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第1篇

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政,減貧,財(cái)政職能

從絕對的生存貧困到相對的發(fā)展貧困,“貧困”這一困擾人類社會(huì)發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報(bào)告對貧困進(jìn)行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費(fèi),而且意味著缺少受教育的機(jī)會(huì),營養(yǎng)不良,健康狀況差,沒有發(fā)言權(quán)和恐懼”,據(jù)此可以確立三個(gè)層次的減貧目標(biāo),一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產(chǎn)條件;三是要培養(yǎng)和增強(qiáng)貧困人口擺脫貧困、獨(dú)立發(fā)展的能力。上述目標(biāo)與政府職能存在交集,所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導(dǎo)的。不僅如此,各國政府減貧主導(dǎo)力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財(cái)政,我國長期實(shí)行的便是以財(cái)政減貧為主的政府主導(dǎo)型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財(cái)政的減貧能力最強(qiáng),可發(fā)揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨(dú)立運(yùn)用,必須在公共財(cái)政的輔助下才能產(chǎn)生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財(cái)政的職能所在。

一、減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)

研究公共財(cái)政減貧,首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場之間的關(guān)系,判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi),在此前提下,還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場的關(guān)系定位

貧困主要涉及的是公平問題,但包括價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場機(jī)制追求的是效率目標(biāo),對于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容,這必然會(huì)造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會(huì)破壞正常的市場運(yùn)行,降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率,甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定,致使效率也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響,那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說,政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式,給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì),滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要,提高其在市場經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力,另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性,實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是,我們還應(yīng)該看到,因政府資源有限,政府獨(dú)立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,并主要通過公共財(cái)政履行減貧職能;其次應(yīng)引導(dǎo)市場主體和社會(huì)成員積極參與,實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)的協(xié)調(diào)配合,從而提高減貧的質(zhì)量和效率。

(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長入手,公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成,限制人口增長和提高人口素質(zhì),促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革,發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動(dòng)效應(yīng)等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為,為了緩解貧困,公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會(huì)福利”為目標(biāo),并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率,進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平,進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題:國民收入總量越大,社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然,“國民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會(huì)使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā),而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為,旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的,他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會(huì)幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力,政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等,為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策,包括對失業(yè)者給予補(bǔ)助,對貧困線下的公民進(jìn)行救助,提高貧困地區(qū)的教育水平等等,通過這些措施來培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對我國的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期,我國公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn),主要方式是加大資本性投資;隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期,公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。

二、公共財(cái)政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況,可以確定我國公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能;根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù),可以確定我國公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢,從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū),形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”,這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù),使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向:其一,在貧困地區(qū)推動(dòng)公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);其二,在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù);其三,在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè),包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育,舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等;其四,在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè);其五,在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)公益性事業(yè)。

收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側(cè)重于初次分配,政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向:一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時(shí),進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,對低收入者實(shí)施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo);二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo),一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預(yù)防和抑制作用;三是完善社會(huì)保障制度,制定和實(shí)施針對貧困群體的社會(huì)保障計(jì)劃,向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù),從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動(dòng)生產(chǎn)率,同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展,這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的,只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量;經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下,全體社會(huì)成員公平發(fā)展,不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長的代價(jià)。其次,社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求社會(huì)的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展,公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為首要任務(wù),強(qiáng)調(diào)以人為本的原則,通過使每個(gè)社會(huì)成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動(dòng)人的全面發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三,資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性,公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題,力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要,把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,積極支持和諧社會(huì)建設(shè),大力保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢

公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。

首先,公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動(dòng)的基本目標(biāo)是為了滿足“社會(huì)公共需要”,有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”,這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會(huì)公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn),由公共財(cái)政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn),公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征,體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢,因?yàn)楣残砸馕吨鐣?huì)所有成員的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo),公共收入源自所有法人實(shí)體、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民,公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等涵蓋全體社會(huì)成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上,公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者,因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。

其次,公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入,分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集,是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二,公共支出具有靈活性,其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體,履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi),轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃,是對所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮,具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn),為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力,這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四,公共財(cái)政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系,通過實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo),公共財(cái)政減貧職能是通過綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的,它包括長期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略,且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五,公共財(cái)政體制是對各級政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度,科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力,是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件。可見,公共財(cái)政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮,并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化,在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢。

最后,公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實(shí)現(xiàn),例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等,但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征:主要作用于分配領(lǐng)域,傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置,直接影響消費(fèi)總量和投資總量,從而直接影響社會(huì)的有效需求,這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實(shí)施,其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人,能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢,例如,農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實(shí)現(xiàn)減貧的,農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn);價(jià)格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù),進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實(shí)現(xiàn)減貧的,價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用,而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復(fù)生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)減貧的,一般需要財(cái)政出面進(jìn)行貸款擔(dān)保,貸款才能順利發(fā)放。

可見,公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢,這對于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。

三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

世界各國的發(fā)展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn),提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近,其經(jīng)驗(yàn)更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)。

印度的財(cái)政減貧歷程大體分為兩個(gè)階段:第一個(gè)階段是實(shí)施“第四個(gè)五年計(jì)劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內(nèi)容,公共財(cái)政支持了“農(nóng)業(yè)精耕縣計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計(jì)劃”和,重點(diǎn)解決糧食問題和農(nóng)村貧困問題;第二個(gè)階段是實(shí)施“第五個(gè)五年計(jì)劃”期間,提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財(cái)政支持了“以工代賑”計(jì)劃、“農(nóng)村綜合發(fā)展”計(jì)劃、“青年職業(yè)培訓(xùn)”計(jì)劃等多種計(jì)劃來幫助和促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。

印度尼西亞的財(cái)政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財(cái)政大力支持國家發(fā)展計(jì)劃,在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會(huì)福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時(shí),公共財(cái)政積極配合以農(nóng)村小額信貸為核心內(nèi)容的信貸扶貧模式,為自耕農(nóng)占據(jù)優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農(nóng)民提供了及時(shí)、便利的信貸服務(wù),推動(dòng)了該國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,降低了貧困發(fā)生率。

小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行,其以強(qiáng)調(diào)小額信貸項(xiàng)目的社會(huì)功能著稱,切實(shí)幫助貧困者解決基本生存問題和增強(qiáng)貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經(jīng)濟(jì)手段,引導(dǎo)貧困者參與并對其進(jìn)行有效激勵(lì),為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務(wù),承擔(dān)著該國重要的扶貧任務(wù),其小額信貸項(xiàng)目資金主要來源于財(cái)政補(bǔ)貼和國際援助。

20世紀(jì)中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策,即“發(fā)展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區(qū),建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展;設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu),從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作,分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā),并組建開發(fā)銀行對該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理;政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵(lì)將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè);實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格,當(dāng)市場價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以自由向市場出售,而當(dāng)市場價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益。“發(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用,使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕,但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

“社會(huì)保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)等措施,這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。

社會(huì)保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實(shí)質(zhì)是對國民收入的再分配,其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會(huì)保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì),以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來實(shí)行,主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實(shí)行普遍的福利制度,因此社會(huì)保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出,僅次于教育支出;在英國,社會(huì)保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政,地方財(cái)政支出中社會(huì)保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略,其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?對貧困地區(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵(lì)和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施,其經(jīng)驗(yàn)對于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策,改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動(dòng),制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策,包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策,改善了西部地區(qū)的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡,進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如,德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動(dòng),實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策,其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助,主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面;其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款,促進(jìn)人力物力資源的合理流動(dòng)。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平,緩解了貧富差距。

(三)我國財(cái)政減貧案例分析

貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較差的山區(qū),貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進(jìn)行案例分析,能夠基本反映出公共財(cái)政為促進(jìn)減貧所做的基本工作。

貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準(zhǔn)貧困鄉(xiāng)村和貧困人口,通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術(shù)扶貧、整村推進(jìn)、借智借財(cái)、定點(diǎn)幫扶和對口幫扶等模式實(shí)現(xiàn)減貧,扶貧開發(fā)工作成績顯著。財(cái)政是納雍縣實(shí)現(xiàn)減貧的核心力量,該縣創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金使用機(jī)制,通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金、為農(nóng)民提供貸款貼息和擔(dān)保等方式,增加農(nóng)業(yè)融資渠道,使農(nóng)民獲得足夠的生產(chǎn)資金,并對貧困程度不同的農(nóng)戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財(cái)政資金的使用效益。據(jù)調(diào)查,納雍縣財(cái)政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè),其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)。在重視財(cái)政投入的同時(shí),該縣還注意加強(qiáng)對財(cái)政扶貧資金的項(xiàng)目管理,精心組織項(xiàng)目實(shí)施,其中包括:財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目申報(bào)管理,規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目必須是扶貧開發(fā)重點(diǎn)村,并從規(guī)劃的項(xiàng)目庫中征求村民意見選擇申報(bào);財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施管理,項(xiàng)目審批后各實(shí)施單位擬定實(shí)施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議,然后下?lián)?0%的啟動(dòng)資金開始啟動(dòng);實(shí)行財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目公示制,將資金數(shù)量、項(xiàng)目名稱、實(shí)施地點(diǎn)、建設(shè)單位、開工時(shí)間、竣工時(shí)間等情況進(jìn)行公示,涉及貧困農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項(xiàng)目的,將貧困戶名單進(jìn)行公示,接受社會(huì)監(jiān)督;加強(qiáng)扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)制度,全面、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和扶貧開況,形成了比較科學(xué)的監(jiān)測和考核指標(biāo)體系;實(shí)行縣級財(cái)政報(bào)賬制,項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后,經(jīng)驗(yàn)收組驗(yàn)收,到縣扶貧辦審核,再到縣會(huì)計(jì)核算中心報(bào)賬;實(shí)行項(xiàng)目后續(xù)管理制度,保證項(xiàng)目管理的延續(xù)性。此外,該縣財(cái)政還支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進(jìn)扶貧、借腦借智工程、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等扶貧措施的落實(shí)。

廣東省陽山縣曾被列為全國重點(diǎn)扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、完善機(jī)制、整合資源、綜合推進(jìn)”的思路,堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,通過實(shí)施一系列有效的減貧措施,已于1998年實(shí)現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財(cái)政減貧的主要特點(diǎn)在于支持“十項(xiàng)民心工程”,著力改善貧困村和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰?guī)r邊遠(yuǎn)山區(qū)的群眾進(jìn)行移民安置,并保障遷移群眾異地發(fā)展經(jīng)濟(jì)致富,支持安居工程;投資建立縣勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心基地,促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力輸出,支持?jǐn)U大與促進(jìn)就業(yè)工程;通過深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、扶持發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)、加快農(nóng)網(wǎng)改造和生態(tài)公益林建設(shè)等支持農(nóng)民減負(fù)增收工程;落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策,開展職業(yè)教育,免費(fèi)培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)人才,引進(jìn)對口幫扶和社會(huì)幫扶資金,支持教育扶貧工程;發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費(fèi),使醫(yī)療救濟(jì)特困戶、低保救濟(jì)對象、“五保”供養(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟(jì)困助殘工程;推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度,擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面,加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),確保食品藥品安全,加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理,支持全民安康工程;加大對工業(yè)污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設(shè)施,支持農(nóng)村飲水工程;投資建設(shè)縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)工程;支持外來員工合法權(quán)益保護(hù)工程。通過財(cái)政支持“十項(xiàng)民心工程”,陽山縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng),農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局得到調(diào)整,農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化,農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)得到提高,農(nóng)民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。

四、我國公共財(cái)政減貧的政策思路

國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程,由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一,單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長期減貧目標(biāo),因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討,以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式,做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果,由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環(huán)境惡劣,生活方式落后;基礎(chǔ)設(shè)施落后,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱;貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低;資金、技術(shù)、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧;對于缺乏勞動(dòng)和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧;對于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財(cái)政減貧的針對性和有效性。

(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準(zhǔn)方式,做到點(diǎn)面結(jié)合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式,即絕大部分扶貧項(xiàng)目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主),通過各類區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件,從而使貧困人口受益,實(shí)現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個(gè)省區(qū)市的592個(gè)縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,減貧成效顯著。然而,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點(diǎn)。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn),貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧,前提條件發(fā)生改變,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點(diǎn)也就無從體現(xiàn)。對此,我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對象、縮小瞄準(zhǔn)范圍,以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性,同時(shí)防止財(cái)政扶貧資金的浪費(fèi)。目前,我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村,已有14.8萬個(gè)貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍,一是將瞄準(zhǔn)對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶助,直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力,做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟(jì)式”扶貧,是我國傳統(tǒng)的減貧模式,通過政府發(fā)放資金和實(shí)物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點(diǎn)也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地?cái)[脫貧困,二是貧困人口對救濟(jì)的被動(dòng)接受容易產(chǎn)生依賴心理,妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動(dòng),也會(huì)增大財(cái)政的壓力。因此,應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據(jù)其自身發(fā)展能力,從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財(cái)政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實(shí)物對特困人群實(shí)行救濟(jì),一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目、引導(dǎo)社會(huì)資金投入、加強(qiáng)市場競爭來帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會(huì)資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化,因?yàn)殡S著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨(dú)立完成減貧任務(wù),需要社會(huì)力量的積極參與,具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點(diǎn)幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會(huì)扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時(shí),還應(yīng)引導(dǎo)貧困對象根據(jù)實(shí)際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點(diǎn)相適應(yīng)的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧。

(四)根據(jù)貧困群體的實(shí)際需求,推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上,但是政府部門在財(cái)力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實(shí)際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的,從而影響到減貧效果。對于這一問題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式,因?yàn)樵撃Ｊ阶钪匾奶卣骶褪亲屫毨д咧苯訁⑴c到減貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測與評估整個(gè)過程,使財(cái)政減貧與貧困群體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)、接受援助的能力聯(lián)系起來,有助于援助方采取更有針對性的措施,從而提升減貧的整體價(jià)值和財(cái)政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求,給予貧困群體一定的發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán),同時(shí),財(cái)政等援助方應(yīng)該提供必要的資金、實(shí)物以及適當(dāng)?shù)慕M織、培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù),最終既可有效緩解貧困,又可強(qiáng)化貧困群體的資金管理能力、適應(yīng)市場能力、協(xié)調(diào)組織能力,還可以激發(fā)貧困群體的主體意識(shí)及脫貧致富的積極性,實(shí)現(xiàn)“多贏”的目的。

第2篇

一、在我國推行公共財(cái)政體制的重要性

1.社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)呼喚公共財(cái)政。歷史證明，無政府主義的市場經(jīng)濟(jì)或者完全自由的市場經(jīng)濟(jì)在配置資源中的成本很高，并不是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有效形式，市場經(jīng)濟(jì)需要政府引導(dǎo)。通過對市場行為的宏觀調(diào)控，彌補(bǔ)市場失靈，達(dá)到資源配置最優(yōu)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財(cái)政。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國財(cái)政所面對的基礎(chǔ)，已從作為行政附屬物的企業(yè)和個(gè)人，轉(zhuǎn)到了獨(dú)立的市場主體上來，財(cái)政的“獨(dú)立主體性”正在形成，財(cái)政活動(dòng)也正轉(zhuǎn)到為經(jīng)濟(jì)主體的公共利益提供服務(wù)上來，成為滿足經(jīng)濟(jì)主體公共需要的基本手段。國家財(cái)政對市場的調(diào)控作用，在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)初建時(shí)就被充分認(rèn)識(shí)到，而起調(diào)控作用的財(cái)政應(yīng)采取公共財(cái)政的形式，則是近些年才被我們逐漸認(rèn)識(shí)到的。對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的國家財(cái)政不應(yīng)是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)諸多特征的傳統(tǒng)財(cái)政，而應(yīng)是與市場經(jīng)濟(jì)的公共需要相適應(yīng)的公共財(cái)政。公共財(cái)政對市場的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在營造硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個(gè)方面。所謂硬環(huán)境，就是要能保證市場的物資流動(dòng)、資金流動(dòng)和信息流動(dòng)暢通。這種市場環(huán)境只能由政府來提供。所謂軟環(huán)境，是指能有一套完整的法律法規(guī)，來規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的“游戲規(guī)則”，并有一套相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，來監(jiān)督這些“游戲規(guī)則”的實(shí)行。

2.公共財(cái)政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財(cái)政的重要特征之一，是政府預(yù)算建立在一整套科學(xué)公開的運(yùn)作程序之上，這就為精打細(xì)算、有效地使用政府經(jīng)費(fèi)提供了制度保障，從而避免了由預(yù)算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，大大促使政府支出效率的提高。公共財(cái)政的又一重要特征，是通過對政府財(cái)力的法律制約，將所有政府預(yù)算內(nèi)外的收入都納入政府預(yù)算中，將政府的一舉一動(dòng)都納入到法治范圍之內(nèi)。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預(yù)算缺乏應(yīng)有的透明度和公開性，就為權(quán)力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財(cái)政的推行實(shí)為醫(yī)治政府權(quán)力腐敗的一劑良藥。

二、我國公共財(cái)政改革向縱深推進(jìn)所面臨的難題

1.在公共財(cái)政體制下國有經(jīng)濟(jì)的定位問題。無論在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國的社會(huì)主義性質(zhì)決定了與國有經(jīng)濟(jì)相關(guān)的財(cái)政收支始終是一種客觀存在。西方公共財(cái)政學(xué)建立在以私有經(jīng)濟(jì)為主的“社會(huì)共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財(cái)政體制時(shí)如何給大量的國有經(jīng)濟(jì)定位，就成為一大難點(diǎn)問題。有些學(xué)者認(rèn)為我國的財(cái)政應(yīng)該由公共財(cái)政與國有資產(chǎn)財(cái)政所組成，提出所謂的公共財(cái)政雙元結(jié)構(gòu)論。也有學(xué)者將國有經(jīng)濟(jì)視作構(gòu)建我國公共財(cái)政體制的關(guān)鍵障礙，主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)的庇護(hù)。“公共財(cái)政雙元論”本身違背了公共財(cái)政論將財(cái)政定位在滿足社會(huì)共同需要的這一初衷。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，涉及國有資產(chǎn)的財(cái)政收支，也同樣服務(wù)于社會(huì)公共需要這一大目標(biāo)，這部分政府收支僅僅是財(cái)政的一個(gè)構(gòu)成要素，而非獨(dú)立成分。也即是說，國有資產(chǎn)財(cái)政只是公共財(cái)政的一個(gè)組成部分。從根本上說，如果將滿足社會(huì)共同需要作為財(cái)政分配的唯一目標(biāo)，那么公共財(cái)政必然是一元論。至于將國有經(jīng)濟(jì)視作公共財(cái)政的障礙、主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)庇護(hù)的觀點(diǎn)，與我國政治經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征相違背，也是不符合國情的。

我國國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中曾經(jīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任，遠(yuǎn)比西方的一般企業(yè)多，它們不僅承擔(dān)了大量理論上應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)，而且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充任了“龍頭”作用，帶動(dòng)了大量的集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。現(xiàn)如今，國有企業(yè)擔(dān)負(fù)的政府職責(zé)不可能馬上全部轉(zhuǎn)給政府承擔(dān)起來，同時(shí)，能替代國有企業(yè)龍頭作用的經(jīng)濟(jì)力量尚未真正形成。在此情況下，如果讓國有企業(yè)“一刀切”式地退出，很可能出現(xiàn)一些“真空”或“半真空”狀態(tài)，這對社會(huì)資源的充分運(yùn)用和調(diào)動(dòng)是不利的，為此，在公共財(cái)政建設(shè)過程中，國有企業(yè)的去留，應(yīng)該注重效率標(biāo)準(zhǔn)。真正有效率的企業(yè)，應(yīng)予以保留和發(fā)展；確實(shí)無效率的，應(yīng)予以裁撤。就我國國有經(jīng)濟(jì)目前發(fā)展的勢頭看，隨著國企脫困目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，國企上交給政府的利潤必將大幅度增長，如果將此部分收入用于國企高新技術(shù)項(xiàng)目的投資或安置下崗職工，這或許更能體現(xiàn)公共財(cái)政的要求，即將與國有經(jīng)濟(jì)相關(guān)的財(cái)政收支定位于滿足社會(huì)共同需要之上。

第3篇

一、減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)

研究公共財(cái)政減貧，首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場之間的關(guān)系，判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi)，在此前提下，還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場的關(guān)系定位

貧困主要涉及的是公平問題，但包括價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場機(jī)制追求的是效率目標(biāo)，對于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容，這必然會(huì)造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會(huì)破壞正常的市場運(yùn)行，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定，致使效率也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上，市場解決不好，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響，那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說，政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式，給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì)，滿足其基本生存和生活需要；在長期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要，提高其在市場經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力，另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是，我們還應(yīng)該看到，因政府資源有限，政府獨(dú)立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，并主要通過公共財(cái)政履行減貧職能；其次應(yīng)引導(dǎo)市場主體和社會(huì)成員積極參與，實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)的協(xié)調(diào)配合，從而提高減貧的質(zhì)量和效率。

(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長入手，公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成，限制人口增長和提高人口素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革，發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動(dòng)效應(yīng)等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為，為了緩解貧困，公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會(huì)福利”為目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率，進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平，進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題：國民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然，“國民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會(huì)使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā)，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為，旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的，他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會(huì)幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力，政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等，為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策，包括對失業(yè)者給予補(bǔ)助，對貧困線下的公民進(jìn)行救助，提高貧困地區(qū)的教育水平等等，通過這些措施來培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對我國的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期，我國公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)，主要方式是加大資本性投資；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期，公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。

二、公共財(cái)政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況，可以確定我國公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能；根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)，可以確定我國公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢，從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū)，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”，這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù)，使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向：其一，在貧困地區(qū)推動(dòng)公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；其二，在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)；其三，在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè)，包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育，舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等；其四，在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè)；其五，在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)公益性事業(yè)。

收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能，其中市場側(cè)重于初次分配，政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制，對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向：一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅，對高收入者適用較高的稅率，同時(shí)，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，對低收入者實(shí)施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)；二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對新增貧困起到預(yù)防和抑制作用；三是完善社會(huì)保障制度，制定和實(shí)施針對貧困群體的社會(huì)保障計(jì)劃，向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù)，從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展，這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的，只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量；經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下，全體社會(huì)成員公平發(fā)展，不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長的代價(jià)。其次，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求社會(huì)的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展，公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為首要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)以人為本的原則，通過使每個(gè)社會(huì)成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動(dòng)人的全面發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三，資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性，公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題，力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要，把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，積極支持和諧社會(huì)建設(shè)，大力保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢

公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。

首先，公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動(dòng)的基本目標(biāo)是為了滿足“社會(huì)公共需要”，有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”，這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會(huì)公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn)，由公共財(cái)政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn)，公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征，體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢，因?yàn)楣残砸馕吨鐣?huì)所有成員的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo)，公共收入源自所有法人實(shí)體、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民，公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等涵蓋全體社會(huì)成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者，因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。

其次，公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入，分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集，是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，公共支出具有靈活性，其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體，履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi)，轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃，是對所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮，具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn)，為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力，這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四，公共財(cái)政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系，通過實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo)，公共財(cái)政減貧職能是通過綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的，它包括長期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略，且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五，公共財(cái)政體制是對各級政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度，科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力，是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件。可見，公共財(cái)政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮，并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化，在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢。

最后，公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實(shí)現(xiàn)，例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等，但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征：主要作用于分配領(lǐng)域，傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置，直接影響消費(fèi)總量和投資總量，從而直接影響社會(huì)的有效需求，這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實(shí)施，其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人，能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢，例如，農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實(shí)現(xiàn)減貧的，農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)；價(jià)格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)，進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實(shí)現(xiàn)減貧的，價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用，而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇；信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復(fù)生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)減貧的，一般需要財(cái)政出面進(jìn)行貸款擔(dān)保，貸款才能順利發(fā)放。

可見，公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢，這對于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。

三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

世界各國的發(fā)展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn)，提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近，其經(jīng)驗(yàn)更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)。

印度的財(cái)政減貧歷程大體分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是實(shí)施“第四個(gè)五年計(jì)劃”期間，以推行“綠色革命”為主要內(nèi)容，公共財(cái)政支持了“農(nóng)業(yè)精耕縣計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計(jì)劃”和，重點(diǎn)解決糧食問題和農(nóng)村貧困問題；第二個(gè)階段是實(shí)施“第五個(gè)五年計(jì)劃”期間，提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號，公共財(cái)政支持了“以工代賑”計(jì)劃、“農(nóng)村綜合發(fā)展”計(jì)劃、“青年職業(yè)培訓(xùn)”計(jì)劃等多種計(jì)劃來幫助和促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。

印度尼西亞的財(cái)政減貧成效也較為顯著，其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財(cái)政大力支持國家發(fā)展計(jì)劃，在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會(huì)福利等方面作了大量工作，有效地減輕了該國的貧困問題。同時(shí)，公共財(cái)政積極配合以農(nóng)村小額信貸為核心內(nèi)容的信貸扶貧模式，為自耕農(nóng)占據(jù)優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農(nóng)民提供了及時(shí)、便利的信貸服務(wù)，推動(dòng)了該國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低了貧困發(fā)生率。

小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行，其以強(qiáng)調(diào)小額信貸項(xiàng)目的社會(huì)功能著稱，切實(shí)幫助貧困者解決基本生存問題和增強(qiáng)貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)貧困者參與并對其進(jìn)行有效激勵(lì)，為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務(wù)，承擔(dān)著該國重要的扶貧任務(wù)，其小額信貸項(xiàng)目資金主要來源于財(cái)政補(bǔ)貼和國際援助。

20世紀(jì)中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策，即“發(fā)展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區(qū)，建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展；設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu)，從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作，分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā)，并組建開發(fā)銀行對該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理；政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵(lì)將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè)；實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格，當(dāng)市場價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以自由向市場出售，而當(dāng)市場價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí)，農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益。“發(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用，使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕，但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

“社會(huì)保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)等措施，這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。

社會(huì)保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實(shí)質(zhì)是對國民收入的再分配，其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會(huì)保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)，以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來實(shí)行，主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，貧困人口的比例相對較小，適合實(shí)行普遍的福利制度，因此社會(huì)保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出，僅次于教育支出；在英國，社會(huì)保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出，且呈不斷增長的趨勢；在丹麥，中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政，地方財(cái)政支出中社會(huì)保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長的趨勢。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略，其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ粚ω毨У貐^(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵(lì)和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施，其經(jīng)驗(yàn)對于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策，改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動(dòng)，制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策，包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策，改善了西部地區(qū)的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡，進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動(dòng)，實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策，其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助，主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面；其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款，促進(jìn)人力物力資源的合理流動(dòng)。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平，緩解了貧富差距。

(三)我國財(cái)政減貧案例分析

貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣，均坐落于自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較差的山區(qū)，貧困程度較高，通過一系列較大力度的扶貧工作，對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似，選取它們進(jìn)行案例分析，能夠基本反映出公共財(cái)政為促進(jìn)減貧所做的基本工作。

貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼的國家級貧困縣。近年來，該縣瞄準(zhǔn)貧困鄉(xiāng)村和貧困人口，通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術(shù)扶貧、整村推進(jìn)、借智借財(cái)、定點(diǎn)幫扶和對口幫扶等模式實(shí)現(xiàn)減貧，扶貧開發(fā)工作成績顯著。財(cái)政是納雍縣實(shí)現(xiàn)減貧的核心力量，該縣創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金使用機(jī)制，通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金、為農(nóng)民提供貸款貼息和擔(dān)保等方式，增加農(nóng)業(yè)融資渠道，使農(nóng)民獲得足夠的生產(chǎn)資金，并對貧困程度不同的農(nóng)戶采取不同的扶貧方式，很大程度上提高了財(cái)政資金的使用效益。據(jù)調(diào)查，納雍縣財(cái)政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè)，其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)。在重視財(cái)政投入的同時(shí)，該縣還注意加強(qiáng)對財(cái)政扶貧資金的項(xiàng)目管理，精心組織項(xiàng)目實(shí)施，其中包括：財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目申報(bào)管理，規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目必須是扶貧開發(fā)重點(diǎn)村，并從規(guī)劃的項(xiàng)目庫中征求村民意見選擇申報(bào)；財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施管理，項(xiàng)目審批后各實(shí)施單位擬定實(shí)施方案，并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議，然后下?lián)?0%的啟動(dòng)資金開始啟動(dòng)；實(shí)行財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目公示制，將資金數(shù)量、項(xiàng)目名稱、實(shí)施地點(diǎn)、建設(shè)單位、開工時(shí)間、竣工時(shí)間等情況進(jìn)行公示，涉及貧困農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項(xiàng)目的，將貧困戶名單進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督；加強(qiáng)扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)制度，全面、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和扶貧開況，形成了比較科學(xué)的監(jiān)測和考核指標(biāo)體系；實(shí)行縣級財(cái)政報(bào)賬制，項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，經(jīng)驗(yàn)收組驗(yàn)收，到縣扶貧辦審核，再到縣會(huì)計(jì)核算中心報(bào)賬；實(shí)行項(xiàng)目后續(xù)管理制度，保證項(xiàng)目管理的延續(xù)性。此外，該縣財(cái)政還支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進(jìn)扶貧、借腦借智工程、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等扶貧措施的落實(shí)。

廣東省陽山縣曾被列為全國重點(diǎn)扶貧縣和廣東省特困縣，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、完善機(jī)制、整合資源、綜合推進(jìn)”的思路，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針，通過實(shí)施一系列有效的減貧措施，已于1998年實(shí)現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財(cái)政減貧的主要特點(diǎn)在于支持“十項(xiàng)民心工程”，著力改善貧困村和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境，增加貧困群體收入。具體包括：對生活在石灰?guī)r邊遠(yuǎn)山區(qū)的群眾進(jìn)行移民安置，并保障遷移群眾異地發(fā)展經(jīng)濟(jì)致富，支持安居工程；投資建立縣勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心基地，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力輸出，支持?jǐn)U大與促進(jìn)就業(yè)工程；通過深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、扶持發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)、加快農(nóng)網(wǎng)改造和生態(tài)公益林建設(shè)等支持農(nóng)民減負(fù)增收工程；落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，開展職業(yè)教育，免費(fèi)培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)人才，引進(jìn)對口幫扶和社會(huì)幫扶資金，支持教育扶貧工程；發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費(fèi)，使醫(yī)療救濟(jì)特困戶、低保救濟(jì)對象、“五保”供養(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障，支持濟(jì)困助殘工程；推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面，加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保食品藥品安全，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，支持全民安康工程；加大對工業(yè)污染源的治理力度，投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠，支持治污保潔工程；投資修建蓄水池和供水設(shè)施，支持農(nóng)村飲水工程；投資建設(shè)縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程，支持城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)工程；支持外來員工合法權(quán)益保護(hù)工程。通過財(cái)政支持“十項(xiàng)民心工程”，陽山縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng)，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局得到調(diào)整，農(nóng)四、我國公共財(cái)政減貧的政策思路

國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程，由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一，單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長期減貧目標(biāo)，因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討，以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式，做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果，由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環(huán)境惡劣，生活方式落后；基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱；貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低；資金、技術(shù)、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同，對減貧措施和力度的需求也不同，公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因，安排不同的支出，對減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說，對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置；對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧；對于缺乏勞動(dòng)和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧；對于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財(cái)政減貧的針對性和有效性。

(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準(zhǔn)方式，做到點(diǎn)面結(jié)合。我國的貧困對象分為不同的層次，包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來，中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式，即絕大部分扶貧項(xiàng)目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主)，通過各類區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件，從而使貧困人口受益，實(shí)現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個(gè)省區(qū)市的592個(gè)縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，減貧成效顯著。然而，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況，在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點(diǎn)。但是，隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn)，貧困人口的分布開始分散，有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧，前提條件發(fā)生改變，區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點(diǎn)也就無從體現(xiàn)。對此，我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對象、縮小瞄準(zhǔn)范圍，以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性，同時(shí)防止財(cái)政扶貧資金的浪費(fèi)。目前，我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村，已有14.8萬個(gè)貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍，一是將瞄準(zhǔn)對象全面從縣確定到村；二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃；三是針對貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶助，直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力，做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟(jì)式”扶貧，是我國傳統(tǒng)的減貧模式，通過政府發(fā)放資金和實(shí)物，來解決貧困人口的基本溫飽問題，也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體，可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足，迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點(diǎn)也較突出，一是只能起到短期緩解貧困的作用，而不能徹底地?cái)[脫貧困，二是貧困人口對救濟(jì)的被動(dòng)接受容易產(chǎn)生依賴心理，妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動(dòng)，也會(huì)增大財(cái)政的壓力。因此，應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧，在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后，根據(jù)其自身發(fā)展能力，從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能，從根本上解放貧困對象的生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說，財(cái)政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實(shí)物對特困人群實(shí)行救濟(jì)，一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況，通過投資相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目、引導(dǎo)社會(huì)資金投入、加強(qiáng)市場競爭來帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會(huì)資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化，因?yàn)殡S著減貧難度和成本的不斷提高，政府難以獨(dú)立完成減貧任務(wù)，需要社會(huì)力量的積極參與，具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點(diǎn)幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會(huì)扶貧，并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時(shí)，還應(yīng)引導(dǎo)貧困對象根據(jù)實(shí)際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點(diǎn)相適應(yīng)的減貧模式，在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧。

(四)根據(jù)貧困群體的實(shí)際需求，推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上，但是政府部門在財(cái)力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實(shí)際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的，從而影響到減貧效果。對于這一問題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式，因?yàn)樵撃Ｊ阶钪匾奶卣骶褪亲屫毨д咧苯訁⑴c到減貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測與評估整個(gè)過程，使財(cái)政減貧與貧困群體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)、接受援助的能力聯(lián)系起來，有助于援助方采取更有針對性的措施，從而提升減貧的整體價(jià)值和財(cái)政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求，給予貧困群體一定的發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán)，同時(shí)，財(cái)政等援助方應(yīng)該提供必要的資金、實(shí)物以及適當(dāng)?shù)慕M織、培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù)，最終既可有效緩解貧困，又可強(qiáng)化貧困群體的資金管理能力、適應(yīng)市場能力、協(xié)調(diào)組織能力，還可以激發(fā)貧困群體的主體意識(shí)及脫貧致富的積極性，實(shí)現(xiàn)“多贏”的目的。

第4篇

1.公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇。市場經(jīng)濟(jì)下市場的作用不會(huì)是一直有效的，也存在市場失效，即市場存在無法有效配置資源的情形。由于這些失效狀態(tài)是由市場機(jī)制的客觀因素造成的，因而僅憑市場行為無力彌補(bǔ),只能依靠諸如政府財(cái)政等的非市場性手段來解決。市場與政府公共財(cái)政解決的問題有所不同，但都以提高整個(gè)社會(huì)資源配置效率為目的，兩者相互配合、相互補(bǔ)充，共同促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一系列事實(shí)均表明，不用公共財(cái)政權(quán)利來鞏固國家制度的社會(huì)是不能得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展的，因此，大力發(fā)展公共財(cái)政是推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的必然選擇。

2.公共財(cái)政與市場經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)行為互補(bǔ)。公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，是市場提供公共服務(wù)的國家財(cái)政，是彌補(bǔ)市場缺漏的國家政策。市場經(jīng)濟(jì)是一種資源配置方式，遵循等價(jià)交換原則，由市場自發(fā)的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，是一種自由的經(jīng)濟(jì)模式。財(cái)政是政府組織收入、安排支出并對收支進(jìn)行管理的一系列活動(dòng)。財(cái)政運(yùn)行以公共財(cái)政為一般框架，由政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在市場經(jīng)濟(jì)的公共領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為基本出發(fā)點(diǎn)，向社會(huì)成員提供公共服務(wù)并受其監(jiān)督。公共財(cái)政的要義主要不在于造成市場失靈的原因，而更側(cè)重于法治和民主，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是公平合理的對市場所創(chuàng)造的財(cái)富進(jìn)行分配。國家為了彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)的不足，必須實(shí)施適當(dāng)?shù)恼哌M(jìn)行干預(yù)，激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)的活力，構(gòu)建更為完善的市場經(jīng)濟(jì)體系，公共財(cái)政便作為這種政策得以執(zhí)行。我國公共財(cái)政的建設(shè)內(nèi)容不斷轉(zhuǎn)變，從最初對公共財(cái)政理念的接受，到之后對公共財(cái)政框架的設(shè)計(jì)，再到黨的十提出了要完善公共財(cái)政體系，這其中是一個(gè)認(rèn)識(shí)不斷提高、理論不斷升華、實(shí)踐不斷豐富完善的過程。

二、堅(jiān)持公共財(cái)政對發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的意義

1.堅(jiān)持公共財(cái)政是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保障。黨的十六大確立了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。全面建設(shè)小康社會(huì)，不僅需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還要加強(qiáng)法制與民主，建設(shè)社會(huì)主義精神文明。其中滿足社會(huì)公共需要就是建設(shè)全面小康社會(huì)一個(gè)很重要的方面，而滿足公共需要正是公共財(cái)政最基本的任務(wù)。堅(jiān)持公共財(cái)政不僅可以為公共需求提供經(jīng)濟(jì)上的必要支撐，而且為社會(huì)的全面發(fā)展做出了一定貢獻(xiàn)。只有加快公共財(cái)政的實(shí)施步伐，深化公共財(cái)政體制改革并不斷完善，才能更好地為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)大的財(cái)力保障。

2.健全和完善公共財(cái)政有利于提高市場資源配置效率。建立公共財(cái)政，以“市場失靈”為基本準(zhǔn)則界定適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政的活動(dòng)范圍，避免政府對正常和正當(dāng)?shù)氖袌龌顒?dòng)的不應(yīng)有干預(yù)，有利于充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。為保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，必須使社會(huì)供給與需求在總量和結(jié)構(gòu)上都保持基本平衡。保持供需的平衡，一方面要靠市場的無形之手，即市場的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制；另一方面則要靠政府的有形之手，即政府根據(jù)市場的供求關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化，不斷地調(diào)整政策和調(diào)控的力度。建全和完善公共財(cái)政后，即可為不同市場主體提供相同的公共服務(wù)，為市場競爭提供統(tǒng)一的政策保障，從而有利于公平市場競爭，提高市場配置資源的效率。

3.健全和完善公共財(cái)政有利于處理市場與政府的關(guān)系。嚴(yán)格遵循非營利性準(zhǔn)則以區(qū)分政府與企業(yè)的行為，是正確處理政府及其財(cái)政與市場的具體關(guān)系的基礎(chǔ)。我國的市場主體結(jié)構(gòu)不是很合理，國有企業(yè)從競爭領(lǐng)域退出，為市場主體結(jié)構(gòu)的合理創(chuàng)造了前提，但市場主體結(jié)構(gòu)的真正完善還須依賴政府的政策和制度。有效的市場不需要政府的干預(yù)，而市場對于公共產(chǎn)品提供的缺失又必須要有政府的干預(yù)，一個(gè)完善健全的公共財(cái)政能更好的把握這種干預(yù)的尺度，令政府和市場友好共存。

4.健全和完善公共財(cái)政有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。我國是一個(gè)社會(huì)主義國家，以生產(chǎn)資料公有制和按勞分配為主，國家最主要的任務(wù)就是把人民組織起來，進(jìn)行生產(chǎn)創(chuàng)造財(cái)富，并利用所創(chuàng)造的財(cái)富實(shí)現(xiàn)國家職能，使人民從物質(zhì)到精神的生活均得到滿足。而這也正是公共財(cái)政所要進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。健全公共財(cái)政制度，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，逐步減少盈利性、經(jīng)營性領(lǐng)域投資，大力壓縮行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，把經(jīng)營性事業(yè)單位推向市場，將財(cái)力主要用于社會(huì)公共需要和社會(huì)保障方面，是將建設(shè)財(cái)政、吃飯財(cái)政慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政的必然選擇。

三、如何平衡好公共財(cái)政與市場經(jīng)濟(jì)的對策建議

1.合理定位財(cái)政職能的邊界，消除越位缺位。政府提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域只限于公共服務(wù)領(lǐng)域，為保證政府不超越這一領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品，必須為政府提供公共產(chǎn)品的范圍劃一明確的界限。這一界限作為約束政府對公共產(chǎn)品的提供的邊界，顯然不能由政府全權(quán)劃分，而應(yīng)通過立法規(guī)范這一界限。財(cái)政政策必須與市場調(diào)節(jié)結(jié)合起來，合理區(qū)分公共財(cái)政與市場的職責(zé)范圍，使財(cái)政合理介入市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整。財(cái)政還應(yīng)探索建立政府向各類投資主體公平配置公共資源機(jī)制，即在明確界定政府可配置公共資源與各類投資主體的范圍和類別，理清各類公共資源可選擇和適用的市場化配置方式的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)、加強(qiáng)多方綜合監(jiān)管、推行競爭性配置等三個(gè)層次改革，并強(qiáng)化改革的綜合配套。在市場穩(wěn)定有效運(yùn)營時(shí)，將調(diào)控權(quán)交給市場，讓市場自由發(fā)揮它的效用。總之，政府要在“守夜人”和“指揮人”的角色間合理轉(zhuǎn)換，既要管的少又要管得好，在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮出“無限”作用。

2.立足大局，增強(qiáng)財(cái)政綜合實(shí)力和服務(wù)意識(shí)。市場參與者大部分都是為了盈利，對于公共領(lǐng)域如醫(yī)療衛(wèi)生教育等獲利少甚至不獲利的部分供給很少，故這部分物品應(yīng)由政府公共財(cái)政提供。公共財(cái)政是為人民服務(wù)提供公共物品的財(cái)政，政府應(yīng)明確這一點(diǎn)，更好的為人民服務(wù)，創(chuàng)造出更大的財(cái)富使資源得到更充分的利用。政府應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，加大民生資金投入，夯實(shí)社會(huì)事業(yè)薄弱環(huán)節(jié)。各級財(cái)政部門要緊緊圍繞“抓總量、提質(zhì)量、勤調(diào)度、強(qiáng)征管”的工作思路，綜合采取體制、政策等措施，使財(cái)政綜合實(shí)力得到明顯加強(qiáng)。

3.深化財(cái)稅體制改革，完善公共財(cái)政體制。公共財(cái)政的收入主要來自于對社會(huì)經(jīng)濟(jì)參與者的稅款征收，故深化稅制改革,合理財(cái)政支出對于發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)是一個(gè)必要內(nèi)容。為此更應(yīng)健全中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，形成有利于資源節(jié)約和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的稅收制度。2015年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是全面深化改革的關(guān)鍵之年，更應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的各項(xiàng)政策措施，著力完善體制機(jī)制，提升財(cái)政增長質(zhì)量。在財(cái)稅領(lǐng)域，要通過推進(jìn)稅收制度和財(cái)政管理體制改革，進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制。在今年兩會(huì)中財(cái)政部部長樓繼偉也指出，面對還未從2008年金融危機(jī)打擊中完全走出的經(jīng)濟(jì)背景下，要穩(wěn)步的去杠桿化，采取適度的財(cái)政政策對市場進(jìn)行干預(yù)同時(shí)去除一些不利于市場競爭的政策。

第5篇

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政,減貧,財(cái)政職能

從絕對的生存貧困到相對的發(fā)展貧困,“貧困”這一困擾人類社會(huì)發(fā)展的難題始終“固執(zhí)”地發(fā)揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報(bào)告對貧困進(jìn)行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費(fèi),而且意味著缺少受教育的機(jī)會(huì),營養(yǎng)不良,健康狀況差,沒有發(fā)言權(quán)和恐懼”,據(jù)此可以確立三個(gè)層次的減貧目標(biāo),一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生活、生產(chǎn)條件;三是要培養(yǎng)和增強(qiáng)貧困人口擺脫貧困、獨(dú)立發(fā)展的能力。上述目標(biāo)與政府職能存在交集,所以多數(shù)國家的減貧工作是以政府為主導(dǎo)的。不僅如此,各國政府減貧主導(dǎo)力量的核心又都統(tǒng)一指向公共財(cái)政,我國長期實(shí)行的便是以財(cái)政減貧為主的政府主導(dǎo)型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財(cái)政的減貧能力最強(qiáng),可發(fā)揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨(dú)立運(yùn)用,必須在公共財(cái)政的輔助下才能產(chǎn)生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財(cái)政的職能所在。

一、減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù)

研究公共財(cái)政減貧,首先應(yīng)該確定在減貧目標(biāo)約束下政府與市場之間的關(guān)系,判斷減貧是否處于公共財(cái)政職能范圍內(nèi),在此前提下,還應(yīng)為公共財(cái)政減貧尋求充分的理論依據(jù)。

(一)政府與市場的關(guān)系定位

貧困主要涉及的是公平問題,但包括價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制、供求機(jī)制在內(nèi)的市場機(jī)制追求的是效率目標(biāo),對于各種原因?qū)е碌娜藗儎?chuàng)造效率的能力差異并不包容,這必然會(huì)造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會(huì)破壞正常的市場運(yùn)行,降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率,甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩、威脅政權(quán)穩(wěn)定,致使效率也無從實(shí)現(xiàn)。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內(nèi)在應(yīng)力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面影響,那么政府便肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任。具體來說,政府在短期內(nèi)可以通過直接的方式,給貧困者以物質(zhì)上的救濟(jì),滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等保障以及相應(yīng)的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發(fā)展需要,提高其在市場經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造效率和參與競爭的能力,另一方面增強(qiáng)政府減貧的可持續(xù)性,實(shí)現(xiàn)貧困者真正的脫貧。但是,我們還應(yīng)該看到,因政府資源有限,政府獨(dú)立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,并主要通過公共財(cái)政履行減貧職能;其次應(yīng)引導(dǎo)市場主體和社會(huì)成員積極參與,實(shí)現(xiàn)政府、市場和社會(huì)的協(xié)調(diào)配合,從而提高減貧的質(zhì)量和效率。

(二)公共財(cái)政減貧的理論依據(jù)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,緩解貧困應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長入手,公共財(cái)政減貧的主要任務(wù)應(yīng)該是加大投資以促進(jìn)資本形成,限制人口增長和提高人口素質(zhì),促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,實(shí)行政府主導(dǎo)的土地、收入分配、教育等制度改革,發(fā)揮地區(qū)不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的帶動(dòng)效應(yīng)等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達(dá)爾提出的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經(jīng)濟(jì)模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為,為了緩解貧困,公共財(cái)政應(yīng)以尋求“最大化的社會(huì)福利”為目標(biāo),并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資源配置以提高效率,進(jìn)行收入分配以實(shí)現(xiàn)公平,進(jìn)行集體選擇以增進(jìn)社會(huì)福利。庇古提出了兩個(gè)基本命題:國民收入總量越大,社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。當(dāng)然,“國民收入分配均等化”的觀點(diǎn)會(huì)使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務(wù)均等化”提供了有益的啟發(fā),而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認(rèn)為,旨在實(shí)現(xiàn)收入分配平等的財(cái)政政策是正確的,他強(qiáng)調(diào)的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會(huì)幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認(rèn)為扶貧的目標(biāo)不應(yīng)該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創(chuàng)造收入的能力,政府應(yīng)更多地關(guān)注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健等,為此政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行多種再分配政策,包括對失業(yè)者給予補(bǔ)助,對貧困線下的公民進(jìn)行救助,提高貧困地區(qū)的教育水平等等,通過這些措施來培養(yǎng)和提高個(gè)人的能力并最終解決貧困問題。

上述兩種理論對我國的具體實(shí)踐都有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期和中期,我國公共財(cái)政減貧重點(diǎn)依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來實(shí)現(xiàn),主要方式是加大資本性投資;隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入成熟期,公共財(cái)政減貧的重點(diǎn)正逐漸轉(zhuǎn)向教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀(jì)60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發(fā)展模型。

二、公共財(cái)政的減貧職能分析

根據(jù)穆斯格雷夫?qū)τ谪?cái)政職能的經(jīng)典界定并結(jié)合我國的具體情況,可以確定我國公共財(cái)政應(yīng)發(fā)揮三項(xiàng)基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能;根據(jù)減貧目標(biāo)下政府與市場的關(guān)系定位及理論依據(jù),可以確定我國公共財(cái)政職能應(yīng)體現(xiàn)減貧取向并具有減貧的職能優(yōu)勢,從而保證減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(一)公共財(cái)政職能的減貧取向。

資源配置方面。市場資源配置的結(jié)果是資源流向效率較高的地區(qū),形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”,這便需要公共財(cái)政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財(cái)政資源配置職能最主要的體現(xiàn)是提供公共產(chǎn)品和服務(wù),由于公共財(cái)政提供如下五類公共產(chǎn)品和服務(wù),使得公共財(cái)政資源配置職能具有較強(qiáng)的減貧取向:其一,在貧困地區(qū)推動(dòng)公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);其二,在貧困地區(qū)實(shí)施農(nóng)田建設(shè)、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù);其三,在貧困地區(qū)發(fā)展科技、教育、文化事業(yè),包括建設(shè)中小學(xué)校普及義務(wù)教育,舉辦各種培訓(xùn)班推廣和普及農(nóng)村科學(xué)技術(shù)等等;其四,在貧困地區(qū)投資興建福利性企業(yè);其五,在貧困地區(qū)開展醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、救災(zāi)撫恤等有利于社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)公益性事業(yè)。

收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側(cè)重于初次分配,政府側(cè)重于再分配。公共財(cái)政通過建立包括所得稅、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、直接補(bǔ)貼在內(nèi)的均衡收入分配機(jī)制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財(cái)政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項(xiàng)職能具有較強(qiáng)的減貧取向:一是實(shí)施累進(jìn)的個(gè)人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時(shí),進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,對低收入者實(shí)施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo);二是提供公共服務(wù)并力求實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo),一方面滿足貧困者在教育、衛(wèi)生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預(yù)防和抑制作用;三是完善社會(huì)保障制度,制定和實(shí)施針對貧困群體的社會(huì)保障計(jì)劃,向其提供初等教育和初級醫(yī)療保健及養(yǎng)老服務(wù),從而提高貧困者人力資本的價(jià)值和勞動(dòng)生產(chǎn)率,同時(shí)提高貧困者生活水平以達(dá)到社會(huì)最低生活標(biāo)準(zhǔn)并滿足其基本的發(fā)展需求。

經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展方面。公共財(cái)政履行經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的目標(biāo)是保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境等各項(xiàng)要素的整體發(fā)展,這一目標(biāo)具有較強(qiáng)的減貧取向。首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和減貧是相輔相成的,只有經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,才能提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量;經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)要求在物質(zhì)資源有限的情況下,全體社會(huì)成員公平發(fā)展,不能以貧困作為經(jīng)濟(jì)增長的代價(jià)。其次,社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求社會(huì)的全面進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展,公共財(cái)政以滿足社會(huì)公共需要為首要任務(wù),強(qiáng)調(diào)以人為本的原則,通過使每個(gè)社會(huì)成員擺脫貧困并進(jìn)一步推動(dòng)人的全面發(fā)展來實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。第三,資源、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)重在關(guān)注各方發(fā)展的可持續(xù)性,公共財(cái)政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環(huán)境治理、能源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)問題,力求滿足貧困地區(qū)和貧困人口的可持續(xù)發(fā)展需要,把握住徹底擺脫貧困的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國公共財(cái)政貫徹落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,積極支持和諧社會(huì)建設(shè),大力保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,這充分體現(xiàn)了公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展職能的減貧取向。

(二)公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢

公共財(cái)政的公共性、靈活性和直接性等特點(diǎn)共同構(gòu)成了公共財(cái)政在減輕和消除貧困方面的職能優(yōu)勢。

首先,公共財(cái)政具有公共性。公共財(cái)政活動(dòng)的基本目標(biāo)是為了滿足“社會(huì)公共需要”,有效地提供“公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”,這決定了公共財(cái)政具有公共性。社會(huì)公共需要是包括貧困者在內(nèi)的全體居民共同利益的體現(xiàn),由公共財(cái)政通過公共收支提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務(wù)之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現(xiàn),公共產(chǎn)品及服務(wù)只能由公共財(cái)政提供。公共性是公共財(cái)政的標(biāo)志性特征,體現(xiàn)著公共財(cái)政減貧的職能優(yōu)勢,因?yàn)楣残砸馕吨鐣?huì)所有成員的公共需要都被納入公共財(cái)政的目標(biāo),公共收入源自所有法人實(shí)體、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民,公共支出主要用于公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等涵蓋全體社會(huì)成員的公共領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上,公共性還意味著公共財(cái)政更加關(guān)注貧困者,因?yàn)楣彩杖氲娜〉靡裱磕芾U納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財(cái)政減貧在充分體現(xiàn)公平的基礎(chǔ)上并不損失效率。

其次,公共財(cái)政具有靈活性。公共財(cái)政是由公共支出、公共收入、公共預(yù)算、公共財(cái)政政策和公共財(cái)政體制等部分構(gòu)成的有機(jī)體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務(wù)收入以及國有資產(chǎn)收益、政府性收費(fèi)等非稅收入,分別通過公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)、公共信用等多種途徑籌集,是公共財(cái)政履行減貧職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。第二,公共支出具有靈活性,其轉(zhuǎn)移性支出是公共財(cái)政履行減貧職能的載體,履行財(cái)政減貧職能的全部支出都包括在內(nèi),轉(zhuǎn)移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預(yù)算作為公共收支的年度計(jì)劃,是對所有的公共支出項(xiàng)目與公共收入項(xiàng)目的通盤考慮,具有計(jì)劃性、透明性、全面性、法律權(quán)威性、政治程序性等特點(diǎn),為靈活的公共財(cái)政賦予了一定的約束力,這正是公共財(cái)政有效提供減貧公共服務(wù)、切實(shí)履行減貧職能的有力保障。第四,公共財(cái)政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成的一個(gè)完整的政策體系,通過實(shí)施稅收、財(cái)政支出、公債、預(yù)算等政策措施來達(dá)到發(fā)展、穩(wěn)定、公平、效率等目標(biāo),公共財(cái)政減貧職能是通過綜合性的財(cái)政減貧政策具體實(shí)施的,它包括長期財(cái)政減貧戰(zhàn)略和短期財(cái)政減貧策略,且政策目標(biāo)及實(shí)施方式、手段可隨著減貧任務(wù)的變化而進(jìn)行調(diào)整。第五,公共財(cái)政體制是對各級政府財(cái)權(quán)財(cái)力劃分的法律規(guī)范和基本制度,科學(xué)地劃分中央財(cái)政和各級地方政府在減貧方面的財(cái)權(quán)財(cái)力,是公共財(cái)政有效履行減貧職能的重要條件。可見,公共財(cái)政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發(fā)揮,并能適應(yīng)減貧任務(wù)的階段性發(fā)展變化,在減貧方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢。

最后,公共財(cái)政具有直接性。除了公共財(cái)政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實(shí)現(xiàn),例如農(nóng)業(yè)政策、價(jià)格政策、信貸政策、土地政策、區(qū)域發(fā)展政策等,但是只有綜合性的公共財(cái)政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財(cái)政的協(xié)調(diào)配合才能真正發(fā)揮減貧作用。公共財(cái)政政策具有如下特征:主要作用于分配領(lǐng)域,傾向于結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置,直接影響消費(fèi)總量和投資總量,從而直接影響社會(huì)的有效需求,這些特征決定了公共財(cái)政的減貧效果是直接的。公共財(cái)政減貧政策可以通過救濟(jì)支出、補(bǔ)貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實(shí)施,其中直接手段直接面向貧困者個(gè)人,能夠加強(qiáng)減貧力度并加快減貧進(jìn)度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優(yōu)勢,例如,農(nóng)業(yè)政策是通過扶植農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入來實(shí)現(xiàn)減貧的,農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施必然要借助補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等財(cái)政手段實(shí)現(xiàn);價(jià)格政策是通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù),進(jìn)而保證農(nóng)民收入水平來實(shí)現(xiàn)減貧的,價(jià)格政策一般與糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼配套使用,而后者屬于公共財(cái)政調(diào)節(jié)范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發(fā)放小額貸款幫助其恢復(fù)生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)減貧的,一般需要財(cái)政出面進(jìn)行貸款擔(dān)保,貸款才能順利發(fā)放。

可見,公共財(cái)政在減貧方面發(fā)揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財(cái)政內(nèi)在的特征決定了其具有并能夠充分發(fā)揮減貧的職能優(yōu)勢,這對于減貧任務(wù)來說是不可或缺的。

三、公共財(cái)政減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

世界各國的發(fā)展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財(cái)政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經(jīng)驗(yàn),提高減貧任務(wù)的工作效率和成功幾率。

(一)發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

發(fā)展中國家面臨的溫飽、土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技、資金等相關(guān)貧困問題與中國的情況較為接近,其經(jīng)驗(yàn)更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發(fā)展中國家的減貧經(jīng)驗(yàn)。

印度的財(cái)政減貧歷程大體分為兩個(gè)階段:第一個(gè)階段是實(shí)施“第四個(gè)五年計(jì)劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內(nèi)容,公共財(cái)政支持了“農(nóng)業(yè)精耕縣計(jì)劃”、“農(nóng)業(yè)精耕地區(qū)計(jì)劃”和,重點(diǎn)解決糧食問題和農(nóng)村貧困問題;第二個(gè)階段是實(shí)施“第五個(gè)五年計(jì)劃”期間,提出穩(wěn)定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財(cái)政支持了“以工代賑”計(jì)劃、“農(nóng)村綜合發(fā)展”計(jì)劃、“青年職業(yè)培訓(xùn)”計(jì)劃等多種計(jì)劃來幫助和促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。

印度尼西亞的財(cái)政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發(fā)展中使窮人受益。公共財(cái)政大力支持國家發(fā)展計(jì)劃,在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育和社會(huì)福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時(shí),公共財(cái)政積極配合以農(nóng)村小額信貸為核心內(nèi)容的信貸扶貧模式,為自耕農(nóng)占據(jù)優(yōu)勢的印度尼西亞廣大農(nóng)民提供了及時(shí)、便利的信貸服務(wù),推動(dòng)了該國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,降低了貧困發(fā)生率。

小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉(xiāng)村銀行,其以強(qiáng)調(diào)小額信貸項(xiàng)目的社會(huì)功能著稱,切實(shí)幫助貧困者解決基本生存問題和增強(qiáng)貧困者的持續(xù)發(fā)展能力。孟加拉鄉(xiāng)村銀行注重利用市場經(jīng)濟(jì)手段,引導(dǎo)貧困者參與并對其進(jìn)行有效激勵(lì),為大規(guī)模的貧困者提供了信貸服務(wù),承擔(dān)著該國重要的扶貧任務(wù),其小額信貸項(xiàng)目資金主要來源于財(cái)政補(bǔ)貼和國際援助。

20世紀(jì)中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達(dá)黎加、委內(nèi)瑞拉等國家實(shí)施了相同的財(cái)政減貧政策,即“發(fā)展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區(qū),建立起政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心,帶動(dòng)周圍地區(qū)的發(fā)展;設(shè)立“地區(qū)性開發(fā)特別協(xié)調(diào)部”作為專門管理機(jī)構(gòu),從事制定區(qū)域開發(fā)計(jì)劃、安排項(xiàng)目和投資、開發(fā)集中連片的落后地區(qū)等工作,分期分批地解決落后地區(qū)開發(fā)問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項(xiàng)用于“發(fā)展極”計(jì)劃對落后地區(qū)的大規(guī)模開發(fā),并組建開發(fā)銀行對該項(xiàng)特別基金進(jìn)行管理;政府規(guī)定向落后地區(qū)投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵(lì)將減免的部分繼續(xù)用于這些地區(qū)的投資或公益事業(yè);實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品最低保護(hù)價(jià)格,當(dāng)市場價(jià)格高于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以自由向市場出售,而當(dāng)市場價(jià)格低于這個(gè)價(jià)格時(shí),農(nóng)民可以將產(chǎn)品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護(hù)了農(nóng)民的基本利益。“發(fā)展極計(jì)劃”發(fā)揮了積極的作用,使巴西貧困現(xiàn)象明顯減輕,但財(cái)政也為負(fù)擔(dān)該計(jì)劃所需的巨額資金而壓力巨大。

(二)發(fā)達(dá)國家的減貧經(jīng)驗(yàn)

“社會(huì)保障方案”和地區(qū)發(fā)展政策是西方發(fā)達(dá)國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價(jià)格政策、就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)事業(yè)等措施,這些措施均需借助公共財(cái)政的力量實(shí)施。

社會(huì)保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實(shí)質(zhì)是對國民收入的再分配,其理論基礎(chǔ)源自西方學(xué)者提出的“福利國家”思想。社會(huì)保障方案一般包括實(shí)行養(yǎng)老、疾病、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì),以及為貧困者直接提供基本的營養(yǎng)、衛(wèi)生、教育保障和其他生活補(bǔ)助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財(cái)政手段來實(shí)行,主要通過累進(jìn)所得稅和轉(zhuǎn)移支付縮小人們實(shí)際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實(shí)行普遍的福利制度,因此社會(huì)保障方案已經(jīng)成為美、英、德等發(fā)達(dá)國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財(cái)政支出,僅次于教育支出;在英國,社會(huì)保障及福利支出是地方政府的第三大財(cái)政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財(cái)政都是典型的福利財(cái)政,地方財(cái)政支出中社會(huì)保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。

地區(qū)發(fā)展政策是以空間分布為基礎(chǔ)的一項(xiàng)減貧戰(zhàn)略,其主要措施包括加大對貧困地區(qū)的投資力度來發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,增強(qiáng)貧困地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?對貧困地區(qū)進(jìn)行政策傾斜來鼓勵(lì)和刺激其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,有利于地區(qū)發(fā)展政策的實(shí)施,其經(jīng)驗(yàn)對于我國制定合理、科學(xué)的區(qū)域政策,改善中西部地區(qū)的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進(jìn)行大規(guī)模的西部開發(fā)行動(dòng),制定并實(shí)施了一系列地區(qū)發(fā)展政策,包括減稅、免稅、退稅等優(yōu)惠稅收政策以及信貸政策和相關(guān)補(bǔ)貼政策,改善了西部地區(qū)的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了地區(qū)間的平衡,進(jìn)一步促進(jìn)了美國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如,德國曾進(jìn)行大規(guī)模的東部開發(fā)行動(dòng),實(shí)施了兩項(xiàng)重要的地區(qū)發(fā)展政策,其一是發(fā)達(dá)的西部地區(qū)對貧困的東部地區(qū)進(jìn)行大量財(cái)政援助,主要用于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境和減少失業(yè)等方面;其二是加大東部貧困地區(qū)的科技服務(wù)投入和為其中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提供優(yōu)惠貸款,促進(jìn)人力物力資源的合理流動(dòng)。地區(qū)發(fā)展政策有力地刺激了德國東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,迅速增加了東部地區(qū)居民的收入水平,緩解了貧富差距。

(三)我國財(cái)政減貧案例分析

貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較差的山區(qū),貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進(jìn)行案例分析,能夠基本反映出公共財(cái)政為促進(jìn)減貧所做的基本工作。

貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準(zhǔn)貧困鄉(xiāng)村和貧困人口,通過政府扶貧、開發(fā)扶貧、技術(shù)扶貧、整村推進(jìn)、借智借財(cái)、定點(diǎn)幫扶和對口幫扶等模式實(shí)現(xiàn)減貧,扶貧開發(fā)工作成績顯著。財(cái)政是納雍縣實(shí)現(xiàn)減貧的核心力量,該縣創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金使用機(jī)制,通過建立農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)基金、為農(nóng)民提供貸款貼息和擔(dān)保等方式,增加農(nóng)業(yè)融資渠道,使農(nóng)民獲得足夠的生產(chǎn)資金,并對貧困程度不同的農(nóng)戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財(cái)政資金的使用效益。據(jù)調(diào)查,納雍縣財(cái)政扶貧資金的80%主要用于種養(yǎng)殖業(yè),其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)。在重視財(cái)政投入的同時(shí),該縣還注意加強(qiáng)對財(cái)政扶貧資金的項(xiàng)目管理,精心組織項(xiàng)目實(shí)施,其中包括:財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目申報(bào)管理,規(guī)定申報(bào)項(xiàng)目必須是扶貧開發(fā)重點(diǎn)村,并從規(guī)劃的項(xiàng)目庫中征求村民意見選擇申報(bào);財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目實(shí)施管理,項(xiàng)目審批后各實(shí)施單位擬定實(shí)施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協(xié)議,然后下?lián)?0%的啟動(dòng)資金開始啟動(dòng);實(shí)行財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目公示制,將資金數(shù)量、項(xiàng)目名稱、實(shí)施地點(diǎn)、建設(shè)單位、開工時(shí)間、竣工時(shí)間等情況進(jìn)行公示,涉及貧困農(nóng)戶種養(yǎng)殖業(yè)和住房改造等項(xiàng)目的,將貧困戶名單進(jìn)行公示,接受社會(huì)監(jiān)督;加強(qiáng)扶貧開發(fā)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站采取了月報(bào)、季報(bào)、年報(bào)制度,全面、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)地反映貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和扶貧開況,形成了比較科學(xué)的監(jiān)測和考核指標(biāo)體系;實(shí)行縣級財(cái)政報(bào)賬制,項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后,經(jīng)驗(yàn)收組驗(yàn)收,到縣扶貧辦審核,再到縣會(huì)計(jì)核算中心報(bào)賬;實(shí)行項(xiàng)目后續(xù)管理制度,保證項(xiàng)目管理的延續(xù)性。此外,該縣財(cái)政還支持產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧、整村推進(jìn)扶貧、借腦借智工程、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等扶貧措施的落實(shí)。

廣東省陽山縣曾被列為全國重點(diǎn)扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、完善機(jī)制、整合資源、綜合推進(jìn)”的思路,堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的方針,通過實(shí)施一系列有效的減貧措施,已于1998年實(shí)現(xiàn)整體脫貧。陽山縣財(cái)政減貧的主要特點(diǎn)在于支持“十項(xiàng)民心工程”,著力改善貧困村和貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰?guī)r邊遠(yuǎn)山區(qū)的群眾進(jìn)行移民安置,并保障遷移群眾異地發(fā)展經(jīng)濟(jì)致富,支持安居工程;投資建立縣勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心基地,促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力輸出,支持?jǐn)U大與促進(jìn)就業(yè)工程;通過深化農(nóng)村稅費(fèi)改革、扶持發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)業(yè)及農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)、加快農(nóng)網(wǎng)改造和生態(tài)公益林建設(shè)等支持農(nóng)民減負(fù)增收工程;落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策,開展職業(yè)教育,免費(fèi)培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)人才,引進(jìn)對口幫扶和社會(huì)幫扶資金,支持教育扶貧工程;發(fā)放低保金、救助金、供養(yǎng)費(fèi),使醫(yī)療救濟(jì)特困戶、低保救濟(jì)對象、“五保”供養(yǎng)對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟(jì)困助殘工程;推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療制度,擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障覆蓋面,加強(qiáng)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),確保食品藥品安全,加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理,支持全民安康工程;加大對工業(yè)污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設(shè)施,支持農(nóng)村飲水工程;投資建設(shè)縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)工程;支持外來員工合法權(quán)益保護(hù)工程。通過財(cái)政支持“十項(xiàng)民心工程”,陽山縣農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到加強(qiáng),農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和發(fā)展環(huán)境得到改善,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局得到調(diào)整,農(nóng)業(yè)資源得到優(yōu)化,農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)得到提高,農(nóng)民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。

四、我國公共財(cái)政減貧的政策思路

國內(nèi)外長期的反貧困經(jīng)驗(yàn)證明減貧是一個(gè)系統(tǒng)工程,由于貧困成因復(fù)雜、貧困程度不一,單從一兩個(gè)方面實(shí)施減貧措施難以實(shí)現(xiàn)長期減貧目標(biāo),因而需要從多個(gè)角度、多個(gè)層次進(jìn)行通盤考慮。通過前文對公共財(cái)政減貧職能的闡釋及對公共財(cái)政減貧的理論和實(shí)踐的探討,以公共財(cái)政為核心、立足于貧困群體和宏觀調(diào)控實(shí)際需要的減貧政策思路逐漸清晰。

(一)根據(jù)致貧原因選擇減貧方式,做到區(qū)別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結(jié)果,由于我國不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環(huán)境惡劣,生活方式落后;基礎(chǔ)設(shè)施落后,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱;貧困人口數(shù)量多、增長速度快且綜合素質(zhì)普遍較低;資金、技術(shù)、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質(zhì)不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財(cái)政應(yīng)該根據(jù)致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關(guān)工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持轉(zhuǎn)移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區(qū)宜安排相應(yīng)支出支持開發(fā)式減貧;對于缺乏勞動(dòng)和生活能力的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持救濟(jì)式減貧;對于因?yàn)?zāi)致貧或返貧的貧困者宜安排相應(yīng)支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應(yīng)根據(jù)貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財(cái)政減貧的針對性和有效性。

(二)根據(jù)貧困對象確定瞄準(zhǔn)方式,做到點(diǎn)面結(jié)合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區(qū)域瞄準(zhǔn)方式,即絕大部分扶貧項(xiàng)目和扶貧投資主要瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)(以貧困縣為主),通過各類區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活條件,從而使貧困人口受益,實(shí)現(xiàn)減貧的目的。我國中西部有21個(gè)省區(qū)市的592個(gè)縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣,減貧成效顯著。然而,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式只適合于貧困人口規(guī)模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準(zhǔn)確、有效、節(jié)約成本等優(yōu)點(diǎn)。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現(xiàn),貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區(qū)除生活在邊遠(yuǎn)山區(qū)的居民外已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體脫貧,前提條件發(fā)生改變,區(qū)域瞄準(zhǔn)方式的優(yōu)點(diǎn)也就無從體現(xiàn)。對此,我國應(yīng)該下移瞄準(zhǔn)對象、縮小瞄準(zhǔn)范圍,以提高瞄準(zhǔn)的準(zhǔn)確性,同時(shí)防止財(cái)政扶貧資金的浪費(fèi)。目前,我國將瞄準(zhǔn)方向逐漸轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村,已有14.8萬個(gè)貧困村被納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整瞄準(zhǔn)范圍,一是將瞄準(zhǔn)對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進(jìn)行重點(diǎn)扶助,直接向特困者提供基本公共服務(wù)以滿足其基本生存和生活需要。

(三)根據(jù)貧困對象的發(fā)展能力,做到以“輸血”促“造血”。“輸血式”扶貧也稱“救濟(jì)式”扶貧,是我國傳統(tǒng)的減貧模式,通過政府發(fā)放資金和實(shí)物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟(jì)。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內(nèi)使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點(diǎn)也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地?cái)[脫貧困,二是貧困人口對救濟(jì)的被動(dòng)接受容易產(chǎn)生依賴心理,妨礙其自身發(fā)展能力的激發(fā)和調(diào)動(dòng),也會(huì)增大財(cái)政的壓力。因此,應(yīng)盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據(jù)其自身發(fā)展能力,從機(jī)制和組織體系等方面積極培養(yǎng)其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產(chǎn)力,實(shí)現(xiàn)長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財(cái)政應(yīng)一方面通過單純發(fā)放資金和實(shí)物對特困人群實(shí)行救濟(jì),一方面根據(jù)非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應(yīng)的扶貧項(xiàng)目、引導(dǎo)社會(huì)資金投入、加強(qiáng)市場競爭來帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在引導(dǎo)社會(huì)資金投入方面應(yīng)力求形式多樣化,因?yàn)殡S著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨(dú)立完成減貧任務(wù),需要社會(huì)力量的積極參與,具體可發(fā)展對口幫扶、聯(lián)系幫扶、定點(diǎn)幫扶、股份合作、“公司十農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”等形式的社會(huì)扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時(shí),還應(yīng)引導(dǎo)貧困對象根據(jù)實(shí)際情況探索創(chuàng)新與自身能力及特點(diǎn)相適應(yīng)的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)脫貧。

(四)根據(jù)貧困群體的實(shí)際需求,推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調(diào)查的基礎(chǔ)上,但是政府部門在財(cái)力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實(shí)際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的,從而影響到減貧效果。對于這一問題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式,因?yàn)樵撃Ｊ阶钪匾奶卣骶褪亲屫毨д咧苯訁⑴c到減貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測與評估整個(gè)過程,使財(cái)政減貧與貧困群體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境、現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活經(jīng)驗(yàn)、接受援助的能力聯(lián)系起來,有助于援助方采取更有針對性的措施,從而提升減貧的整體價(jià)值和財(cái)政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求,給予貧困群體一定的發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán),同時(shí),財(cái)政等援助方應(yīng)該提供必要的資金、實(shí)物以及適當(dāng)?shù)慕M織、培訓(xùn)和技術(shù)服務(wù),最終既可有效緩解貧困,又可強(qiáng)化貧困群體的資金管理能力、適應(yīng)市場能力、協(xié)調(diào)組織能力,還可以激發(fā)貧困群體的主體意識(shí)及脫貧致富的積極性,實(shí)現(xiàn)“多贏”的目的。

第6篇

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;政府會(huì)計(jì);政府統(tǒng)一賬戶;英國經(jīng)驗(yàn)

一、WGA的基本框架

WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財(cái)務(wù)報(bào)表。它借鑒商業(yè)會(huì)計(jì)方法,為整個(gè)公共部門制作一套基于通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(簡稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財(cái)務(wù)報(bào)表,其目的在于:提供質(zhì)量更高的、更透明的信息,支持財(cái)政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務(wù),以及更有效地分配資源。

1、WGA涉及的范圍。

《政府資源和會(huì)計(jì)法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財(cái)政部為每個(gè)履行公共職能的實(shí)體,以及部分或全部由公共資金支持的實(shí)體準(zhǔn)備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個(gè)地域的各種類型的1300多個(gè)公共實(shí)體。這些實(shí)體分為以下幾類:

(1)中央政府。包括核心政府財(cái)政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實(shí)體;養(yǎng)老金計(jì)劃,包括中央政府養(yǎng)老金計(jì)劃,國民保健服務(wù)、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計(jì)劃);部門資源賬戶中未包括的國民保健服務(wù)實(shí)體等。

(2)地方當(dāng)局(Localauthorities)。包括四個(gè)地域的各類議會(huì)(如:單一制議會(huì)、郡議會(huì)、自治市鎮(zhèn)議會(huì)、區(qū)議會(huì)等等);消防機(jī)構(gòu)、警察機(jī)構(gòu)、緩刑委員會(huì)、旅客運(yùn)輸機(jī)構(gòu);廢物處理機(jī)構(gòu)、資源保護(hù)局;地方教育當(dāng)局及學(xué)校等。

(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營公司、營運(yùn)基金等。

2、建立WGA要解決的關(guān)鍵問題。

(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財(cái)政部與政府部門相配合的方法,由財(cái)政部負(fù)責(zé)整個(gè)合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負(fù)責(zé)其主辦實(shí)體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對賬戶進(jìn)行幾年的模擬運(yùn)行,以確保質(zhì)量。財(cái)政部還通過成立專門的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和咨詢組,制定詳細(xì)的合并進(jìn)度表,要求每個(gè)相關(guān)公共實(shí)體制定年度數(shù)據(jù)進(jìn)度表等多種措施,來確保WGA項(xiàng)目的順利實(shí)施。

(2)集團(tuán)內(nèi)部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個(gè)完整的實(shí)體,因此必須排除集團(tuán)內(nèi)部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對銷掉不同公共實(shí)體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外,對在多個(gè)賬戶中報(bào)告的交易要進(jìn)行調(diào)整以避免重復(fù)計(jì)算,這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險(xiǎn)基金。

(3)會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會(huì)計(jì)政策框架,這是一個(gè)基本原則。而英國各類公共實(shí)體采用的會(huì)計(jì)政策體制并不一致,具體會(huì)計(jì)政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會(huì)計(jì)指導(dǎo)系列,采用一致的會(huì)計(jì)政策和會(huì)計(jì)慣例。

(4)WGA報(bào)告的形式和內(nèi)容。《政府資源和會(huì)計(jì)法案2000》指出,早期的WGA報(bào)告至少要包括三個(gè)核心報(bào)表:財(cái)務(wù)績效報(bào)告(即收入與支出賬戶,相當(dāng)于損益賬戶)、財(cái)務(wù)狀況報(bào)告(即資產(chǎn)負(fù)債表)、現(xiàn)金流量表。在會(huì)計(jì)報(bào)表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報(bào)表,為議會(huì)和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟(jì)信息。

(5)審計(jì)問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)。這一審計(jì)在很大程度上依賴于并入WGA的各個(gè)公共實(shí)體的法定審計(jì),為此,應(yīng)當(dāng)建立與公共實(shí)體審計(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類似的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審計(jì)意見的形式,明確審計(jì)權(quán)限,并且協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計(jì)審計(jì)長(簡稱C&AG)、私營部門審計(jì)人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計(jì)委員會(huì)指定的審計(jì)人員、北愛爾蘭主計(jì)審計(jì)長等不同人員的審計(jì)權(quán)限和范圍,協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員對會(huì)計(jì)確認(rèn)等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計(jì)模擬運(yùn)行,以檢驗(yàn)其效果。

3、WGA的發(fā)展目標(biāo)。

(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計(jì)的WGA。在開發(fā)和實(shí)施基于GAAP的WGA的同時(shí),財(cái)政部決定先為整個(gè)公共部門開發(fā)未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA。它可以在財(cái)政年度結(jié)束后較短的時(shí)間內(nèi)生成,有利于為短期或中期財(cái)政政策及時(shí)提供所需的數(shù)據(jù),以促進(jìn)財(cái)政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質(zhì)量。

(2)中期目標(biāo)。建立WGA的中期目標(biāo)是以GAAP為基礎(chǔ),準(zhǔn)備一套完全經(jīng)審計(jì)的WGA,它既會(huì)流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶,也會(huì)流入基于統(tǒng)計(jì)(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計(jì)的、基于GAAP的賬目以年度為基礎(chǔ)生成,它要經(jīng)過議會(huì)的詳細(xì)審查,并且為財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。其主要的信息來源為:部門的資源會(huì)計(jì)與預(yù)算(簡稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)報(bào)告、地方當(dāng)局和其他公共部門實(shí)體的賬戶。

基于統(tǒng)計(jì)的WGA年度或季度為基礎(chǔ)產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息,它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對國民核算賬戶分類進(jìn)行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計(jì)的季度信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)備好以進(jìn)入短期的財(cái)政政策規(guī)劃過程。

資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)

WGA是對現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補(bǔ)充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計(jì)的WGA,這三個(gè)賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。

(3)長期目標(biāo)。長期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國民核算賬戶。WGA的長期發(fā)展目標(biāo)是建立一個(gè)能夠提供年度審計(jì)賬目、季度產(chǎn)出數(shù)據(jù)、國民核算賬目,以及國際比較、規(guī)劃和預(yù)測、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策等所有產(chǎn)出的、單獨(dú)的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。

要實(shí)現(xiàn)長期目標(biāo),必須做到:(a)成功實(shí)施基于GAAP的WGA和審計(jì);(b)擁有從多種平臺(tái)接收數(shù)據(jù)以實(shí)施合并的技術(shù),以及為多種報(bào)告處理數(shù)據(jù)的技術(shù)。

為了生成圖中所示的結(jié)果,一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進(jìn)行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如:考慮到ESA分類,可能要進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國民核算賬目;一些預(yù)測可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計(jì)規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。

資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)

二、對WGA的評價(jià)

1、英國政府對WGA的期望。

近年來,在新工黨的領(lǐng)導(dǎo)下,WGA已經(jīng)從最初的關(guān)注增加透明度、增加各類政府部門和公共實(shí)體之間的財(cái)務(wù)責(zé)任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟(jì)層面的決策)直接相關(guān)。不論對政府本身,還是對議會(huì)、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。

政府希望WGA能夠?yàn)楦鱾€(gè)層次的政府部門、議會(huì)、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息,以輔助經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展,通過更好的決策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績效的改善,從而使納稅人受益。

2、對WGA的批判性分析。

(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟(jì)決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經(jīng)濟(jì)決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財(cái)政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會(huì)保障人口預(yù)測、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達(dá)到這些要求。為了責(zé)任目標(biāo),必須確保這類資產(chǎn)的保護(hù)成本、維修成本等信息盡可能準(zhǔn)確地反映在政府賬目中。

(2)政府債務(wù)合并的困境。現(xiàn)實(shí)的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務(wù)的合計(jì)數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(wù)(如養(yǎng)老金負(fù)債)列入資產(chǎn)負(fù)債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進(jìn)程。債務(wù)合并困境的典型例子有:(a)關(guān)于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實(shí)體21萬億英鎊債務(wù)的會(huì)計(jì)處理問題。主計(jì)審計(jì)長應(yīng)用英國GAAP,認(rèn)為鐵路網(wǎng)的債務(wù)應(yīng)該列于資產(chǎn)負(fù)債表中,而國家統(tǒng)計(jì)署應(yīng)用ESA95原則,認(rèn)為這一債務(wù)應(yīng)該在表外。(b)對私人主動(dòng)融資(PFI)、公私合作(PPP)項(xiàng)目的會(huì)計(jì)處理。根據(jù)FRS5中設(shè)定的基本原則,WGA合并中應(yīng)當(dāng)包括PFI項(xiàng)目(因?yàn)檎_實(shí)從項(xiàng)目中受益并且承擔(dān)了在長期中為項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)的義務(wù)),但是PFI項(xiàng)目卻被保留在表外。PPP項(xiàng)目中與政府合作的私營公司的資產(chǎn)、負(fù)債既沒有列入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表,也沒有列入特定用途實(shí)體(簡稱SPE)的資產(chǎn)負(fù)債表。

(3)合并會(huì)計(jì)技術(shù)的問題。同私營部門相比,公共部門在使用合并會(huì)計(jì)技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位,而且低估了那些績效較好的單位的貢獻(xiàn),難以提供評價(jià)政府財(cái)政狀況和財(cái)政業(yè)績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關(guān)于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標(biāo)準(zhǔn)反映了不同的政治責(zé)任。反對編制WGA者認(rèn)為:將非部門公共實(shí)體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會(huì)引起誤導(dǎo),因?yàn)檫@些實(shí)體與中央政府在憲法上是獨(dú)立的,中央政府不擁有這些實(shí)體的任何資產(chǎn)和負(fù)債。但是支持WGA者認(rèn)為:如果尊重這些實(shí)體的憲法獨(dú)立性,WGA將是不完全的,因?yàn)檫@些實(shí)體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計(jì)中涉及的實(shí)體眾多,難以協(xié)調(diào)。一方面,主計(jì)審計(jì)長、四個(gè)地域各自的審計(jì)機(jī)構(gòu)、私營部門審計(jì)人員都有自己獨(dú)立的審計(jì)權(quán)限,另一方面,主計(jì)審計(jì)長等主要審計(jì)人員必須依靠次要審計(jì)人員的工作。要想管理次要審計(jì)人員的工作,主計(jì)審計(jì)長必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計(jì)缺乏質(zhì)量)。但是,目前并沒有清晰的審計(jì)直線職權(quán),不同公共部門審計(jì)實(shí)體之間又競相爭奪地盤,使得WGA審計(jì)過程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷,在會(huì)計(jì)確認(rèn)問題上各種審計(jì)實(shí)體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實(shí)體實(shí)施權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責(zé)制基礎(chǔ),但是由于獲取信息的技術(shù)難度,稅收的計(jì)算仍然是現(xiàn)金制基礎(chǔ)的。部門RAB的合時(shí)性和質(zhì)量,以及上述未解決的問題都會(huì)危及WGA的效用。

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[3]DavidHeald,GeorgeGeorgiou.ConsolidationprinciplesandpracticesfortheUKgovemmemsector[J].AccountingandBusinessResearch,2000,30(2):153-167

第7篇

近年來，我縣政府采購工作圍繞“擴(kuò)范圍、上規(guī)模、建機(jī)制、抓規(guī)范”的工作思路，嚴(yán)格采購制度，推進(jìn)政府采購工作規(guī)范化、信息化和精細(xì)化管理。政府采購范圍從單純的貨物類采購擴(kuò)大到小型工程類、服務(wù)類采購，政府采購規(guī)模逐年增長，政府采購的資金構(gòu)成也日趨多元化。在取得一定成績的同時(shí)，政府采購業(yè)務(wù)管理中仍存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在：

1、政策法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)。部分單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員對政府采購工作不夠重視，不熟悉采購政策業(yè)務(wù)流程，想方設(shè)法規(guī)避政府采購；部分采購人違反招標(biāo)文件澄清、修改規(guī)定，隨意中止采購項(xiàng)目；部分采購單位違背《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，指定品牌商家，抬高招投標(biāo)技術(shù)參數(shù)門檻。此外，有些供應(yīng)商不講誠信、惡意相爭，甚至采取不正當(dāng)手法提供虛假文件或盲目投拆質(zhì)疑，造成很壞影響。

2、采購預(yù)算到位率不高。有些單位未按《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，及時(shí)編制年度項(xiàng)目采購計(jì)劃；有些單位實(shí)際采購支出與年初采購項(xiàng)目預(yù)算不匹配，采購隨意性大，預(yù)算約束力不強(qiáng)；有些單位專項(xiàng)資金下達(dá)時(shí)間與政府采購時(shí)間差距較大，采購時(shí)間安排不合理，資金使用效率較低。

3、信息化建設(shè)滯后。目前政府采購的信息化平臺(tái)，只局限于采購文件公告和中標(biāo)信息，且信息公開有一定的局限性，不能實(shí)現(xiàn)與采購部門單位、供應(yīng)商之間各類信息資源共享，采購預(yù)算網(wǎng)上報(bào)批、采購計(jì)劃網(wǎng)上報(bào)送、采購方式網(wǎng)上審批、電子評標(biāo)、合同網(wǎng)上簽訂等各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作尚未實(shí)現(xiàn)電子信息化管理。

4、管理體制未到位。目前沒實(shí)現(xiàn)徹底的“管辦分離”，“決策、監(jiān)管、操作”三方定位職責(zé)不明確，相互之間的約束機(jī)制不健全，缺乏實(shí)際可操作性的監(jiān)督管理辦法，常常發(fā)生監(jiān)管缺位、錯(cuò)位和越位現(xiàn)象。

5、詢價(jià)產(chǎn)品質(zhì)量難保障。詢價(jià)采購低價(jià)中標(biāo)情況普遍，質(zhì)量沒保障。由于價(jià)格低，質(zhì)量不好，出現(xiàn)返修率高，服務(wù)跟不上的現(xiàn)象，在一定程度上影響了采購人的積極性。

6、采購跟蹤監(jiān)督不力。目前政府采購業(yè)務(wù)工作主要依靠傳統(tǒng)人工操作，牽制不少精力；對重大設(shè)備項(xiàng)目采購缺少事前調(diào)研認(rèn)證，采購中心人員對商品技術(shù)參數(shù)把握不足，一味依賴采購單位單方意見，容易造成供應(yīng)商投訴、質(zhì)疑；對合同后期的履約還缺乏一套嚴(yán)格的監(jiān)督檢查程序，對違反合同的行為缺少及時(shí)有效的處理、處罰手段。

1、積極推行電子化采購模式。建立和完善信息網(wǎng)站、交易業(yè)務(wù)系統(tǒng)、網(wǎng)上開評標(biāo)系統(tǒng)、專家管理系統(tǒng)、信用信息系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)的電子交易、電子服務(wù)和電子監(jiān)督的公共資源交易綜合系統(tǒng)。采購重要環(huán)節(jié)要全部進(jìn)入網(wǎng)上操作，統(tǒng)一受理、全程管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督。采購單位、采管科、采購中心、財(cái)政資金收付支付中心、響應(yīng)供應(yīng)商之間業(yè)務(wù)流程網(wǎng)上對接，使得采購業(yè)務(wù)由傳統(tǒng)模式向電子化模式過渡。要便利供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)，相關(guān)供應(yīng)商可以足不出戶就可以參加政府采購活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)購”式的采購活動(dòng)。

2、加強(qiáng)采購預(yù)算剛性化管理。傳統(tǒng)的采購預(yù)算資金及項(xiàng)目安排缺少計(jì)劃性，單位項(xiàng)目采購?fù)粨粜噪S意性大，縣財(cái)政監(jiān)管部門及政府采購中心往往會(huì)被動(dòng)應(yīng)付。建議盡快出臺(tái)政府采購預(yù)算管理辦法，通過預(yù)算切塊、強(qiáng)化驗(yàn)收、資金財(cái)政直接支付等措施，保證政府采購活動(dòng)依法、有序、規(guī)范。

第8篇

1.1優(yōu)化證券公司的組織結(jié)構(gòu)，職位分配更為合理

在證券公司的內(nèi)部財(cái)務(wù)部門中設(shè)立營業(yè)部核算中心，對財(cái)務(wù)管理工作和日常會(huì)計(jì)信息進(jìn)行核算分析，在具體的運(yùn)作上按照公司內(nèi)部的管理標(biāo)準(zhǔn)，對具體的工作流程進(jìn)行明確的劃分，實(shí)行線條式管理，使各個(gè)崗位的分工更為科學(xué)優(yōu)化，貫徹了崗位責(zé)權(quán)制，這樣既保證了公司內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的精簡優(yōu)化，又促進(jìn)了管理的實(shí)效性提高，使財(cái)務(wù)工作更為高效，減少了人力、物力的成本費(fèi)用支出。

1.2核算工作的集中

集中管理模式下，證券公司的財(cái)務(wù)部門發(fā)生了深刻的變化，財(cái)務(wù)管理配套的系統(tǒng)建設(shè)為核算的集中化創(chuàng)造了良好的環(huán)境，對于日常的費(fèi)用會(huì)計(jì)計(jì)算形成了形式上的獨(dú)立、本質(zhì)上的集中，保證了各項(xiàng)資金核算的條理清晰。集中交易和集中清算體系的建立，為財(cái)務(wù)人員的工作提供了很大的便利，減少了時(shí)間及時(shí)性的束縛;三方存管的實(shí)現(xiàn)，為客戶的資金集中核算創(chuàng)造了條件;集團(tuán)化財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)，確保了公司內(nèi)部營業(yè)部可以在不同的所處地對各自營業(yè)部的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行及時(shí)的查詢;報(bào)賬系統(tǒng)的實(shí)施，對憑證傳遞的距離問題造成的財(cái)務(wù)核算和資金支付不及時(shí)、財(cái)務(wù)檔案傳遞的成本較高以及檔案的丟失風(fēng)險(xiǎn)等問題都可以有效的解決，而且報(bào)賬系統(tǒng)逐漸采用先進(jìn)的電子技術(shù)，使整個(gè)工程自動(dòng)化、電子化的進(jìn)行，大大提高了工作效率。另外，集中管理模式的實(shí)施必然會(huì)有健全的核算制度，這樣在嚴(yán)格的制度要求下，證券公司可以規(guī)范化會(huì)計(jì)工作的一系列內(nèi)容，對各種費(fèi)用的支出有詳細(xì)的報(bào)銷規(guī)定，使一系列財(cái)務(wù)管理工作有章可循，為財(cái)務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)型奠定良好的基礎(chǔ)。

1.3資金的集中

資金的集中使用，由總的資金調(diào)度部門對資金的使用進(jìn)行合理的安排調(diào)撥，簡化了工作流程，保障了各項(xiàng)資金的使用效率，對各部門資金的需求有科學(xué)的定額，實(shí)行嚴(yán)格的控制。另外，也可以把公司的其他閑散資金進(jìn)行歸納整合，激活企業(yè)的全盤資金，取得最大化的經(jīng)濟(jì)效益，這樣就可以對資金在使用中出現(xiàn)的缺陷進(jìn)行及時(shí)的資金靈活調(diào)配，進(jìn)行修正。

1.4財(cái)務(wù)管理職能的集中

公司所有的財(cái)務(wù)管理職能都集中到公司的財(cái)務(wù)部，這樣可以有效地提升財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)素質(zhì)，使公司的預(yù)決算制定工作更為精確。

2集中式財(cái)務(wù)管理模式的實(shí)施要點(diǎn)

2.1獨(dú)立核算和納稅方面

獨(dú)立核算工作和納稅工作對于公司核算工作的效率以及稅務(wù)專業(yè)化水平的提高有著一定的阻礙性。從嚴(yán)格意義上來講，證券公司的營業(yè)部還不具有獨(dú)立的企業(yè)法人地位，從工商和稅務(wù)的角度來講卻屬于獨(dú)立的核算主體和納稅主體。目前，隨著證券公司的活躍發(fā)展，在營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)置上逐漸增多，覆蓋的范圍越來越廣，如果還是按照獨(dú)立方式來開展核算和納稅工作，則必然會(huì)導(dǎo)致工作量的加大，也使工作的難度進(jìn)一步加大。

2.2專業(yè)化、線條化的人員分工造成工作量的失衡

在集中管理模式下，財(cái)務(wù)管理人員基本上采用的管理模式是專業(yè)化、線條化的方式，對各種的專業(yè)性要求很高，精簡了員工結(jié)構(gòu)，在任務(wù)量急劇增加的時(shí)候，很容易出現(xiàn)工作的失誤，會(huì)計(jì)核算出現(xiàn)差錯(cuò)。

3證券公司財(cái)務(wù)管理集中模式的實(shí)施

3.1創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理職能，提高專業(yè)化水平

現(xiàn)代證券公司中，很多企業(yè)缺乏對財(cái)務(wù)管理重要性的認(rèn)知，財(cái)務(wù)管理職能得不到有效的發(fā)揮。因此，一方面要從思想意識(shí)入手，提高對財(cái)務(wù)管理的深刻認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化其在公司內(nèi)部管理中的核心地位;另一方面，對財(cái)務(wù)管理的職能進(jìn)行多樣化的創(chuàng)新，運(yùn)用IT技術(shù)，促進(jìn)工作效率的提高，加大對管理的重視，構(gòu)建以投資資金管理、營運(yùn)資金管理、成本資金管理、預(yù)決算資金管理等為核心職能的新型財(cái)務(wù)管理體系，從而提高專業(yè)化管理水平。

3.2財(cái)務(wù)管理和業(yè)務(wù)活動(dòng)的協(xié)調(diào)配合

證券公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)開展需要各個(gè)部門的協(xié)調(diào)配合，特別是財(cái)務(wù)部門的配合，財(cái)務(wù)管理部門要對各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展有詳細(xì)的了解，這樣可以充分確保會(huì)計(jì)核算工作的精確完整，使財(cái)務(wù)信息與業(yè)務(wù)信息達(dá)到對稱，實(shí)現(xiàn)對會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效控制，達(dá)到財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3提高財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)

財(cái)務(wù)管理工作關(guān)系著證券公司的良好健康發(fā)展，在財(cái)務(wù)人員的選擇上，要進(jìn)行專業(yè)化的考核，選取具備良好的專業(yè)素質(zhì)和思想素質(zhì)的人才，同時(shí)在后期的工作中，還要加強(qiáng)定期培訓(xùn)工作，不斷完善提高。

4結(jié)論

第9篇

一、財(cái)政稅收工作中存在的主要問題

1、現(xiàn)有的財(cái)政稅收體制存在缺陷

我國財(cái)稅部門現(xiàn)有的財(cái)稅體制還不夠完善，存在一些缺陷和漏洞，影響了財(cái)政稅收工作的開展，主要表現(xiàn)在如下方面：首先，缺乏健全的稅收種類與統(tǒng)一的稅收標(biāo)準(zhǔn)，影響了社會(huì)企業(yè)的納稅，使得稅收調(diào)節(jié)社會(huì)分配的功能得不到良好的發(fā)揮；其次，一些諸如社會(huì)環(huán)境和資源等相關(guān)稅收未納入財(cái)稅管理體系中，影響了社會(huì)秩序的穩(wěn)定；再次，現(xiàn)有的財(cái)政稅收體制沒有設(shè)置科學(xué)合理的增值稅及所得稅，阻礙了技術(shù)的創(chuàng)新改革，不能發(fā)揮出稅收的調(diào)節(jié)作用；最后，財(cái)政稅收體制中分稅制不夠完善，主要是沒有將地方財(cái)政與中央財(cái)政之間的收入比例劃分清楚。

2、財(cái)政稅收預(yù)算體制不夠健全

在我國財(cái)政稅收預(yù)算中最大的問題是缺乏合理的預(yù)算體制，而合理的預(yù)算體制是保障財(cái)政稅收工作順利開展的關(guān)鍵所在。在我國財(cái)政稅收的預(yù)算中沒有建立健全的周期財(cái)政預(yù)算和中長期財(cái)政稅收預(yù)算制度，且財(cái)政稅收預(yù)算體制涉及的范圍很窄，缺乏對整體的預(yù)算，致使轉(zhuǎn)移、挪用資金的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，很大程度上影響了國家宏觀調(diào)控政策的制定和實(shí)施。除此之外，我國的財(cái)政稅收預(yù)算體制中還缺乏相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督體制，使得財(cái)政預(yù)算結(jié)果的審批工作受阻。

3、財(cái)政稅收的監(jiān)督體制不夠健全

在我國的財(cái)政稅收工作中，逃稅、漏稅、偷稅等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些不法分子虛開、偽造增值稅的專用發(fā)票的現(xiàn)象也較為普遍，這些現(xiàn)象都為我國財(cái)政稅收造成了惡劣的影響。而歸咎其原因，很大程度來自于我國財(cái)政稅收的監(jiān)督體制不健全，財(cái)政稅收的監(jiān)管工作落實(shí)不到位。此外，由于我國財(cái)政稅收監(jiān)督體制存在缺陷和漏洞，很多企業(yè)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行納稅，甚至出現(xiàn)不納稅的現(xiàn)象；另外，在我國的一些企業(yè)與經(jīng)銷商中，缺乏實(shí)際的經(jīng)營指標(biāo)，并將財(cái)務(wù)成果虛報(bào)給財(cái)政稅收部門，在財(cái)政稅收的監(jiān)督體制不夠健全的情況下，依然能都獲利，這樣就造成了財(cái)政稅收的的流失，影響國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、深化財(cái)政稅收改革的建議

1、完善現(xiàn)有的財(cái)政稅收制度

科學(xué)合理的財(cái)政稅收制度是財(cái)政稅收工作順利運(yùn)行的重要保證，并能有效避免偷稅漏稅的現(xiàn)象，維護(hù)國家利益。針對我國現(xiàn)有財(cái)政稅收體制存在的問題，我國應(yīng)從如下兩方面進(jìn)行財(cái)稅制度的改革完善。一方面，要調(diào)整稅收政策。在我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展形勢下，國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制發(fā)生了重大的變化，各企業(yè)的發(fā)展模式也發(fā)生了相應(yīng)的變化。因此，財(cái)稅政策也應(yīng)該在適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的情況下進(jìn)行稅收政策的合理調(diào)整，將財(cái)稅制度制定的目標(biāo)放在有利于企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)下，在保證企業(yè)發(fā)展的同時(shí)維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，要調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。從目前的稅收結(jié)構(gòu)來看，企業(yè)的營業(yè)稅和所得稅存在不合理性，需對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，最大程度的減少重復(fù)納稅的現(xiàn)象，促進(jìn)企業(yè)的健康發(fā)展。

2、深化改革財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制

財(cái)政預(yù)算對財(cái)稅工作的開展至關(guān)重要，財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制的深化改革也顯得尤其緊迫。我國財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制的改革應(yīng)將周期財(cái)政預(yù)算與中長期財(cái)政預(yù)算并存，并對其給與適當(dāng)?shù)墓芾怼Ｎ覈F(xiàn)行財(cái)政預(yù)算體制應(yīng)擴(kuò)大預(yù)算范圍，確保財(cái)政稅收預(yù)算機(jī)制覆蓋所有的部門和行業(yè)，使單一的財(cái)政預(yù)算機(jī)制向多元化預(yù)算機(jī)制轉(zhuǎn)化。此外，我國現(xiàn)階段的復(fù)式預(yù)算體系中，還應(yīng)將我國政府部門有關(guān)的社會(huì)保障預(yù)算、國有資本預(yù)算等財(cái)政收納入預(yù)算管理范圍，促進(jìn)財(cái)政稅收預(yù)算的科學(xué)合理。

3、加強(qiáng)對財(cái)政稅收的監(jiān)督工作

針對當(dāng)前我國企業(yè)偷稅漏稅現(xiàn)象普遍存在的情況，國家應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政稅收的監(jiān)督工作，最大程度的維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益。為此，我國要制定科學(xué)完善的稅收監(jiān)督制度，并設(shè)立專門的監(jiān)督管理部門，安排專業(yè)人員對企業(yè)的納稅進(jìn)行監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并實(shí)施解決措施。在財(cái)稅監(jiān)督過程中，尤其要對偷稅漏稅的企業(yè)進(jìn)行法律的嚴(yán)懲。為了減少企業(yè)的偷稅行為，稅收征管部門應(yīng)該對企業(yè)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行有效的管控并對其進(jìn)行納稅教育，減少國家的稅收損失。

4、完善稅收的征管與審計(jì)工作

征管與審計(jì)是財(cái)政稅收工作的重要環(huán)節(jié)，要提高財(cái)政稅收工作的效率，應(yīng)該加大對這兩項(xiàng)工作的完善力度。在審查征收的方式上，應(yīng)該將賬目健全的納稅戶作為定額戶，開展審查工作。對于賬目有所出入的單位或部門，則應(yīng)對其施行延伸制度進(jìn)行深入調(diào)查，確定稅務(wù)部門與其是否存在“照顧關(guān)系”，若存在此關(guān)系，使得稅款被少征，則應(yīng)該通過通審軟件的方式開展納稅輔導(dǎo)，并采用排序法定出具體定額的納稅戶名單，采用正確的方式開展納稅工作。

三、結(jié)語