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關鍵詞 計劃行為理論 社會治理 激勵機制
一、引言
社區治理是當前社會治理最具活力和發展潛力的領域。居民作為社區治理的核心主體，其參與情況將直接影響社區治理的成效。本研究就從居民參與行為背后的激勵因素著手，探究應該如何構建有效的激勵機制來提升居民在社區治理中的參與度，從而促進公民社會的建設以實現善治中國的最終目標。
二、理論框架：計劃行為理論
計劃行為理論是從信息加工的角度、以期望價值理論為出發點解釋個體行為一般決策過程的理論。在國內外計劃行為理論廣受社會行為研究者們的青睞，它已被成功地應用于多個行為領域，并且絕大多數研究證實它能顯著提高研究對行為的解釋力與預測力。計劃行為理論認為，人的行為意向由行為態度（Attitude toward The Behavior，AB）、主觀規范（Subject Norm，SN）、知覺行為控制（Perceived Behavior Control， PBC）三個變量影響，而行為意向最終導向人的行為。
三、研究假設
基于計劃行為理論的研究框架，本研究提出如下5條假設：假設H1：參與態度與參與意向呈正相關關系；假設H2：參與主觀規范與參與意向呈正相關關系；假設H3：參與知覺行為控制與參與意向呈正相關關系；假設H4：參與態度、參與主觀規范、參與知覺行為控制之間互相呈正相關關系；假設H5：參與意向與參與行為之間呈正相關關系。
四、數據收集與檢驗
（一）數據收集
本次研究的樣本空間為濟南市天橋區田莊東路街道辦事處下屬的三個社區，采用分層抽樣的辦法進行抽樣。本次研究共發放問卷200份，回收問卷185份，有效問卷
170份，問卷回收率92.5%，問卷有效率85%。
（二）數據檢驗
以170份有效問卷為基礎，采用SPSS19.0軟件對量表進行信度和效度檢驗，具體結果如表1，可見整個量表的信效度較好，可以進行分析。
五、數據分析與假設檢驗
（一）主成分分析
本研究利用SPSS19.0軟件對每一變量進行探索性因子分析并提取出主成分。參與態度變量提取1個主成分，解釋力累計達61.352%。參與意向變量提取出1個主成分，解釋力累計達91.026%。主觀規范變量提取1個主成分，解釋力累計達60.086%。參與行為變量提取1個主成分，解釋力累計達69.195%。參與知覺行為控制變量提取出1個主成分，解釋力累計達46.270%。
（二）相關分析與假設檢驗
在主成分分析的基礎上，對五個核心變量按照研究假設的模型進行相關分析。相關分析結果如表2。
由表2可以發現，參與態度、參與主觀規范以及參與知覺行為控制三個核心變量互相呈顯著正相關關系。參與態度、參與主觀規范以及參與知覺行為控制與參與意向之間呈正相關關系。參與意向與參與行為之間呈正相關關系。根據以上相關分析結果，本研究提出的六個研究假設均得到通過。
六、結語
通過以上實證分析可以發現，參與態度、參與主觀規范和參與知覺行為控制與參與意向之間呈現顯著正相關關系。可見，我們應該從態度改善、能力提升和渠道拓寬三個角度出發來推動居民參與社區智力。首先，我們應該從根本上營造參與性公民文化，塑造公民社會，營造一種開放和諧的參與性公民文化。其次，社區需要加強參與方式的宣傳與教育，促進居民在公共事務解決中提升自身的能力，讓居民“參與得道”。最后，我們需要從法律、制度兩個方面來拓寬居民參與社區治理的途徑，構建高效良性的公共事務自主解決路徑，從而提高居民參與社區治理的便利度，增強居民參與社區治理的效能感，最終實現社區公共事務的有效解決。
（作者單位為山東大學）
[作者簡介：金紅昊（1995―），男，山西太原人，山東大學政治學與公共管理學院本科在讀。]
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關鍵詞 農村環境；自主治理模式；研究路徑
中圖分類號 X321 [KG*2]文獻標識碼 A [KG*2]文章編號 1002-2104（2011）01-0165-06 [WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.028
日益嚴峻的農村環境污染局勢使農村環境治理模式研究重要性日益凸顯。然而當前有關治理政策的研究有一個隱含的假設：政府是農村環境治理的主體和實施者。2009年諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強調社會資本的第二性選擇模型，這為農村環境治理模式的創新開辟了新的路徑。事實上，20世紀80年代以來,社區為基礎的自然資源管理逐漸在全球范圍內得到廣泛的認可和實踐。農村自主治理組織具有信息的直接性和充分性以及自發秩序的有效性等方面的優勢，系統開展我國農村環境自主治理制度的系統性研究將是我國環境治理模式的創新，也是農村環境治理形勢的迫切需要。
1 農村環境治理研究進展
我國農村經濟快速增長的同時，農村環境污染也日益嚴峻。過量的農藥、化肥和地膜的使用,使得土壤受到嚴重污染,也直接威脅到人體健康；此外，我國每年畜禽糞便產生量約為25億噸,是工業固體廢棄物的2.4倍［1］。農村環境污染防治成為中國環境保護工作中的新重點和難點。2008年中國投入5億多人民幣用于農村環境的綜合整治，600多個環境問題突出的村莊得到治理。然而，全國有4 萬多個鄉鎮中絕大多數沒有環保基礎設施；在60多萬個行政村中，絕大部分污染治理還處于空白狀態。以政府為主體的農村環境治理模式，相對于廣大的農村來說實在有限，實現農村環境治理模式的轉變和創新是當前農村環境治理的重要問題。
我國當前對于農村環境治理的研究以面源污染研究最多，主要集中在以下幾個方面：第一，對于農業環境總體狀況的宏觀研究。包括對于農業面源污染的庫茲涅茨曲線的研究［2］、農業環境狀況與用地系統的研究［3］等。但是政策的提出都有一個隱含的假設：政府是農村環境治理的主體和實施者。第二，對農村環境與農民個體行為關系的微觀研究。如，農民的施肥行為與面源污染效應模型等方面的研究［4］。研究目的是掌握農民的行為特征和經濟行為規律，為政府的環境治理政策提供依據，因此也是政府為主體的環境治理模式的研究。而對于農村環境污染治理的具體組織模式，尤其是對農民這一農村環境的直接相關主體的自主組織形式研究很少。
完全信息假設是我國農村環境管理體制和模式建立的基本前提，即政府環保部門能夠全部、及時地掌握本轄區內環境污染的數據資料及其它信息。而事實上農村環境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點，環保部門沒有足夠多的人力、物力和財力去收集農村環境污染的全部信息。相反，廣大農民既是農村污染的受害者，也是面源污染的制造者，他們對于本地哪里有污染，污染的嚴重程度和具體情況最清楚；同時我國農村具有多年形成的“自發秩序”，也許這些內在規則并不如正式規則那樣清晰和明確，但對于解決所在區域公共環境保護中的沖突卻非常有效。2009年諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強調社會資本的第二性選擇模型［5］，這為農村環境治理模式的創新開辟了新的路徑。研究農村環境自主治理理論及典型模式，包括自主治理模式運行的關鍵因素、治理模式的運行機制，以及政府、社區和農民之間的博弈關系等問題，將是我國環境治理模式的創新。
2 自主治理理論與農村環境自主治理
2.1 自主治理理論
在對于環境治理機制的相關研究中，有些學者主張私有化：將“市場”作為環境問題的解決方案。但市場機制實現資源有效配置是有條件的，并且環境作為一種公共物品具有非競爭性和非排他性，很難建立明晰的產權。另外一些學者認為，由于存在著公地悲劇，具有強制性權利的政府的合理性不容置疑。但是 ,政府本身也不會總是高效的，而且政府的效率比起企業效率的影響更要廣泛。淮河污染的反彈和2007年爆發的太湖“藍藻危機”事件，與其說是市場失靈，不如說是政府失靈。埃莉諾•奧斯特羅姆［5］曾經以近海漁場、灌溉系統、地下水盆地以及森林資源為背景，通過實證研究，探討了保證上述公共資源持續發展和利用中的自主治理制度，指出了這些自主治理制度運行的內在規律，并且開發出了制度分析的基本框架。在一定的條件下，自主治理的制度安排是一種低交易成本和高效率的制度選擇。
李穎明等:農村環境自主治理模式的研究路徑分析中國人口•資源與環境 2011年 第1期自主治理制度是人類的長期經驗而形成的規則，由于為足夠多的人所采用，從而成為傳統并被長期保持下去，并通行于由個體而組成的共同體。在一定條件下，自主治理制度是節約交易成本和富有效率的。在涉及多個個體同時參與和面向小規模的自然資源開發利用中，可以通過彼此信任、尊重以及有效地溝通、交流而實現不同形式的自主治理。農村的自主治理組織擁有大量的環境屬性的時空信息，加之個體通過長期地相互作用而建立了低成本的溝通網絡，個體間可以不依賴外部的強制性制度而自主地實現環境的有效治理，由此農村環境的自主治理制度將成為環境內在治理制度的典型形態之一。
事實上，20世紀70年代后期，與自主治理相關“參與”概念已經被提出。20 世紀80 年代，社區已經成為發展中的一個關鍵的機構，成為將發展、公平、民主參與等相結合的場所［6］。當前與自主治理密切相關的是“公眾參與”理論，嚴格地說，公眾參與和自主治理是一個問題的不同方面。“公眾參與”是一個“自下而上”的對權力的分享過程，是地方機構和人民參加到上級政府的發展管理過程中來, 而“自主治理”是一個“自上而下”的對權力的移交過程，是將發展管理的權力由上級政府移交至地方機構和人民。從某種意義上講，“自主治理”是較高層次的“公眾參與”。
2.2 環境自主治理模式研究
環境治理過程中利益相關者的參與模式是國外自主治理制度研究的主要內容之一。實際上，任何一個區域的環境治理系統都是多種治理模式的有機組成，是政府主導、市場配置以及自主治理的有機構成系統。一個主要的研究方向是從自主治理組織主體的參與程度進行治理模式研究。Arnstein的梯度參與模型分析了從被動的信息接收者到積極行動者的參與程度不斷提升的持續過程［7］。根據利益相關者的目標和能力的不同，不同的參與水平適用于不同的情境［8,9］；另一個主要的研究方向是根據信息流傳播的特征對治理模式進行的研究［10］，根據這個觀點，信息從組織發送到被動接受者的方式是溝通模式（communication），組織從參與者收集信息稱為“咨詢”模式（consultation），參與者與組織執行者之間雙向的信息溝通是參與模式（participation）。
我國的環境治理制度的安排經歷了以政府強制型為主的單一管理模式、逐步引入產權和市場制度的市場管理模式，以及當前多種制度安排共存并相互補充的多維管理模式，自主治理制度不斷完善，成為衡量環境治理活動是否優化與深化的標志。自主治理制度在生態治理中具有三個基本特征:第一, 自主治理制度無須借助外部強制力。第二, 自主治理制度使個體間合作博弈，實現“合作解”的一種制度安排。第三, 自主治理制度是建立在個體的相互信任、道德和利他行為等社會資本基礎之上的，具有較低的運行成本［11］。
我國關于自主治理模式的相關研究包括“自愿性環境治理模式”“分權型環境治理模式”、“非集中化環境治理模式”、“社區為基礎的環境管理”等。姜愛林等對城市環境治理模式和體系的研究指出，自愿性環境治理制度包括：單邊承諾、私下協議、談判性協議以及開放性的自愿性協議等形式［12］。我國當前自主治理的內涵是很寬泛的，包括了政府主體和市場主體之外的所有環境治理相關主體。從狹義的角度來講，在涉及多個個體同時參與和面向小規模的自然資源開發利用中，通過彼此尊重、信任和有效溝通實現的自主治理及由此而產生的自主治理組織是自主治理制度的典型形態［13］。四川省茂縣永和鄉道財村，林業管理人員引入“社區林業”的概念，與當地村民充分協商，利用村規民約，使村民自覺禁止在天然林內采集薪材和收集落葉，不僅減少國家對天然林進行保護的成本, 還提高了保護效果，促進社區的發展，成為我國在自主治理方面的典型案例［14］。
2.3 農村環境的自主治理
農村環境問題以及相關主體和社會背景的特征決定了自主治理是我國農村環境治理不可或缺的有效模式之一。20世紀80年代以來,社區為基礎的自然資源管理(communitybased natural resource management,CBNRM) 作為實現農村自然資源的可持續利用與管理的方式和分析路徑逐漸在全球范圍內得到廣泛的認可和實踐。許多主要的國際組織，如世界銀行、美國國際開發署、加拿大國際發展研究中心等都將其列為主要的資源管理策略之一；在許多發達和發展中國家,CBNRM 已經成為他們自然資源管理政策的中心議題［15］。以社區為基礎的資源環境治理制度的優勢表現為：社區管理的有效性、社區居民對于當地環境的直接影響、緩解當地貧困、管理質量的提高、生物多樣性保護、管理成本的降低、管理政策的適應性等10個方面［16］。中國農村環境治理的總體制度沿革也呈現非集中化治理的總趨勢，包括資源權屬的改革、國家與政府機構的改革、民族區域自治制度的完善、村民自治制度的建立與完善、自下而上的參與式的規劃方法與過程逐步進入政府的計劃與規劃、市場導向的經濟改革與社會結構的多元化［6］。
與總體改革趨勢相對應，一些村民自治組織也相繼成立。比如，在我國一些山區農村，村民自治組織就組織村民訂立村規民約對森林資源限以定期砍伐；一些地方按照林木生長狀況規定封山制度；一些漁業村為了保證捕撈的公平，規定每戶居民的打撈地域并實施周期性的輪換，對捕撈時間和魚網網格的大小也有明確規定。這都說明村民自主治理組織作為農村環境的管理者，針對村內部資源濫用的實際情況對癥下藥地提出解決方案，提出保證自然資源風險最小化利用的各種規章制度，以可持續發展的方式管理自然資源。
從研究角度上，我國的農村環境治理研究主要集中在社會學、哲學、法學、環境倫理等領域，而公共管理以及政策分析領域的研究較少。如，有關學者從法學的角度分析認為，法律應該能夠引導農民民主參與環境管理，保障農民能有組織地、自覺保護農村環境［17］。在研究方法上，主要是從現有治理機制的對比研究中，分析農村自主治理模式選擇的必然性和基本條件。有研究認為，目前我國政府環境管理機構的設置，從中央到地方是一個倒 “金字塔” 結構。我國的縣鄉基層環保部門的人員數量少，專業知識水平低［18］。基層環境監管執法能力的薄弱現狀造成政府在執行環境管理職能時的信息不完全，農村自主治理模式恰恰避免了這一制度缺陷。自主治理模式的有效實施的基本假設包括：當地居民長期生活在社區、最了解當地的資源狀況及存在的問題, 同時他們也有能力管理好自己的自然資源［19］。
3 中國農村環境自主治理理論與治理模式研究路徑農村環境自主治理模式研究主要包括以下幾個方面：農村環境自主治理理論及其基本假設研究；中國農村環境自主治理的典型模式研究；我國農村環境自主治理制度構建的政策建議。
3.1 農村環境自主治理理論及其基本假設研究
理論層次的研究是農村環境自主治理模式構建的前提。在理論層面上，以自主治理理論及制度有效實施的基本假設為基礎，研究農村環境治理中相關主體的博弈結構和博弈均衡特點，確定中國農村建立環境自主治理模式所需要的條件修正和政策供給。
3.1.1 農村環境自主治理制度的前提條件分析
任何有效制度都是特定情境下的。同樣，自主治理制度也不是絕對“積極”的，必須要在一定的背景下加以考察，即要具備自主治理模式的基本假設。奧斯特羅姆在案例分析的基礎上總結出8條設計原則，以此作為長期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構件。即，（1）清晰界定的邊界。（2）占用和供應規則與當地條件保持一致。（3）集體選擇的安排。（4）監督。（5）分級制裁。（6）沖突解決機制。（7）對組織權的最低限度的認可。（8）分權制企業。當前我國農村社區具有以下基本特點：第一,村莊已經形成或初具規模,具有一定數量的共同生活人群。第二,同一行政村區域。第三,村民在感情上和心理上有認同感和歸屬感［20］。以自主治理制度的設計原則和基本構建為框架，分析有效的中國農村環境自主治理模式建立的前提條件和基本假設。當現實條件逼近模型中的假設條件時，實際的行為和結果將與預測的行為和結果非常接近。
3.1.2 農村環境自主治理模式的博弈關系研究
農村環境治理主體的博弈分析是農村環境治理制度研究的基礎。奧斯特羅姆運用博弈論分析了“公地悲劇”、“囚犯的難題”、“集體行動的邏輯”等公共事務治理理論所隱含的博弈結構，并從博弈論的角度探索了在理論上可能的政府與市場之外的自主治理公共池塘資源的可能性。對于農村環境自主治理模式的研究要從經濟學的層面，運用博弈論的基本原理探討相關主體的博弈關系。當環境污染的受害者由個體變為組織時，博弈均衡策略將由“不索賠,不治理污染”轉變為“治理污染,不治理污染就索賠”，即博弈的一般結果是污染者治理其污染,而受害者可以用“不治理污染就索賠”策略保障其權益。這顯然是一個更為理想的結果［21］。
農村環境治理系統中，環境的污染者不僅僅是區域系統外的污染者，更多的是區域內的村民，污染的實施者和污染的受害者體現在一個主體身上。環境自主治理的關鍵是如何協調眾多的受害者的行動，尤其是當受害者無法確認或受害者無法溝通時，集體行動的困境將使受害者面對的是不利的“個體索賠―治污”博弈而不是有利的“集體索賠―治污”博弈。此外，農村環境自主治理模式中，集體執行索賠是博弈中的關鍵要素，集體索賠的概率決定了博弈的最終結果。此外，索賠效果的達成離不開法制環境的保障，需要通過各個限制條件的具體分析，豐富博弈模型，確定博弈過程中政府和村民、社區之間的關系。
3.2 中國農村環境自主治理的典型模式研究
農村環境自主治理的研究結果要具有可實施性，要從自主治理的理論分析轉向農村自主治理結構及運行模式的研究。需要對我國農村環境自主治理的典型模式進行具體分析。
3.2.1 農村環境自主治理結構研究
自主治理結構是農村環境自主治理的實施框架，將為實踐提供直接的建議。環境自主治理模式的關鍵要素可總結為以下幾個方面：（1）環境管理方面:社區愿意采用此制度、社區對環境有管理權、社區有有效的方法和技術來確保環境質量、社區有自己的規章制度,并且能夠有效地進行環境管理、政府可以經常為社區行政區提供監管信息、政府機構一直為社區提供支持。（2）經濟方面:從自主治理制度中獲得的收益可以改變社區行為，可以改善社會服務、自主治理制度的實施要增強社會整合度、環境自主治理制度要滿足社區成員的期望收益。（3）治理組織方面:要有規范和社區成員積極參與的村民集會制度、做決策時要依靠村民、財務透明等［15］。
農村環境自主治理系統包括三個不同層次：操作層、組織層和制度層［22］。其中，操作層的自主治理主要體現在環境治理任務的具體執行中，包括對于組織成員的生產生活進行環境監督、環保教育以及進行重點區域的生態恢復等。組織層的自主治理主要體現在組織內自主治理組織制度的完善過程中，包括制定組織環境保護的政策和環境保護規劃，確定環境保護標準和規則等，這里的相關者除了村民和社區外，還要接受政府的政策供給和監測評估。制度層的自主治理代表組織的利益，關注并參與區域或國家的相關法規制定，此時的相關者不僅包括社區組織還包括其他利益相關者和政府組織，如表1。
表1 農村環境自主治理層次
Tab.1 Rural environment self-governance levels
操作層Action level組織層Organizational level制度層Policy level主要相關者村民、社區組織村民、社區組織、政府組織社區組織、利益相關者、政府組織自主治理內容和方式對成員進行環境監督、環境教育、開展生態恢復等制定組織規劃、標準和規則等參與、影響區域或國家環境相關政策法規的制定
3.2.2 農村環境自主治理典型模式研究
農村環境自主治理典型模式的研究要以大量的實地調研資料作為支撐。借鑒當前社區為基礎的自然資源管理（CBNRM）的分析框架，調研主要從農戶收入和環境的可持續性2個方面來進行，這也是當前比較成熟具體的研究方法［23］。分析的主要指標包括:農戶擁有的財富情況、環境水平、當地的收入、獲得資源的途徑、對環境和資源的控制情況、參與社區事務的能力、村民影響社區事務的能力、社區沖突、社區對環境管理的認識等。
在調研方式上，通過資料收集掌握當地經濟發展以及環境總體水平，經濟發展和環境保護的宏觀環境；通過訪談了解村民參與社區事務的能力、參與方式、社區事務對環境治理的影響等；通過問卷獲得村民收入水平、收入來源以及影響因素、村民環境保護意識，如表2。調研地點選擇上要注意農村環境自主治理關鍵要素的代表性，如在村民組織的主體、環境污染特點和經濟發展狀況等要素的代表性。
通過調研對我國當前的農村環境自主治理的典型模式進行深入分析和評價。分析典型自主治理模式的治理層次、相關主體、治理結構和關鍵要素等；評價當前的模式在提高經濟效率、維護社會公平、保障環境可持續利用等方面的作用。
表2 農村環境自主治理典型模式調研
Tab.2 Typical model survey of rural environmental
selfgovernance
調研方式Method調 研 指 標Index資料收集經濟發展水平、環境污染狀況、宏觀環境政策個人訪談村民參與社區事務的能力、參與方式、產生的影響問卷調研收入水平、收入來源、環保意識
3.3 完善我國農村環境自主治理制度的政策建議
政策建議聚焦于三個層次：第一，如何改進優化農村環境自主治理的宏觀政策供給。核心問題是政府、社區、村民、NGO等相關主體如何實現有效銜接與互補，實現農村環境的有效治理。自主治理并不等于政府不作為,作為公共管理部門,政府應該履行諸角色包括:保護“公共資源”、協調沖突、解決當地不平等、協助社區解決問題、支持當地能力建設等。另外，環保理念以及科學的環保知識普及（如化肥農藥的科學使用）是政府的主要任務之一。
第二，自主治理組織自身的結構優化和運行高效性問題。即通過農村環境情景分析、自主治理活動的層次定位、自主治理的流程設計等，構建高效的農村環境治理組織結構。包括規則的制定和實施、對違規者的監測和管理、對自然資源變化的監測等具體內容。
第三，土地流轉制度下的環境自主治理問題。為了推動農業生產形成規模經濟，擴大農民經營的土地，根據中國新出臺的法律允許農民的土地可以流轉，這對于異地污染的控制帶來影響。另一方面，當土地租賃者并非當地居民，農村環境治理體系的相關主體、以及他們的博弈關系將發生很大變化，調整農村環境治理制度，確保這些農場的經營者不污染環境將是農村發展必然面臨的問題。
4 總 結
農村環境自主治理理論以及治理模式的探索研究將是環境治理的嶄新方向和視角。對農村環境自主治理理論及其模式的探索有兩個主要的層次：首先要從基本理論出發研究農村自主治理制度的前提條件。每種經濟制度的制定以及效應的最大化都有特定的假設條件，對中國農村環境自主治理制度的實施的背景條件和總體局勢給予判斷和分析。第二，面向制度制定與實施層面，對農村環境自主治理的典型模式的研究。借鑒已有的研究框架，選擇關鍵的指標進行實地調研，具體分析我國農村典型的自主治理模式的關鍵要素、自主治理系統的構成及其特點，確定我國農業環境自主治理路徑的基礎和方向，并提出政策建議。對農村環境自主治理理論和運行模式的探索將使環境治理系統進一步提升和完善。
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Research Path ofSelfGovernance Model of Rural Environment
LI Yingming1 SONG Jianxin2 HUANG Baorong1 WANG Haiyan1
(1.Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Science, Beijng 100190, China;2. National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China)
【關鍵詞】元治理；政府主導；社區自組織
一、元治理理論與政府主導型社區治理
元治理理論的提出是基于如何克服治理的失效、如何使治理更加有效的問題上而提出的。治理理論興起于20世紀80年代，對于“治理”的概念有很多界定，治理理論的創始人之一羅西瑙指出：“治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”治理理論向人們提出了一種新的公共管理理論視角：即在國家和市場之外，政府可以將原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，政府不再是唯一的主體，而是提倡“多中心”的治理模式。但是，隨著社會的不斷發展，治理也出現了失效的情況，公民社會沒有很好的發揮其作用，或是在某些方面顯得力不從心。于是，許多學者致力于完善治理理論的缺陷，比較有名的是英國政治理論家鮑勃·杰索普提出的“元治理”理論。對于“元治理”，杰普索指出：“它承擔的是設計機構制度、提出遠景設想，它們不僅促進各個領域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相協調。”
元治理認為，在多元的治理體系中，國家要承擔起協調不同組織和力量的責任。在制度上提供各種機制，促使各有關組織和力量達成相互依存的關系。在戰略上，促使他們達成共同的目標。因此，元治理的本質是在政府的良好安排和指導下，形成良好的社會管理機制。在元治理理論中，國家發揮著多方面的重要作用：（1）作為組織各方利益進行談判的組織者。（2）保證社會自組織實現某種程度團結的機構。（3）作為社會治理規則的制定者，并保證各組織遵循各項規章制度，（4）在社會自組織出現失效的情況下，進行有效的補救措施。
政府主導型社區治理是我國普遍應用的一種治理模式，這與我國的國情密不可分。自20世紀80年代以后，國有企業改制、政府機構改革、城市化進程開始加快等使街居制度開始解體和衰敗。同時，流動人口的急劇膨脹給城市管理帶來了許多問題。這對基層社區的管理、服務等提出了更高的要求。要妥善處理好這些問題，需要依靠社區治理的實現，依靠大家的力量共同建設自己生活的社區。當前，我國社區中存在著社區法律法規不完善、社區自組織發展不成熟、社區服務設施不完備，同時缺乏推動社區治理和自組織發展的相關理論研究等一系列問題。這些問題社區自身無法解決，故需要政府的推動。元治理理論中讓政府成為“隨著網絡、合伙組織以及其它經濟和政治治理模式的擴大，官方機構最好也不過是同輩中的長者”的觀點值得我們借鑒思考。筆者認為，政府主導型社區治理并不是將政府放在首要的中心地位，而是宏觀上發揮政府的主導作用，微觀上鼓勵社區自組織和居民參與到社區治理中去，政府要協調好社區自組織、居民之間的利益關系。
二、政府主導型社區治理的應用及困境
政府在社區中的工作主要體現在統籌規劃、資金支持、法律保障、協調利益、參與宣傳等方面。首先，社區資源的合理配置、社區經濟文化的發展都離不開政府的統籌規劃，只有政府，才能站在全局的角度長遠的為社區發展謀求最大的利益。其次，近年來，國家加大了對基層社區建設的力度并投入了許多資金，依靠政府的資金支持，社區配套設施不斷完善，社區環境不斷改善，社區建設穩步前進。第三，政府通過依靠行政、經濟、教育等手段，能夠有效約束社區中違法亂紀的行為，保正社區內治安環境的良好。第四，在社區范圍內，政府通過對各部門的管理，對社區自組織的引導，協調各個方面的利益關系。最后，政府通過利用強有力的組織能力，有效鼓勵居民參與社區生活。
社區的治理離不開政府的“掌舵”，更離不開社區自組織的“劃槳”。在政府主導型社區中居民參與和社區自組織的發展也非常的重要。社區自組織包括社區居民委員會、業主委員會、社區中介組織。社區居民委員會是我國居民自我管理、自我教育、自我服務、自我建設的基層性群眾自治組織。居民委員會的工作主要包括計劃生育、福利民政、治安保衛、人民調解、社區公共衛生、青少年教育等。它在一定程度上代表了居民管理社區公共事務的意愿。通過社區居委會居民可以充分的表達自己的訴求，政府也可以通過居委會傾聽來自群眾的意見。社區業主委員會是社區內居民為了維護自己的私人利益和不斷提高社區的居住質量，自發的組織起來向社會各方反應業主的意見和要求，并監督物業管理公司運作的民間組織。通過業主委員會，居民有效的參與到了與自己息息相關的社區生活中去，更好的維護了自己切身的利益。在社區內，還存在著充當居民與居民之間、居民與政府之間、以及居民與社會之間的中介和橋梁的組織。包括一些行業協會，比如法律援助中心，環境保護協會等。也包括舞蹈隊、讀書會等一些沒有專業技能的組織。這些組織不僅豐富了居民的日常生活，同時在居民遇到困難時能夠提供專業的幫助。但同時，政府主導型社區治理也存在著許多問題，主要表現在以下幾個方面：
（一）政府在社區治理中權力過大，管理的事情過于寬泛，成為全能的“管家婆”
政府肩負過于沉重的責任，難免在工作中會或多或少的出現問題。比如在政府社區工作會強調了經濟的發展、怎樣更加完善社區的硬件設施，卻忽略了社區內教育、衛生等方面的發展。政府組織及其派出機構作為社區治理的唯一主體現象依然存在，社區治理方式還是以行政管理手段為主，這種管理方式從現在來看積極有效，但隨著社會的進步，就不再適應社會發展的潮流了。
（二）社區自組織在社區生活中發揮的作用有限，在社區生活中缺乏活力
社區居委會原本是基層群眾的自治組織，政府跟社區居委會是指導與被指導的關系。但是在現實生活中，社區居委會的成立完全是在政府的運作下產生。政府掌握著居委會的經濟來源、給居委會下派工作、并決定著居委會干部的任免。社區居委會的職能被扭曲，由為社區居民服務的組織成為政府組織伸出來的“腿”。由于居民對業主委員會的程序不熟悉，對其職責功能不了解，同時居民之間缺少溝通交流，所以業主委員會的工作很難展開。社區中介組織規模小，力量薄弱，它們開展工作都是在居委會安排下，大部分都是被動參與。
（三）“街居制”雖然在我國已經逐步消失，但是人們的觀念思想還沒有完全轉變
社區居民過多的依賴政府組織，與此同時，社區居委會的行政化使得與居民參與的預期不相符合。有些時候，居民在參與社區事務中時會發現一些事情政府實際已經安排好了，從而嚴重影響了居民的參與熱情。同時居民參與渠道較為單一。
三、元治理視域下完善政府主導型社區治理的策略
（一）轉變政府職能，要“恰到好處”的行使政府手中的權力
轉變政府職能并不意味著簡單削弱政府在社區工作中的權力、縮小政府的管理范圍。相反而是要求政府做到該管的管，不該管的不管，政府需要從繁瑣的社區事務中解脫出來。除了承擔一些非他承擔不可的公共事務，比如社區治安、公民教育、計劃生育等。在此之外應該將注意力放在從宏觀上把握社區治理中去。這就要求政府從過去所有者、計劃者的身份中退出來，加強對“公共物品”管理的供給。轉變政府與社區居委會的關系，強化社區居委會的自治能力。從以前領導與被領導的關系向指導與被指導的關系轉變。將社區居委會去行政化，合理界定社區居委會的工作性質以及應該承擔的工作內容，居委會不應該承擔由上級政府分派的任務，而是面向社區居民服務。完善社區居委會的選舉和任免制度，居委會干部的選舉與任免不是由上級政府決定而是做到真正由社區居民決定。社區居委會的工作首先要面向居民，而不是迎合政府，成為真正的向政府表達民意的基層群眾自治組織。
（二）完善社區居民參與機制
首先要培育社區居民的參與意識，讓居民從思想上消除傳統“單位人”的觀念，認識到社區居民參與的重要性，認識到維護自身權益和權利的必要性。政府要為社區居民參與提供廣闊的平臺，定期舉辦聊天會、宣講會、聽證會等。開展豐富多彩的社區活動，比如，老年大學、合唱隊、健身隊、志愿者協會等。居民通過參加這些活動，既陶冶了情操也增進了社區居民之間的交流，培養了居民之間相互信任的關系，增強社區凝聚力。二是加強社區內民主建設。在社區范圍內實行普遍的民主選舉、民主決策和民主監督。有關社區的重大事項通過民主程序進行決策，通過宣傳教育的手段不斷培養居民的社區意識、民主意識。
（三）健全社區自組織
首先要理順政府與社區自組織的關系，政府培育社區自組織并不是要從政府手中奪權，而是能夠更好的為居民服務。利用社區自組織既可以有效率的完成工作又可以減少開支。社區自組織的發展既惠及了群眾又方便了政府。政府可以利用手中的資源幫助社區自組織發展，培育社區自組織的獨立性和自主性，社區中許多公共事務可以交由社區自組織去做，對社區自組織既要有管理職能也要有服務職能。同時政府也要引導社區自組織的自身建設，培養專業人才，加強從業人員的素質和能力。
（四）培育社區共同的利益
人們參加社區事務很大程度上是為了維護自身的合法利益，受到自身利益的驅動。所以培育社區的共同利益，是促進居民參與、社區自組織蓬勃發展的根本動力。社區提供好的公共物品和公共服務，居民的滿意度就高，就會自然的產生對社區的依戀感和歸屬感，隨著時間的推移就會慢慢的把社區的事情當成自己的事情。
（五）建立健全相關法律制度
國家層面上，1989年我國出臺了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，伴隨著經濟進步和社會發展，這部法律有許多地方需要進行修改。夏建中教授認為，這部法律限制了社區居委會自治功能的發揮，他認為修改后的“居委會組織法”表現是：第一，明確居委會地位和職能，黨和國家不得以任何借口干預居委會工作；第二，修改和完善有關社區發展的法律規定和各項政策；第三，為社區居民自治提供制度上和法律上的保障。社區層面上，根據本社區的實際情況，制定社區居民公約和自治章程。社區居民公約規定社區居民應該遵守的行為規范和道德準則。社區自治章程涉及社區自治的原則，社區自組織產生、性質、職責、工作程序，居民代表的選舉、罷免、居民的權利與義務等。它們從制度層面上為社區治理提供規范化保證。社區自組織方面，完善有關的法律法規，對社區自組織進行法制化管理，明確它們的法律地位，將它們的發展納入到法治化的軌道。為社區自組織的發展提供良好的法律和制度環境。做到有法可依、違法必究。
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關鍵詞：社區治理；社區自治；居民參與；社區服務
中圖分類號：TU984文獻標識碼：A
社區治理內涵與我國社區發展的三個階段
內涵
社區是社會存在和發展的基礎，社區治理成效如何將直接關系著一個社會的穩定程度。
隨著我國經濟社會的不斷發展和法制建設的不斷完善，社區治理的實效性越來越受到人們的關注。作為城市治理的微觀體現，城市社會管理體制的創新首先應當從社區治理開始。
“治理”與“統治”相對而言，社會治理理論興起于上世紀90年代，是社會管理領域的一個重要理論，對我國的社區建設有著重要的理論價值和借鑒意義。它的內涵主要體現在以下幾個方面：第一，政府不是唯一的治理主體。治理是一個社會層面上所有行動者參與的結果。在這種模式下，政府以及各種社會機構或私人機構都不是獨自解決復雜、動態和多樣的社會問題。因為他們不可能各自擁有解決問題的所有資源。因此，只要在這個社會層面上得到公眾的認可，他們都有可能成為治理主體。第二，多元治理主體之間有一定的互動。治理理論認為社會問題的解決過程中，多元主體之間存在著界限的模糊性，在解決問題的過程中，治理主體的參與結構往往具有多樣性，可以是一種契約性合作，也可以是政府讓渡部分管理權限給其他的社會組織，不再堅持政府職能的排他性和專屬性，而是更加強調政府與社會組織之間的互動與合作。第三，強調參與的主動性。按照治理理論進行社會管理時，強調參與者的自愿主動，而不是強制的被動行為。治理理論期望達到的最佳狀態是在整個治理系統內部形成一個自組織網絡，加強系統內部的主動性和自主性。第四，注重管理手段和方法的創新。強調社會問題的解決不再囿于傳統政府社會治理模式的束縛，主張采用新的管理方式和技術，以提高社會管理的績效。
單位體制、單位人作為中國的重要政治社會遺產，上世紀40年代開始萌芽，50年代逐漸形成，六七十年代得到進一步的強化鞏固，改革開放以后才開始弱化。在這個過程當中，社區中的街道職能慢慢的被強化，形成了多元化利益主體、動態化的資源配置結構。根據西方理論視野下的治理觀點和我國目前的城市治理實際，我們可以把社區治理定義為：以社區為基礎，政府與社會組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動；在管理過程中，具體表現為不用的治理主體依托各自資源而進行的相互作用模式。
社區發展的三個階段
社區治理作為社區發展的一個目標，其治理模式也是隨著社區發展的不同階段而有所調整變化。目前看來，我國社區發展主要經歷了三個階段，可以概括為三種類型：行政型社區、合作型社區和自治型社區。
1.行政型社區。主要是政府主導，政府實際上處于社區治理的核心地位。雖然根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的有關規定，居委會是居民進行自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的基層群眾性自治組織，但是實際操作當中，都是把居委會納入到政府管理體系當中，與街道辦一樣變成政府的派出機構。而居委會作為最底層的一級，直接聽命于其所在轄區的街道辦，平時辦公經費來源以及工作內容的決定都要根據街道辦的安排，因此，時常受到政府下派的各種行政事務的困擾，其最主要的功能，即自治功能難以得到充分的發揮。
在這種治理模式下，不僅僅是作為基層群眾性自治組織的居委會功能發揮受到限制，社區居民和社會組織參與社區活動和建設的積極性無疑都會大打折扣。行政型社區是目前社會管理格局中最活躍的一種存在模式，它的形成受我國政治社會發展中人治思想的影響深厚。究其根源，單位制作為上世紀我國計劃經濟的重要特征，在當時環境下，對社會資源配置、滿足社會成員需求以及維護社會穩定方面產生了巨大的促進作用，在當時的城市管理制度下，發揮了巨大的功能。然而，隨著改革開放以來，街道職能的不斷強化，人民權利意識的不斷覺醒和社會發展的需要，這種單位制的治理格局已不能適應當下的社會治理需求，其功能和地位必定不斷弱化，最終退出歷史舞臺。就當代中國社會整體轉型變遷的進程而言,“單位社會的終結實際上是中國改革開放,建立社會主義市場經濟進程中不可逆轉的必然趨勢。”
2.合作型社區。政府通過授權，把原來由政府承擔的部分社會管理職能權限轉交給社會組織來承擔。實際上是政府放權，通過找有資質的社會組織，利用其自身豐富的資源，達到更好的社會管理效果。
在這種治理模式下，對社區的資源投入仍然是以政府部門為主，政府的職能轉變和社會組織的職能加強同步進行。這種模式是在上世紀我國改革開放以后，單位制逐漸弱化的背景下逐漸形成的。這種“非單位制”型的社會格局改變了我國傳統的政府管理的微觀基礎，政府無法再通過對其直接控制的單位將社會成員納入到整個社會管理體系當中，所以政府需要整合社會資源，通過調動社會組織，借助社會組織的力量將自主但分散的社會成員重新組織起來，進行社區治理。對政府部門和社會組織來說，這其實是一種雙贏的過程。至此，我國的社區治理應當說取得了巨大的進展，然而，隨著社會的進一步發展，這種模式必然會遇到其發展瓶頸期，居委會，業委會，社會組織，和街道，政府之間的關系錯綜復雜，這種多元社區治理主體的博弈勢必會影響到社區治理的長期效果。
3.自治型社區。由社區自治組織和社會組織對社區的公共事務進行管理和決策，政府從法律上、制度上為這些組織提供的發展提供保障，并進行監督。根據目前學術界圍繞社區自治的各種觀點來看，主要有兩種取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不論哪一種取向，對社區自治不能簡單地理解為政府與社區之間的簡單割裂，也不能理解為社區完全自組織的自我治理，而是與社區治理相關的各方利益相關者通過社區內的決策中心對社區的公共事務進行共同治理，盡管實現這種真正意義上的“社區自治”還有很長的路，但它是城市基層社會管理發展的最終歸宿。
二、社區治理中存在的主要問題
法律缺位
進行社區治理并最終實現社區自治離不開法律法規的支持和保障。然而，我國的《憲法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》雖然對居委會的地位、性質、任務、工作制度等作了規定，但是明顯過于原則化，實際操作性不強，像對社區的界定，社區自治的性質，管理運行方式等都處在無法可依的狀態，給居委會的工作內容帶來了很大的模糊性，也為各級政府把居委會當做一些行政事務的落實層和最終操作層留下了空間。另外，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》作為居民自治依據的唯一一部法律，已經有20多年的時間，其內容已經不適應當前社區建設的新形勢，存在明顯的滯后性。比如，第六條規定，居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立。 而在許多大城市，像上海，武漢等地，一些住宅小區規模明顯擴大，這項規定明顯已不符合現實情況。這些問題都迫切需要從立法層面予以解決。
居民參與度不高
首先，居民對社區事務的參與熱情不高，從觀念層面上分析，舊有的“單位參與意識”一定程度上影響了居民參與社區事務的積極性，阻礙了社區居民社區自治參與意識的形成與塑造。其次，參與社區事務的廣度和深度不夠。由于計劃經濟體制下形成的對社會生活的行政化管理模式在目前還大量存在，社區居民某種程度上也習慣并認同了政府行為，被動接受安排的多，主動參與管理的少。即便參與到社區事務中，大部分情況下也是參與具體實施過程，民主決策等方面的參與則普遍不多。另外，社區志愿者和社會組織的發育不夠成熟，沒有形成全社會都來參與社區建設的氛圍和環境，影響了社區管理工作的深入展開。
公共配套不完善
目前一些城市社區功能主要體現在社區服務上，如在上海，主要是為老年人、殘疾人、少兒提供社會福利服務，為居民提供家務勞動、文體活動等便民利民服務，服務對象相對固定，服務內容比較單一。另外，從總體上看，發展社區服務，完善公共配套設施的主要困難是資金不足，缺乏資金保障的長效機制
職能異位
街道辦事處作為政府的派出機構，承擔著越來越多的政府工作職能，而這些街道承擔的行政事務，其中大部分又攤派給了下面的居委會來承擔。目前，居委會的成員組成中，年齡多在40歲以上，以中老年群體為主，每天疲于應付街道交派的各項任務，本應面向社區居民服務的居委會，在大多數時間卻為政府和社區其他職能部門做許多份外的或與社區居民聯系不大的工作，使得居委會的工作內容和服務對象都發生了異位，居委會服務基層群眾自治的功能難以發揮。
三、進一步完善社區治理的幾點建議
實現社區治理形態從政府主導到公民自治的變革，其實質就是實現國家權力向社會的回歸。盡管目前，實現完全的居民自治困境很多，但仍可以從理論層面進行一些可行性的探討。
加強法制建設，確保有法可依
修訂完善現有的相關法律法規，確保社區治理有法可依。隨著城市進程的加快，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在實施過程中遇到了不少的新問題新情況，流動人口的遷移、人口老齡化、動拆遷的轉移安置等問題，使居委會在管理上力不從心。因此要通過立法或對現有法律的修訂，廓清居委會的職能，權限以及與各方面的關系，從而使政府更好地依法行政，社區依法自治，社區治理有法律的保障。
培育社區居民自治參與意識，完善參與機制
社區治理理論的核心是參與、自治、共享。通過社區居民的積極參與，實現共同的發展目標。居民能否有效參與社區事務，一方面取決于居民是否有成熟的社區理念；另一方面取決于是否有完善的參與機制。因此，一是開展全方位、多層次的社區活動，為不同背景的居民提供交流場所，塑造共同的社區價值。二是以人為本，堅持社區需求，用共同需求來調動居民的積極性。三是完善居民參與機制，通過法定程序制定相關規章，形成一套健全的參與機制，以保證居民參與的積極性和有效性。
完善相關配套措施，增強服務意識
在社區建設的同時，要完善社區服務功能，推進配套設施建設。一是通過搭建自治平臺，充分發揮社區居民的自治作用。發展志愿者隊伍，推動社區志愿服務的規范化和制度化，實現社區居民的自治服務與管理。二是優化社區軟環境，打造特色服務，開展特色活動。三是利用電商打造社區服務平臺，實現從對物的管理轉向對人的服務。目前中國服務業產值僅占GDP的30%，而挖掘社區服務的商業潛力，在我國亦大有可為。
對政府職能進行科學定位，拓展社區自治空間
合理界定政府管理與社區自治的邊界，進一步明確政府、街道和居委會的各自職責，政府職責有專門的部門來履行，不隨意向居委會攤派。確需居委會協助的行政事務，要有明確的經費和人員，以減輕社區工作負擔，創造必要的自治條件，使居委會真正的回歸到《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定的“自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的基層群眾性自治組織”的定位。
參考文獻:
一、我國城市社區治理現狀
以主導角色作為劃分標準，我國現有社區治理大致有三種模式：一是居民參與型治理模式，以深圳南山區月亮灣模式與武漢江漢區滿春街小夾社區模式為典型。居民在社區中發揮著核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企業參與型治理模式，以深圳福田區的蓮花北社區為典型，物業管理公司承擔了社區管理的主要責任，居民也愿意聽從安排。三是行政引導型治理模式，這種模式分布范圍最廣，也最常見，是我國社區治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”，都是在政府的主導下進行的治理模式變革，居民、企業、第三組織往往只是被動地參與社區治理。政府主導型的治理模式會導致社區治理嚴重失靈，表現為社區管理資源的浪費、居民參與積極性不高、參與目標層次較低、社區管理的低效率以及尋租活動的滋長與蔓延。Bowled和Gintis認為負激勵是社區失靈的原因之一…，Banner指出社區治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動l2f2。
我國目前這種政府主導的社區治理模式進一步強化了政府的角色，將本來屬于人民自我管理、自治性質的社區變成了受各種政府機構控制的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監督監察權、綜合協調權、屬地管理權、干部任免權等，居委會的自治角色難以確定，公民深度參與難以實現，治理效益無法在社區形成激勵機制。相應地，政府壟斷地位造成了非營利性組織和社會自治團體的缺乏，導致社會服務中介組織的競爭不足。這樣，在“摸著石頭過河”的探索中，我國各級地方政府不但沒有創造社區治理模式變革的制度環境，反而成為負激勵的推動者。治理理論在我國社區管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽模式”、“深圳模式”等等無一例外都宣稱以“治理理論”為指導，然而最終卻都將“多元化、網絡化”方向的改革變成了政府一家獨大的“控制型社區治理”改革，使得我國的社區管理又走回了原來由政府控制的老路。要改變這種狀況，筆者認為必須引入新公共管理理論，利用它的“再造精神”與“再造工具”，對我國的社區治理進行“社區再造”。
二、新公共管理理論與“社區再造”
新公共管理運動是在全球經濟問題日益嚴重、西方國家財政危機不斷加劇的背景下興起的，它對政府、企業與公民角色進行了重新定位，即“以生產者為中心的政府治理轉向以消費者為中心的治理。政府應以公民為中心而不是以自己為中心”[4141。新公共管理的思想集中體現為兩種路徑：一是奧斯本的“政府再造”路徑，強調對公民、社團組織、社區組織授權，建議從官僚層級制政府改革為參與及團隊合作的分權的政府，建立通過市場杠桿進行改革的市場導向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務”路徑，強調政府的職能是服務而非“掌舵”，政府應該追求公共利益，政府思想上要具有戰略性、行動上要具有民主性，政府應該服務于公民而不是服務于“顧客”，政府責任并不是單一的，公務員不應當僅僅關注市場，他們也應該關注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益，應重視人而不只是生產率，對公民權的重視程度要勝過對企業家精神的重視程度。新公共服務理論更加關注民主價值、公共利益和公民的積極參與，提倡實行“以公民為導向”的政府管理。雖然這兩種路徑強調的側重點不同，但是都體現了民主、公平與公正，都以實現公共利益為結果導向。
社區是地域相對較小、社會經濟文化活動比較相似、社會功能相對完整的共同體，其基本涵義是指一個社會功能相對完整的、能夠滿足社區居民基本生活需要的地域或區域性組織，因而，社區管理作為基層公共管理，也伴隨著“政府再造”的改革運動發生了相應的變革。筆者將西方國家利用新公共管理理論所進行的社區再造改革梳理成了一張簡表(表1)，它反映了近些年發達國家社區改革的最新動態。從表1可以看出，西方國家社區管理的模式再造是在新公共管理運動的背景下發展起來的l2，都體現出社區授權、參與決策、協作管理等“政府再造”特征。可見，“政府再造”的原則與戰略同樣適用于“社區再造”。
首先，根據公共物品理論，社區公共物品類似于俱樂部產品，與純公共物品既有相同點也有不同之處。社區公共物品與純公共物品的共同點在于它也具有多人共同消費和同時消費、成本由集體支付的特性，它也不可能通過市場來提供。但社區公共物品與純公共物品在受益范圍、需求多樣化、影響復雜化方面存在差別。社區公共物品的特殊性使得對它的有效提供需要將競爭機制注入提供服務中去，需要通過市場力量來進行變革。我們稱之為“競爭型社區”。其次，根據集體行動理論的邏輯，小集團比大集團更容易獲得集體物品的最優水平，增進共榮利益；而且小集團內部的個人關系更加重要，討價還價所帶來的損失要小得多。社區是社區成員的“利益共同體”，是一個非營利的社會組織，它是典型的具有共榮利益的小集團。因此，社區利益的一致性能夠使社區成為以社區居民為導向的社區。社區不僅僅要“掌舵”而且還要“劃槳”，這需要政府給予社區充分的授權。第三，根據公民參與理論，公民參與不僅是民主的內在要求，而且對政府行政管理有積極的結果效應。對于政府行政實施而言，公民參與能夠“促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉向尋求公民支持和授權公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機會，能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中，而不是強加給社會和公民，這樣就能夠更好地發揮和強化社會的作用”_7]。
因此，社區需要對社區公民負責，同時，也是由公民、社團組織充分參與決策的社區，其管理方式相應地轉變為協作式的管理，而非等級式的，即“協作式社區”。第四，根據新公共管理理論，“再造”是指對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅度提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化來完成這種轉型過程。“企業化社區”也應構成“社區再造”的一部分，諸如明確組織目標的核心戰略、創設績效后果的后果戰略以及相應的工具——績效管理、激勵機制等，對于社區管理同樣適用。
三、我國“社區再造”的模式選擇筆者在現有的成功社區治理經驗中提煉出幾種我國社區改革的可行模式。
(一)獲得授權的社區：會站分離模式
社區要能夠自治并能夠自主地處理社區事務，政府行政權力的放權就是關鍵。各級地方政府對于如何治理社區也進行了有益的嘗試，其中，深圳鹽田實施的“站居分設”(“會站分離”)模式基本上解決了社區居委會的行政化問題，在制度上重點厘清了社區居委會、社區服務站和社區工作站之間的關系，并從組織結構、職能、人員、經費和場地等關鍵環節把它們一一分離開來J6。盡管如前文所述，這些依據治理理論所進行的改革仍然無法避免政府的“幻影”，但它們也確實創立了“會站分離”模式的雛形——立足社區治理結構中政府行政權力與社區自治組織居委會權力的分離，這種模式在新公共管理中被稱為“會站分離再造”，它為政府放權奠定了結構基礎。會站分離模式是將來我國社區管理改革的最重要模式。
(二)居民驅使的社區：社區模式
在自治組織中，利益相關者的共榮利益是組織存在的根源所在，否則，組織的合法性與政策的實施將會遇到障礙。上海竹園休閑中心的修建過程歷時8年，街道辦的“好心”由于沒有征求居民意見和進行信息披露導致休閑中心建設兩度遭到居民反對。1999年，街道辦事處吸取教訓，決定讓公民參與決策，給每戶居民發出《意見征求書》，召開居民代表會議，2001年由居民投票表決出具體的規劃方案0]。在這個過程中，街道辦事處依據居民的愿望和偏好進行施工，沒有出現居民阻撓施工的事件，居民對于休閑中心的認同度也很高。社區制度建設應保障居民進行選擇的權力，包括建立公共服務項目的居民選擇制度(如上海市盧灣區的“社區聽證會”、武漢江漢區花樓街的“社區居民論壇”)、確立居民服務保證制度(即類似于新公共管理運動中的“公民”)。我們稱這一模式為“社區模式”。從“社區模式”的相關規定中可以發現《衛生》《環境》《公民參與》等對社區管理者和服務提供者提出了詳盡的要求，這樣使得居民可以對服務提供者實施有效監督。因此，“社區模式”是新公共管理理論在社區治理實踐上的有益嘗試。目前浙江紹興新昌就已經推行著類似的“鄉村典章”模式，“鄉村典章”是由村民公議公決產生，在現行法律框架內對村務運作機制予以了明確和細化，為農民民利的行使提供了充分保障¨。這種探索無疑具有“社區”模式的意味，是一種難得的探索，也是我國下一步社區改革可以采用的有效模式。
(三)企業型社區：績效導向模式
企業型社區指的是社區以居民利益為服務導向，運用績效與激勵工具，確定社區目標，高效率、高質量地滿足居民需要。社區中的績效管理方式(績效獎勵、精神補償、獎金、增益分享、共享節余、績效工資、績效合同、效率紅利、績效預算)與激勵因素(成就感、認可、挑戰性、興趣、責任感、晉升、工資和福利)能夠運用于居委會監督和評價中介組織、自治組織，同時也可以在社區各類組織與人員中付諸實施；另外，街道辦事處也需要以激勵形式對社區進行獎勵與懲罰，從而推動社區再造。目前績效型政府運動在我國已經開展得如火如荼，但我國的社區管理改革卻在應用績效導向工具方面，遠遠落在了政府改革的后面，這就需要在進一步的改革中大力推行績效導向模式，推進社區管理改革。
(四)協作型社區：居民自治模式
與合作網絡治理模式一樣，協作型社區也倡導反垂直化、反科層制管理，提倡以居民、各類自治組織與政府機構的雙向互動為依托，以社區授權于居民為主要工具。協作型社區的協作方式往往是社區根據情境產生的，其推動力量主要源于居民的物質與安全保障需要，“門棟自治”與“院落自治”就是社區自治組織協作管理的典型方式。武漢市的“門棟自治”方式是以門棟自管會為依托，通過門棟居民平等協商來解決門棟公共事務，形成了社區治理的多元網絡結構。門棟自治制度在推廣中得到完善，自治趨于制度化、規范化。它的基礎是建立門棟自管會推選制度，各門棟自管會成員的產生需經過“征求門棟居民意見、確定推薦候選人、門棟居民會議或戶代表會議投票表決、選舉結果報居委會備案”等程序。上海市康健街道形成的塊區黨支部構建了另一種協作組織結構，它介于街道與社區支部之間，由相鄰各居民區黨支部書記或在職黨員志愿者聯絡站站長組成。塊區黨支部主要是針對幾個社區存在的問題進行監督，并開展各類便民活動。它不屬于行政機構序列，實際上是對變化的環境做出的具有嘗試性的調適¨。這些探索表明一種基于新公共管理“再造”原則與工具的新社區管理模式在我國已經萌生，它就是居民自治模式。無論從發達國家經驗還是我國已有實踐探索來看，這種自治模式都有著天然的優越性，可以解決我國社區管理中政府干預過多、居民自治不足的“老大難”問題，是我國社區管理改革的必不可少的重要模式。
(五)競爭型社區：簽約購買型模式
將競爭機制引入社區，使社區服務提供者不只是特定的中介組織、社區服務站和物業管理公司，這能夠有效地遏制社區“尋租”的行為。因為社區服務站與各類街道中介組織如果由街道設立，那么無論是自收自支的全民事業單位，還是民辦非企業單位，都是具有壟斷性的社區服務提供者。在實踐中，政府購買公共服務是一個較好的選擇。成都市成華區通過簽訂合同的方式向工作站委托政務服務，上海市普陀區、浦東區等也有類似嘗試。賈西津指出，“購買服務模式能夠成立，除了合同關系，還有幾個條件：一是購買的必須是一種公共服務產品，如養老服務、殘疾人照料，而不是一項政府職能，如某個部門在社區的工作；二是購買對象是具有獨立決策權的組織(企業或者非營利組織)，而不是貫徹政府意志的工作單位，購買的結果是其終端服務的實現；三是購買過程是公開、公平、競爭性的，而不是政府將固定財政資金向特定對象的轉移”l14]。實際上，這種社區公私合作關系就是將公共服務提供交由市場決定，政府與社區只是監督服務的一方，居民才是最終評價服務的終端。這種模式更有利于解決我國社區公共產品、公共服務提供缺位、錯位問題，更有利于節約成本。在將來我國社區改革中，凡是有條件的社區均可以推進這種模式。
關鍵詞：社區公共服務；合作治理；社會組織； 參與
中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2013）05-0094-06
一、合作治理：公共服務治道變革的應然選擇
合作治理源于的“合力”思想，認為社會發展是不同力量共同作用產生合力的結果，并強調個體分力的主觀能動作用，體現了整體與局部不可分割的關系特征。正如恩格斯所說，“歷史的最終結果是從許多單個意志的相互沖突中形成無數相互交錯的力量，由此產生的合力創造出來的”[1]（p.697）。 基于合力思想，社區公共服務治理存在多個“分力”，即指政府之外的所有社區內主體，包括社區企業、社區自組織、志愿性社團、協會和居民個人等獨立于政府組織之外的廣大經濟生活領域和公民生活領域。這些主體在承接政府服務職能和促進公共利益實現方面有著自身獨特的優勢，經過多方協調會形成推進社區公共服務發展的“合力”。合作治理實質是治理理論的一個分支和應用。治理的核心特征是多元主體合作共治，本質在于政府與公民對公共生活的合作管理。它強調權威中心的多元化，主張管理對象的參與和國家與社會的合作，模糊公私機構之間的界限，強調多元主體的責任，追求政府職能履行手段的多樣化。20世紀90年代，治理理論的興起和民主行政理念的踐行，公共服務市場化和社會化改革已成為多元主體合作治理的發展趨勢。
社區公共服務合作治理是社區民間社會力量和公共權力共同參與公共服務治理的一種模式，它是“政府與社會力量平等合作組成的網狀管理系統”[2]（p.22）。政府與其他主體各司其職，擁有平等的法律地位，合作的主要方式是平等協商，通過“自由平等的討論、對話和爭辯，在此基礎上形成決定在實質上符合大多數居民的利益，而不是形式上體現公民的意志”[3]。合作治理體現了政府與社會的一種新型互動的關系。它打破了公共政策目標的單一性，使其走出對上負責的單線性關系狀態；治理主體不再依靠權力直接作用于治理對象，政府權力的外向功能削弱；行政權力不再服務于抽象的公共利益，而與權力持有者的道德意識相關聯[4]。
中國在走向現代性社會結構中呈現出“利益多元需求、權力分散制衡、組織異質獨立”[5]等因素，形成排斥單一性和獨占性機制的強烈訴求，“社會”開始成為資源供給的有力潛在力量，開始提供影響個體生存和發展的機會，傳統的政府單一供給模式越發難以適應[6]。社會因素作為公共服務供給體系的重要主體，促進了治理機制的轉變。萊斯特·M·薩拉蒙的第三方政府理論①和奧斯特羅姆夫婦的多中心治理理論②強調，需要借助多樣化的權力和組織形成多中心治理機制，解決不同范圍的公共治理問題。因為社會組織具有“解決社區問題的專門知識并根植于基層，可以對居民的需要作出適當和如實的反映，促使社區成員參與切身利益相關的決策和資源分配”[7]。隨著公民社會的發展和日益成熟，要關注的焦點將不再是政府中心這一前提下如何擴大社會的參與，而是打破政府單極治理，確立多元共存合作治理的新格局。
中國市場經濟體制的轉軌和社會管理制度的變遷，給社會組織的成長帶來巨大的發展空間。“社區制”的改革為社會組織參與社區公共服務提供創造了良好的制度環境。同志在十報告中提出，“要加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。中央高層決策為社會組織參與社區公共服務合作治理指明了發展的方向。當前，社區已成為多元主體利益博弈的公共空間。社會轉型期，城市失業和弱勢群體利益維護等問題隨著政府職能的轉變落到社區，加大了社區公共服務建設的難度。合作治理所具有的彈性化、互和反思理性等特征更好地應對了轉型期社區公共服務問題的復雜性、多樣性和動態性特征。因此，推進社區公共服務的合作治理，更好地滿足居民的多元化需求，既是政府職能轉變的目標，也是構建和諧社會的必然要求。
現有文獻對公共服務的合作治理大多數是社會宏觀層面的定性研究，把政府與社會各主體的合作關系置于社區的微觀層面的定量研究較為薄弱。因此，本文通過對長沙市的實證調查，對社區公共服務合作治理實踐進行實證層面的解析，嘗試通過建立結構方程模型深入剖析社區公共服務合作治理的影響因素和影響機理，期望可以為合作治理實踐的有效開展提供一些可行性的數據支持和對策建議。
二、研究設計及變量測量
（一）數據來源及其描述
本文所依據的數據資料來源于2011年筆者在長沙市所作的“居民參與社區公共服務的行為意向與社區公共服務滿意度”的調查。調查采用多階段抽樣法。第一階段采用分層簡單隨機抽樣在長沙市抽取3個區（芙蓉區、天心區、岳麓區）；第二階段用簡單隨機抽樣法在所抽取的各區中抽取2個街道；第三階段按系統（等距）抽樣法抽取居委會；第四階段從各居委會中按間隔隨機抽樣的原則抽取家庭戶；第五階段在抽取家庭戶樣本后，從所抽的每戶家庭中抽取一個生日距8月1日最遠的那個成年人作為調查對象，構成調查對象最終樣本。考慮到樣本總體的規模、抽樣的精確性、總體異質性程度以及研究者所擁有的經費、人力和時間等因素，本次調查共發放問卷500份，回收問卷476份，回收率達95.2%；對原始問卷進行邏輯和幅度檢查后，去掉廢問卷34份，還有442份，因此最后有效回收率達88.4%。使用數據錄入軟件EPIDATA3.1雙份錄入進行質量核查，有效地保證了數據錄入的質量。
（二）變量選擇及其測量
學者對政府與社會組織關系的研究影響較大的是庫勒（Kuhnle）和賽勒（Selle）。他們把“溝通與交往”以及“財務與控制”作為測量指標，將兩者互動關系劃分為整合依附型、分離依附型、整合自主型和分離自主型四種模式[8]（p.30）。本文參考庫勒（Kuhnle）和賽勒（Selle）的觀點，結合我國國情，從上級支持、控制狀況、溝通狀況和交往狀況建立指標體系對長沙市社區公共服務政府與社區合作治理的實踐進行測量。為了測試問卷的信度和效度，在正式進行問卷調查之前進行了試調查。
表1對本文分析中所使用的觀測變量進行了說明。上級支持的觀測變量包括資金來源、場地提供、政策支持及技術支持；控制狀況的觀測變量包括自治性組織數量、自治組織財務處理權、人事任免權和法人代表比例；溝通狀況的觀測變量包括遇到問題是否會找組織、選擇的組織類型、不找組織的原因和組織是否給予回應或解決；交往狀況選取的變量包括對組織工作熟悉程度、與社區工作人員相處狀況、對社區組織的認識和對社區公共服務的滿意度。為了使得測量指標具有可比性，在相同尺度下對原始代碼進行了重新賦值，量表問題按照正向從小到大進行賦值（參見表1）。
三、社區公共服務的合作治理：現實層面的解讀
（一）社區公共服務合作治理現狀之考察
社區公共服務建設的目的是要平等地解決社區成員的基本生活問題、改善居民生活狀況和造就心理健康且有能力的社區居民[9]。合作治理把社會組織視為與政府平等合作的伙伴，它超越了政府過程的公眾參與，打破了公眾參與政府過程的中心主義結構，它“不僅拒絕統治型的集權主義的政府中心主義取向，也不贊成旨在稀釋集權的民主參與型的政府中心主義取向”[4]。自愿的合作可以創造出個人無法創造的價值，無論他多么富有和精明[10]（p.215）。社區公共服務只有引入市場和民間組織，努力引導每個人參與供給過程中的對話和協商，提供主體才可以在政策制定前更多地了解社情民意，同時也加強了居民對供給主體的參與和監督。合作治理的實踐增進了公共服務供給過程中的公開、透明、回應性與責任性。然而在現實生活中社區公共服務合作治理的實踐到底是現實的圖景抑或是一種烏托邦式的幻景？我們借助于對長沙市的調查來實證解析合作治理實踐狀況。表2是根據表1測量出的各項指標有序分類變量的所有類別頻數和頻率，1、2、3分別代表各項觀測變量的賦值類別。
隨著市場經濟體制改革向縱深發展，長沙市各級政府把社會組織作為推進社區公共服務的新視野和生力軍，走在社區公共服務治理改革隊伍的前列。如天心區出臺了《天心區居家養老服務中心扶持辦法（試行）的通知》等一系列扶持政策，對申請成立的社區組織，實施降低門檻、減少登記環節、簡化工作程序等，為社區組織的發展擴大了成長的空間。經過十幾年的發展，社區組織在數量上達到了一定的規模，總類日漸豐富，管理體制一直追求創新，服務水平不斷提升。社區各類組織參與民生服務工作，發揮了自身獨特的優勢，有效地緩解了服務供需失衡的矛盾，減輕了政府財政負擔，成為政府職能轉變的有效載體。但由于我國一元統攝的歷史傳統和總體格局的社會沿襲，政府與社區組織仍然是“操作性和逐步浸入式的關系”，難以形成有效的合作機制，社區社會組織仍是在地方政府控制的夾縫中發展。
由各觀測變量的類別頻數和頻率分布可以看出（參見表2）。首先，在上級支持方面，社區組織的運作資金大部分來源于政府財政撥款和補貼（624%），對政府的依賴性比較大；其余為服務的自主收入、社會捐贈和其他。社區社會組織的日常辦公場地主要由區政府或街道提供（645%），在運營和管理過程中必然受到官方的隱性制約。其次，在控制權方面，雖然自發成立的社會組織數量比較多，但是，在抽樣調查的社會組織中，仍有相當一部分社會組織不具有獨立的財務處理權（35.6%）和人事任免權（37.1%）。從法人代表來看，社會組織在很大程度上為政府企事業單位和年齡偏大的退休人員。政府職能部門轉制而來的官辦社會組織在人員配置上仍由行政指令安排，在財政上依賴政府，與上級行政主管單位保留千絲萬縷的關系。再次，在溝通方面，大部分居民遇到問題會找居委會、社區服務中心或其他組織來解決，但居民的問題仍有24.7%沒能得到有效解決。20世紀70年代末，在經濟社會體制改革浪潮的推動下，政府重新肯定了社區發展的意義，提倡發展“社區服務”，旨在利用社區資源、依靠社區力量來解決居民的生活服務需求，實現“社會福利社會化”的構想。這為社會組織參與社區公共服務合作治理提供了契機和成長的空間。第三部門具有廣泛的社會網絡資本，但受公民社會發育程度及其自身局部性、狹隘性的限制，供給功能尚且有限[11]。最后，從交往情況來看，大部分居民與社區組織和政府部門聯系頻率非常低。23.1%的居民對社區組織工作情況一無所知，57.0%的居民只了解一點。688%的居民認為社區組織代表政府部門的利益，成為政府的助手和派出機構，只有少數人（7.4%）認為社區組織代表居民利益，與政府是平等合作的關系。
（二）社區公共服務合作治理影響因素之實證解析
本研究采用統計軟件為SPSS19.0，結構方程軟件為AMOS17.0對社區公共服務政府與社區合作治理的影響因素進行剖析。通過運用SPSS19.0對問卷的信度和效度進行檢驗，結果證明數據具有良好的信度和效度。模型包含個人特征、上級支持、控制狀況、溝通狀況和交往狀況5個潛在變量和20個觀測變量，年齡、月收入、文化程度、在社區居住時間是原因顯變量，上級支持、控制狀況、溝通狀況和交往狀況是結果潛變量。潛變量之間的路徑系數和觀測變量對潛變量的載荷系數（參見圖1）。
圖1合作治理影響因素結構路徑
從圖1模型擬合的結果來看，x2/df=2.3780.9，AGFI =0.963>0.9，RMSEA=0.06809，TLI=0.953>0.9，也說明模型擬合較合理。
從參數估計的結果來看，上級支持、控制狀況與交往狀況對合作治理效果的路徑系數在P為0.01和0.05的水平上均具有統計顯著性，說明這些變量對合作治理具有顯著的影響。其中，上級支持對合作治理的影響最大（Beta=0.974，P
溝通狀況中Beta=0.487，P=0.178>0.01，溝通狀況對合作治理效果具有顯著性正向影響沒有得到驗證。這說明政府部門與社會組織社區公共服務供給中，通過建立平等合作和良好信任溝通機制來提升供給能力仍未能發揮其充分作用。
各觀測變量對潛在變量的回歸系數均在0.5以上，表明測量模型具有較高的效度。在各潛變量因子分析中，不同的觀測變量起到的影響程度不同。在上級支持因子分析中，影響最大的是資金來源（路徑系數估計值為0908），其次為場地提供（路徑系數估計值為0.756）、政策支持（路徑系數估計值為0.732）和技術支持（路徑系數估計值為0683）。在控制狀況因子分析中，影響最大的是財務處理權，其次為人事任免權、法人代表和自組織數量。財務處理權和人事任免權系數為負，說明社會組織的財務權和人事權在很大程度上受到上級政府的控制，也印證了前文的相關數據描述性分析。在溝通狀況因子分析中，居民問題得到有效解決是影響溝通關系的最重要因素。在交往狀況因子分析中，對社區組織認識的載荷最大，且系數為負，表明目前我國社區組織得不到當地政府和居民的正確看待，在居民心目中，社區組織是政府職能部門一個分支，是完成政府下派任務的得力助手。某些地方官員甚至把民間社會組織當成與政府爭權奪利和影響社會穩定的危險因素，并通過法律、資金、政策等各方面限制其發展規模。在居民背景特征中，居住時間對合作治理的貢獻最大，表明居民在社區居住時間越長，越能促進社區公共服務合作治理的發展。
四、結論及政策建議
在我國實現基本公共服務均等化目標的背景下，結合前人的研究基礎，通過對長沙市社區公共服務部門的實地調查資料，從上級支持、控制狀況、溝通狀況和交往狀況對社區公共服務合作治理的實踐進行實證解析。
第一，通過數據頻數描述性分析，在社區公共服務治理中，政府與社會組織傾向于 “權威-依附”的權威型合作關系。不管是自下而上發展的民間草根組織，還是自上而下發展的官辦社會組織，其對政府都具有較強的依附性。由于權力、制度、資源的不對等，政府在社區公共服務供給中處于核心主導地位，這將會嚴重壓制社區組織自治的生存空間和自治能力的成長，有悖于社區公共服務合作治理主體平等合作關系的構建和良性發展。
第二，通過結構方程模型的實證分析發現，上級支持、控制狀況、交往狀況對合作治理效果均產生顯著的影響，即政府對社區組織在人、財、物等資源的支持力度越大、減少對社區組織的控制、加強與社區組織的聯系，合作治理的效果就越好。上級支持因子影響最大，社會組織獲得上級部門支持越多，合作治理能力就越強。社會組織溝通狀況因子對合作治理的影響未被檢驗，表明政府與社區社會組織的信任、溝通以及協同解決問題的有效機制未建立起來。近幾年全國各級地方政府開展“政府上網工程”為居民參與公共服務供給提供了條件。但當今在社會公共資源的供給和社區認同極其有限的條件下，社區公共服務治理缺乏強有力的手段和居民的積極支持。在社區，不同文化背景和社會地位的人聚集在一起，缺乏必要的溝通與交流，容易引發各種社區矛盾。居民的多元化公共服務需求在既定的政治體制框架下不僅難以滿足而且無法有效地表達，如果沿用增強政府控制能力的行政命令來解決社區公共服務的問題，是難以奏效的。通過諸如“電子網絡”等公共平臺實現完全無等級的對話似乎還有很長一段路要走。此外，不同的觀測變量對各潛變量的影響也具有差異。
以上分析表明，在我國諸多主客觀條件的限制下，要充分實現社區公共服務政府與社區的合作治理似乎是烏托邦式的理想情境。政府的權威性決定政策的制定和安排，社會組織與居民缺乏參與表達的能力和機會。政府與社會組織之間的合作主要局限于公共服務提供的具體操作性層面，缺少有效溝通的對話平臺，限制了公共服務供給的績效。如帕特南所言：“政府的效率與該地政府和社會的關系是橫向地組織起來還是等級化地組織起來的程度緊密關聯。”[10]（pp.116117）因此，要真正實現社區公共服務平等的合作治理，就要沖破傳統政府與社會“中心-邊緣”的等級模式，建立“民主-平等”的橫向性合作關系，使社會組織能以平等的姿態與政府進行充分的協商、對話與聯合行動，并有能力共擔責任與風險。從“統制-服從”的權力關系到“政治平等”的權力關系的轉變，要求政道民主層面與治道民主層面的雙重改革[12]。相關職能部門必須建立居民參與的相關制度，完善居民參與角色制度化的規定，重點強化利益訴求表達渠道的暢通性建設，確保居民的組織化參與得到保障，也要為消解社會組織的“官民二重性”，實現其由“外生”到“內源”的順利轉型和拓寬成長空間創造有利條件。同時，政府要借助現代信息和通訊技術，建立與社會組織、居民之間在公共服務過程中廣泛的對話、溝通網絡，以打破時空、政府部門層級以及社區成員等級之間的限制，提高行政部門內外溝通效率，及時傳達各級政府的政策和施政方針，反映居民的利益訴求，從而提高公共服務過程中合作治理的反應力和回應力。此外，社區“自組織網絡”或“共同體”也要積極完善內部組織管理制度和運作機制，不斷提升參與和服務供給能力，增強組織體系的環境應變能力和穩定性。
本文對長沙市社區公共服務政府與社區社會組織合作治理的現狀及其影響因素進行了比較系統和全面的分析，實證調查與研究結論對湖南省或全國其他城市社區公共服務合作治理的推進具有一定的借鑒意義和實踐參考價值。由于主觀研究能力的局限性和客觀資源的有限性，研究結論的代表性和普適性仍需長期的檢驗。在今后的研究中，將擴大調研城市的數量和范圍，如東、中、西部的城市，進一步證實研究結果的外在效度。
注釋：
①薩拉蒙的第三方政府理論，旨在闡明政府把非政府組織作為合作伙伴之緣由。他指出，NGO參與公共治理，不僅可以增強政府提供公共福利的功能，同時避免了一個龐大的政府官僚機構的出現。
②奧斯特羅姆夫婦創立的多中心治理理論，其核心是在私有化和國有化兩個極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并能有效率地運行。奧氏研究表明：與政府行政管理以及市場化方式相比，社區可以獨自更好地管理公共資源。一群相互依賴的個體有可能將自己組織起來，進行自主治理，從而避免搭便車、逃避責任或其他機會主義的盛行，以取得持續的共同收益。
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關鍵詞：演替式邊緣社區；身份轉換；政治參與意識
中圖分類號：D920.4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）025-000-02
一、研究背景與意義
根據經濟和社會發展的規律來看，城市化是一個國家走向現代化的必然選擇，是社會發展的必然趨勢。伴隨著城市化的進程，傳統意義之外的第三類社區（邊緣社區）正在持續出現并不斷擴大。在城市化拓展的期間每年有大約1300萬農民轉為市民，這一過程伴隨著重大的身份轉換過程。在這樣一個大背景下，研究演替式邊緣社區居民這樣一個特殊的群體顯然在未來很長的一個時間段內都具有十分重要的意義。因此，在逐步實現農村城鎮化、農業現代化的基礎上，進一步推進農民市民化具有重要實踐意義。
在這樣一個不斷推進的過程中，演替式邊緣社區這個特殊的存在將越來越受到關注，居住其中的居民群體作為一個越來越龐大的群體是一個十分值得研究的群體。他們的身份轉換和政治參與意識問題將直接決定該類社區的有效治理和民主政治的良好發展。所以本研究注重將該群體的身份轉換與權力意識的轉變聯系起來，力圖通過研究發現該群體在實現身份轉換的過程中其政治參與意識所發生的改變，進而發現所產生的問題，并有針對性地提出解決對策。爭取為將長期持續的城市化進程中的該類問題提供一定的參考和借鑒意義。
二、研究設計與理論借鑒
本文數據來自于“演替式邊緣社區居民的身份轉化與政治參與意識調查訪談”的調查結果。根據天津城鎮化的快速發展以及調查的便利，我們選取了天津的四個城郊為調查對象，分別是：中北鎮、張家窩鎮、楊柳青鎮和候臺鎮。在與各鎮的組織部門協調商量后，我們分別在四個城郊選取了四個社區，按照簡單隨機抽樣的方法，各個社區抽取了30名居民進行實地訪談。本次調查共調研120份，收回120份，回收率100%。其中，收回有效調研訪談為113份，有效收回率94.17%。男性調研訪談為53份，女性調研訪談為60份，男女比例接近1：1。
根據上述抽樣方法，我們主要對樣本的政治參與意識和政治行為的相關問題進行調查與統計。對于回收數據運用SPSS軟件進行統計分析，得出量化結果，并運用公民文化理論、社會身份理論、社會系統理論和政治心理學等相關理論對所得出的分析結果進行分析和進一步闡述。
本研究主要借鑒的理論有公民文化理論、社會系統理論、政治心理學理論以及社會身份理論。
三、天津城郊居民的政治參與意識現狀
本研究的對象天津四郊是演替式邊緣社區中的典型代表，其居民經歷了從傳統的鄉村生活向城市社區生活的轉化。這一轉化過程的完成同時伴隨著由農村村民向社區居民的身份轉換，本研究重點關注的就是完成了身份轉換后的天津城郊居民現有的政治參與意識的現狀，以及其參與意識的實踐情況，也就是說，他們是否真正進行政治行為來行使和維護自身權利。所以本研究主要從這幾個方面進行測量。本研究通過走訪調研、發放問卷等形式搜集了一定量的數據，在運用spss對回收的問卷進行了統計分析后，得出了如下的分析結果。
（一）政治參與意識現狀
首先，我們對天津城郊居民整體的政治參與意識情況做了描述性統計分析，根據居民們對“是否愿意參與居委會選舉？”等5個問題的回答，按參與意愿強弱由高到低進行賦值，并把各問題的得分加總。統計發現，政治參與意識強的居民占總人數的60%，說明大多數的村民在完成了向社區居民的轉變后持有很強的政治參與意識。但仍有近三分之一的人表示“不愿意”或“無所謂”，政治參與意識較弱，表示居民的政治參與意識還有進一步提高的空間。
（二）政治參與行為現狀
在掌握了天津城郊居民整體的政治參與意識之后，有必要進一步探究其政治參與的行為狀況，來分析其是否將參與意識轉化為參與行動，是否切實在行使自身的權利。而這種政治參與行為還要從傳統性和非傳統性兩個方面來分別進行分析。
針對居民們對選舉、決策、監督、反映問題等有關傳統性政治參與行為的18個問題的回答，按照參與的頻率由高到低進行賦值，并把各個問題的得分加總。統計結果顯示，僅有極少數的4人得分在60分以上，表示行為積極，絕大部分居民得分均在60分以下，表示較少參加政治活動。此結果與有關參與意識的測量結果有很大反差，也就是說，居民們雖然大部分具有較高的政治參與意識，但是卻僅有少數人對傳統政治參與行為表現出積極的態度。而對于簽名靜坐、抗議行動、暴力行動、上訪等非傳統性政治參與行為，僅有4人有過參與的行為，將這一結果與傳統性政治參與行為的統計結果進行對比，可以發現，傳統性政治參與行為仍是該地區居民政治參與的主要方式。
（三）政治參與意識與傳統政治參與行為的相關性分析
在對天津城郊居民的政治參與意識和居民傳統性政治參與行為的情況有了了解之后，有必要對二者的相關性做一個檢驗。如表2所示，從雙側檢驗后sig.值來看，該地區居民的政治參與意識與傳統政治參與行為在0.01水平上顯著相關，且Pearson相關系數為0.567，證明呈正相關關系，即政治參與意識越高越可能進行傳統政治參與。但同時這個相關系數的絕對值略小，屬于弱相關。也就是說，即使具有較強的政治參與意識，也不必然會參與傳統性政治參與行為。
四、影響政治參與意識形成的主要因素
通過上面的統計分析已經對天津城郊居民的政治參與意識有了整體的把握，下面就針對此現狀具體分析影響居民們政治參與意識形成的種種因素。主要將從作為主體的天津城郊居民和作為客體的天津城郊社區居委會兩個層面進行分析，探究作為主體的居民在經歷了從農村村民向社區居民的轉換后心理、認知等方面所具體的特征，以及由村委會轉變而來的居委會在日常工作中對其居民所產生的影響。
（一）主體心理層次的改變
在從傳統村社向現代社區轉變的過程中，廣大村民們面臨的一個主要的問題就是要融入到城市之中。而帕克曾經說過“城市是一種心理狀態，是各種禮俗和傳統構成的整體，是這些禮俗中所包含，并隨傳統而流傳的那些統一思想和感情所構成的整體。”①所以，廣大村民在嘗試融于城市的過程中，也必然要融入城市的文化，所以自然會發生心理層面的轉變。
通過對與當地居民談話的內容和問卷設計中對其行為和意識的測量，我們總結出了他們在心理層面上所發生的幾個方面的改變。首先，他們在心理層面變化的特征是由封閉保守轉變為更加開放。其次，在心理需求方面由單一轉變為多元。最后，對待公共事務的態度上由被動轉變為主動。由于城市化過程中涉及到占用土地、后期安置等一系列問題，這些問題都涉及到了他們的切身利益，因而使他們有了更多的利益訴求，這就進一步使得他們更愿意主動的參與到政治事務等公共事務中，來維護自身的合法權益。
（二）對自身政治參與價值的評價
個人行動的欲望往往來自于其對自身行動價值的判斷，聯系本研究，個人只有對其政治參與行動的價值具有較高的評價，才會具有較強的政治參與意識去參與政治生活，行使自身權利。同時，個人對其自身行動價值的評價也是自我認知表現的一個重要方面，對天津城郊居民進行自身政治參與價值評價的測量有利于對其自我認知有一個很好的了解，進而探索其認知是否對其政治參與意識產生了一定的影響。
本研究通過搜集居民們對“居民投票能決定選舉結果？”等有關投票行為的6個問題的回答，按是否有價值由高到低進行賦值，并把各問題的得分加總。統計得出，對政治參與持肯定評價的占74.3%，表明大部分居民認為自己的政治參與是有價值的，可以對社會產生影響。為了進一步驗證對自身政治參與價值評價這一因素對于居民政治參與意識的影響，對這二者進行了相關性檢驗。檢驗結果如表3所示，從雙側檢驗后sig.值來看，該地區居民對自身政治參與價值的評價與其政治參與意識在0.01水平上顯著相關，且Pearson相關系數為0.397，表明呈正相關關系，即居民對自身政治參與價值的評價越高，其政治參與意識也就越高。這一結果也就證明了居民對其自身政治參與價值的評價是影響其政治參與意識主要因素之一。
（三）對社區居委會的了解度與信任度
信任往往是建立在了解的基礎上的，所以我們首先對居民們對于社區的了解度做測量。通過居民們對“認識居委會主任或書記么？”等4個問題的回答，按熟悉程度、來往頻率由高到低進行賦值，并把各問題的得分加總。統計后的結果顯示，絕大部分居民對居委會的熟悉程度較高。
在了解了居民們對于居委會的熟悉程度之后，進一步考察其對于居委會的信任度。通過將對居委會的信任度與其他各級部門進行對比，我們得出，居民對居委會的信任度最高，對居委會干部的信任度也較高。
那么，對居委會信任度的高低是否會對居民的政治參與意識產生一定的影響呢？為了解決這一疑問，我們對二者進行了相關性檢驗，檢驗結果如下表3所示，從雙側檢驗后sig.值來看，居民對居委會的信任度與其政治參與意識在0.01水平上顯著相關，且Pearson相關系數為0.295，表明呈正相關關系，即對居委會的信任度越高，政治參與意識越強。所以，對居委會的了解程度以及信任度也是影響居民政治參與意識的一個主要因素。
（四）治理模式由“鄉土化”向“城市化”的轉變
從村民委員會到居民委員會，絕不僅是名稱的變化，更是一種綜合的、復雜的變化，從治理模式的角度看，可以說是由“鄉土化”向“城市化”的轉變。針對村民與居民的不同特性，治理模式也有相應差別。在鄉村社會，村民之間依靠血緣、親緣、宗緣、地緣等相互聯系，表現為一個“熟人社會”，特點是經濟結構單一、個體差異不大、流動性小、價值和利益趨同。在演替式邊緣社區，居民雖然基本上由原有村民轉換而來，但經濟結構、價值、利益等都隨著城市化不斷豐富，人口流動性加大，居民間的異質性增強，成為一個“半熟人社會”甚至“陌生人社會”。如果說“鄉土化”治理是對或大或小的共同體進行治理的話，那么“城市化”治理就更多地與個人進行對話。在鄉村社會，村民的特性決定了村民政治參與的方式和訴求是相似的，既然相似，那由各共同體的代表來進行政治參與就足夠了。而在城市社區，“城市化”治理針對異質化社會，這就要求居民個人投入到政治參與中，表達自己的意見和權利訴求，居委會的治理才能得到真正的進步和改善。
五、結論
由以上的分析結果可以看出，天津城郊居民在完成了由村民向社區居民的身份轉換后，其整體的政治參與意識較強。體現在政治行為方面是更傾向于參加傳統性政治參與行為。針對這些社區居民政治參與意識的現狀，對影響其政治參與意識形成的主要因素做了深入分析。從主觀層面上看，首先，居民們在完成身份轉換后心理上發生了一系列改變，變得更加開放、主動，并且心理需求更多樣化。其次，居民們對自身政治參與價值的評價也會對其政治參與意識產生一定的影響。最后，居民們對于所在居委會的熟悉程度和信任程度也會影響其政治參與的意識，天津城郊居民政治參與意識較高也是由于其對所在居委會的信任程度較高。此外，從客觀層面看，治理模式的變化也對居民們的政治參與意識產生了很大影響，變化的特征主要是由“鄉土化”向“城市化”的轉變，相應的居民的政治參與也由集體性向個體化轉變。對影響演替式邊緣社區居民政治參與因素的分析意義很大，可以使我們有針對地提出提高該類社區居民政治意識的建議，例如，加強心理引導，加強社區居委會與其居民的聯系，增加居民們參與社區公共事務的機會等等。居民們政治參與意識的提高無疑對于社區的民主政治建設十分有利。
注釋：
①[美]R.E.帕克：《城市社會學》，華夏出版社，1987年版，第1-2頁。
*基金項目：國家自然科學基金面上項目“地方政府生態管理與綠色社區志愿者組織成長的互動關系研究”（編號：71173099）；江蘇省“青藍工程”資助；2011年教育部“新世紀優秀人才支持計劃”項目（編號：NCET-11-0228）
作者：梁瑩，南京大學社會學院社會工作與社會政策系副教授 南京 210046
[摘 要]21世紀將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現代公民意識和健全的公民資格。本文基于對長三角地區三個城市的實證調查，對公民治理成長之基本現狀進行解析，接著通過Multinomial Logistic回歸分析深入剖析影響社區中公民治理的重要因素。通過以上的分析本研究嘗試探尋影響和制約社區中公民治理的真實圖景及影響其發展的深層原因，期望可以為我國社區中公民治理與草根民主的成長提供一個基本的理論和實踐分析框架。本文的研究結論表明，公民治理的實現必然是一個相當緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養，并使之深入人心。
[關鍵詞]草根社區；公民治理；公民志愿精神；草根民主
[中圖分類號]D638 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2014）02-0054-06
“公民治理”一詞在提出之后，在公共管理領域迅速傳播。雖然對其尚未有統一的定義，但是多數學者都認為公民治理涉及選擇與聲音兩個層面，選擇即是要提供更多的公共服務機會，而聲音則重視地方主義與自我治理。[1]博克斯認為21世紀將是公民治理的時代，公民參與是公民治理的核心機制，在公民治理中處于主體和中心地位的公民，具備現代公民意識和健全的公民資格。然而我國草根社區中的公民治理的實現必然是一個相當遙遠和冗長的過程。期望本研究成果能夠對目前我國城鄉社區中的公民治理的學術理論研究與草根民主的實踐運行發揮重要作用和產生重要影響。
一、中國草根社區中的公民治理：研究背景與研究概況
（一）公民治理：公共參與及公民精神的強力復興
未來社會的治理最終方向和目標就是公民治理，時下公民治理已然成為公共政策研究領域的流行詞匯，許多學者都對公民治理的概念以及發展提出自己的看法。但非常遺憾的是，當前學術界對于公民治理是什么這一概念并未達成根本性共識。一般認為公民治理中主要包含以下兩個主要議題：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。對于這兩個議題的不同回答將形成公民治理的多種不同闡釋。[2]福克斯所倡導的公民為中心的治理模式如今成為公民治理發展的經典藍本，“福克斯從其個人作為政府管理者的豐富經驗出發，又結合其對于民主過程與公共行政的研究，發展出一種新型的治理模型，這種治理模型致力于服務公眾，并且促進公共實務者的專業性發展。他承認自己所推崇的是一種地方政府管理的規范性設想，但是他堅持認為在全世界都逐漸呈現出這樣一種趨勢：那就是公民越來越愿意參與那些影響他們生活的公共政策的制定與執行。”[3]
在公民治理實踐中，行政管理者的主要角色是確保公共政策的開放性與包容性，并且為公民提供建議與技術支持，從而使公民成為地方政府公共政策制定的重要成員之一。[4]在公民治理的過程中，普通公民不再是被動地參與公共政策過程，并且只是象征性地被公共部門咨詢。相反，公民治理中的公民應該是一種直接參與公共政策的公民，他們與政府享有同等重要的決策權力。[5]同時， 在公民治理過程中， 政府并非完全不存在， 而是作為一種治理的協調者， 充分促進公共政策的決策過程， 并且避免公共政策的破產。[6]
庫珀等學者認為：“公共參與重新燃起學者們對于社會治理發展的希望，其已經超越地區、民族、國家與網絡社區的限制，當下的公民參與在不同的層次呈現出不同的形式。而協商性與共同性的行為策略為達到公民為核心的公共管理實踐起著至關重要的作用。” [7]對于公民治理的實現，托克維爾曾對這種未來的治理發展提出過自己的見解，在他看來，公民自發形成的志愿組織網絡能夠整合社會利益、表明個人需求與偏好、促進公民參與政府決策等。他將志愿組織視為公民身份與公共能力的訓練場。[8]作為一種未來的社會治理模式，抑或為了公民參與的切實實現，抑或為了公民精神的強力復興，我們都有理由堅信，公民治理的發展需要不斷的實踐積累，也唯有不斷的組織性、自發性的自愿公共參與，公民治理的發展才能實現。
（二）我國草根社區中的公民治理：研究背景與研究問題
正如博克斯――公民治理理論的倡導者所言，公民治理理論在基層社區層面上進行實踐較為合適，原因在于其充分考慮了理論的現實可操作性。公民治理模型試圖幫助我們創建真正的公民自治治理。公民治理理論受核心價值理念的深刻影響在當前公共管理與公共政策的理論與實踐領域中具有極為重要的地位。而公民治理理論本身所具有的特點與優勢，與孕育與成長于目前我國城鄉社區田野中的草根性社區自治組織與草根性民主的之間存在一定的契合與共性。社區治理理論隨著公民治理的發展而小心翼翼地前行，其將公民治理傳統價值的實現作為其最高責任，同時其也將公民參與和公民精神作為公民治理過程的重要部分。
從理論和實踐的角度來看， 我國草根社區存在著公民治理的優勢和實踐空間， 但由于我國的悠久文化底蘊、政治傳統和真實的草根社區治理模式同西方社會差異較大， 特別是在實現公民治理的主觀基礎方面（公民意識、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面還存在著諸多問題， 因而我國草根社區實現真實的公民治理還面臨諸多障礙和困境。本文即對中國草根社區中的公民治理的真實民主圖景進行深入考察和分析，并對深入影響草根社區中公民治理的深入主觀因素進行深度剖析，挖掘和考量公民治理成長中重要的阻滯因素。
本研究以長三角地區的三城市實證調查為基礎考察草根社區中公民治理現狀。在我國，隨著民主政治改革的深入，公民精神和公民意識得到了較大地提升，公民治理開始從理論逐漸走向實踐，尤其是處于改革開放前沿的長三角地區的諸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐漸成為城市社區的主要治理模式。通過對這三個城市社區中真實草根民主現狀以及影響因素的深度考察，可以對中國草根社區中公民治理成長的真實圖景窺見一斑。
（三）研究概況與研究設計
當前國內很多學者較為關注中國特色的公民治理成長之路徑與方向，而對公民治理孕育、成長與發展的真實場域和公共空間的深入研究則相對較少；更多是囿于抽象思辨和極為宏觀的理論預設與分析，或者對中國草根社區中公民治理與草根民主成長歷程之中的種種問題深表隱憂。對于在各方面都領先的長三角地區的這幾個城市，在我們身邊的民主意識、民主理念與草根民主建設是否就進行得徹底深入呢？當前我國草根社區中“公民治理”的成長現狀距實現博克斯筆下理想的公民治理模型是否遙不可及？根據這兩次延續性調查的數據和訪談資料，本文嘗試對長三角地區三個城市社區中公民治理與草根民主成長之現狀進行深入解析。
本研究的數據資料來源于2011年先后在長三角地區的南京、上海和杭州三個城市進行的實證調查。本次調查采用多階段分層抽樣方法，首先從被調查城市中抽取區（縣），然后從區（縣）中抽取街道（鄉鎮），接下來再從街道（鄉鎮）中抽取居（村）委會。接著，在居（村）委會中抽取被調查的居民戶樣本時則主要采用系統（等距）抽樣法。最后，從居民戶中抽被調查人，抽取生日距8月1號最近的那個人作為調查對象。整個調查過程共發放2000份問卷，回收1611份問卷，達80.5%的回收率；經過邏輯檢查和幅度檢查后，剔除46份廢問卷，最后剩1565份有效問卷，達78.3%的有效回收率。 同時本文中少量的數據資料來自于2008年筆者在南京市進行的調查。2008年調查方法采用多階段抽樣法，抽樣過程中結合采用分層簡單隨機抽樣法、系統（等距）抽樣法、間隔隨機抽樣與戶內抽樣法。總共發放1000份問卷，最后回收776份，達77.6%的回收率；在此基礎剔除68份廢問卷，最后剩708份有效問卷，達70.8%的有效回收率。
二、草根社區中真實的公民治理圖景
在社區中，創建公民自主治理需要關注公民參與的動力問題。那些批判理論使我們認識到，當社區存在不同利益時，公眾常常不能意識到公共政策過程以及該過程對他們生活的意涵，為了保證有關的政策議題決策的高質量，公民必須能夠擁有獲取信息的途徑，并且參與審慎的、深思熟慮的決策，這個過程是公開的、公民是受歡迎的和充分知情的，在這里，每一個人的貢獻都有價值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民協調委員會、公民理事會和幫助者。公民協調委員會即將民選管理局從“中心決策者”角色轉變為“公民協調者”角色。重新界定管理當局的責任，從決定大多數政策議題到將政策議題委托給公民理事會，聽取他們的建議，肯定或修正他們的工作，以適應社區發展的整體目標。[10]
在我國城鄉社區中，與公民協調委員會和公民理事會這類自治組織比較接近的是居（村）委會、業主大會和業主委員會等社區組織。然而，這些社區自治組織與公民治理模型中所描述的自治組織的角色仍然相差較遠。在漫長的發展過程中，我國居（村）委會逐漸由建國之初的基層群眾自我管理性質的自治組織向具有比較濃厚的行政化色彩的基層“行政組織”轉變。在公民治理的實踐中，對于社區居（村）委會選舉和居民自治的制度完善和健康發展而言，保持和激勵居民參與社區選舉和參與社區治理的積極性至關重要。本次調查中，對于“我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這一說法，37.8%與15.6%的被調查的社區居民認為 “比較同意”或“非常同意”，將近一半的社區公民選擇“無所謂”、“很不同意”或“不太同意”。這類情形很像博克斯所描述的，“只有決策到了至關重要，至少是直接影響公眾自身利益時，社區居民才會參加此類會議。”[11]
在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事會是指建立公民咨詢委員會，來協助地方政府執行行政管理的主要職能，如警務、消防、公共設施、公共工作、公園、娛樂設施和社會服務。在大型管轄區內，將這些廣泛的功能分解為多個分支領域，并在每一個分支領域建立相應的公民理事會。[12] 在我國，業主大會和業主委員會是社區居民參與社區管理的又一新的組織形式。隨著住宅的市場化和商品化，越來越多的居民不再是單位住房的租客，而是房屋物業的所有人，他們開始要求自主地決定社區的事務。在這種情況下，業主大會和業主委員會便應運而生了。在物業管理區域內代表全體業主對物業實施自治管理。本次調查中，對于“如果社區要召開業主委員會會議，討論社區公共房產出租問題，我很愿意參加”這種說法，分別有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，23.6%的居民表示“無所謂”。這表明，近半數的社區居民對于參加社區召開的業主委員會會議的意愿并不是很強，這與公民治理模型中的公民理事會所要求的積極公民治理精神似乎仍有較大差距。
博克斯指出，“提升政府對公民的責任性，迫切需要民眾與代議者和職業者一道參與公共政策的整個過程：從討論如何選擇行動開始，到制定公共項目的政策，再到公共項目執行中的行政管理。最后在可見的績效結果基礎上進行改革。”[13]而社區中公民治理最為直接而具體的表征就是社區居民參與社區各類社會政策。當問到居民是否同意“對于社區公共事務和社區社會政策，每個人都應積極參與，為社區盡一份力”這種說法時，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，選擇“無所謂”的占19.1%，表示“非常同意” 與“比較同意”的分別是9.9%與48.5%。對于“我會主動關心社區的重大措施（如創建文明社區等）”這種說法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“無所謂”的有16.2%。而對于“我必須多了解社區的各項社會政策，參與監督社區社會政策的執行”這一說法，選擇“不太同意”與“很不同意” 的比例達3.8%和18.3%，表示“無所謂”的居民占33.2%。
公民治理模型中積極參與者關心社區的發展，希望自己在社區事務中發揮積極、持續的影響。而本次調查中對于“我對社區的民主改革提出的建議越多，對社區民主成長作用越大”這種說法，分別有16%和3.6%的居民表示“不太同意”與“很不同意”，22.6%的居民表示“無所謂”。對于“居民應積極參加社區政治活動，尤其應珍視自己的選舉權”這個問題，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“無所謂”的有12.1%。而對于“經過社區共同決定的事，我雖然不喜歡，但也應該遵守”這個問題，分別有18%與6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“無所謂”。當問到居民對于“參與社區所舉辦的各項活動（包括政治、經濟、文化等方面）就是最大限度地支持社區建設”這一問題，18.4%的社區居民與2.2%的社區居民選擇“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“無所謂”，表示“比較同意”與“非常同意”的居民分別有46.5%與12.3%。
King，Cheryl S.等學者指出，參與是公民個體成為人民一分子的必要機會，是對社會應盡義務的一部分。行政人員認識到參與的必要性，但未能找到使公眾恰當地參與決策制定過程的有效方法。[14]這個調查的結果表明，對公民治理中的各項事務部分公民缺乏積極參與的熱情。盡管當前我國社區草根民主正從動員型參與向自治型參與轉變，然而部分社區公民的積極參與仍比較欠缺。就民主政治的本質而言，在社區治理過程中公民參與被看做是公民的一項政治權利，民主參與的本質是自治，偏離了本質規定性的自治性，進而使得公民積極參與喪失了參與式民主的本性。20世紀以來，通過地方政府的制度建設與民主政治改革，長三角地區的這三個城市的地方治理逐步由動員型的政治參與向自治型治理轉變，然而，以上的分析也同樣顯示，相當一部分社區居民仍然缺乏自治型參與意識，而且多數居民對于社區中的社會事務與社會政策的參與意識仍然十分缺乏，這種現實與公民治理的理論要求相差甚遠。
三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成長中重要的阻滯因素
國外學者的大量研究表明，在過去所謂公民文化消亡的時代，人們志愿的政治參與活動水平卻沒有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人參與志愿服務活動。公民治理與公民自治理念以及公民志愿精神有著極為密切的關聯性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命運，在公共政策中更多地體現自己的作用。社群主義者將堅持追逐公共利益視為公民的一種美德，這種為公益而勇于奉獻的精神就是公民志愿精神。如果一個國家的公民對其自身所具備的政治責任和義務的自我認識程度較低，缺乏志愿參與治理的精神與自治意識，則難以充分運用和行使公民資格和公民治理所賦予的各種權利。
對于公民志愿精神與公民治理之間存在的極為密切的關聯性，可以從Logistic回歸分析中體現。通過Multinomial Logistic回歸對公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”與“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價對公民對于“我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的看法的影響進行分析， Logistic回歸的分析結果如下：表1 Multinomial Logistic回歸模型
在以上的Logistic回歸模型中，統計結果顯示，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“很不同意或不太同意”而非“比較同意或非常同意” “我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P
而公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”這種說法表示“很不同意或不太同意”與“無所謂”，則選擇“無所謂”而非“比較同意或非常同意” “我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的比率分別是對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”這種說法表示“比較同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P
以上的分析表明，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的認同度越低，公民對于“我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的認同度也越低。相反，公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”的認同度越高，則對于“我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”這種說法的認同度也越高。這表明公民對“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”、 “參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法的評價越高，公民治理的意愿與意識也越強，反之亦然。
“參與基層群眾自治活動可以了解并參與社區問題的改良，使社區生活更加美好”、“參與基層群眾自治活動可以行善助人，為他人帶來好處”這兩種說法都是對于公民利他性志愿精神的測量。由此可見，公民的志愿精神對于公民治理有著深遠的影響。
在2008年的調查中，對于 “ 對于社區公共事務和社區社會政策，每個人都應積極參與為社區盡一份力”、“我會毫不猶豫地為社區的一項公益活動捐助一些錢”等說法，超過半數的社區居民都認為同意。由此可見超過半數的社區居民對于參與社區志愿活動具有比較強的參與意愿，社區居民中的志愿精神正處于孕育和成長中，然而對于較大部分社區居民而言，在參與意識方面依然存在較強的被動性和依賴性，社區居民參與社區志愿活動缺乏足夠的熱情度。接著對實際過程中社區居民參與社區志愿服務的現狀進行解析，對于“您是否參與過社區志愿服務？”這一問題，公民選擇 “沒有參加過”的比例高達53.1%，社區居民選擇“參加過”的比例為46.9%。從分析中可以看出，一半以上的居民都沒有參與過社區志愿服務，這表明盡管有一部分居民參與社區志愿服務的意識與志愿精神正在成長之中，但是實際參與比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實際參與行為之間仍存在很大的現實差異。以上的分析表明，當前被調查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發育不成熟的最為深刻的原因。
四、草根社區中的公民治理：真實與遙遠的草根民主
公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一個活躍的、持續發展的問題，人們對此不斷地進行探詢、實驗、改革和爭論。[16]草根社區中的公民治理，準許每個公民甚至弱勢群體――雖然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，對于社區鄉村的社會政策過程與公共事務都平等而自由地參與，并積極治理這些公共事務和政策。然而本文的深入調查研究與實證分析則表明，草根社區中的公民治理依然在孕育成長之中，離真實的民主圖景依然漫長而遙遠。
（一）主要研究結論
本研究表明，在草根社區的公民治理實踐中，社區居民中的相當一部分仍然缺乏自治型參與意識，而且多數居民對于社區中的社會事務與社會政策的參與意識仍然十分缺乏。對于 “我有權利和義務參與到社區社會政策的整個運行過程”、“如果社區要召開業主委員會會議，討論社區公共房產出租問題，我很愿意參加” “對于社區公共事務和社區社會政策，每位社區居民都應積極參與為社區盡一份力”“對于社區的重大措施（如創建文明社區等）我會主動關心”等說法，相當一部分社區居民仍然表示不贊同或態度模糊。深層的解析可以發現，甚至有很多公民并沒有意識到自己是這個國家和社會的主體，并未將自身看作國家的主人，而是依然受延續千年的“臣民意識”影響，對于國家和社區中的各種事務缺乏參與和關心、缺乏足夠的主動性、積極性，這也必然使許多公民普遍缺乏權利和參與意識，忽視了很多本應屬于自己的權利。以上分析表明我國草根社區中的公民治理現狀與公民治理已有蓬勃發展的跡象，然而離真實與充分的公民治理民主圖景依然相差較遠。
進一步的Multinomial Logistic回歸分析則表明，草根社區中公民的志愿精神對于公民治理的成長與發展有著深遠的影響。然而從分析中可以看出，實際參與社區志愿服務的居民比例并不是很高，因此居民志愿參與意愿與實際參與行為之間仍存在很大的現實差異。因而以上的分析表明，當前被調查居民的志愿精神與自治意識仍比較孱弱，而公民志愿精神與公民自治意識的淡薄又是公民治理及我國草根民主發育不成熟的最為深刻的原因。
（二）與國內相關研究的區別與研究貢獻
國內關于公民治理的相關研究，筆者搜索中國知網相關的論文20余篇，較有代表性的如史云貴的《中國基層社會踐行公民治理的障礙及可行性路徑探析》、黃顯中《雙軌模式：共和行政的制度建構――公民治理模型再造》等，這些研究主要基于單純理論和邏輯思辨層面對公民治理的現在與實踐路徑等進行探討。當前國內對于公民治理成長與發展的真實圖景的深入規范的實證調查研究的成果仍較少。
本研究通過長三角地區的三個具有特色和代表意義的城市即南京、上海和杭州的深入調查，從嚴格與規范的實證調查的角度對中國草根社區中真實的公民治理圖景進行深入分析，并對影響草根社區中公民治理發展的因素進行剖析。這對中國公共管理研究中關于公民治理的實踐研究，在研究方法和實證研究方面具有一定的學術貢獻；在一定程度上推動了中國公民治理在草根社區層面的規范實證研究，對于中國微觀層面的真實公民治理實踐的探索與研究具有開拓性的研究意義。
（三）相關討論與研究展望
對于西方發達國家而言，教育和培養公民意識與公共精神依然非常重視，將培養公民意識看作其意識形態的重要建設工程之一，以此加強鞏固相應的社會制度，緩解社會矛盾，維護社會穩定。本文Logistic回歸分析也表明，公民的志愿精神對于公民治理有深遠的影響。由此觀之，對長三角地區這三個城市的政府來講，需要在全市以及農村地區對志愿精神與志愿理念進行宣傳和普及，加大“長三角地區社區志愿者培訓基地”的培訓設施建設，對社區志愿者在培訓實踐中自主掌握志愿服務的理念與技巧，提供體驗、活動、訓練的公共空間。大力培育和發展各種非營利性社區服務機構和社區志愿者協會，通過建立治安巡邏隊與業余培訓學校以及業主委員會，舉辦健康、家庭生活、法律、青少年教育等知識講座，促進社區居民之間的互動和溝通。招募成立社區志愿者隊伍并吸納社區居民中的專業人才，幫助社區弱勢群體，充分發揮群策群力的作用和價值，吸納社會閑散資源到社區活動中來。此外，更加注重培育公民意識，尤其公民的法律意識、權利義務意識、選舉意識、監督意識等。
在社會公共治理不斷演進的今天，無可辯駁的事實是傳統的政府中心與市場中心的社會管理模式已經無法適應復雜性公共事務治理的需要。[17]合作性的治理模式將擔負起人類社會應對復雜性議題的重要責任。[18]新的社會治理模式的將會賦予公共社會新的生長空間，其中以合作治理為核心議題的現代治理模式正在成為當代世界治理模式變革的新趨勢。[19]我們看到的是越來越多的公共部門，私人部門以及志愿部門的合作。不同部門之間伙伴關系的重塑正在為人類社會的治理開啟新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社區，合作治理的輪廓正在變得更加清晰，社區治理不再將公眾看作是一種可有可無的咨詢者，而是將公眾看作真實的決策參與者， 公共政策的制定以及執行不再是政府的壟斷性事務， 公民也將對公共問題的界定以及解決產生直接性的影響。 [21]社區田野之間的公民治理民主圖景的走向將決定于公民治理自身的民主發展的必然趨勢以及民主價值。然而，公民治理的實現必然是一個相當緩慢和漫長的過程，既需要公民治理模型和制度的確立和不斷完善，更需要民主精神、民主觀念和民主理念的培養，并使之深入人心。
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“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：
the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape
Liang Ying
[Abstract]The 21st century will be the era of civic governance， and citizen participation is the core mechanisms of citizen governance. Citizens at the Centre status in civic governance， equipped with modern citizenship and sound citizenship. This article is based on empirical investigations of the three cities on the Yangtze River Delta area， to resolve the basic current situation of development of civil governance， then analyzes in-depth the key factors that affect civic governance in community by the use of the Multinomial Logistic regression analysis. From the above analysis the present study attempts to explore the real picture that impacts and restricts citizen governance in the community and underlying causes that affect its development， hoping for providing a basic theoretical and practical analysis framework for civic governance and the growth of grass-roots democratic in our community. This study concluded that the realization of civil governance is bound to be a slow and lengthy process， needs continuous establishment and improvement of both civil governance model and the system and， more in need of the spirit of democracy， democratic values and culture of democratic ideas， and make it popular.
關鍵詞：社區治理；城市居民；網絡參與；個案研究
社區治理是社會建設的發展方向。從治理理論的視角出發，社區成為一個能夠接納多重力量的開放性場域，這就必然打破原有社區治理主體的單一性，轉變為由政府、社區組織、非營利組織、居民等主體共同治理的多元合作格局。信息技術的變革發展催生了網絡社區的形成，拓寬了公民參與的渠道，為城市社區治理提供了思考空間和實踐路徑。重慶市B社區突破傳統管理的窠臼，以互聯網為載體，對公民網絡參與社區治理進行了探索與實踐。
一、社區治理中網絡參與的特點
社區是社會的基層自治空間。在我國傳統的社區自治中，“由于參與渠道不暢通、參與機制不健全，以及缺乏利益保障和實際訴求的動力， 社區居民的參與意識不強， 參與范圍不廣，仍然是一個普遍的問題。”[1]（P205）然而，在當代治理浪潮中，公民參與社區治理則成為一種必然邏輯，這既是現代民主政治發展的必然訴求，也是社區治理發展水平的一個重要標志。與此同時，互聯網在城市生活中的普及發展，已然超越了信息傳遞工具的簡單功能，塑造了一種全新的社會環境和生活空間。在現實社區的網絡化、信息化建設中，傳統的溝通交流方式和公共事務的共同治理方式發生轉變，網絡成為“公民參與政治的一種工具、方式和途徑，是公民參政的基本載體”。[2]
所謂公民網絡參與，是指“公民個人或公民組織以網絡為基本載體，對與自己相關或者與公共利益相關的事務發表意見、闡述利益訴求，進而影響和推動國家政治、經濟或社會生活的一切活動。”[3]由于互聯網本身所具有的虛擬性、互動性、開放性、平等性等特性，與傳統的政治參與不同，社區治理中的網絡參與凸顯出自身鮮明的特點：一是參與主體的擬實性。傳統意義上的參與主體主要是社區居民、社區組織，身份是具體的、單一的。而網絡參與的主體則不然，他們既可以是傳統現實的居民個體和組織，也可以是現代虛擬的“網民”、“虛擬團體”等。二是參與客體的公共性。網絡領域比現實社會更天生地指向“公共性”，因為“虛擬自我總愿意圍繞著社會公共利益訴求而聚集、發聲乃至行動。”[4]網絡參與的治理客體主要指向典型的社區公共事務，比如社區的環境、治安和公共設施等，鮮少涉及政府行政性事務和個人選擇性事務。三是參與方式的便利性。基于互聯網本身所具有的獨特性，網絡參與社區治理突破了傳統地理上的局限、信息溝通方式和信息獲取途徑的局限，體現得更為直接和便捷，也大大降低了參與成本。四是參與環境的開放性。互聯網具有天然的開放性和可擴充性，是一個無邊界、無中心的分散式結構。參與主體可以根據自己的意愿，跨越時空界限，自由訪問社區內外的各種網絡信息資源，廣泛交流、傳播自己的理念和觀點，自主選擇自己喜歡的信息和內容。可以說，網絡參與體現了政治行為與信息工具的深度結合，它打破了居民制度性參與的禁錮，使城市社區治理進入了一個全新的境遇。
二、網絡參與社區治理的個案實踐
B社區位于重慶北部某高校校園內，建于1950年。現有常駐人口2776戶6516人，其中16歲以下803人，17歲至59歲4143人，60歲以上的1389人。社區勞動人口中，經商勞動力147人，工人2045人，教師、醫生和其他專業技術人員2589人，其他行業137人。社區空巢、獨居老人76人。總體來看，B社區具有獨特的優勢資源：1.居民文化素質普遍較高，公共參與能力強；2.社區歷史悠久，居民相互熟識，社區歸屬感強；3.學生和教師志愿者眾多，社區建設的人力資本豐富；4.居民電腦擁有率和上網率高，便于信息溝通與交流。基于這些優勢，2010年 B社區積極探索了網絡參與社區治理的新型模式。
（一）創建公共參與平臺。網絡社區是網絡參與的主要載體。網絡社區是“建立在電腦基礎上，用來滿足特定社區中個人社會需求和經濟需求的一個系統或一套系統。”[5]（P118）B社區居委會與高校志愿組織合作創建了一個數字化綜合管理與服務的網絡頁面平臺――“我們的網上家園”，開設了社區動態、社區服務、社區教育、社區活動、社區論壇等版塊。居委會在社區網上征求居民意見，回應居民訴求，動員居民參與社區活動，注重解決實際問題，逐漸贏得越來越多的關注率和參與率。其中，“社區服務”、“社區教育”、“鄰里互助”、“特色論壇”等版塊更是備受關注，成為社區居民之間、居民與物業、居民與居委會（或其他管理機關）等主體間交流互動的平臺。
（二）培育社區參與主體。在網絡社區治理體系中，B社區除了維持傳統的居委會、街道辦事處、物業公司等治理主體，還將培育社區組織列為工作重點。首先，社區主要通過展板、海報、宣傳頁、入戶走訪、條幅、宣傳手冊、文藝匯演以及新聞媒體等形式，對培育社區組織的目的和意義進行廣泛宣傳；其次，通過網上投票、入戶走訪的形式尋找社區內的積極分子與社區精英，從中選出老年人代表、青少年代表和婦女代表，聘請專業教師培訓他們的組織能力和領導能力；最后，讓這些代表們負責發動居民參與社區活動與建設，并建立社區組織，為社區和居民服務。目前社區主要有志愿組織、活動組織、教育組織、管理組織、鄰里互助組織和環境治安組織等居民組織。
（三）擴展居民參與范圍。依托社區網絡平臺的信息傳遞和資源整合作用，重點引導居民廣泛參與社區治理，重點包括四個方面的內容：一是公共事務管理，讓居民對社區服務、環境衛生、社區治安等社區事務建言獻策，形成良好的輿論場所。二是社區教育活動，通過整合、優化、利用地區教育資源，形成與經濟社會相適應的社區教育體系，其中包括“生命教育”、“老年大學”、“家庭學校”、“社區大講堂”四個子項目，它們相互關聯、相互補充，形成了一張密織的教育網絡。三是社區文化建設，通過開展各種文體活動，促進社區文化建設。依托社區居委會和社區組織，形成以居民為主導開展形式多樣文體活動的模式，培養居民自主管理的社區意識。四是社區志愿活動，志愿者協會秉承“愛心、奉獻、互助”的精神，負責及時各類信息、提供法律咨詢與援助，慰問和幫扶老人等公益活動，融洽了社區人際，提升了居民的凝聚力和社區歸屬感。
（四）構建互動回應機制。公民參與社區治理的程度，有賴于政府對民眾訴求是否主動回應。為促進公民網絡參與的積極性，B社區構建了互動回應機制。一是建立社區（街道）網絡黨建工作指導小組，通過網絡黨建推進網絡參與社區治理。二是成立社區網絡輿情分析和研判聯席會議，由黨政部門、社區居委會、轄區高校的相關負責人共同組成，負責應對網絡重大、焦點輿情，及時提出對策措施。三是將網上回應和網下落實相結合，相關政府部門將網絡信件按接待回復、待簽收、辦理中、已辦結等進行分門別類，并規定了信件辦理時限。
從B社區這幾年的實踐來看，公民網絡參與社區治理具有一定的積極意義：居民訴求能及時反映并得到妥善解決，提升了政府形象；居民鄰里關系進一步融洽，增強了社區認同感和歸屬感；居民的民主參與意識增強，在一定程度上優化了政府治理模式。
三、進一步推進網絡參與社區治理的思考
需要指出的是，B社區對公民網絡參與的探索和實踐雖然取得了一定的實效，但同時也還存在著一些困境：缺乏整體宣傳和理性引導，居民對社區組織的了解還不深；社區網上的服務內容仍需完善，存在網站內容更新不及時、開設欄目單一等現象；參與主體和參與領域不平衡，參與主體不平衡，偏重于專業技術人員、商業服務人員和學生，中青年人居多，同時參與的領域也失衡，主要集中在文化教育等非政治活動和醫療、社保、就業等密切關系自身利益的事務。要進一步推進網絡參與社區治理的實踐，必須正視這些問題，并積極尋求有效的解決途徑。
（一）加大宣傳力度，增強主體參與意識。公民網絡參與的有序運行，取決于參與主體的理性意識。首先，作為政府主體，要革新觀念，擯棄“全能政府”的傳統思維，建立與公民、自治組織等主體多元合作的治理結構，整合資源，共享信息，共同行動，實現社區善治；其次，加大宣傳力度，注重引導社區居民理性認識網絡參與的社會價值，力爭將社區參與內化為居民個人的價值追求和生活需要，并將網絡民主參政納入重要議事日程，激發公眾參與的自覺性和積極性；再次，加強社區的網絡化建設，降低網絡通信使用費用，提高其使用率，同時注重豐富和適時更新網站信息內容，滿足居民的多層次、多元化需求，使社區網站真正成為各治理主體間的信息橋梁。
（二）加強參與教育，提升主體參與能力。互聯網虛擬、匿名的特性容易消解公眾參與的心理障礙，往往成為公民釋放現實壓力、暢所欲言的網絡公共場域。這種隱匿性、安全性一方面促使居民樂于通過網絡表達自身利益訴求，積極與政府互動，另一方面又容易使社區網站成為非理性情緒醞釀和發酵的聚集地，從而背離了民主參與的理性精神。因而，應加強對社區居民網絡參與能力的教育，引導其理性、有序參與社區治理。一是建設網絡社區的同時，針對各類群體，分層次、分類別、分專題開展社區網站使用培訓班，使居民能夠靈活應用網絡操作技術，正確識別和分析各種網絡信息，提升公民有序參與的基本技能。二是強化網絡道德教育，可以通過廣播、電視、櫥窗、互聯網、專題講座等形式，有目的、有步驟地培養人們的公共精神和公民責任感，規范居民的網絡道德行為。三是加強網絡道德監督，篩選和過濾網上的不文明、不健康言論，清除虛假信息，建立文明、生態的網絡空間。
（三）完善參與機制，保障主體有效參與。穩定的、良好的制度是實現公民有效參與的保障。首先，要加快制定網絡參與的相關法規。對網絡參與立法，可以為居民有序參與社區治理提供一個“有法可依”的制度環境，規范網絡參與秩序。完善網絡立法，既要注重“將互聯網的特征與民主政治的實質相結合”，又要“注重處理好網絡秩序與公民參與之間的關系”，[6]（P36）從而有效保障公民網絡參與秩序。其次，要推進社區電子政務建設。電子政務天然具有的技術性和便利性特征，為居民的網絡參與提供了一條制度化的途徑：一方面，政府通過社區門戶網站推行陽光政務，能夠有效緩解乃至規避信息傳遞的“腸梗阻”現象，提升政府的公信力；另一方面，它能夠促進政府與民眾的良性互動，政府借助網絡平臺廣泛征集社情民意，而居民則可以直訴衷腸，表達自己真實的利益訴求或意見，有利于政府科學決策，促進社會治理。加強社區電子政務建設，一是要豐富電子政務公共服務內容，提高服務質量，吸引居民廣泛、踴躍地參與；二是要優化政務信息服務，及時透明公布信息，整合區域網絡資源，建立政務信息資源共享機制；三是要提高網絡安全性能，培養優秀的社區網絡技術人才，強化居民的網絡安全意識。再次，優化社區網絡服務平臺建設。社區網站是服務居民的重要窗口，也是影響居民網絡參與度的重要環境因素。優化網絡服務平臺建設，一是要進一步整合網絡服務資源，注重拓寬服務內容的親民性、便民性和實用性，同時網絡平臺設計要界面親和、操作簡潔、便于居民參與，提升居民參與率；二是要以維護居民根本利益為導向，提供人性化的網絡服務，根據不同的用戶群體需求，提供規范的、有針對性的服務，尤其增強教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生等重點民生領域的服務供給力度；三是要加強對政府等責任主體的監督問責，督促相關部門積極回應網絡參與，尤其對一些網絡熱點問題要及時引導，有效解決，及時公開結果，并主動接受社會監督，以此促進網絡互動的規范化、常規化。
從理論上講，與傳統社區的管理模式相比，網絡參與具有顯而易見的優勢，它是一種自發的、主動的、去中心化的治理形式，與現代社會的民主政治精神內涵相契合，是社區治理的發展方向。但事實上，由于當前的參與機制不太健全，網絡參與還僅僅只是一種制度外的有效補充路徑。在這種背景下，作為個案的重慶市B社區網絡參與的實踐，本身就是頗具自身特色的發展方式，能否持續地、有效地發展下去，還有待進一步觀察和分析。相應地，作為普遍意義上的網絡參與社區治理的長效機制，還有待于政府、社會、學界共同深入探討和研究。
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