，2000)。
反對者認為，存款期限可能會經(jīng)常變化，這將使得整個方案失效；而且，目前尚無確切的證據(jù)表明擠兌是由活期存款提現(xiàn)引發(fā)的(Carns,1989)。另一些人建議以存款規(guī)模為基準，即對一定限額內(nèi)的存款予以全額保護，超額部分則適當遞減，這就是共同保險方案(Goodhart,1988)。這種方案的缺點在于：銀行遭擠兌的可能性的確是存在的，而且風險規(guī)避型的存款人的迅速提現(xiàn)將導致銀行擠兌范圍的擴大；銀行的高利率對未被保險的存款人也許沒有什么吸引力，因為一旦銀行倒閉，其損失將非常高；有些大額存款戶信息靈通，一旦有不利消息就可能馬上提現(xiàn)；未受保護的存款有部分是短期的，很容易在問題一出現(xiàn)就立即變現(xiàn)；存款人可以用多個帳戶進行存款；如果銀行體系穩(wěn)定是存款保險的首要目標，則共同保險方案將使存款人承擔過高的風險(Hall,1988)。
3.保護上限的水平。
采用部分保險方案，需要考慮的一個問題是如何確定保護上限。這一點很有必要，因為必須將存款保險制度的成本控制在可接受的范圍之內(nèi)，還要保護小額存款人的利益，這樣的目標并不易實現(xiàn)，因為不能根據(jù)一個存款人在一家銀行的存款余額來估計他的財富。如果保護上限太低，未被保護的存款人數(shù)量較多，這些人很可能對存款銀行施加市場約束，導致擠兌；上限太低，還會使銀行無力支付未受保險的存款人的利息(或風險報酬)(Dreyfus,1994)。反之，如果保護上限太高，將會有更多的人享受保護，但同時道德風險程度也會更高。
4.激勵相容型上限。
為降低道德風險，并鼓勵銀行向存款保險機構(gòu)提供信息以計算保費，一些學者建議把自愿保險與保險額度結(jié)合起來，由銀行自動選擇為其存戶實施保護，這就是自愿存款保險方案。在具體措施上，不同學者的方案又各不相同。Kane(1986)認為可以把選擇權(quán)擴充到存款人。Chan等人(1992)提出的方案是，由存款機構(gòu)選擇資本金要求與存保費用，兩者互為反向關(guān)系，即如果銀行資本充足率高，其存款保險費用就低，反之則反是。Fan(1995)的方案是，讓存款人選擇全額或部分保護。如果選擇全額保護，那么他必須放棄部分存款利息以補償保險成本；如果選擇部分保險，在銀行正常運行的情況下他可獲得市場利息，而如果銀行破產(chǎn)或者沒有達到某個特定的標準，存款人將付出代價。在這種方案下，存款人將隨時改變其保險方式。其缺點是，當銀行遇到麻煩時，存款人獲取市場利息的動機不足以使其將存款留在銀行里。
實施自愿存保方案最根本的困難在于"搭便車"問題，如果風險較低，那么銀行與存款人都沒有投保的積極性。
(七)存款保險方案的資金來源
存款保險的資金來源有兩種。一種是設立存保基金，要求投保銀行按規(guī)定繳納一定的保費以備索賠之需；另一種是非基金方式，只有小額的初始資金，當有銀行倒閉后需要額外資金時，各成員共同支付。
建立存保基金，以銀行存款為基礎(chǔ)征繳保費，有可能是確保存款人信心的最合理的方法，這一方法對存款人能起到較大的心理安慰作用，而且存款保險制度的財務負擔也可能分散的更均勻些。
采用基金方式，需要計算保險費率。
1.保費估算。
設計存款保險方案時最困難的問題就是保費的估算。合理的保費結(jié)構(gòu)有助于降低道德風險并減少逆向選擇。存款保險對于參保銀行的可接受性在很大程度上取決于保費結(jié)構(gòu)的設計。
決定費率高低的主要因素是應付存款人索賠所需要的保險基金。存款保險基金的損失與被保險機構(gòu)的風險并不密切關(guān)聯(lián)，而在很大程度上取決于保護上限、被保險存款的金額與倒閉銀行的市場價值之差、問題銀行被發(fā)現(xiàn)后，其被關(guān)閉的速度(Horvitz,1983)。
2.變動費率制度。
根據(jù)費率是否變動，存款保險分為變動費率制度和統(tǒng)一費率制度。變動費率制度根據(jù)各銀行的信用風險、利率風險、流動性風險等指標來計算其風險并以此估算保費(FDIC,1983a、b)。從理論上看這一制度很有吸引力，它可以使許多問題迎刃而解。但識別風險并非易事，要想獲得成功，需要持續(xù)監(jiān)管，深入了解銀行所有表內(nèi)外業(yè)務的風險收益結(jié)構(gòu)。
反對者認為變動保費制度存在以下缺陷：風險的種類是無法窮盡的，因此以風險為基礎(chǔ)的保費制度不能應付新的、未曾預料到的風險因素，這就象"狗追其尾巴"一樣(Goodman、Shaffer，1983；Berger，1994)；提高了存款保險基金的成本，增大了借款企業(yè)破產(chǎn)的可能性(Goodman、Santomero，1986)；除非收取非常高的保費，否則在銀行經(jīng)理與存款保險機構(gòu)間信息不對稱的情況下，并不能控制銀行從事風險活動的動機(Goldberg、Harikumar，1991)；會迫使一些實力較弱的投保機構(gòu)尋找風險高的投資項目以抵消其較高的保費成本。
3.統(tǒng)一費率制度。
統(tǒng)一費率制度執(zhí)行起來較容易，但缺陷也很明顯，主要是容易引致道德風險問題，特別是當統(tǒng)一費率制度與全額保護結(jié)合在一起時會大大惡化這一問題，前者會導致存款機構(gòu)過度冒險，后者則降低了存款人監(jiān)督存款機構(gòu)的積極性。
Schwartz(1987)則認為，僅有統(tǒng)一費率制度的保險方案并不會引起銀行倒閉，通貨膨脹的不穩(wěn)定以及由此導致的利率的不穩(wěn)定才是主要的原因。Nagaragan和Sealey(1995)等人認為，如果把統(tǒng)一費率制度與良好的風險抑制措施以及最低資本金要求結(jié)合起來，則會明顯降低道德風險問題。
4.計算保費的基礎(chǔ)。
保費可以根據(jù)存款總額或被保險存款額來計算。具體到算法上，可以取某一期限內(nèi)的月平均或季平均余額，而不采取某一估計日的余額。
為了防止存款在年末由被保險銀行向存款未被保險的機構(gòu)轉(zhuǎn)移，應針對存款總額收取保費。對所有存款實行統(tǒng)一費率的做法比較容易管理，但有以下缺點：一是會導致交叉補貼；二是這一做法對那些存款額超過保險上限的人很不公平，大銀行在這方面的問題尤其明顯，因為大銀行未受保護的儲戶數(shù)量較多。
5.應急資金安排。
存款保險資金充足與否依賴于四個現(xiàn)金變量：保費收入、投資收入、理賠支出和營業(yè)支出。其中第一、第四項可以得到適當控制，而其余兩項卻無法控制。因此很難預計究竟需要多少資金才足以應付索賠。
三、存款保險制度的國際比較
目前，已有70多個國家和地區(qū)建立了存款保險制度，其中絕大多數(shù)是在上世紀80年代以后建立的。
各國存款保險制度的基本目標大致相同，包括：(1)保護存款人的利益，尤其是保護居于多數(shù)的小額存款人的利益；(2)建立對出現(xiàn)嚴重問題瀕于倒閉的銀行進行處置的合理程序；(3)提高公眾對銀行的信心，保證銀行體系的穩(wěn)定。
但由于國情不同，因此各國的存款保險制度存在較大差異。
(一)組織形式
存款保險機構(gòu)的組織形式主要有三種：由政府建立的存款保險機構(gòu)，如美國和英國；由民間建立的以協(xié)會形式存在的保險機構(gòu)，如德國、法國、意大利；由官方和民間共同建立的存款保險機構(gòu)，如日本、比利時。
(二)投保形式
英國、法國、日本、意大利、比利時、瑞典等國對存貸機構(gòu)吸收的存款實行強制保險。德國和瑞士等國則基本上是自愿保險。美國則是采取強制和自愿相結(jié)合的方式，美國法律規(guī)定所有聯(lián)邦儲備體系成員的銀行必須參加聯(lián)邦存款保險公司的存款保險，非聯(lián)邦儲備體系的州銀行以及其它金融機構(gòu)可自愿參加。
(三)監(jiān)管機構(gòu)和存款保險機構(gòu)是否合并
根據(jù)加拿大存款保險公司對20個國家的存款保險制度的調(diào)查結(jié)果(1993)，15個國家的存款保險與監(jiān)管機構(gòu)相分離，只有愛爾蘭、菲律賓和美國等將二者合并為一。
(四)存款保險的涵蓋范圍
從發(fā)達國家存款保險的標的范圍來看，多數(shù)國家對居民存款和非居民存款都提供保險；對銀行同業(yè)存款，除加拿大、挪威及美國外，其余國家都不提供保險；從存款幣種來看，德國、意大利、盧森堡、荷蘭、瑞典等國不論存款幣種如何，一律給予保險保障，而比利時、加拿大、法國、日本、英國等國明確排除承保外幣存款；銀行同業(yè)存款，本國銀行在國外分行的存款，作為擔保或抵押的存款一般都不被保險；某些國家還不對特殊類型的存款提供保險，如法國和愛爾蘭不對可轉(zhuǎn)讓定期存款單提供保險，加拿大不承保超過5年期限的存款。(五)存款保險的保護程度
從發(fā)達國家存款保險的限額來看，除挪威和芬蘭外，都對投保的存款規(guī)定了最高限額，即不對超過限額的那部分存款提供賠償。對每個存戶的最高限額，美國為10萬美元；法國為40萬法郎；日本為1000萬日元；荷蘭為3萬荷蘭盾；奧地利為2億奧地利先令；比利時為5億比利時法郎；加拿大為6萬加元；丹麥為25萬丹麥克朗或5億比利時法郎；希臘為2萬埃居；愛爾蘭采取累進費率，最高賠償額為1萬愛爾蘭鎊；意大利為前2億里拉的100%；盧森堡為50萬盧森堡法郎；葡萄牙為1.5～3萬埃居的75%和3～4.5萬埃居的50%；西班牙為150萬比塞塔；瑞典為25萬瑞典克朗；瑞士為3萬瑞士法朗；英國為受保護存款的75%，為每個存款人保護的存款額是15萬英鎊；德國為全額保險，但每個存款人最多只能得到相當于其開戶銀行自有資本的30%的賠償額。
存款保險限額并不是固定不變的，而是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平、通貨膨脹、居民存款增長率以及存款保險基金的變化，對存款保險的限額進行調(diào)整。根據(jù)Walker(1994)，存款保險上限的提高被認為是美國80年代儲蓄存款機構(gòu)倒閉數(shù)量上升的主要原因，所以FDIC已經(jīng)考慮縮小存款范圍以改進市場約束。不過，也有些國家正沿著相反的方向變化，如歐共體就提議其成員國擴大保險范圍，將保護上限從15000歐元提升到20000歐元。
(六)存款保險方案的資金來源
一種是依靠政府的財政撥款和由存款保險機構(gòu)通過發(fā)行股票與債券來解決。如美國聯(lián)邦存款保險公司建立之初的自有資本中，有一部分是財政部的撥款(為15億美元)；另一部分是由12家聯(lián)邦儲備銀行認股(但這種股票沒有選舉權(quán)和紅利)；其余部分則通過發(fā)行債券來解決。另一種由金融機構(gòu)按年支付保險費給保險機構(gòu)。
比利時、荷蘭等國平時不收保險費，在發(fā)生銀行倒閉后，才籌集必要的資金進行償付。大多數(shù)采用統(tǒng)一費率制度。意大利、葡萄牙及瑞典從1995年7月起，根據(jù)銀行的風險程度收取存款保險費，即實行差別費率；美國從1994年1月起，改為實行差別費率。另外，某些國家的有關(guān)立法還規(guī)定，在特殊情況下，存款保險機構(gòu)還可以從本國財政部或中央銀行那里獲得資金支持，或者是向中央銀行借貸。如美國聯(lián)邦存款保險公司擁有在緊急情況下向財政部借款50億美元的特權(quán)。
(七)存款保險機構(gòu)業(yè)務
各國存款保險機構(gòu)除了保護存款者利益外還承擔了金融管理、金融援助和破產(chǎn)處理等業(yè)務，對投保機構(gòu)的業(yè)務經(jīng)營和財務狀況進行定期檢查，對經(jīng)營不善的勒令停業(yè)或取消保險資格，如美國法律規(guī)定，聯(lián)邦存款保險公司有權(quán)取消它認為經(jīng)營不好的銀行的保險資格；對發(fā)生清償困難的銀行，保險當局(美國和比利時)可以通過提供購買其資產(chǎn)或?qū)⒆约旱馁Y金存入該機構(gòu)的方式進行緊急清償；對那些不能采取挽救措施的銀行，讓經(jīng)營完善、管理得法的銀行吸收兼并，并且給那些愿意兼并或收購破產(chǎn)金融機構(gòu)的銀行提供低息貸款(如美國和日本)。
四、結(jié)論與總結(jié)
存款保險制度的本意是通過防止擠兌而使得銀行體系更加安全；但如果設計不合理，結(jié)果卻可能會削弱銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定性，從而加大了銀行倒閉的可能性。
存款保險不可能同時達到預防與保護的目的。存款保險首要的目的應當是保護小額存款人，而不是防止系統(tǒng)性銀行擠兌。任何一種存款保險方案，除非它提供無限制保護，并得到政府的全額支持，否則不可能防止系統(tǒng)性銀行擠兌，大規(guī)模的銀行擠兌只有政府救助措施才能制止。私人存保方案在銀行界遭到的反對最少。特別在那些存款分布均勻的國家，私人存款保險機構(gòu)不失為可行的方案。但根據(jù)以往的經(jīng)驗，除非擁有強大的監(jiān)管權(quán)威，否則，私人存款保險機構(gòu)往往難以避免失敗的命運。
鑒于自愿存款保險方案以及統(tǒng)一費率制度的弊端，目前應該實施強制性的變動費率制度方案；在此基礎(chǔ)上，如果銀行有權(quán)選擇其在不同費率水平上的保險程度，即實行共同保險方案，效果會更好，因為它使存款人承擔銀行倒閉的部分損失，同時也能激勵銀行公開存款保險機構(gòu)確定保費所需要的一切信息。為了成功地實現(xiàn)存保目標，應嚴格實施"一個存款人一家銀行"的保護上限，同時應堵住任何漏洞。
早在二戰(zhàn)之前，日本就提出了建立存款保險制度的設想和建議，但遭到銀行當局的否決。戰(zhàn)后初期，隨著日本經(jīng)濟的重建和復蘇，金融制度和銀行經(jīng)營體制表現(xiàn)出不能適應市場經(jīng)濟發(fā)展需求的傾向，1955～1956年，日本先后發(fā)生3次銀行經(jīng)營危機、8次信用金庫經(jīng)營危機。鑒于此，1957年1月，大藏省向國會提交了《存款保障制度基金法案》和《保全金融機構(gòu)經(jīng)營的特別措施法案》等，但遺憾的是兩法案均未能獲得通過，建立存款保險制度再次擱淺。
進入20世紀60－70年代后，日本經(jīng)濟進入高速增長時期，經(jīng)濟的高速發(fā)展對金融市場的健康、快速運作提出了更高的要求，金融市場流通資金不足及企業(yè)運作資金缺口不斷增大問題成為日本政府和金融部門面臨的兩大難題。促進金融體制改革，引進銀行及其他金融機構(gòu)競爭機制，可有效緩解此等難題。但是，在引入銀行競爭機制的同時，保護廣大存款人利益、建立公平的問題銀行處置機制、維護金融體制穩(wěn)定也成為必須。在此背景下，建立強制性的存款保險制度事宜再一次提上議事日程。
1971年4月，眾、參兩院一致通過了大藏省制定的《存款保險法》，同年7月，日本存款保險機構(gòu)（DepositInsuranceCorporationofJapan,簡稱DICJ）成立，至此，日本存款保險制度終于正式建立。該制度成立之初，內(nèi)部組織機構(gòu)并不完全獨立，其理事長由日本銀行副總裁兼任，理事長、理事及專業(yè)金融人士（7名以內(nèi)）共同組成存款保險機構(gòu)的決策核心營運委員會。其業(yè)務范圍也十分有限，僅限于收取保險費用和支付保險金。其原始資本金和存款保險限額也很少，前者僅為4.5億日元，分別由日本政府（財務省）、日本銀行和民間金融機構(gòu)三方各出資三分之一籌集。后者的上限僅為100萬日元。盡管如此，存款保險制度畢竟在日本建立了起來，這走出了日本建立健全金融安全網(wǎng)的關(guān)鍵一步。
從上述日本存款保險制度建立的曲折過程來看，推動日本存款保險制度建立的主要因素大可有三：其一，經(jīng)濟的高速增長。如果沒有20世紀60－70年代的經(jīng)濟高速增長，日本存款保險制度建立可能再度擱置。其二，金融市場的需求。在經(jīng)濟高速增長背景下，滿足企業(yè)資金需求，提高金融市場效率的要求催生了日本存款保險制度。其三，政府的風險防范意識。日本政府意識到引進銀行及其他金融機構(gòu)競爭機制，提高金融市場效率，雖然可以滿足國內(nèi)金融市場及企業(yè)的資金需求，但同時也必然使金融風險增大，存款人的利益也受到威脅。正是這一較為清醒的風險防范意識，使日本政府在引入金融競爭機制的同時，適時建立了存款保險制度。
二
上世紀80年代后期日本泡沫經(jīng)濟產(chǎn)生并崩潰后，金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況不斷惡化，為進一步防范金融風險，日本政府通過修改存款保險法，對存款保險制度進行了數(shù)次改革，存款保險公司不斷被賦予新的職能與權(quán)力。
第一次改革，1986－1992年。1985年《廣場協(xié)議》之后，日元快速升值，地價、股市價格隨之飆升，實施金融自由化也成為日本政府追求的經(jīng)濟目標之一，原有存款保險制度中的一些規(guī)定顯然已不能適應經(jīng)濟和金融發(fā)展的要求。在此背景下，1986至1992年，日本政府對存款保險制度進行了第一次改革。
這次改革的內(nèi)容主要為：1．提高存款保險限額和存款保險費率。前者由1974年的300萬日元提高到1000萬日元，后者由1982年的0.008％提高至0.012％。2．實行暫時支付制度，即從1986年起在保險存款正式賠付之前，存款保險機構(gòu)DICJ先對每一存款人支付上限為20萬日元的保險存款。3．增加財務求助方式。
這次改革雖然并未改變1971年該制度建立之初確定的限額保險制，但是實際上已開始實施事實上的全額保險制，因為在處理破產(chǎn)金融案例過程中，破產(chǎn)處理費用大多由DICJ通過資金贈與方式對“償付”成本之內(nèi)的存款予以保護，而超出部分由救濟金融機構(gòu)或關(guān)系密切的民間金融機構(gòu)負擔，DICJ、救濟金融機構(gòu)和民間金融機構(gòu)三者聯(lián)手實行了存款的全額保護。盡管此次改革對存款保險制度的總體結(jié)構(gòu)未做實質(zhì)性的改革，但事實上的全額保險制度有效保障了日本銀行體制的安全運作，在1992年以前，銀行的破產(chǎn)賠付記錄為零。
第二次改革，1996－1998年。進入20世紀90年代以后，隨著泡沫經(jīng)濟的破滅，金融機構(gòu)破產(chǎn)呈快速蔓延之勢，解決泡沫經(jīng)濟破滅后的不良債權(quán)，妥善處理金融機構(gòu)破產(chǎn)遺留問題，維護銀行信用和金融秩序穩(wěn)定，成為日本政府必須應對的重大難題。在此背景下，1996年至1998年，日本政府對存款保險制度進行了第二次改革。
這次改革的內(nèi)容主要表現(xiàn)為強化存款保險機構(gòu)的職能，并擴大其權(quán)限。據(jù)1998年修改后的《存款保險法》，存款保險機構(gòu)DICJ有權(quán)向可繼續(xù)經(jīng)營但資本不足的銀行注入公共資金，購買有償付能力的銀行的不良資產(chǎn)；DICJ有權(quán)融資并由政府提供擔保；政府授權(quán)DICJ設立附屬公司即處置回收公司來回收不良貸款；DICJ有權(quán)對破產(chǎn)金融機構(gòu)追究民事和刑事責任，并與處置回收公司合作追索債務人隱匿的資產(chǎn)；授權(quán)DICJ設立日本過橋銀行以接管問題銀行；經(jīng)營運委員會確認，DICJ可應普通銀行的申請購買其優(yōu)先股，總額為13萬億日元。
為有效發(fā)揮存款保險制度的作用，日本政府對金融監(jiān)管體制也進行了配套改革，放棄由大藏省把持金融機構(gòu)監(jiān)督權(quán)的集權(quán)式監(jiān)管體制，于1998年6月成立由內(nèi)閣府直接管轄的金融監(jiān)督廳，金融機構(gòu)設立的認可、登記和廢止以及對金融機構(gòu)的檢查、處分等管理、監(jiān)督工作，全部由金融監(jiān)督廳負責。同年12月，日本政府又成立了金融重建委員會，在金融危機時協(xié)助首相處理危機事宜。2000年，再次調(diào)整金融監(jiān)督廳的職責，金融監(jiān)督廳更名為金融廳，將原屬于大藏省的金融政策制定權(quán)移交金融廳，由金融廳負責對銀行、證券及保險等各金融行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管，有效配合了存款保險機構(gòu)的職能發(fā)揮。
經(jīng)過這次改革，日本完成了由限額保險制向全額保險制的轉(zhuǎn)化，使存款保險機構(gòu)的作用和權(quán)限有了較大的提升，且實現(xiàn)了存款保險機構(gòu)與金融監(jiān)管機構(gòu)的合作，在金融監(jiān)管部門和存款保險機構(gòu)的聯(lián)合努力下，有效地控制和避免了銀行擠兌風潮和金融恐慌。
第三次改革，2000－2005年。進入21世紀后，日本經(jīng)濟在經(jīng)歷了泡沫破滅、停滯之后，逐步進入恢復和低速增長時期，適應新的經(jīng)濟形勢要求，日本的存款保險制度又進行了第三次改革。
這次改革所涉及的內(nèi)容主要有：1．調(diào)整存款保護范圍。2000年5月再次修改《存款保險法》，將受保險存款的范圍擴展到可記名銀行債券、公共基金存款、依照特別法律成立的公司的存款以及存款利息，合作金融機構(gòu)聯(lián)合體也被納入受保金融機構(gòu)范圍。2．將各類存款分為特定存款和其他存款。特定存款指普通存款、專用存款等，此類存款仍實施全額保護，其全額保護延長至2005年3月；具備無利息、存款人隨時可提取、用于支付和結(jié)算三個條件的存款屬于支付專用存款，此類存款實施永久性全額保護；上述以外的受保存款由全額保險過渡為限額保險，賠付上限為1000萬日元。3．擴大DICJ的財務救助范圍。允許其對破產(chǎn)金融機構(gòu)進行業(yè)務轉(zhuǎn)讓過程提供財務救助，或待其業(yè)務轉(zhuǎn)化和重組后向其提供補充財務救助，或為保證債權(quán)人的權(quán)益而向破產(chǎn)金融機構(gòu)提供財務救助。4．適時調(diào)整存款保險費率。2002年取消特別保險費，保險費率按照特別存款和其他存款兩類分別征收。特別存款費率由1996年0.048％提高至0.094％，其他存款保險費率為0.080％。2003年再次調(diào)整存款保險費率，將一般保險費率分為按照支付結(jié)算存款和一般存款兩類征收，支付結(jié)算存款保險費率為0.090％，一般存款保險費率為0.080％。2005年又提高了一般保險費率，支付結(jié)算存款保險費率為0.115％，一般存款保險費率為0.083％。2006年則將支付結(jié)算存款保險費率降至0.110％，一般存款保險費率降至0.080％。經(jīng)過這次改革，日本在全額保險的基礎(chǔ)上，建立了定額保險制，使存款保險制度更能適應金融及銀行體制的變化要求，從而更好地發(fā)揮其維護金融穩(wěn)定和銀行信用、保障存款人利益的職能。
總之，通過上述數(shù)次改革，日本逐步建立健全了由政府、銀行及民間金融機構(gòu)共同協(xié)作的存款保險制度，不僅在保護存款人利益上發(fā)揮了重要作用，而且在強化政府對金融機構(gòu)和市場的監(jiān)管，有效維護金融秩序穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。
三
日本存款保險制度的建立及其改革對我們的啟示。
（一）健全現(xiàn)代金融安全網(wǎng)要求建立存款保險制度。日本金融業(yè)的發(fā)展及存款保險制度的不斷改革告訴我們，在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的時代，銀行業(yè)的競爭日趨激烈，金融風險也在加大，因此，建立存款保險制度，保障存款人的利益，維護金融業(yè)的穩(wěn)定是政府及金融機構(gòu)必須承擔的義務和責任。我國長期以來實行的即是隱性存款保險制度。在經(jīng)營不善的金融機構(gòu)退出市場的過程中，往往由中央銀行或各級政府承擔債務清償?shù)呢熑巍ｋS著市場經(jīng)濟和金融業(yè)的快速發(fā)展，中央銀行或各級政府已無法承接破產(chǎn)金融機構(gòu)的巨額賬單，隱性存款保險制度不僅給各級政府機構(gòu)帶來沉重的財政負擔，且直接導致中央銀行貨幣政策不能有效施行。因而，現(xiàn)代金融體制及銀行業(yè)的快速發(fā)展要求存款保險制度的建立。同時，根據(jù)國際經(jīng)驗，在現(xiàn)代金融體制下，存款保險制度是金融安全網(wǎng)的重要組成部分，一個國家健全的金融安全網(wǎng)至少應包括三大機構(gòu)：擁有最后貸款人職能的金融機構(gòu)、獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)、存款保險機構(gòu)。自上世紀80年代以來，我國已先后建立負有最后貸款人職能的中央銀行及負責銀行監(jiān)管的銀監(jiān)會，目前，我國要建立健全金融安全網(wǎng)，建立存款保險制度已成為必須。
（二）存款保險制度可有效處理銀行危機。上世紀90年代以來日本存款保險制度的相應改革表明，在存款保險制度下不斷根據(jù)金融形勢調(diào)整存款保險費率，并成立處置銀行不良資產(chǎn)的專業(yè)化機構(gòu)可有效保障銀行及中小存款人的利益，直接有效地處理銀行危機。近年來日本存款保險機構(gòu)運用融資、購買和接管法等已經(jīng)處置了數(shù)家銀行和信用聯(lián)盟及數(shù)十家信用組合的破產(chǎn)案。同時，由于存款保險機構(gòu)負有對問題銀行承擔保證支付的責任，這對存款人在心理上產(chǎn)生積極暗示預期，從而有效防止了銀行擠兌風潮，穩(wěn)定了社會秩序。
（三）存款保險制度的合理運作必須有完善的立法體系來保障。日本存款保險制度的建立健全都是通過立法程序來完成的。自1971年《存款保險法》制定以來，在數(shù)次修改該法案的同時，日本政府又先后制定并實施了《存款保險的補充條例》、《金融穩(wěn)定化法》、《金融再生委員會設置法案》、《債權(quán)管理回收業(yè)法案》等等一系列法案和條例，從而構(gòu)成了一整套健全的金融保險法律保護網(wǎng)，使存款保險機構(gòu)在發(fā)揮職能時，能有章可循、有法可依，有效地提高金融體系抗御風險的能力。
（四）應注重存款保險機構(gòu)與監(jiān)管部門的有效合作。嚴格的銀行業(yè)監(jiān)管是存款保險制度安全運行的先決條件之一，這要求政府部門在建立存款保險制度的同時，更要加強銀行監(jiān)督機構(gòu)的建設，并促進存款保險機構(gòu)與銀行監(jiān)管部門的有效合作。當銀行等金融機構(gòu)管理不善時，存款保險機構(gòu)和銀行監(jiān)管機構(gòu)可及時提出警告，或適時幫助銀行渡過難關(guān)，或促成倒閉銀行與其他優(yōu)質(zhì)銀行合并，實現(xiàn)銀行的良性重組。
摘要：存款保險制度是國家為維護銀行信用、保護存款人利益、穩(wěn)定金融秩序而建立的金融保障制度。日本在20世紀70年代初步建立了存款保險制度，其后幾經(jīng)改革，最終形成了由政府與銀行彼此協(xié)作的存款保險制度。該制度不僅在處理銀行危機、保護存款人利益上發(fā)揮了重要作用，而且在強化政府對金融機構(gòu)的監(jiān)管方面發(fā)揮了積極作用。
關(guān)鍵詞：存款保險制度；金融秩序；銀行危機；存款人
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我國金融市場不斷發(fā)展，各種金融結(jié)構(gòu)競爭日益激烈，這種市場情況的產(chǎn)生就導致了將會有一部分較弱的金融機構(gòu)面臨倒閉風險。這種情況的發(fā)生就不得不讓金融機構(gòu)開始考慮如何維護自身與存款者的雙重利益，建立存款保險制度有助于金融機構(gòu)的完善。因此在現(xiàn)實條件與客觀條件下都應當快速建立起符合我國國情的存款保險制度。我國目前實行的是隱性的保險制度，在這之中國家承擔了對銀行的保險責任。對金融機構(gòu)實施退出市場的過程中，國家銀行與政府在一定程度上承擔著金融退出機構(gòu)的債戶償還:將個人債務全額賠償后，機構(gòu)的債務人只能參與退出機構(gòu)并進行剩余財產(chǎn)清盤。這種做法在極大的層面上保護了廣大居民存款人的利益，同時也維護了社會經(jīng)濟的正常發(fā)展秩序。但是隱性存款保險則會造成銀行與人為的雙重扭曲，在這種環(huán)境下容易造成社會資源的低效配置，最終導致金融市場的惡性循環(huán)。隱性存款保險主要追求的是一種透支狀態(tài)投資組合，這種組合會使存款人產(chǎn)生相對嚴重的心理依賴，降低了存款人對銀行的監(jiān)管力度，助長了高風險投資的發(fā)展。近些年根據(jù)我國的整體情況來看，金融機構(gòu)所有倒閉的原因基本一致，都是由于資金不足無法償還債務。國家為維護社會穩(wěn)定，國家財政部出資或國家銀行再貸款來進行對他人的全額補償。這種做法是很多金融機構(gòu)進行惡意經(jīng)營，有些金融機構(gòu)利用資金進行不正當交易后造成大量虧損，這時就采用非法手段進行惡意吸納資金;更有甚者有意將機構(gòu)掏空將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，將公有資金轉(zhuǎn)化為私有資金。建立存款保險制度可以有效規(guī)范我國的金融機構(gòu)市場的退出機制。現(xiàn)今我國金融機構(gòu)市場的退出機制主要是由政府進行強制關(guān)閉。由于相關(guān)法律法規(guī)尚不完整導致金融機構(gòu)的關(guān)閉過程較為繁瑣漫長，這種狀況在很大程度上不利于社會穩(wěn)定。建立存款保險制度可以使出現(xiàn)狀況的金融機構(gòu)采取更多的方式進行市場退出，這樣就可以將金融體系的負面影響降到最低。建立存款保險制度可以使大中小型存款人的利益有效增加，存款是儲戶收入的一部分，如沒有完備的存款保險制度，一旦銀行等相關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)，就使存款人的利益遭到極大損害。如果建立了完備的存款保險制度，在金融機構(gòu)的流動資金不足或破產(chǎn)倒閉時，存款人就可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進行索要賠償。只有將存款人的利益放到首位，有效維護儲戶的資金安全才能夠提高全民對銀行等金融機構(gòu)的信任。
二、建立存款保險的實際困難
由于我國的特殊國情，金融機構(gòu)的市場機制具有很大的局限性。在這種情況下建立存款保險制度最大的阻力就是我國金融行業(yè)特有機制。我國金融行業(yè)具有過強的壟斷性，既是四大國有銀行不進行建立存款保險體系，別家金融機構(gòu)仍然存在著較大的差異。無論那一家金融機構(gòu)破產(chǎn)都會造成社會秩序與金融秩序的極大紊亂。存款保險公司不可能對路徑不明的資金進行完全賠償，也無法將大規(guī)模的金融機構(gòu)進行合并，這種情況只能進行資金援助。所以這種金融機構(gòu)破產(chǎn)的可能性幾乎為零。這類的金融機構(gòu)繳入到存款保險制度中，應當按時進行繳納高額保費，保費將用于提高存款保險公司的信譽度，在一定程度上扶持了一些中小銀行的發(fā)展，由于這種方法與公平原則相違背，若進行實施將會招致很多大型金融機構(gòu)對此不滿。當金融機構(gòu)經(jīng)營慘淡是，由于歷史的緣故，一些遺留下的舊的金融體制將會給金融機構(gòu)留下許多難以解決的金融問題。各界的金融機構(gòu)中普遍存在著一些呆賬與壞賬，銀行內(nèi)部控制機制較為松散，造成一定的經(jīng)營成本與管理成本的控制不利導致一些金融機構(gòu)局部或全部虧損，這種現(xiàn)象的發(fā)生十分普遍。我國目前的很多金融機構(gòu)都需要大力發(fā)展與改造，這種情況下就使這些金融機構(gòu)不得不按照相應的存款比例進行認繳。建立存款保險機構(gòu)后，中央銀行與存款保險機構(gòu)的關(guān)系十分復雜，難以進行處理。存款保險制度是金融管理體制中的重要組成部分同時也是對整體銀行業(yè)進行監(jiān)管的重要手段之一。我國現(xiàn)在正與國際結(jié)果，努力按照國際慣例建立一系列相關(guān)法規(guī)政策。這樣不僅可以將存款保險機構(gòu)與中央銀行的關(guān)系進行劃分又可以避免政策重復、職能交叉，更有效的貫徹我國的分管管理業(yè)務原則。若二者相對獨立，既是國家法律法規(guī)對中央銀行與存款保險機構(gòu)進行了相應的職能劃分，也難免會產(chǎn)生職能交叉的問題，這就容易造成政策與實際操作發(fā)生沖突。如果存款保險機構(gòu)服從中央銀行管理與監(jiān)督，那么存款保險機構(gòu)的建設就將毫無意義，同時中央銀行也有可能在這個過程中為存款保險機構(gòu)放棄相應的貨幣政策。目前國際上的實行的基本是統(tǒng)一費率制，差別費率只是一種未來的發(fā)展方向與前景。建立一種以風險程度為基礎(chǔ)的差額存款保險費率，有助于提高存款保險制度的整體水平與效率。但是想實現(xiàn)差別費率則有兩點問題需要進行考慮:第一，實施差別費率后無法對各個金融機構(gòu)的風險程度進行評估，中國市場尚未發(fā)展成熟，無法對預期的風險進行一定的較為準確的評估;第二，根據(jù)銀行的風險實施差別費率后，一旦將差別費率公開后，將會在公眾輿論、心理上造成一定恐慌，這種情況的出現(xiàn)在一定程度上影響了公眾對金融市場的信心下降，使公眾不再相信存款保險制度等一系列影響。針對這種情況，我國決定在實施存款保險制度時應當進一步考慮是否采用統(tǒng)一費率與差別費率的利弊。
三、存款保險制度的可行性
國際上很多國家實施存款保險制度后，根據(jù)經(jīng)驗顯示在經(jīng)濟危機或經(jīng)濟貶值時不應當建立存款保險制度。舉例說明:在東南亞金融危機時，若在此時建立存款保險制度就是不明智之舉，這樣一來效果會適得其反，容易加劇系統(tǒng)性金融危機。這種情況下較好的解決方法就是，在國內(nèi)經(jīng)濟較為景氣之時建立存款保險制度。我國目前的經(jīng)濟狀況處于穩(wěn)步上升階段，這種大環(huán)境下十分有利于建立存款保險制度。近些年銀行業(yè)的不斷改革已經(jīng)取得了一些成果，2008年時我國的國有銀行進行了新一輪的改革。這些國有銀行建立了科學的管理模式，擁有獨立董事會，將公司內(nèi)部的決策與風控部門進行了一次較大的改動。到目前為止，國有銀行的改革成效顯著，銀行的財務狀況明顯好轉(zhuǎn)，不良信貸率明顯下降，資本相對更加充足。同時銀監(jiān)會的成立起到了很大的監(jiān)管作用，我國金融法律不斷完善，信息更加透明化，銀行會計準則不斷與國際接軌。
四、建立存款保險制度建議
我國在實施存款保險政策之前，應當先進行相應的法律法規(guī)制定。存款保險制度對金融行業(yè)有著較大的影響，這種情況下應當先進行立法再組建機構(gòu)等相關(guān)程序。屆時可以通過法律法規(guī)進行機構(gòu)內(nèi)部工作的落實與安排，以此保障制度的創(chuàng)新與實施。存款保險公司應當包括以下內(nèi)容:存款保險公司的運作程序、存款保險公司的基本組成、存款公司的的重要職能部門與檢查權(quán)利范圍、存款保險費率、相關(guān)工作問題的起草與解決。這部法律的出臺將會為相關(guān)部門組建存款保險機構(gòu)提供了切實可行的相關(guān)法律依據(jù)，同時也在金融體系中確定了存款保險機構(gòu)、銀行、存款人的固定法律責任與權(quán)利。一旦在這個運作過程中發(fā)生問題，將按照相關(guān)法律法規(guī)進行處理。建立存款保險制度有助于增強社會公眾對金融體系的整體信心，但是這種機構(gòu)對存款者的心理支持相對有限，如果將儲戶的信心完全建立在存款保障的基礎(chǔ)上是萬萬不可的，銀行的信用程度應當建立在穩(wěn)定經(jīng)營與安全運作，參與存款保險在一定程度上為公眾提供了一定的心理慰藉，但這不意味著金融機構(gòu)可以放松管理。建立存款保險制度可以為廣大用戶提供一定程度的保障而非絕對的安全，使儲戶對存款毫無擔憂這將會使儲戶的銀行的監(jiān)管相對減弱。金融機構(gòu)應當對儲戶進行普及教育，時儲戶樹立安全存款意識，選擇穩(wěn)定發(fā)展的金融和機構(gòu)。建立存款保險公司并不是是援助所有出現(xiàn)嚴重問題的金融機構(gòu)，組建的存款保險機構(gòu)不是問題銀行的救命稻草，參與投保的銀行必須經(jīng)過相關(guān)的信息核實與調(diào)查，在必要時也將對一些投保銀行取消參保資格。建立存款保險制度后是使繁多的職能綜合化，存款保險公司不僅僅是以一種社會金融保障機構(gòu)的形式存在，它更是通過保護參與投保的銀行的存款者的利益來進行鞏固自身誠信度。現(xiàn)今世界上的存款保險機構(gòu)設置通常是政府獨資建設和政府與金融機構(gòu)合資建設或政府督導民間建設這三種類型。中央經(jīng)濟能力有限的情況下，政府選擇實施獨資建設將會加重社會經(jīng)濟負擔。由民間進行建設有助于減輕國家經(jīng)濟壓力，但缺點是不利于提高存款保險機構(gòu)的賠償負擔。這種情況下應當實行全國統(tǒng)一的信用評價標準。
五、存在問題的存款機構(gòu)如何處理
關(guān)鍵詞：存款保險收益成本問題
存款保險制度含義與功能
存款保險制度是指在金融體系中設立保險機構(gòu)，強制地或自愿地吸收銀行或其它金融機構(gòu)繳存的保險費，建立存款保險準備金，一旦投保人遭受風險事故，由保險機構(gòu)向投保人提供財務救援或由保險機構(gòu)直接向存款人支付部分或全部存款的制度。存款保險制度的設立，首先是為了消除因銀行擠提而導致的系統(tǒng)性風險。其次才是對存款人的存款提供全額或部分的保險，保護一般存款人的利益；第三是建立處理有問題銀行的合理程序，便利經(jīng)營不善的金融機構(gòu)退出市場，減少“銀行太大而不能倒閉”的道德風險。此外，一些存款保險機構(gòu)還履行最后貸款人和監(jiān)管參保機構(gòu)的職能。
存款保險制度起源于美國。美國于1933年率先通過立法建立存款強制保險制度，成立了聯(lián)邦存款保險公司。20世紀70年代起，存款保險制度加速向新興市場經(jīng)濟國家擴展，在IMF的183個成員國中，有67個國家采取顯性的存款保險制度，其他國家則采取不同程度的隱性保險制度。
我國有必要建立存款保險制度
確立風險防范機制穩(wěn)定金融活動秩序
一般來說，銀行90%以上的資金來源于負債，銀行必須進行負債經(jīng)營，其經(jīng)營風險比一般企業(yè)大，因此維持客戶信心猶為重要。而且由于銀行與存款人之間存在信息不對稱，一旦個別銀行倒閉，存款人缺乏充足的信息與專業(yè)能力去辨別持有他們存款的銀行是否健全可靠，由此產(chǎn)生的恐慌極富傳染性，如果沒有相應的保障措施穩(wěn)定民心，將會發(fā)生巨大的金融災難。
完善金融市場主體，防止道德風險
目前我國金融市場的缺陷之一就是市場主體不完善：政府籌資具有超經(jīng)濟強制性質(zhì)；央行獨立性不強，調(diào)控乏力；國有商業(yè)銀行尚未真正商業(yè)化；而市場主體不完善的重要誘因之一就是我國沒有建立顯性的存款保險制度，政府一直實行的都是隱性的存款保險制度。隱性的存款保險制度的覆蓋面非常廣，大小金融機構(gòu)都無存款損失之虞。銀行就不必注重逆向選擇的甄別與道德風險的控制，國有企業(yè)也不用擔心貸款的最終償還，居民也不用監(jiān)督他們銀行存款的安全，所以在這種制度下，銀行、企業(yè)與居民的“道德風險”問題將比顯性存款保險制度更為嚴重。
健全金融監(jiān)管體系，減輕央行負擔
與國外的中央銀行一般是通過票據(jù)貼現(xiàn)的方式發(fā)放對商業(yè)銀行的再貸款不同，我國央行對金融機構(gòu)的再貸款一般是通過信用貸款的方式。這些再貸款收不回來就成為中央銀行的不良資產(chǎn)。在再貸款方面，人民銀行已經(jīng)累積了巨額的不良資產(chǎn)，其中清理農(nóng)村基金會、整頓信托投資公司、關(guān)閉證券公司形成的再貸款是目前再貸款回收的三大難點。占用了人民銀行總量高達數(shù)千億元的再貸款實質(zhì)上是一種“隱性”的保險基金，只不過保險費是由中央或地方政府支付而已。人民銀行尚無專門機構(gòu)以債權(quán)人身份來主張和維護其再貸款的權(quán)益。隨著我國金融體制改革的進一步深化和金融對外開放程度的提高，金融市場競爭加劇，央行的再貸款存量還將會增加，央行以后還將出現(xiàn)更多新的不良再貸款，這些將大大限制中央銀行的宏觀調(diào)控功能。這反映目前的金融監(jiān)管體系還缺少一個角色——存款保險機構(gòu)。建立存款保險制度，通過存款保險業(yè)務的辦理，規(guī)范金融機構(gòu)的業(yè)務行為，檢查其業(yè)務活動，審查其業(yè)務報表，對經(jīng)營不善的機構(gòu)提出警告和制裁，并有權(quán)勒令其停業(yè)整頓，遇到極端情況，可以撤保，從而實現(xiàn)對金融體系的有效監(jiān)管，使金融機構(gòu)按照中央銀行及存款保險機構(gòu)的要求安全合法地從事經(jīng)營活動。不僅能遏制央行以后還將出現(xiàn)更多新的不良再貸款，完善目前的金融監(jiān)管體系，還可以建立問題銀行退出機制，對銀行等金融機構(gòu)形成正常市場紀律約束有重要意義。
完善市場規(guī)則，創(chuàng)造公平有效的競爭環(huán)境
在隱性存款保險制度下，政府不可能完全打開銀行業(yè)對內(nèi)和對外開放的大門，因為考慮到銀行業(yè)發(fā)生危機的擴散效應以及銀行體系在我國的重要地位，政府也必須把新進入的私人性質(zhì)的銀行納入到這個隱性存款保險網(wǎng)之內(nèi)。這樣，不可能向銀行業(yè)引入優(yōu)勝劣汰機制，也就不可能發(fā)揮整體金融改革戰(zhàn)略——用體制外的增量來化解體制內(nèi)的存量，從而無法真正實現(xiàn)金融領(lǐng)域的市場化和高效率。如果建立存款保險制度，就可引入銀行業(yè)優(yōu)勝劣汰機制，建立問題銀行退出機制，對形成正常市場紀律約束有重要意義。
改進財政政策與貨幣政策的效果
如果銀行的損失最終還是由財政撥款或由人民銀行再貸款（或用外匯儲備注資）解決，就會使政府在進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控時喪失一部分自。隨著銀行業(yè)對外和對內(nèi)開放步伐的加快，銀行間的競爭將會逐漸加強，如果國有銀行、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社依然保持目前的資產(chǎn)狀況，那么政府對它們實施救助的頻率和范圍肯定會逐漸增加。如果我國建立顯性存款保險制度，不僅可以減輕國家對隱性擔保的負擔，還將改進財政政策與貨幣政策的效果。
參考資料：
1.張國海、汗宗俊，“建立我國存款保險制度的探討”，《保險研究》，1996.3
隨著我國金融體制改革的不斷深入，加快建立適合中國國情的存款保險制度己經(jīng)不僅僅是一項重大理論問題，而是一項越來越緊迫的實際問題。我國現(xiàn)在雖然沒有顯性存款保險制度出臺，但為此做出的積極努力已達十余年之久。
自1993年《國務院關(guān)于金融體制改革的決定》提出要建立存款保險基金到1997年底央行存款保險課題組成立；自2004年4月金融穩(wěn)定局存款保險處掛牌到2004年12月《存款保險條例》起草工作展開；時至2006年底，中國人民銀行在的金融穩(wěn)定報告中，指出了要加快存款保險制度建設，健全金融風險處置長效機制的必要性，并詳細闡述了所要重點研究的存款保險機構(gòu)的職能、存款保險的成員資格、存款保險的基金來源、最高賠付限額、費率制度安排等細節(jié)問題。2007年全國金融工作會議的有關(guān)精神也促使了建立存款保險制度被納上議事日程。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，降低了建立這一制度的成本和風險；銀監(jiān)會成立以來我國銀行業(yè)監(jiān)管水平有了很大的提高，也為存款保險制度的出臺創(chuàng)造了前提條件；國有商業(yè)銀行改制上市取得顯著成效，銀行不良資產(chǎn)的大規(guī)模政策性集中處置工作已經(jīng)告一段落，此外，經(jīng)營不善金融機構(gòu)的市場退出機制也在建立之中，所有這些都表明，在我國建立存款保險制度所需要的主要條件都已具備。因此，中國人民銀行研究局局長張健華在參加2008年11月26日舉行的“第十四屆兩岸金融學術(shù)研討會”時表示，存款保險制度已經(jīng)上報國務院……估計將于2009年推出。
二、我國存款保險制度的現(xiàn)實選擇
理論研究和國際經(jīng)驗共同表明，存款保險這柄雙刃劍實際上是建立在提高存款人安全收益與降低市場約束之間權(quán)衡的結(jié)果，既有明顯優(yōu)勢、又存在負面效果。如果盲目推行，效果適得其反。顯然，在目前復雜的國際宏觀經(jīng)濟形勢下，我國顯性存款保險制度的推出一直在等待最佳時機。因此，在推出顯性存款保險制度之際，還必須仔細斟酌，周密論證，以有效防范存款保險可能帶來的道德風險和逆向選擇問題。從參保前，參保時和參保后三方面而言，我國的存款保險制度面臨如下現(xiàn)實選擇：
1、參保前的現(xiàn)實選擇——強制保險與自愿保險。強制保險是指在法律規(guī)定范圍內(nèi)的存款類金融機構(gòu)均應參加存款保險，繳納存款保險費；自愿保險是指存款類金融機構(gòu)可自愿選擇是否參加存款保險。
為避免參加存款保險前風險越大的銀行參與的積極性越高的逆向選擇問題，中國存款保險制度應該是強制性存款保險。這樣既有利于存款保險機構(gòu)預期負擔的減小，也有利于強化參加存款保險的中小商業(yè)銀行在競爭中處于相對平等的地位，更可以提升公眾信心，并直接強化銀行業(yè)競爭，促進銀行業(yè)健康發(fā)展。
2、參保時的現(xiàn)實選擇——保險額度與費率斟酌。現(xiàn)今，金融風暴席卷全球，顯性存款保險制度健全的國家也未能幸免。而我國實行的隱性存款保險制度在這時因為其國家的全額擔保形式而有利于維持公眾信心，促進金融穩(wěn)定。與美國存款保險公司的建立過程相反，我國存款保險的施行，并非為原本暴露的儲戶風險引入新的擔保機制，而是將事實上已經(jīng)存在的隱性存款保險顯性化，并逐漸把無限的國家責任變成一種內(nèi)容與邊界明確的、由獨立機構(gòu)承擔的有限民事責任。因此，今天儲戶對于銀行的信任，很大程度上仍基于對國家擔保的信任，這一責任不可輕易放棄，所以我國顯性存款保險制度的推出初期，還應延續(xù)以往的政策，進行全額兜底。在經(jīng)濟形勢明朗后，資金開始從銀行流出尋找投資渠道時，再逐漸過渡到分級兜底。這樣才不至于引起恐慌。
此外，由于單一費率可能引起的銀行追逐高風險項目行為，應對不同風險的銀行征收差別保費。這種差別保費是基于風險的存款保險安排的核心內(nèi)容，它要根據(jù)每家投保機構(gòu)的信用評級和資本充足率等因素定期調(diào)整，從而使得銀行的風險與收益相匹配，約束銀行的風險行為，并按照成本效益原則對問題銀行進行及時處置。
3、參保后的現(xiàn)實選擇——風險識別與有效監(jiān)管。為避免參加存款保險后的銀行可能從事風險較大，利潤較高的項目而引發(fā)的道德風險問題，還需加強對銀行的審慎性監(jiān)管并督促銀行進一步完善內(nèi)部控制，促進銀行業(yè)內(nèi)外兼修，降低由此引發(fā)的風險。因此，穩(wěn)健的會計制度、嚴格的信息披露制度以及存款人與保險機構(gòu)共保都是必須的，他們可以通過強化銀行股東、存款人和其他債權(quán)人以及社會公眾對銀行的監(jiān)督，有效提高市場約束，減弱道德風險。
一般而言，存款保險制度的有效與否與存款保險機構(gòu)能否有效識別參保者的風險狀況緊密相關(guān)。因此有效的風險識別系統(tǒng)起著至關(guān)重要的作用。由于識別及預測未來本身存在很大的局限性，并且金融機構(gòu)所面臨的風險多種多樣，也使得風險識別更為艱難。即使風險被識別出來，如何讓金融機構(gòu)相信其存在的問題也會讓政策當局大傷腦筋：控制經(jīng)營已明顯惡化的銀行風險是顯而易見的，但要那些表面上經(jīng)營良好、能承擔其從事的風險行為且仍有盈利的銀行糾正其風險行為、調(diào)整其經(jīng)營策略卻相當困難。因此有效的風險識別系統(tǒng)和理性而強勢的監(jiān)管干預將是存款保險制度健康推行的前提。
三、小結(jié)
目前我國的國有商業(yè)銀行經(jīng)營機制尚未完全轉(zhuǎn)變，資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)不合理，風險抵御能力較差，在金融市場發(fā)育不完善、金融監(jiān)管手段和方法落伍的背景下，建立顯性的存款保險機制并輔以適合中國現(xiàn)階段國情的條款，不但有利于維護公眾對金融體系的信心，而且順應了中國金融機構(gòu)所有權(quán)結(jié)構(gòu)變化趨勢，是符合中國實際、維護金融體系穩(wěn)定的重要舉措。因此，適時地出臺符合國情的存款保險制度，在全球經(jīng)濟四面楚歌之時提升公眾的信心，有利于保障金融體系的穩(wěn)定，促進經(jīng)濟的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。
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（一）存款保險的含義研究
存款保險的法律屬性，必須首先明確何謂存款保險法律制度。簡單而言，存款保險法律制度是市場經(jīng)濟條件下銀行業(yè)的一項基礎(chǔ)性法律制度安排，具體是指一個國家或地區(qū)為了保護存款人的合法權(quán) 益，維護金融體系的安全穩(wěn)健運行，依法設立專門的存款保險機構(gòu)，為吸收公眾存款的銀行提供存款保險的法律制度。其基本要素包括：存款類金融機構(gòu)按照規(guī)定的標準參加存款保險和交納保費；建立 專門的機構(gòu)存款保險法律制度的運行；存款保險機構(gòu)向面臨流動性危機的某一家存款類金融機構(gòu)提供流動性支持，當某一家存款類金融機構(gòu)倒閉時，由存款保險機構(gòu)代替其在一定限度內(nèi)對存款人進行補 償。存款保險與其他保險合同具有相似性，即以被保險人交納的一定比例的投保費用，匯集成一筆數(shù)量巨大的保險基金，作為保險事故出現(xiàn)時的經(jīng)濟補償和兌付的保證。存款保險作為保險范疇的一個全 新概念，其法律屬性到底如何界定，應該從法理上對其進行分析和澄清。這是我們對存款保險法律制度進行研究的前提和理論基礎(chǔ)。
（二）存款保險是政策性保險
1.政策性保險的含義。按照保險性質(zhì)的不同，保險可分為商業(yè)保險、社會保險、政策性保險。所謂政策性保險是指國家為促進某一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，運用財政補貼或政策支持等手段對該領(lǐng)域的保險給予扶持 或保護的一種特殊形態(tài)的保險類別，它是在政府組織下、干預下開展的為實現(xiàn)特定的政策目標的保險業(yè)務[1]。2.存款保險的特征。存款保險不僅具有保護中小額存款人合法利益的功能，而且對于促進金 融機構(gòu)的成長，增強金融政策的適應能力，保護一國金融制度的穩(wěn)定起著重要作用。因此，存款保險屬于政策性保險，并從其誕生時就具有濃厚的政府背景。此外，存款保險還有以下特征與政策性保險 的法律特征相一致：（1）調(diào)整規(guī)范一致：都不受商業(yè)保險法的調(diào)整，也與社會保險法律法規(guī)沒有關(guān)系，而是有另行制定的專門性法規(guī)加以調(diào)整。（2）目的性質(zhì)一致：其目的都不是牟取商業(yè)利益，而是 為特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而服務。（3）實施方式的強制性一致：在多數(shù)情況下，政策性保險的經(jīng)營主體（保險人）必須接受政府的約束，不能拒絕投保人的投保要求。存款保險的實施也符合這一特點，并且多 數(shù)國家強制具有吸收存款業(yè)務的金融機構(gòu)參加存款保險，使存款保險帶有強制性的特征。
（三）存款保險屬于責任保險
1.責任保險的含義。《保險法》第六十五條第四款規(guī)定：“責任保險是指以被保險人對第三人依法應付的賠償責任為保險標的的保險。”本文認為責任保險是指保險人承保被保險人的民事?lián)p害賠償責任 的險種，主要有公眾責任保險、第三者責任險、產(chǎn)品責任保險、雇主責任保險、職業(yè)責任保險等險種。有以下幾層含義：首先，責任保險承保的事法定責任，非依法應由被保險人承擔的責任，不能成為 保險責任。其次，責任保險承擔的是民事責任，被保險人依法應承擔的刑事責任、行政責任不能成為表現(xiàn)責任[2]。最后，責任保險承保的責任類別是法定的無過失責任或過失責任，被保險人因故意造成 他人損害而依法應承擔的民事責任不能成為保險責任。2.存款保險的特征。（1）存款保險的標的是一種責任，是投保金融機構(gòu)對于存款人的返還本息的責任，這種責任源于雙方簽訂的存儲合同。當存款 人請求金融機構(gòu)償還本息的時候，金融機構(gòu)應忠實履行其返還義務，如果不為給付或不能給付則產(chǎn)生責任。存款保險制度創(chuàng)設額目的就是當金融機構(gòu)不履行或不能履行其給付義務時，由存款保險機構(gòu)代 替投保金融機構(gòu)在一定的限額內(nèi)向存款人賠付存款本金和利息。（2）存款保險承擔的是責任保險中所指的民事責任。具體而言，即合同責任。投保金融機構(gòu)不能依照法律的規(guī)定或約定向存款人支付存款 本金和利息，即違約行為發(fā)生時，因違約行為發(fā)生而產(chǎn)生的違約責任屬于民事責任。
（四）存款保險屬于保證保險
1.保證保險的含義。保證保險是指由商品交易活動中的債務人向保險人投保并交納保險費，而受益人則是債權(quán)人的保險類別，即在保險期間內(nèi)因債務人實施違法或違約行為而遭受經(jīng)濟損失的，保險人應 當向受益人承擔保險賠償責任[3]。2.存款保險的特征。存款保險由銀行作為投保人和被保險人向存款機構(gòu)投保，并由銀行支付保險費。在投保時銀行已指定存款人為受益人，將來一旦發(fā)生銀行不能支付 存款的情況，存款保險機構(gòu)作為保險人將承擔向存款人依法支付到期本息的責任。銀行作為存儲合同的債務人，其向存款保險機構(gòu)投保的目的是為了保證到期清償存款人（債權(quán)人）的存款。這種保險性 質(zhì)與保證保險并無差異，且具有保證保險的一切特征。因此，存款保險是保證保險的特殊類型。
二、存款保險制度的主要職能
大體上講，世界各國存款保險機構(gòu)的主要職能包括以下幾個方面：1.風險防范功能。由于信息不對稱的存在，任何理性的存款者由于相信市場傳聞而可能發(fā)生擠兌，這種個人的理會帶來集體的非 理性，從而引發(fā)擠兌風潮。存款保險制度的存在使得存款人產(chǎn)生存款安全得到保障的心理預期，存款人參與擠兌的心理動機將會大大削弱，必然會極大地增強對銀行的信心，由于存款者信心不足帶來的 危機擴散效應從而得到遏制和緩解。2.經(jīng)濟補償、穩(wěn)定經(jīng)濟和社會職能。由于存款保險機構(gòu)自身負有對有問題的銀行承擔保證支付的責任，因此存款保險機構(gòu)必然會對投保銀行的日常經(jīng)營管理活動進行 一定的監(jiān)督，能及時地從中發(fā)現(xiàn)隱患，及時提出建議和警告，使得各投保銀行都能穩(wěn)健經(jīng)營，這實際上為經(jīng)濟社會增加了一道金融安全網(wǎng)。3.融資職能。增值是貨幣資本的本能，存款保險基金當然也不 會例外。存款保險對外融資有多種方式：投資于證券如國債等；提供貸款給那些面臨清償能力危機和流動性危機的投保銀行；在銀行并購中向收購方提供貸款，等等。4.金融管理。它是指存款保險機構(gòu) 對投保機構(gòu)的業(yè)務活動進行必要的監(jiān)管，主要包括：對投保機構(gòu)進行定期和不定期的檢查其業(yè)務經(jīng)營狀況和財務狀況，審查投保存款機構(gòu)上報的各種統(tǒng)計報表和賬目；決定保險費率的水平；審查和批準 投保機構(gòu)的投保申請；對經(jīng)營不善的投保機構(gòu)發(fā)出警告、勒令停業(yè)、進行整頓等。5.破產(chǎn)處理。一旦投保機構(gòu)因管理不善等原因而破產(chǎn)，存款保險機構(gòu)可對其資產(chǎn)進行處理，償還債務，負責善后事宜， 提供了一種有效的金融機構(gòu)市場退出機制。
三、存款保險制度的法理基礎(chǔ)
法所體現(xiàn)的意志背后是各種利益，法律就是對利益的權(quán)威性分配。法對社會的控制和調(diào)整主要是通過對利益的調(diào)控而實現(xiàn)的。李步云先生認為，法的價值是指法這種規(guī)范體系（客體）有哪些為人所珍視 的性狀、屬性和作用[4]。一種法律制度有無價值、價值大小，既取決于法律制度的性能，又取決于一定主體的需要以及滿足的程度[5]。存款保險法律制度的價值，就是其在銀行改革、社會發(fā)展之間關(guān) 系中表現(xiàn)出來的積極意義。
（一）存款保險制度蘊含著“正義”的法律理念
正義本身是個關(guān)系范疇，它存在于人與人之間的相互交往之中。“正義”一詞的使用由來已久，它一直被視為人類社會的美德和崇高理想。但是，“正義是一張普羅休斯似的臉，變化無常，隨時可能呈 現(xiàn)不同的形狀，并且具有極不相同的面貌”[6]。因此，人類對于正義問題的思考永無止境。許多著名的思想家和法學家強調(diào)，正義是法的實質(zhì)和宗旨，法只能在正義中發(fā)現(xiàn)其適當?shù)暮途唧w的內(nèi)容，也只 能在正義中彰顯其價值。法是實現(xiàn)正義的手段，法的價值在于實現(xiàn)正義，首先要促進和保障分配的正義。存款保險制度的基本價值之一，就在于保護存款人的利益，使得其得到應得的合法財產(chǎn)。存款人 與銀行相比一般處于弱勢地位，為了衡平雙方地位的不平等，法律給予作為弱勢一方的存款者相對更多的保護。在實現(xiàn)存款限額保護的情況下法律給予小額存款者更多的保護，而處于強勢地位的大額存 款者和機構(gòu)存款者則承受相對較多的損失。所有這些制度設計無不體現(xiàn)正義的價值理念。同時，通過將正義理念貫穿存款保險的立法宗旨，有助于將法律權(quán)利和義務具體化，實現(xiàn)對社會資源、利益和負 擔的權(quán)威性分配，為存款保險制度在法律責任的承擔、賠償標準和數(shù)額的確定等方面確立觀念上的標注。最后，正義觀念的深入人心也為存款保險法律制度的具體實施奠定了很好的社會基礎(chǔ)[7]。
（二）存款保險制度順應了交易活動對“秩序”的迫切需求
秩序的存在是人類一切活動的必要前提，秩序構(gòu)成了人類理想的要素和社會活動的基本目標。法律是秩序的象征，又是建立和維護秩序的手段[8]。法律總是為一定秩序服務的，任何一種法律都是要追求 并保持一定社會的秩序。良好的金融秩序以及由此引致的社會穩(wěn)定是包括存款保險法在內(nèi)的銀行法的重要價值目標之一。存款保險法律制度的目的就是防范個別銀行倒閉引起的恐慌和更大規(guī)模的銀行業(yè) 倒閉風潮，維護社會正常的經(jīng)濟秩序和穩(wěn)定。它用法律的權(quán)威性模式界定了存款保險法律關(guān)系主體的范圍，明確了各方的權(quán)利義務和責任。一方面，使得存款保險運行的規(guī)則、模式具體化、規(guī)范化，杜 絕了存款賠付的隨意性和任意性，防止了無序狀態(tài)的發(fā)生；另一方面，通過法律規(guī)范明確了經(jīng)濟活動主體的權(quán)利義務范圍，通過法律責任的設定施加不利后果的壓力，防止違法行為的發(fā)生，從而避免無 序狀態(tài)的出現(xiàn)。
（三）存款保險法律制度還體現(xiàn)了效率與安全的價值目標
【關(guān)鍵詞】存款保險制；度困境；可行性；政策建議
長期以來，我國政府對存款類金融機構(gòu)的個人儲蓄存款提供隱性擔保。這一政策在經(jīng)濟金融改革和發(fā)展過程中發(fā)揮了積極作用，但隨著改革開放的不斷深入，其弊端日益顯現(xiàn)。存款機構(gòu)逆向選擇和道德風險問題十分突出，問題機構(gòu)的市場化處置成本較高，政府在金融機構(gòu)風險處置中的負擔也越來越大。2008年，國際金融危機爆發(fā)，存款保險制度在應對銀行業(yè)金融風險、維護金融穩(wěn)定的過程中發(fā)揮了積極的作用。其在危機中的作用進一步表明，構(gòu)建符合市場經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定需要的存款保險制度，有助于保護存款人利益，增強公眾對金融體系的信心，維護金融穩(wěn)定和安全。但是，在我國存款保險制度推行的過程中仍然面臨著許多不確定因素。對此，本文在分析我國存款保險制度設計中面臨的困境及可行性的基礎(chǔ)上，提出加快存款保險制度發(fā)展的政策建議。
一、我國存款保險制度發(fā)展面臨的困境
1、制度障礙。目前，我國存款保險制度的建立仍面臨一系列的制度。首先是缺乏健全的法律支撐。國外存款保險制度的運行表明，完善的法律體系是存款保險制度有效運作的基礎(chǔ)。而我國還沒有以法律或其他形式對存款保險的各項制度作出規(guī)定，雖然《商業(yè)銀行法》注意到金融機構(gòu)撤銷后或破產(chǎn)時對存款人的保護，但并沒有涉及到存款保險制度的設計問題。因此，存款保險制度的發(fā)展得不到現(xiàn)行銀行法律制度的支持。其次是以國家信用為基礎(chǔ)的隱性存款保險制度的存在。其中包括以國家信用為后盾的銀行救助措施、銀行的存款保證金制度以及央行的最后貸款人制度所提供的存款人利益保護，其不僅壓縮了存款保險制度的生存空間，也影響了存款保險制度的建立和發(fā)展。最后是銀行破產(chǎn)制度不完善。現(xiàn)行的銀行破產(chǎn)法律并未對銀行的破產(chǎn)制定出一套完整的方案，在破產(chǎn)程序和清償程序中，存款保險機構(gòu)并不能發(fā)揮其參與銀行破產(chǎn)應有的作用。
2、道德風險與信用風險。我國實行的隱性存款保險制度使得銀行信用等同于國家信用，國家全額擔保和賠償銀行出現(xiàn)的危機，只要政治穩(wěn)定，存款就有保障。如果正式建立存款保險制度，隱性存款保險制度過渡為顯性存款保險制度，那么可能會產(chǎn)生道德風險和信用風險問題。一方面，在存款保險制度下，由于風險和收益高度不對稱，銀行有可能選擇風險更大的投資組合，成功的收益歸銀行所有，一旦虧損，其大部分損失則由存款保險機構(gòu)承擔。因此，存款保險制度在防止恐慌保持穩(wěn)定的同時，也增加了存款人和銀行的道德風險。另一方面，雖然傳統(tǒng)理論認為，存款保險制度可以有效阻止存款人對銀行的擠兌，穩(wěn)定儲戶信心。但是，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，金融體系還不夠健全，公眾還沒有形成比較理性和健康的存款保險意識。如果過早建立存款保險制度，人們的意識有可能難以及時接受存款從全額擔保向部分擔保轉(zhuǎn)變，從而可能造成人們對銀行業(yè)誠信度和金融穩(wěn)定的暫時恐慌，甚至引發(fā)信用風險。
3、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難題。按照我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會專門行使對全國銀行和儲蓄機構(gòu)的監(jiān)管職能。因此，存款保險機構(gòu)是否應具備一定的監(jiān)管職能是值得認真探討的問題。一方面，如果將一部分銀行監(jiān)管職能賦予存款保險機構(gòu)，那么將會產(chǎn)生職能劃分不清和政出多門等問題，這不僅會引發(fā)多重監(jiān)管，造成監(jiān)管資源的浪費，使被監(jiān)管單位負擔加重，而且會使銀監(jiān)會在執(zhí)法的權(quán)威性、嚴肅性和監(jiān)管力度上受到一定的影響。另一方面，如果存款保險機構(gòu)沒有一定的監(jiān)管權(quán)利，那么將無法通過對參保機構(gòu)的定期檢查、專項檢查、非現(xiàn)場檢查、審查投保申請等，及時發(fā)現(xiàn)問題，并在適當?shù)臅r候?qū)嵤┮幌盗姓交蚍钦降膹娭拼胧越鉀Q監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，提高銀行進行高風險運行的潛在成本，從而更有針對性的促進金融機構(gòu)開展業(yè)務的安全性和穩(wěn)健性，降低存款保險機構(gòu)的賠付成本。雖然銀監(jiān)會也能完成此過程，但是由于交易成本和監(jiān)管競爭的存在，其針對性和有效性將大打折扣，而且會產(chǎn)生道德風險或因監(jiān)管信息不及時或不準確而導致的賠付延誤等問題。因此，如何劃分存款保險機構(gòu)與現(xiàn)有金融監(jiān)管部門之間的監(jiān)管權(quán)利，明確職責分工與相互合作，將是我國存款保險制度在建立過程中面臨的重大難題。
二、構(gòu)建我國存款保險制度的可行性
1、金融體系保持穩(wěn)健運行。自2003年以來，針對金融機構(gòu)改革與發(fā)展，中國政府采取了一系列推進金融領(lǐng)域重點行業(yè)和機構(gòu)改革的政策措施，夯實了防范金融風險的微觀基礎(chǔ)，有效地維護了金融體系穩(wěn)定。近年來，我國金融機構(gòu)改革邁出重大步伐。大型國有銀行股份制改革基本完成，而且成效顯著。農(nóng)村信用社改革取得階段性成果，產(chǎn)權(quán)制度和內(nèi)部機制改革穩(wěn)步推進，歷史包袱逐步化解，資產(chǎn)質(zhì)量不斷改善。一些中小股份制商業(yè)銀行順利完成財務重組。高風險證券公司重組和處置取得明顯成效。保險業(yè)改革取得新進展，國有保險公司股份制改革穩(wěn)步推進。通過多年的改革，我國金融業(yè)發(fā)生了歷史性變化。金融機構(gòu)實力明顯增強，償債能力和贏利能力呈現(xiàn)良性循環(huán)，其內(nèi)部控制體系、風險控制和市場約束機制正在不斷加強，金融市場信心不斷提升，金融體系穩(wěn)定性與安全性大幅增強。這使得我國存款保險制度的建立有了較為充分的條件，同時也為存款保險制度的有效運行提供了一個較為良好的市場環(huán)境。
2、金融法制體系逐步完善。完善的金融法律法規(guī)是規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為、實施金融監(jiān)管、保障金融安全的法律依據(jù)，也是存款保險制度有效運作的基礎(chǔ)。隨著中國金融業(yè)的發(fā)展，我國金融法制化進程有了較大的發(fā)展，一批重要的金融法律法規(guī)相繼頒布和修改。隨著《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《破產(chǎn)法》、《反洗錢法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》、《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》、《商業(yè)銀行不良貸款監(jiān)測和考核暫行辦法》、《信托法》和《合同法》等一系列金融法規(guī)的頒布實施及進一步修改，使我國金融法制體系漸趨完善，金融監(jiān)管有了規(guī)范的法律保障。目前，我國正進一步細化并完善規(guī)范金融業(yè)行為的相關(guān)法律法規(guī)，積極推動重要金融法規(guī)早日出臺，這其中包括與建立存款保險制度相關(guān)的金融危機救助和處置法律制度。不斷健全和完善的金融法律體系為存款保險制度的發(fā)展構(gòu)筑了良好的法律基礎(chǔ)。
3、金融監(jiān)管水平不斷提升。存款保險制度的可持續(xù)運作需要有全方位的、較為完善的金融監(jiān)管體系。近年來，我國以銀行、證券和保險為分業(yè)監(jiān)管的金融體系逐步得到完善，而監(jiān)管理念、監(jiān)管手段的創(chuàng)新則進一步促進了金融監(jiān)管水平的提高。對于銀行業(yè)監(jiān)管而言，銀監(jiān)會成立后，學習和借鑒了國際通行的監(jiān)管制度、標準和技術(shù)，并結(jié)合我國實際，明確提出了“管法人、管風險、管內(nèi)控和提高透明度”的監(jiān)管新理念，積極改進監(jiān)管方式和手段，確立并始終遵循“準確分類—充足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的持續(xù)監(jiān)管思路，對銀行業(yè)金融機構(gòu)實施以風險為本的審慎監(jiān)管，初步形成了中國特色的銀行業(yè)監(jiān)管框架，銀行業(yè)監(jiān)管有效性建設取得顯著成效。銀行業(yè)監(jiān)管水平的不斷提升為存款保險機構(gòu)的有效運作提供低成本的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。
4、銀行業(yè)會計準則與國際接軌。根據(jù)資產(chǎn)風險權(quán)重計算風險資產(chǎn)是一切確定評級標準、保費收入等技術(shù)性工作的基礎(chǔ)，也是基于風險監(jiān)管、防范和處置的存款保險制度的內(nèi)在要求。中國銀行業(yè)從2008年起全面實施新會計準則，各銀行類金融機構(gòu)均按照新會計準則編制財務報告。新會計準則的實施，使得銀行業(yè)更加全面、系統(tǒng)地規(guī)范了企業(yè)會計確認、計量和報告行為，并與國際會計準則趨同。而銀行業(yè)會計準則與國際接軌，也使得銀行業(yè)金融機構(gòu)執(zhí)行的會計制度逐步趨同，從而提高了會計信息的可比性、有用性，這不僅有利于分析和評價金融風險狀況和財務成果，而且有利于開展各項銀行監(jiān)管工作。銀行業(yè)會計準則與國際接軌，可以使得銀行類金融機構(gòu)會計信息更準確、更規(guī)范，信息披露更完全、更透明，從而能更真實地反應其經(jīng)營狀況和風險程度，這也為存款保險制度的建立提供了有利的條件。
三、加快存款保險制度發(fā)展的政策建議
1、建立存款保險法制體系。建立存款保險制度是一項爭議較大且需要權(quán)衡有關(guān)方面利益的改革，只有通過制定相關(guān)法律，從而在法律中確立有關(guān)方面的利益，才能有效約束有關(guān)各方的行為。一方面要制定一部《存款保險法》，從而使得存款保險機構(gòu)的建立有法可依，運作具有清晰的目標和行為準則，也可以使得各監(jiān)管機構(gòu)分工明確、職責清楚，有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。另一方面應在已發(fā)展并逐步完善的金融法律基礎(chǔ)上，進一步建立健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等一系列必要的金融法規(guī)，從而完善存款保險制度的法律基礎(chǔ)。
2、通過制度安排降低道德風險。推行存款保險制度應最大限度的降低道德風險的發(fā)生。首先，存款保險機構(gòu)要充分發(fā)揮金融風險的監(jiān)督防范功能，其應該具有一定的金融檢查權(quán)及防范金融機構(gòu)倒閉的干預機制。其次，對不同風險級別的機構(gòu)實行風險差別費率。對風險較高的投保機構(gòu)適用較高的保險費率，反之適用較低費率。制定費率的主要指標包括投保金融機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營和風險狀況。最后，建立信息披露機制和評級機制。配套的信息披露機制應通過存款保險及投保機構(gòu)向公眾及時、準確、真實地披露相關(guān)信息，以有助于監(jiān)管機構(gòu)、存款人和股東作出相關(guān)決定。此外，要多方面普及存款保險知識，把握好存款保險制度推出的時機。
3、構(gòu)建與存款保險制度相配套的金融協(xié)調(diào)處理機制。存款保險制度的建立將牽涉人民銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)和地方政府等部門的利益和職責，因而存款保險機構(gòu)的成功運作離不開這些部門的協(xié)調(diào)與配合。對此，有必要建立與存款保險制度運作相配套的金融協(xié)調(diào)處理機制。一是可以考慮設立金融協(xié)調(diào)聯(lián)席委員會，協(xié)調(diào)各方利益，明確分工方式，制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則、標準和報告的形式。二是建立信息共享平臺，加強有關(guān)部門的有效溝通與協(xié)調(diào)配合，從而減小信息不對稱現(xiàn)象的發(fā)生。三是存款保險機構(gòu)應擁有比金融監(jiān)管機構(gòu)更快的危機反應機制，從而有效地減少監(jiān)管成本、增強金融機構(gòu)的活力、及時處置危機，維護金融體系的穩(wěn)定。
【參考文獻】
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關(guān)鍵詞:存款保險制度;道德風險;法律制度
存款保險制度是指由經(jīng)營存款業(yè)務的金融機構(gòu)依照規(guī)定的費率向?qū)ｉT的存款保險機構(gòu)繳納保險費進行投保，當投保金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機或面臨破產(chǎn)時，由該專門保險機構(gòu)提供資金援助或者直接向儲戶支付部分或全部存款的保險制度。存款保險制度的根本作用在于保護小額存款者的利益，同時也是金融機構(gòu)市場退出機制的補充，是構(gòu)成一個國家金融安全網(wǎng)的三項重要制度之一。
存款保險制度增強了人們對金融體系的信心，維護金融穩(wěn)定，但是該制度帶來的道德風險問題往往會影響其運行成效，減弱其基本作用。所以應認真研究存款保險制度中道德風險產(chǎn)生和存在的根源，從而找到防范道德風險的辦法，進而建立起一套行之有效的控制道德風險的法律制度。
一、存款保險制度中的道德風險
（一）存款保險制度和道德風險
1．存款保險制度
一個國家或地區(qū)政府為了保護存款人的利益，維護該國金融業(yè)的安全與穩(wěn)定，往往通過法律形式在金融體制中設立專門的存款保險機構(gòu)。
該制度規(guī)定有吸收存款業(yè)務的金融機構(gòu)必須或自愿按照法定的比例向存款保險機構(gòu)繳納保費，存款保險機構(gòu)對其投保人進行定期或不定期的檢查，將其財務狀況限定在相應的范圍之內(nèi)，當投保的金融機構(gòu)發(fā)生支付危機或倒閉時，由存款保險機構(gòu)向其提供資金援助或向存款人支付部分或全部存款。
存款保險源于美國。20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條嚴重影響了金融機構(gòu)的經(jīng)營，危害了存款人的利益。所以，1933年美國銀行法就明文規(guī)定在聯(lián)邦層面建立存款保險制度，旨在重振公眾對銀行體系的信心，保護儲戶利益的同時監(jiān)督銀行的經(jīng)營。
我國迄今尚未建立存款保險制度，但是中國人民銀行在其公布的《中國金融穩(wěn)定報告2006》中曾對此作了闡述并肯定了其積極意義。該報告將存款保險制度定義為：存款類金融機構(gòu)按照規(guī)定的標準參加存款保險并繳納保費，當某個存款類金融機構(gòu)倒閉或破產(chǎn)時，由管理保費的存款類保險機構(gòu)按規(guī)定向存款人予以賠付。
存款保險制度功能主要表現(xiàn)在四個方面。首先是保護功能。建立存款保險制度的首要的最初的目的就是保護小額儲戶的利益，在銀行破產(chǎn)時免遭損失或減少損失。其次是穩(wěn)定功能。如果沒有存款保險制度，在某一銀行破產(chǎn)倒閉的情況下，由于信息不對稱，儲戶不僅對該銀行喪失信心而且還會對其他銀行也產(chǎn)生疑慮，進而容易出現(xiàn)擠兌，導致危機蔓延。存款保險制度的存在使得儲戶的損失得到及時的賠付，很大程度上就截斷了危機的傳導。再次是救助功能。當銀行面臨支付危機時，存款保險機構(gòu)可以向投保銀行提供支持，幫助投保行度過危機。另外是監(jiān)管功能。存款保險機構(gòu)時刻關(guān)注投保銀行的經(jīng)營和安全，對銀行存在一定程度上的監(jiān)督。
盡管存款保險制度的作用明顯，但是任何事物都有兩面性，存款保險制度也不例外，它在發(fā)揮作用的同時也會帶來道德風險。
2．道德風險
道德風險的概念源自保險學的研究。它最早是由Arrow（1962）在研究醫(yī)療保險問題是提出的。他認為道德風險是指在保險關(guān)系中，被保險人利用自己掌握的信息優(yōu)勢，在追求自身利益最大化的同時做出損害被保險人利益的行為，或是在保險關(guān)系中，人利用信息優(yōu)勢做出損害被人的行為。
簡單的來理解就是從事經(jīng)濟活動的理性人在最大限度的追求自身效益的同時做出不利于他人的行為。道德風險生成的原因在于不恰當?shù)募顧C制。
（二）存款保險制度中道德風險的體現(xiàn)
在存款保險制度中，道德風險是指由于信息不對稱，存款保險機構(gòu)對銀行提供保護和救助時，改變了存款者、投保銀行和存款保險機構(gòu)甚至金融監(jiān)管機構(gòu)所面臨的激勵和約束機制，使得各方都有可能產(chǎn)生道德風險。具體包括以下四個方面：
第一，存款人的道德風險。在沒有存款制度的情況下，存款的安全性缺乏保證，因此存款人需要慎重選擇銀行同時積極的對銀行的風險和經(jīng)營狀況進行了解和分析，甚至還會對銀行進行適當?shù)谋O(jiān)督。但當存款保險制度建立以后，在銀行無法支付時將由存款保險機構(gòu)負責支付存款人的存款，這就導致存款人的監(jiān)督責任放松，存款人則不在關(guān)注銀行的經(jīng)營狀況，只是關(guān)注哪家銀行的利率更高，得到的收益更多。
第二，銀行的道德風險。存款保險制度的建立意味著銀行倒閉時存款人可能獲得來自存款保險機構(gòu)的賠償，這樣就解除了銀行的顧慮，放松自我風險控制，增大了其經(jīng)營的風險。
第三，存款保險機構(gòu)的道德風險。存款保險機構(gòu)的宗旨是維護中小儲戶的利益，維護金融體系的穩(wěn)定，但是它的非營利性質(zhì)也可能會存在管理上不盡責的情況。比如對投保銀行的監(jiān)督審查不到位，形成失誤沒最后動用保險基金來賠付存款人。
第四，金融監(jiān)管機構(gòu)的道德風險。存款保險機構(gòu)的建立可能使得監(jiān)管機構(gòu)對該制度過度依賴，放松自身監(jiān)管職責，為銀行危機的產(chǎn)生埋下隱患。
綜合上面四個方面，存款保險制度下相關(guān)各方都會產(chǎn)生道德風險。所以，建立相應的法律制度來控制其中的道德風險顯得尤為必要。
二、存款保險制度下的道德風險控制法律制度的國際經(jīng)驗
世界上有近百個國家都建立了存款保險制度來維護本國金融體系的穩(wěn)定性，也都采取了相關(guān)措施和辦法來防范控制道德風險。世界上存款保險制度運行最為成功的國家是美國和德國，它們對于道德風險的控制封面的成功經(jīng)驗值得其他國家借鑒和思考。
（一）美國對于存款保險制度中道德風險的防范控制
1．關(guān)于美國存款保險制度的介紹
當今世界上存款保險制度建立最早、運行機制最為完善，當數(shù)美國的聯(lián)邦存款保險制度。20世紀30年代的經(jīng)濟大蕭條是美國聯(lián)邦存款保險制度產(chǎn)生的直接原因。為了維護金融體系的穩(wěn)定與保護存款人的利益，美國國會于1933年通過了《格拉斯－斯蒂格爾法》建立聯(lián)邦存款保險公司，確立了強制性的存款保險制度。
2．道德風險控制的法律制度安排
FDIC是政府存款保險的典型模式。良好的法律制度設計是道德風險控制的前提保障。
第一，確定建立該制度的目標。FDIC的第一要務是保護小額存款人切身利益，維護金融體系穩(wěn)定運行，從而增強公眾對銀行體系的信心。
第二，監(jiān)管有針對性。FDIC是美國銀行業(yè)的忠言監(jiān)管者，它監(jiān)管所有被保險的銀行。在對參保機構(gòu)實施非現(xiàn)場檢查、定期檢查、專項檢查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，就在第一時間實施一系列正式或非正式的強制措施。
第三，法律法規(guī)的完善。FDIC自成立以來以及后來實施的改革，這一過程都有法律法規(guī)提供強大的支持。1933年的《格拉斯－斯蒂格爾法案》對FDIC的職能和組織結(jié)構(gòu)做了詳盡的規(guī)定；到了1950年，《聯(lián)邦存款保險法案》更是賦予了FDIC前所未有的權(quán)力；為了加強應付倒閉銀行的權(quán)力，1982年通過了《加恩－圣－杰爾曼存款機構(gòu)法》來提供法律支持。
（二）德國對于存款保險制度中道德風險的防范控制
1．關(guān)于德國存款保險制度的介紹
德國的存款保險制度是由政府強制性的存款保險體系和非官方自愿存款保險體系構(gòu)成，以后者為主，其建立于20世紀50年代。那時最初出現(xiàn)了一些地區(qū)性的存款保險組織。1974年，當時德國最大的私人商業(yè)銀行赫斯塔特銀行由于清償力不足而被迫關(guān)閉，引起了社會大眾對金融機構(gòu)的信任危機，于是其他德國銀行集團建立了自己的存款保險體系從而形成了現(xiàn)行的自愿存款保險制度體系。
2．德國對于道德風險控制的法律制度安排
德國作為大陸法系最具代表性的國家，其法律制度環(huán)境尤為精良。德國存款保險制度下道德風險控制法律制度的特點尤為鮮明，表現(xiàn)如下：
首先，反破產(chǎn)法和所有權(quán)結(jié)構(gòu)形成的法律環(huán)境。在德國企業(yè)破產(chǎn)被認為是經(jīng)營者個人的失敗，甚至還可能會受到法律制裁。因此，反破產(chǎn)法與存款保險結(jié)合起來能防止金融機構(gòu)冒險，因而降低了金融機構(gòu)道德風險。
其次，銀行部門的所有權(quán)結(jié)構(gòu)在降低道德風險上也起到了一定的作用。在德國因為很多銀行是在管理者而非股東的控制之下，并且不以股權(quán)價值最大化為目標，這就降低了銀行從事高風險業(yè)務的可能。
再次，建立了存款風險公示制度。根據(jù)德國相關(guān)法律的要求，金融機構(gòu)需讓客戶了解該機構(gòu)加入了何種存款保險機制，以供存戶了解存款風險。
最后，金融安全網(wǎng)中各監(jiān)管部門的密切有效配合也是德國對道德風險控制有效的原因。
三、我國建立道德風險控制法律制度的思考和建議
若我國將來建立存款保險制度的話，必然也面臨道德風險的問題。因此，德國和美國等先進的國家經(jīng)驗是值得我們參考借鑒的。筆者認為這些經(jīng)驗和建議主要包括以下幾個方面：
第一，建立有效降低道德風險的外部環(huán)境，完善對應的法律法規(guī)。最大限度的降低存款保險制度中的道德風險問題，不僅要求合理的設計存款保險體系，同時還要求建立能使存款保險制度高效運行的外部環(huán)境。只有存款保險制度運行所處的大環(huán)境得到改善，保障存款人利益、構(gòu)建國家金融安全網(wǎng)、建立有效的銀行市場退出機制的作用才能更有效的發(fā)揮。
第二，完善商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)。推進我國國有商業(yè)銀行的改革，完善商業(yè)銀行的治理結(jié)構(gòu)將其改造成經(jīng)營目標明確、運行機制健全、財務狀況良好、治理結(jié)構(gòu)完善、具有較強國際競爭力的現(xiàn)代金融企業(yè)對防范道德風險十分重要。
第三，完善銀行風險評級制度。我國也可以成立一家國家級信用評級機構(gòu)，評估金融機構(gòu)的信用級別，為我國存款保險機構(gòu)經(jīng)營決策提供依據(jù)。同時，還要會同有關(guān)部門對投保銀行依據(jù)風險監(jiān)測的結(jié)果進行檢查，及時發(fā)現(xiàn)財務問題并監(jiān)督采取相應措施，將風險盡可能消除在萌芽狀態(tài)，以降低整個金融系統(tǒng)風險。
第四，提高公眾風險意識，加強金融安全網(wǎng)的信息共享和協(xié)調(diào)配合，強化銀行審慎監(jiān)管。建立存款保險制度并不能因此而削弱銀行監(jiān)管，更不能代替銀行監(jiān)管。審慎的金融監(jiān)管以及金融安全網(wǎng)的協(xié)調(diào)配合，會使得監(jiān)管更加有效，也就會使存款保險制度真正的發(fā)揮作用效，同時也有利于克服了道德風險，維護金融秩序的穩(wěn)定，實質(zhì)上也就維護了存款者的利益。
注釋：
構(gòu)成金融安全網(wǎng)三項制度的另外兩項分別是銀行監(jiān)管制度和中央銀行最后貸款人制度。
《中國金融穩(wěn)定報告2006》第八章．
李賢．論存款保險制度中的道德風險．山東大學2007年碩士學位論文．第16頁．
【摘要】目前,我國關(guān)于建立存款保險制度的討論越來越多,但其推行仍面臨許多不確定因素。對此,本文在分析我國存款保險制度發(fā)展中面臨的困境及可行性的基礎(chǔ)上,提出加快存款保險制度發(fā)展的政策建議。
【關(guān)鍵詞】存款保險制度困境可行性政策建議
長期以來,我國政府對存款類金融機構(gòu)的個人儲蓄存款提供隱性擔保。這一政策在經(jīng)濟金融改革和發(fā)展過程中發(fā)揮了積極作用,但隨著改革開放的不斷深入,其弊端日益顯現(xiàn)。存款機構(gòu)逆向選擇和道德風險問題十分突出,問題機構(gòu)的市場化處置成本較高,政府在金融機構(gòu)風險處置中的負擔也越來越大。2008年,國際金融危機爆發(fā),存款保險制度在應對銀行業(yè)金融風險、維護金融穩(wěn)定的過程中發(fā)揮了積極的作用。其在危機中的作用進一步表明,構(gòu)建符合市場經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定需要的存款保險制度,有助于保護存款人利益,增強公眾對金融體系的信心,維護金融穩(wěn)定和安全。但是,在我國存款保險制度推行的過程中仍然面臨著許多不確定因素。對此,本文在分析我國存款保險制度設計中面臨的困境及可行性的基礎(chǔ)上,提出加快存款保險制度發(fā)展的政策建議。
一、我國存款保險制度發(fā)展面臨的困境
1、制度障礙。目前,我國存款保險制度的建立仍面臨一系列的制度。首先是缺乏健全的法律支撐。國外存款保險制度的運行表明,完善的法律體系是存款保險制度有效運作的基礎(chǔ)。而我國還沒有以法律或其他形式對存款保險的各項制度作出規(guī)定,雖然《商業(yè)銀行法》注意到金融機構(gòu)撤銷后或破產(chǎn)時對存款人的保護,但并沒有涉及到存款保險制度的設計問題。因此,存款保險制度的發(fā)展得不到現(xiàn)行銀行法律制度的支持。其次是以國家信用為基礎(chǔ)的隱性存款保險制度的存在。其中包括以國家信用為后盾的銀行救助措施、銀行的存款保證金制度以及央行的最后貸款人制度所提供的存款人利益保護,其不僅壓縮了存款保險制度的生存空間,也影響了存款保險制度的建立和發(fā)展。最后是銀行破產(chǎn)制度不完善。現(xiàn)行的銀行破產(chǎn)法律并未對銀行的破產(chǎn)制定出一套完整的方案,在破產(chǎn)程序和清償程序中,存款保險機構(gòu)并不能發(fā)揮其參與銀行破產(chǎn)應有的作用。
2、道德風險與信用風險。我國實行的隱性存款保險制度使得銀行信用等同于國家信用,國家全額擔保和賠償銀行出現(xiàn)的危機,只要政治穩(wěn)定,存款就有保障。如果正式建立存款保險制度,隱性存款保險制度過渡為顯性存款保險制度,那么可能會產(chǎn)生道德風險和信用風險問題。一方面,在存款保險制度下,由于風險和收益高度不對稱,銀行有可能選擇風險更大的投資組合,成功的收益歸銀行所有,一旦虧損,其大部分損失則由存款保險機構(gòu)承擔。因此,存款保險制度在防止恐慌保持穩(wěn)定的同時,也增加了存款人和銀行的道德風險。另一方面,雖然傳統(tǒng)理論認為,存款保險制度可以有效阻止存款人對銀行的擠兌,穩(wěn)定儲戶信心。但是,我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期,金融體系還不夠健全,公眾還沒有形成比較理性和健康的存款保險意識。如果過早建立存款保險制度,人們的意識有可能難以及時接受存款從全額擔保向部分擔保轉(zhuǎn)變,從而可能造成人們對銀行業(yè)誠信度和金融穩(wěn)定的暫時恐慌,甚至引發(fā)信用風險。
3、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難題。按照我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管體系,中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會專門行使對全國銀行和儲蓄機構(gòu)的監(jiān)管職能。因此,存款保險機構(gòu)是否應具備一定的監(jiān)管職能是值得認真探討的問題。一方面,如果將一部分銀行監(jiān)管職能賦予存款保險機構(gòu),那么將會產(chǎn)生職能劃分不清和政出多門等問題,這不僅會引發(fā)多重監(jiān)管,造成監(jiān)管資源的浪費,使被監(jiān)管單位負擔加重,而且會使銀監(jiān)會在執(zhí)法的權(quán)威性、嚴肅性和監(jiān)管力度上受到一定的影響。另一方面,如果存款保險機構(gòu)沒有一定的監(jiān)管權(quán)利,那么將無法通過對參保機構(gòu)的定期檢查、專項檢查、非現(xiàn)場檢查、審查投保申請等,及時發(fā)現(xiàn)問題,并在適當?shù)臅r候?qū)嵤┮幌盗姓交蚍钦降膹娭拼胧?以解決監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題,提高銀行進行高風險運行的潛在成本,從而更有針對性的促進金融機構(gòu)開展業(yè)務的安全性和穩(wěn)健性,降低存款保險機構(gòu)的賠付成本。雖然銀監(jiān)會也能完成此過程,但是由于交易成本和監(jiān)管競爭的存在,其針對性和有效性將大打折扣,而且會產(chǎn)生道德風險或因監(jiān)管信息不及時或不準確而導致的賠付延誤等問題。因此,如何劃分存款保險機構(gòu)與現(xiàn)有金融監(jiān)管部門之間的監(jiān)管權(quán)利,明確職責分工與相互合作,將是我國存款保險制度在建立過程中面臨的重大難題。
二、構(gòu)建我國存款保險制度的可行性
1、金融體系保持穩(wěn)健運行。自2003年以來,針對金融機構(gòu)改革與發(fā)展,中國政府采取了一系列推進金融領(lǐng)域重點行業(yè)和機構(gòu)改革的政策措施,夯實了防范金融風險的微觀基礎(chǔ),有效地維護了金融體系穩(wěn)定。近年來,我國金融機構(gòu)改革邁出重大步伐。大型國有銀行股份制改革基本完成,而且成效顯著。農(nóng)村信用社改革取得階段性成果,產(chǎn)權(quán)制度和內(nèi)部機制改革穩(wěn)步推進,歷史包袱逐步化解,資產(chǎn)質(zhì)量不斷改善。一些中小股份制商業(yè)銀行順利完成財務重組。高風險證券公司重組和處置取得明顯成效。保險業(yè)改革取得新進展,國有保險公司股份制改革穩(wěn)步推進。通過多年的改革,我國金融業(yè)發(fā)生了歷史性變化。金融機構(gòu)實力明顯增強,償債能力和贏利能力呈現(xiàn)良性循環(huán),其內(nèi)部控制體系、風險控制和市場約束機制正在不斷加強,金融市場信心不斷提升,金融體系穩(wěn)定性與安全性大幅增強。這使得我國存款保險制度的建立有了較為充分的條件,同時也為存款保險制度的有效運行提供了一個較為良好的市場環(huán)境。
2、金融法制體系逐步完善。完善的金融法律法規(guī)是規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為、實施金融監(jiān)管、保障金融安全的法律依據(jù),也是存款保險制度有效運作的基礎(chǔ)。隨著中國金融業(yè)的發(fā)展,我國金融法制化進程有了較大的發(fā)展,一批重要的金融法律法規(guī)相繼頒布和修改。隨著《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《破產(chǎn)法》、《反洗錢法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險法》、《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》、《商業(yè)銀行不良貸款監(jiān)測和考核暫行辦法》、《信托法》和《合同法》等一系列金融法規(guī)的頒布實施及進一步修改,使我國金融法制體系漸趨完善,金融監(jiān)管有了規(guī)范的法律保障。目前,我國正進一步細化并完善規(guī)范金融業(yè)行為的相關(guān)法律法規(guī),積極推動重要金融法規(guī)早日出臺,這其中包括與建立存款保險制度相關(guān)的金融危機救助和處置法律制度。不斷健全和完善的金融法律體系為存款保險制度的發(fā)展構(gòu)筑了良好的法律基礎(chǔ)。
3、金融監(jiān)管水平不斷提升。存款保險制度的可持續(xù)運作需要有全方位的、較為完善的金融監(jiān)管體系。近年來,我國以銀行、證券和保險為分業(yè)監(jiān)管的金融體系逐步得到完善,而監(jiān)管理念、監(jiān)管手段的創(chuàng)新則進一步促進了金融監(jiān)管水平的提高。對于銀行業(yè)監(jiān)管而言,銀監(jiān)會成立后,學習和借鑒了國際通行的監(jiān)管制度、標準和技術(shù),并結(jié)合我國實際,明確提出了“管法人、管風險、管內(nèi)控和提高透明度”的監(jiān)管新理念,積極改進監(jiān)管方式和手段,確立并始終遵循“準確分類—充足撥備—做實利潤—資本充足率達標”的持續(xù)監(jiān)管思路,對銀行業(yè)金融機構(gòu)實施以風險為本的審慎監(jiān)管,初步形成了中國特色的銀行業(yè)監(jiān)管框架,銀行業(yè)監(jiān)管有效性建設取得顯著成效。銀行業(yè)監(jiān)管水平的不斷提升為存款保險機構(gòu)的有效運作提供低成本的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境。
4、銀行業(yè)會計準則與國際接軌。根據(jù)資產(chǎn)風險權(quán)重計算風險資產(chǎn)是一切確定評級標準、保費收入等技術(shù)性工作的基礎(chǔ),也是基于風險監(jiān)管、防范和處置的存款保險制度的內(nèi)在要求。中國銀行業(yè)從2008年起全面實施新會計準則,各銀行類金融機構(gòu)均按照新會計準則編制財務報告。新會計準則的實施,使得銀行業(yè)更加全面、系統(tǒng)地規(guī)范了企業(yè)會計確認、計量和報告行為,并與國際會計準則趨同。而銀行業(yè)會計準則與國際接軌,也使得銀行業(yè)金融機構(gòu)執(zhí)行的會計制度逐步趨同,從而提高了會計信息的可比性、有用性,這不僅有利于分析和評價金融風險狀況和財務成果,而且有利于開展各項銀行監(jiān)管工作。銀行業(yè)會計準則與國際接軌,可以使得銀行類金融機構(gòu)會計信息更準確、更規(guī)范,信息披露更完全、更透明,從而能更真實地反應其經(jīng)營狀況和風險程度,這也為存款保險制度的建立提供了有利的條件。
三、加快存款保險制度發(fā)展的政策建議
1、建立存款保險法制體系。建立存款保險制度是一項爭議較大且需要權(quán)衡有關(guān)方面利益的改革,只有通過制定相關(guān)法律,從而在法律中確立有關(guān)方面的利益,才能有效約束有關(guān)各方的行為。一方面要制定一部《存款保險法》,從而使得存款保險機構(gòu)的建立有法可依,運作具有清晰的目標和行為準則,也可以使得各監(jiān)管機構(gòu)分工明確、職責清楚,有利于相互之間的協(xié)調(diào)配合。另一方面應在已發(fā)展并逐步完善的金融法律基礎(chǔ)上,進一步建立健全銀行業(yè)產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法、最后貸款人規(guī)則等一系列必要的金融法規(guī),從而完善存款保險制度的法律基礎(chǔ)。
2、通過制度安排降低道德風險。推行存款保險制度應最大限度的降低道德風險的發(fā)生。首先,存款保險機構(gòu)要充分發(fā)揮金融風險的監(jiān)督防范功能,其應該具有一定的金融檢查權(quán)及防范金融機構(gòu)倒閉的干預機制。其次,對不同風險級別的機構(gòu)實行風險差別費率。對風險較高的投保機構(gòu)適用較高的保險費率,反之適用較低費率。制定費率的主要指標包括投保金融機構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營和風險狀況。最后,建立信息披露機制和評級機制。配套的信息披露機制應通過存款保險及投保機構(gòu)向公眾及時、準確、真實地披露相關(guān)信息,以有助于監(jiān)管機構(gòu)、存款人和股東作出相關(guān)決定。此外,要多方面普及存款保險知識,把握好存款保險制度推出的時機。
3、構(gòu)建與存款保險制度相配套的金融協(xié)調(diào)處理機制。存款保險制度的建立將牽涉人民銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)和地方政府等部門的利益和職責,因而存款保險機構(gòu)的成功運作離不開這些部門的協(xié)調(diào)與配合。對此,有必要建立與存款保險制度運作相配套的金融協(xié)調(diào)處理機制。一是可以考慮設立金融協(xié)調(diào)聯(lián)席委員會,協(xié)調(diào)各方利益,明確分工方式,制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則、標準和報告的形式。二是建立信息共享平臺,加強有關(guān)部門的有效溝通與協(xié)調(diào)配合,從而減小信息不對稱現(xiàn)象的發(fā)生。三是存款保險機構(gòu)應擁有比金融監(jiān)管機構(gòu)更快的危機反應機制,從而有效地減少監(jiān)管成本、增強金融機構(gòu)的活力、及時處置危機,維護金融體系的穩(wěn)定。
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