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第1篇

關(guān)鍵詞:控制性詳細(xì)規(guī)劃; 數(shù)據(jù)建庫(kù); 信息系統(tǒng)

1.引言

近年來(lái),隨著城市的不斷發(fā)展以及城市化進(jìn)程的日益加快,城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大,城市規(guī)劃管理工作日益繁重,涉及數(shù)據(jù)量越來(lái)越大,加上政府對(duì)城市規(guī)劃現(xiàn)代化、規(guī)劃政務(wù)公開(kāi)的要求越來(lái)越高,現(xiàn)有的管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展和變化的要求。現(xiàn)代信息技術(shù)與城市規(guī)劃相結(jié)合,為加強(qiáng)城市科學(xué)規(guī)劃和管理提供了有效途徑。將地理信息系統(tǒng)技術(shù)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)據(jù)庫(kù)的海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與管理技術(shù)等綜合應(yīng)用于規(guī)劃的編制與管理過(guò)程中,建設(shè)集效能、質(zhì)量、服務(wù)保障為一體的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、集成化的統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)服務(wù)與共享體系已成為當(dāng)務(wù)之急。

控制性詳細(xì)規(guī)劃是《城市規(guī)劃編制辦法》中確定的規(guī)劃層次之一,與修建性詳細(xì)規(guī)劃同屬詳細(xì)規(guī)劃,是以總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù),以土地使用控制為重點(diǎn),詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境,強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理、開(kāi)發(fā)的銜接,作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制。在整個(gè)城市規(guī)劃編制與管理的過(guò)程中,控制性詳細(xì)規(guī)劃具有非常重要的承上啟下的作用,它清晰的體現(xiàn)著城市規(guī)劃公平、公正、以人為本的價(jià)值核心。為了加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果的管理,通過(guò)有效的信息化手段實(shí)現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果的有效管理與動(dòng)態(tài)更新,實(shí)現(xiàn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果的資源共享和向規(guī)劃管理法定依據(jù)的轉(zhuǎn)換,控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果一張圖庫(kù)建設(shè)工作已經(jīng)成為規(guī)劃編制與管理共同面臨的一個(gè)緊迫問(wèn)題。

2.當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與成果管理存在的問(wèn)題

我國(guó)城市規(guī)劃應(yīng)用信息技術(shù)進(jìn)行管理始于20世紀(jì)80年代中期,發(fā)展很快且取得了很多實(shí)際成果。目前,大多數(shù)城市的規(guī)劃管理部門(mén)利用GIS等技術(shù)建立了比較成熟穩(wěn)定的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)地理信息系統(tǒng)、圍繞“一書(shū)兩證”的規(guī)劃管理系統(tǒng)、綜合管網(wǎng)信息系統(tǒng)等等,然而在規(guī)劃編制成果管理方面,成熟理想的信息化系統(tǒng)的案例很少,原因主要有以下幾個(gè)發(fā)面。

2.1 規(guī)劃編制相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺失,數(shù)據(jù)規(guī)范化程度不高

隨著規(guī)劃設(shè)計(jì)市場(chǎng)的開(kāi)放,只要具有一定資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位都可以通過(guò)投標(biāo)或政府委托等形式承擔(dān)相應(yīng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制任務(wù)。然而,一些現(xiàn)有的國(guó)家城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范已難以完全滿(mǎn)足當(dāng)今城市多元化發(fā)展對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的要求,由此造成不同的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位提供的成果數(shù)據(jù)往往自成體系,標(biāo)準(zhǔn)不一,無(wú)法實(shí)現(xiàn)自動(dòng)轉(zhuǎn)入數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.2 規(guī)劃編制成果中可供信息化系統(tǒng)識(shí)別的信息不夠

根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范,從控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的成果上,信息化系統(tǒng)只能提取出有限的信息,如根據(jù)規(guī)劃地塊圖形所在的圖層可獲取相應(yīng)的用地性質(zhì),然而那些無(wú)法通過(guò)圖形直觀(guān)表達(dá)的指標(biāo),如容積率、綠地率等指標(biāo),一般只在分圖則的指標(biāo)表中表達(dá),信息化系統(tǒng)無(wú)法把這些信息提取關(guān)聯(lián)到相應(yīng)的圖形,因此無(wú)法建立起信息完整的GIS數(shù)據(jù)庫(kù)。

2.3 規(guī)劃編制成果內(nèi)部存在著數(shù)據(jù)沖突

每個(gè)編制項(xiàng)目的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果中有一套技術(shù)圖件,如規(guī)劃圖件中包含土地利用規(guī)劃圖、道路交通系統(tǒng)規(guī)劃圖、豎向工程規(guī)劃圖、六現(xiàn)綜合規(guī)劃圖等,各圖件之間的數(shù)據(jù)存在著一定的數(shù)據(jù)重復(fù)和關(guān)聯(lián),在設(shè)計(jì)過(guò)程中,不同數(shù)據(jù)又由不同的設(shè)計(jì)師設(shè)計(jì)、修改,而圖件間相同數(shù)據(jù)性一致性問(wèn)題缺少解決手段,如土地利用規(guī)劃圖中的道路交通信息和管線(xiàn)綜合規(guī)劃圖中的道路交通信息可能存在不一致,如何確保建庫(kù)使用的是正確的編制成果數(shù)據(jù),是一個(gè)難以解決的問(wèn)題。

2.4 規(guī)劃編制成果質(zhì)量缺少檢查手段

規(guī)劃編制成果往往看上去是正確合理的,視覺(jué)上沒(méi)有什么問(wèn)題,然而地塊間是否有壓蓋的情況,地塊邊界是否是閉合的多邊形,這些直接影響信息化數(shù)據(jù)建庫(kù)管理的問(wèn)題很少有人關(guān)注,也缺少相應(yīng)的檢查監(jiān)理手段,這就無(wú)法保證規(guī)劃成果庫(kù)的數(shù)據(jù)質(zhì)量。

2.5 動(dòng)態(tài)調(diào)整頻繁

根據(jù)新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果具有強(qiáng)制性要求,在實(shí)際操作中,規(guī)劃管理一方面要求以法定規(guī)劃為依據(jù);另一方面,由于社會(huì)環(huán)境的變化,也存在著經(jīng)常調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃的需要,如何讓規(guī)劃成果庫(kù)隨著規(guī)劃調(diào)整動(dòng)態(tài)更新,并保存版本供歷史回溯,也是大家正在共同探索的問(wèn)題。

3.解決方案與系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)

針對(duì)當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制成果管理中存在的問(wèn)題,探索出一套以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系為成圖和建庫(kù)依據(jù),以規(guī)劃成果數(shù)據(jù)流為主線(xiàn),以控制性詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”建庫(kù)和數(shù)據(jù)共享應(yīng)用為目標(biāo)的整體解決方案,并實(shí)現(xiàn)了”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定_輔助編制_數(shù)據(jù)監(jiān)理_成果建庫(kù)管理_動(dòng)態(tài)更新_信息共享”的控制性詳細(xì)規(guī)劃成果一張圖建庫(kù)系統(tǒng)。

3.1 系統(tǒng)整體架構(gòu)

系統(tǒng)的整體架構(gòu)如圖1,簡(jiǎn)單概括為一套標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)和三個(gè)子系統(tǒng),一套標(biāo)準(zhǔn)包括規(guī)劃編制制圖標(biāo)準(zhǔn)和GIS建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn),數(shù)據(jù)庫(kù)中主要存儲(chǔ)控制性詳細(xì)規(guī)劃一張圖數(shù)據(jù)和規(guī)劃編制檔案數(shù)據(jù),三個(gè)子系統(tǒng)是規(guī)劃輔助編制與監(jiān)理軟件、成果建庫(kù)管理系統(tǒng)和成果共享系統(tǒng)。

從用戶(hù)業(yè)務(wù)流程上來(lái)看,首先是規(guī)劃設(shè)計(jì)單位使用規(guī)劃輔助編制軟件編制或調(diào)整規(guī)劃成果,然后交給規(guī)劃成果管理單位進(jìn)行成果驗(yàn)收,驗(yàn)收通過(guò)的進(jìn)行建庫(kù)更新,最后把規(guī)劃編制成果成服務(wù)供其他部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)共享交換,在具體建設(shè)項(xiàng)目審批中應(yīng)用來(lái)落實(shí)規(guī)劃編制的意圖,同時(shí)向社會(huì)大眾公示。

3.2 系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

為增強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)的規(guī)范性和質(zhì)量,不斷推進(jìn)規(guī)劃編制工作的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化,在遵循現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,制定出全面系統(tǒng)的《控制性詳細(xì)規(guī)劃計(jì)算機(jī)輔助制圖數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》和《控制性詳細(xì)規(guī)劃GIS建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》,《控制性詳細(xì)規(guī)劃計(jì)算機(jī)輔助制圖數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了制圖坐標(biāo)系、實(shí)體類(lèi)型、強(qiáng)制性圖件、圖層要求、屬性規(guī)定、編碼規(guī)則等,《控制性詳細(xì)規(guī)劃GIS建庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)計(jì)了一張圖庫(kù)和檔案庫(kù)的數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)和規(guī)定要求、更新原則以及GIS與CAD要素間的對(duì)用關(guān)系等。

在系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中,規(guī)定了各類(lèi)圖形實(shí)體,必須掛接詳實(shí)的屬性,如地塊包括容積率、綠地率、建筑高度等控制指標(biāo),供建庫(kù)程序方便提取和快速批量生成分圖則;在標(biāo)準(zhǔn)中提出了“匯總圖”的概念,解決了規(guī)劃編制成果內(nèi)部存在著數(shù)據(jù)沖突,“匯總圖”是包含規(guī)劃編制成果全要素的一張圖,有現(xiàn)狀“匯總圖”和規(guī)劃“匯總圖”兩張,如規(guī)劃“匯總圖”是從土地利用規(guī)劃圖、道路交通系統(tǒng)規(guī)劃圖、豎向工程規(guī)劃圖、六現(xiàn)綜合規(guī)劃圖等圖件中不重復(fù)地提取出各自權(quán)威的數(shù)據(jù),形成權(quán)威的全要素的一張規(guī)劃圖。

3.3系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)

3.3.1 控制性詳細(xì)規(guī)劃輔助設(shè)計(jì)與監(jiān)理軟件

控制性詳細(xì)規(guī)劃輔助設(shè)計(jì)與監(jiān)理軟件本著不改變編制人員的設(shè)計(jì)習(xí)慣的前提下,大大提高規(guī)劃編制的工作效率,保證編制成果信息的正確完整,符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求,保障成果后期能夠無(wú)損、無(wú)縫建庫(kù)和動(dòng)態(tài)調(diào)的維護(hù)管理。模塊功能如圖2。

軟件分為市政道路設(shè)計(jì)、土地利用設(shè)計(jì)和數(shù)據(jù)監(jiān)理等6大模塊,其中地塊指標(biāo)定義和屬性編輯功能,為地塊、道路、管線(xiàn)和配套公建等各類(lèi)要素的屬性定義和編輯的提供了方便的途徑;匯總圖與總圖的聯(lián)動(dòng),解決了各總圖間的數(shù)據(jù)沖突;數(shù)據(jù)監(jiān)理保證數(shù)據(jù)成果的完整性和規(guī)范性。

3.3.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃成果建庫(kù)管理系統(tǒng)

如圖3,控制性詳細(xì)規(guī)劃成果建庫(kù)管理系統(tǒng)主要有圖庫(kù)配置,數(shù)據(jù)入庫(kù)和檔案管理等幾大功能模塊,系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)主界面如圖4。

數(shù)據(jù)庫(kù)配置功能主要根據(jù)建庫(kù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配置數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)集以及數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換入庫(kù)的規(guī)則;圖形檢查驗(yàn)收功能除了涵蓋設(shè)計(jì)端使用部分監(jiān)理功能外,主要側(cè)重于彌補(bǔ)在設(shè)計(jì)端監(jiān)理難以完成的檢查,如地塊間縫隙的檢查,與周邊同層次規(guī)劃的銜接情況檢查,與上位規(guī)劃的沖突檢查等;系統(tǒng)在成果入庫(kù)時(shí)自動(dòng)做版本更新管理,版本管理通過(guò)打時(shí)間戳的方式實(shí)現(xiàn),并定期把歷史數(shù)據(jù)遷移到歷史庫(kù)中,入庫(kù)的同時(shí)也把相應(yīng)的規(guī)劃文本和規(guī)劃圖件等相關(guān)資料一并導(dǎo)入相關(guān)的檔案庫(kù);GIS的基本功能指漫游、縮放、查看屬性、量算和定位等功能;圖形輸出是把圖庫(kù)中指定區(qū)域的編制成果,輸出成CAD或其他各式的圖形,滿(mǎn)足規(guī)劃調(diào)整等需要。

3.3.3 控制性詳細(xì)規(guī)劃成果共享系統(tǒng)

控制性詳細(xì)規(guī)劃建庫(kù)的另一個(gè)目的就是規(guī)劃成果的共享和使用,搭建面向不同用戶(hù)的資源共享平臺(tái),進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和共享使用,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制部門(mén)、規(guī)劃管理部門(mén)和社會(huì)公眾三者之間無(wú)障礙的信息交流(如圖5),讓控制性詳細(xì)規(guī)劃成果在具體建設(shè)項(xiàng)目的審批中應(yīng)用來(lái)落實(shí)編制的意圖,并在外網(wǎng)公示。

3.4 系統(tǒng)開(kāi)發(fā)技術(shù)

控制性詳細(xì)規(guī)劃輔助設(shè)計(jì)監(jiān)理軟件以及入庫(kù)的圖形讀取解析模塊,采用微軟VC++集成開(kāi)發(fā)平臺(tái)和AutoDesk公司提供的基于A(yíng)utoCAD平臺(tái)的ObjectArx二次開(kāi)發(fā)庫(kù)開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn);在GIS建庫(kù)管理系統(tǒng)中,采用ArcEngine圖形開(kāi)發(fā)組件;在數(shù)據(jù)管理方面采用Oracle數(shù)據(jù)庫(kù)和ArcSDE空間數(shù)據(jù)引擎。在控制性詳細(xì)規(guī)劃一張圖建庫(kù)成果的共享系統(tǒng)開(kāi)發(fā)上采用ArcGIS Server平臺(tái),把數(shù)據(jù)成Web Service服務(wù)供其他部門(mén)和系統(tǒng)使用。

4.總結(jié)

控制性詳細(xì)規(guī)劃成果一張圖建庫(kù)的研究與系統(tǒng)實(shí)現(xiàn),是對(duì)現(xiàn)代信息技術(shù)與城市規(guī)劃結(jié)合的一次探索和實(shí)踐,解決了規(guī)劃編制管理中的一系列問(wèn)題,提高了規(guī)劃設(shè)計(jì)的效率與成果的質(zhì)量;建立了一套規(guī)劃編制成果的動(dòng)態(tài)維護(hù)與更新體系;同時(shí)也解決了規(guī)劃管理部門(mén)對(duì)規(guī)劃編制成果的應(yīng)用問(wèn)題;為城市依法建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn):

[1]中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法.2005

[2]孫毅中等. 城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)「M. 北京:科學(xué)出版社,2005

第2篇

[關(guān)鍵詞]雙評(píng)價(jià)；國(guó)土空間規(guī)劃；情景分析；ANN；CA

根據(jù)《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），雙評(píng)價(jià)是國(guó)土空間規(guī)劃重要的前期評(píng)價(jià)工作，要為國(guó)土空間規(guī)劃提供理論基礎(chǔ)與策略支撐。情景分析是雙評(píng)價(jià)中針對(duì)不同情景進(jìn)行分析，為國(guó)土空間規(guī)劃提供多方案比選的工作內(nèi)容，但《指南》并未明確情景分析的詳細(xì)方法，作者探索了一種情景分析方法，以供參考。本方法的創(chuàng)新點(diǎn)在于，使用了ANN-CA模型，將地形、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等影響因素對(duì)土地利用類(lèi)型的影響結(jié)果直接落實(shí)到空間布局上，相較于常見(jiàn)的文字、數(shù)據(jù)版情景分析，能夠更直觀(guān)、更清晰地表達(dá)各因子對(duì)國(guó)土空間格局影響的結(jié)果，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的支撐作用也更強(qiáng)。ANN-CA模型在土地利用方面的應(yīng)用已經(jīng)有許多實(shí)踐，孫瑋健等利用ANN-CA模型研究了哈爾濱市雙城區(qū)的土地利用格局變化及驅(qū)動(dòng)機(jī)制；張鵬等用其研究了南昌市“三生”空間的時(shí)空格局演化特征；幸瑞燊用其模擬了重慶市萬(wàn)州區(qū)的生態(tài)空間布局，并進(jìn)行了生境質(zhì)量評(píng)估。ANN-CA模型的模擬精度已經(jīng)經(jīng)過(guò)實(shí)踐得到了認(rèn)可，本方法在前人研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行了改良，對(duì)驅(qū)動(dòng)因子也設(shè)置了多情景，從而直接在結(jié)果中體現(xiàn)不同人口、不同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情景等對(duì)土地利用變化的影響。

1研究方法

1.1ANN-CA模型

ANN-CA模型，即人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)-元胞自動(dòng)機(jī)模型。元胞自動(dòng)機(jī)是一種時(shí)間、空間和狀態(tài)都離散，空間相互作用和時(shí)間因果關(guān)系都為局部的網(wǎng)格動(dòng)力學(xué)模型，實(shí)現(xiàn)了自下而上模擬復(fù)雜系統(tǒng)時(shí)空演化的過(guò)程。每個(gè)元胞的狀態(tài)由其相鄰的元胞的狀態(tài)決定，當(dāng)為其制定轉(zhuǎn)換規(guī)則后，所有元胞便能依據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則自行演變，因此其核心在于轉(zhuǎn)換規(guī)則。人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)具有自學(xué)習(xí)以及聯(lián)想功能，能夠高速尋找優(yōu)化解，通過(guò)人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型學(xué)習(xí)土地利用數(shù)據(jù)變化的規(guī)則，將提取的規(guī)則應(yīng)用于起始年份的柵格數(shù)據(jù)，就能在元胞自動(dòng)機(jī)中完成模擬預(yù)測(cè)的過(guò)程。

1.2技術(shù)路線(xiàn)

本研究依托國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)目，能夠獲得某市第二次和第三次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)。將某市土地調(diào)查數(shù)據(jù)地類(lèi)重新分為耕地、林地、園地、其他農(nóng)用地、城鎮(zhèn)用地、村莊、采礦用地、其他建設(shè)用地、水域、其他土地共十個(gè)用地類(lèi)型，并轉(zhuǎn)換成柵格數(shù)據(jù)。利用人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)方法，提取某市2009年土地利用數(shù)據(jù)不同地類(lèi)演變到2018年的規(guī)律（因2009-2018年數(shù)據(jù)為第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)，其地類(lèi)涵義一致，用其推演較為準(zhǔn)確），再以第三次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)重分類(lèi)后的柵格數(shù)據(jù)作為起始年份數(shù)據(jù)，加入不同情景的驅(qū)動(dòng)因子?xùn)鸥駭?shù)據(jù)，應(yīng)用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的地類(lèi)演變規(guī)律，在CA元胞自動(dòng)機(jī)中進(jìn)行自動(dòng)演變，將不同情景預(yù)測(cè)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，作為演變終止的條件，推演不同情景下某市2035年國(guó)土空間格局（圖1）。

2情景設(shè)置

2.1重大影響因素

2.1.1地形因素。地形是影響國(guó)土空間格局的重要因素之一，地勢(shì)越平坦，越適宜開(kāi)展人類(lèi)活動(dòng)。高程太高、坡度太大的區(qū)域則不適宜開(kāi)展城鎮(zhèn)建設(shè)或耕地種植。選取高程（圖2）和坡度（圖3）作為地形驅(qū)動(dòng)因子。某市西北部和中東部有山脈，其余區(qū)域較為平坦。2.1.2區(qū)位。區(qū)域到中心城區(qū)的可達(dá)性會(huì)影響區(qū)域受到中心城區(qū)輻射的強(qiáng)弱。越容易到達(dá)中心城區(qū)，越容易受到中心城區(qū)的輻射影響，對(duì)區(qū)域發(fā)展越容易起到促進(jìn)作用。采用百度地圖交通時(shí)間數(shù)據(jù)進(jìn)行插值分析，得到某市全域到中心城區(qū)的可達(dá)性圖層（圖4）。2.1.3地質(zhì)災(zāi)害。某市北部的山脈附近地質(zhì)災(zāi)害較容易發(fā)生，且地震斷裂帶多分布于此。地質(zhì)災(zāi)害對(duì)人類(lèi)的生命財(cái)產(chǎn)破壞力極強(qiáng)，在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)生區(qū)域不適宜開(kāi)展人類(lèi)活動(dòng)，因此將地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性（圖5）作為影響空間格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利設(shè)施。水資源對(duì)生態(tài)、生產(chǎn)、生活都有著重要的影響力，某市位于漢江中下游，境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，河流湖泊水庫(kù)眾多，一般情況下是不缺水的，以水資源總量作為影響因子的意義不大，因此以水資源獲取的難易程度，即水域及水利設(shè)施可達(dá)性（圖6）作為對(duì)區(qū)域發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因子。提取某市第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)中的水域及水利設(shè)施，分析各單元到達(dá)水域及水利設(shè)施的距離。因未獲取到規(guī)劃水利設(shè)施數(shù)據(jù)，僅從現(xiàn)狀數(shù)據(jù)考慮，未設(shè)置多情景。2.1.5交通路網(wǎng)。提取某市第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)中道路數(shù)據(jù)，結(jié)合規(guī)劃道路，按照現(xiàn)狀道路、規(guī)劃道路部分建成、規(guī)劃道路全部建成三種時(shí)態(tài)，分為低密度路網(wǎng)、中密度路網(wǎng)和高密度路網(wǎng)三種情景，如圖7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率60.1%。根據(jù)某市2014-2019年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，結(jié)合某市2035年發(fā)展目標(biāo)，預(yù)測(cè)在穩(wěn)健、基準(zhǔn)和樂(lè)觀(guān)三種情景下，某市城鎮(zhèn)化率分別為68%、70%和72%，對(duì)應(yīng)的常住人口數(shù)量和城鎮(zhèn)人口數(shù)量如表1所示。

2.2情景配置

綜合以上七種重要的影響因子，配置穩(wěn)健、基準(zhǔn)、優(yōu)化三種情景。地形、區(qū)位、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性、水域及水利設(shè)施是基礎(chǔ)驅(qū)動(dòng)因子，三種情景是相同的；其余因子為動(dòng)態(tài)因子，不同的情景對(duì)應(yīng)不同的值。動(dòng)態(tài)因子中人口和城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地可以計(jì)算出城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，從而設(shè)置演變結(jié)束條件。交通路網(wǎng)則影響地類(lèi)單元格變化的概率和地類(lèi)。各情景的具體配置情況如表3所示。

3情景模擬結(jié)果

使用ANN-CA模型工具對(duì)2009年和2018年土地利用柵格數(shù)據(jù)進(jìn)行人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)，分別添加三種情景對(duì)應(yīng)的驅(qū)動(dòng)因子歸一化處理后的數(shù)據(jù)，根據(jù)實(shí)際的地類(lèi)轉(zhuǎn)換關(guān)系設(shè)置好地類(lèi)轉(zhuǎn)換矩陣，待學(xué)習(xí)結(jié)束后，用三調(diào)地類(lèi)轉(zhuǎn)換的柵格數(shù)據(jù)（2019年）作為起始年份數(shù)據(jù)，推演2035年空間格局，最終結(jié)果如圖8所示。

4總結(jié)

穩(wěn)健、基準(zhǔn)、優(yōu)化三種情景分析對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)用地占全域比例分別為2.88%、3.24%、3.60%。從空間布局來(lái)看，中心城區(qū)及各縣市的城鎮(zhèn)用地均有擴(kuò)張，中心城區(qū)主要向西南方向擴(kuò)張，與某市規(guī)劃發(fā)展方向一致，可以從空間上為國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定提供參考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的資料有限，未能考慮規(guī)劃的重大水利設(shè)施以及氣候變化因素對(duì)空間格局的影響。（2）為了貼合實(shí)際地類(lèi)轉(zhuǎn)化規(guī)律，例如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄工礦廢棄地復(fù)墾等等，將用地類(lèi)型分得比較細(xì)，這樣的優(yōu)點(diǎn)是比較貼合實(shí)際土地轉(zhuǎn)換規(guī)律，但分類(lèi)太多人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的精度會(huì)有所降低。（3）模擬結(jié)束條件——城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模，是依據(jù)預(yù)測(cè)人口和城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地確定的，而目前的理念是“量水發(fā)展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定產(chǎn)”，會(huì)更符合現(xiàn)在的規(guī)劃理念。

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第3篇

1海洋空間規(guī)劃體系的基本認(rèn)知

隨著人類(lèi)用海活動(dòng)的增多,對(duì)海洋空間的需求不斷增長(zhǎng),人們逐漸認(rèn)識(shí)到“時(shí)間”和“空間”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度較高的歐洲,逐漸建立并開(kāi)始運(yùn)用了海洋空間規(guī)劃[2]。1.1海洋空間規(guī)劃。從科學(xué)術(shù)語(yǔ)定義看,海洋空間規(guī)劃是以動(dòng)態(tài)演化著的海洋空間為基礎(chǔ),以探討海域的特征和規(guī)律為依托,協(xié)調(diào)人與海洋空間之間的關(guān)系,對(duì)海洋空間的演化提出各種層次的策略,并付諸實(shí)施和進(jìn)行管理的過(guò)程性活動(dòng)[3]。該定義強(qiáng)調(diào)策略性,即要達(dá)到的目標(biāo)和愿景;強(qiáng)調(diào)過(guò)程性,即通過(guò)規(guī)劃手段變成空間現(xiàn)實(shí);強(qiáng)調(diào)尺度性,即從大尺度海洋空間到小尺度微觀(guān)海域空間,本質(zhì)上都是一體的,均屬于人與海洋相互作用的不同尺度部分。從規(guī)劃管理定義看,借鑒歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃、歐洲空間規(guī)劃制度概要、歐洲區(qū)域間計(jì)劃對(duì)“空間規(guī)劃”界定[4],可認(rèn)為:海洋空間規(guī)劃是國(guó)家或地區(qū)為平衡海洋環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,對(duì)海洋空間保護(hù)和利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和合理布局的管理決策,是海洋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等政策的地理表達(dá);尋求從海洋空間上合理組織人類(lèi)用海活動(dòng),尋求可持續(xù)發(fā)展下平衡的區(qū)域發(fā)展和健康的海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)海洋可持續(xù)發(fā)展的觀(guān)念,用長(zhǎng)遠(yuǎn)和廣闊的視野來(lái)看待海洋空間的開(kāi)發(fā)和保護(hù);強(qiáng)調(diào)海洋綜合管理的觀(guān)念,綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)環(huán)境需求;強(qiáng)調(diào)海域或區(qū)域海洋的觀(guān)念,承認(rèn)海域差別和區(qū)域海洋發(fā)展的不平衡,采用相應(yīng)的措施、政策共同發(fā)展,[5]。海洋空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)海洋空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府海洋管制進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排[6]。1.2海洋空間規(guī)劃體系。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中“體系”的釋義,是指若干有關(guān)事物或某些意識(shí)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。作為科學(xué)術(shù)語(yǔ)來(lái)講,“體系”泛指一定范圍內(nèi)或同類(lèi)的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。海洋空間規(guī)劃體系是各類(lèi)海洋空間規(guī)劃組成,共同引導(dǎo)、預(yù)判、協(xié)調(diào)并完成人海關(guān)系相互作用及海域演化過(guò)程,具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系[7],是立足于海洋空間,探索人海關(guān)系作用模式,在其基礎(chǔ)上對(duì)海洋空間的演化提出策略并付諸過(guò)程,同時(shí)形成一個(gè)完整的策略和調(diào)控體系。海洋空間規(guī)劃體系不是各海洋空間規(guī)劃的簡(jiǎn)單加和,而是按照某種結(jié)構(gòu)相互組織、整合,形成層次關(guān)系并呈現(xiàn)出特定的秩序,是一系列對(duì)海洋空間的作用關(guān)系總和。這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)化作用關(guān)系是多種多樣的,有的可能是橫向的銜接關(guān)系,有的則是縱向的對(duì)接關(guān)系。海洋空間規(guī)劃體系內(nèi)部各要素、各層次、各分系統(tǒng)之間協(xié)同配合,具有整體性、相關(guān)性、秩序性和持續(xù)性等特點(diǎn)[8]。從制度角度看,海洋空間規(guī)劃體系是由各類(lèi)海洋空間規(guī)劃組成的,具有一定邏輯組織關(guān)系的管理制度集合,是海洋空間發(fā)展與資源環(huán)境管制的基礎(chǔ)性機(jī)制集合,其本質(zhì)上也是一種制度[3]。

2海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的時(shí)代背景

一種規(guī)劃體系的框架模式可能是歷史總結(jié)和歸納的文明產(chǎn)物,也存在對(duì)未來(lái)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和時(shí)空發(fā)展要求的理性假設(shè)。構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系,需要認(rèn)知和探索海洋空間規(guī)劃體系存在的時(shí)展要求,主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。2.1落實(shí)海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求。中央生態(tài)文明體制改革總體方案提出,空間規(guī)劃體系是我國(guó)8大生態(tài)文明制度之一,是我國(guó)規(guī)劃改革的主要任務(wù)。海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案(2015—2020年)首要任務(wù)是“強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和約束作用,嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃,合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間”。海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是落實(shí)和推進(jìn)“五位一體”生態(tài)文明建設(shè)及海洋生態(tài)文明建設(shè)的直接要求和實(shí)施載體,統(tǒng)籌各類(lèi)海洋空間性規(guī)劃,全方位、全海域、全過(guò)程協(xié)調(diào)海陸資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護(hù),是深化海洋資源科學(xué)配置與管理、嚴(yán)格海洋環(huán)境監(jiān)管與污染防治的根本要求,是我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2.2實(shí)現(xiàn)海洋空間科學(xué)開(kāi)發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)。海洋空間規(guī)劃是各類(lèi)用海活動(dòng)審批與監(jiān)督管理的基本依據(jù)和重要工具。海洋空間規(guī)劃體系樹(shù)立“敬畏海洋、保護(hù)海洋”的生態(tài)文明理念,構(gòu)建以海洋空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容導(dǎo)向,實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的規(guī)劃管理體制。理順我國(guó)現(xiàn)有多類(lèi)海洋空間規(guī)劃及同一類(lèi)海洋空間規(guī)劃的多級(jí)規(guī)劃,避免規(guī)劃內(nèi)容沖突,分級(jí)落實(shí)各級(jí)規(guī)劃在海洋空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)中的內(nèi)容要求,發(fā)揮海洋空間規(guī)劃對(duì)海洋科學(xué)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的基礎(chǔ)性作用,糾正現(xiàn)有海洋規(guī)劃側(cè)重圍填海盲目擴(kuò)張和海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不合理需求,約束和引導(dǎo)海洋空間及海洋資源開(kāi)發(fā)向科學(xué)適度有序利用目標(biāo)發(fā)展,保障各類(lèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間。2.3推動(dòng)海洋空間利用協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措。海洋空間規(guī)劃承認(rèn)海域差別或區(qū)域海洋的不平衡,是國(guó)家海洋空間發(fā)展的基本指南和全域可持續(xù)發(fā)展的“藍(lán)圖”。海洋空間規(guī)劃體系樹(shù)立“集聚開(kāi)發(fā)、空間均衡”的發(fā)展理念,通過(guò)大尺度海洋空間到小尺度微觀(guān)海域空間的層層海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)引導(dǎo)和約束,糾正過(guò)去和當(dāng)前忽視海洋資源環(huán)境影響的做法,將海洋環(huán)境容量和海洋資源承載能力作為決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件,以不同海域或區(qū)域海洋資源環(huán)境承載能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ鳛楹Ｑ罂臻g發(fā)展的“指揮棒”,用長(zhǎng)遠(yuǎn)和廣闊的視野來(lái)誘導(dǎo)和倒逼各地海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化和轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)人海和諧,促進(jìn)形成全國(guó)海洋資源開(kāi)發(fā)和海洋生態(tài)安全新格局。2.4提升海洋空間治理能力的途徑。海洋空間規(guī)劃是海洋空間治理與決策的重要手段。海洋空間規(guī)劃體系樹(shù)立“簡(jiǎn)政增效”的執(zhí)政理念,實(shí)施海洋空間規(guī)劃事權(quán)的邊界劃分與再分配,構(gòu)建明確的海洋空間規(guī)劃邏輯體系,包括各海洋空間規(guī)劃的地位和作用,避免規(guī)劃內(nèi)容重疊、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明確各級(jí)海洋空間管理事權(quán),理順海洋空間規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)管體制,實(shí)行海洋空間規(guī)劃“一張圖”審批、統(tǒng)一審批依據(jù),簡(jiǎn)化行政審批、完善工作程序和方法,從而提升國(guó)家海洋空間治理能力和效率。

3海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的著力點(diǎn)

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導(dǎo)性。海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)包括3個(gè)基本要素,即長(zhǎng)期或中期的海洋空間戰(zhàn)略、不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調(diào)方法、處理海洋空間利用問(wèn)題的海洋治理過(guò)程。其構(gòu)建應(yīng)滿(mǎn)足海洋空間治理的需求導(dǎo)向,體現(xiàn)國(guó)家海洋生態(tài)文明意志和國(guó)家海洋空間治理現(xiàn)代化。3.1體現(xiàn)海洋生態(tài)文明意志。海洋空間規(guī)劃體系總體上要對(duì)國(guó)家海洋總體格局、重要的海洋資源及空間發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行調(diào)控。根據(jù)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)“健全以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向的宏觀(guān)調(diào)控體系,健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制,推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)格局”的要求,海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)體現(xiàn)“海洋資源節(jié)約利用、海洋水產(chǎn)品保障、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的海洋生態(tài)文明意識(shí)導(dǎo)向,推進(jìn)海洋主體功能區(qū)建設(shè),突出強(qiáng)調(diào)“海洋空間用途管制”和“海洋生態(tài)紅線(xiàn)管控”的治理手段,推進(jìn)實(shí)施圍填海總量和自然岸線(xiàn)保有率的用海總量控制制度,實(shí)施定性(性質(zhì))、定用(用途)、定量(規(guī)模)、定位(位置)、定序(時(shí)序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然條件的適宜性、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行性、海洋社會(huì)制度的可容性、海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和海洋空間布局合理性的5重約束條件的目標(biāo)效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保護(hù)意識(shí),合理安排各類(lèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間,明確海洋開(kāi)發(fā)和保護(hù)“兩個(gè)邊界”,實(shí)施海洋空間規(guī)劃全覆蓋,實(shí)現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。3.2體現(xiàn)海洋空間治理現(xiàn)代化。海洋空間治理現(xiàn)代化包括海洋空間治理組織系統(tǒng)的現(xiàn)代化和海洋空間治理方法方式的現(xiàn)代化,是法治海洋的重要組成部分。海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)成應(yīng)與海洋空間治理組織系統(tǒng)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系,依據(jù)現(xiàn)有海洋治理層級(jí)和國(guó)家空間規(guī)劃層級(jí)要求,實(shí)行三級(jí)行使權(quán)責(zé)的體制,體現(xiàn)“于事簡(jiǎn)便、于法周延”的原則,打破規(guī)劃編制和管理的不確定性和復(fù)雜性,形成海洋空間規(guī)劃控制序列。國(guó)家以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為主,制定重大發(fā)展戰(zhàn)略和空間約束指標(biāo),以戰(zhàn)略決策為主;省級(jí)以海洋功能區(qū)劃為主,較為明確、細(xì)致地分配和設(shè)定管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間以及海洋開(kāi)發(fā)和保護(hù)邊界,上落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略約束指標(biāo),下安排市縣微觀(guān)管控需求,承擔(dān)承上啟下和省級(jí)宏觀(guān)管理需求;市縣為執(zhí)行落實(shí)者,突出“多規(guī)合一”,以“細(xì)致化”和“可操作”為原則編制綜合海洋空間規(guī)劃,強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性和實(shí)施性,注重海洋公共資源的空間和時(shí)間安排,保障上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí),形成“國(guó)家、省、市縣三級(jí)規(guī)劃,國(guó)家、省二級(jí)監(jiān)督,市縣一級(jí)執(zhí)行”的框架組織。海洋空間治理方法方式實(shí)行“層層監(jiān)管、重心下沉、有據(jù)可依、各司其職、權(quán)責(zé)清晰”的現(xiàn)代化行政管理機(jī)制。

4海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的基本路徑

第4篇

 

隨著城市化進(jìn)程的加快，生態(tài)城市建設(shè)已成為世界城市發(fā)展建設(shè)的潮流，十報(bào)告明確提出“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)‘五位一體’總體布局”，首次提出“美麗中國(guó)”理念，即“促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。”當(dāng)前，我國(guó)大部分城市都編制了區(qū)域生態(tài)環(huán)保專(zhuān)題規(guī)劃[1-5]，一些城市如珠三角[6]、福州[7]等編制了生態(tài)空間規(guī)劃的專(zhuān)題篇章。《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》[8]提出了“紅線(xiàn)調(diào)控、綠線(xiàn)提升、藍(lán)線(xiàn)建設(shè)”三大戰(zhàn)略，落實(shí)環(huán)保規(guī)劃提出的生態(tài)分區(qū)控制方案。王金南等[9-10]采用RS與GIS技術(shù)的空間評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建了基于環(huán)境功能評(píng)價(jià)和主導(dǎo)因素法的環(huán)境功能區(qū)劃技術(shù)體系，劃分了全國(guó)的自然生態(tài)保留區(qū)和生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、聚居環(huán)境維護(hù)區(qū)和資源開(kāi)發(fā)環(huán)境引導(dǎo)區(qū);唐燕秋等[11]分析了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的定位，明確了環(huán)境空間格局和紅線(xiàn)管控體系等問(wèn)題，落實(shí)了環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)制性要求和內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。重慶市地方政府已出臺(tái)了關(guān)于加快生態(tài)文明意見(jiàn)等政策性文件[12-14]，編制了生態(tài)創(chuàng)建規(guī)劃，落實(shí)了相應(yīng)“定指標(biāo)”的環(huán)保專(zhuān)題規(guī)劃。為推進(jìn)重慶市璧山區(qū)的法定城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃水平的要求，筆者通過(guò)分析璧山區(qū)的地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境保護(hù)形勢(shì)，提出了研究區(qū)生態(tài)保護(hù)空間的保護(hù)紅線(xiàn)，制訂了生態(tài)環(huán)保與城鄉(xiāng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求相協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃。

 

1研究區(qū)概況

 

璧山區(qū)位于重慶主城以西，屬中亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)氣候，歷年平均氣溫17.8 ℃，年平均降雨量1 042.3 mm，地形地貌上屬于川東弧形構(gòu)造帶，分別從東西兩側(cè)橫貫全縣，海拔600～800 m，呈“三山三水”的自然地理分布，轄區(qū)內(nèi)共13個(gè)鎮(zhèn)街，人口63萬(wàn)。璧山區(qū)屬于重慶市“五大功能區(qū)”的城市發(fā)展區(qū)，是未來(lái)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，圍繞未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略和空間格局，加快生態(tài)環(huán)保工作的規(guī)劃和實(shí)施，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，形成天藍(lán)、水碧、地綠、景美的生態(tài)環(huán)境格局。該生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃基準(zhǔn)指標(biāo)為2014年，規(guī)劃期限至2020年。璧山區(qū)的地理區(qū)位見(jiàn)圖1。

 

2區(qū)域生態(tài)體系構(gòu)建的總體原則

 

2.1生態(tài)環(huán)境定位璧山區(qū)生態(tài)環(huán)境定位是建設(shè)美麗山水城市，生態(tài)宜居城市，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)空間格局。以璧山區(qū)的山、水、林、田、城為空間元素，以自然山水脈絡(luò)和自然地形地貌為框架，基于“基質(zhì)-斑塊-廊道”的景觀(guān)生態(tài)學(xué)理論，著力構(gòu)建區(qū)域網(wǎng)狀生態(tài)安全格局，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)[15-19]。計(jì)劃到2020年，將璧山區(qū)建設(shè)成為深綠型生態(tài)化的“一生之城”，實(shí)現(xiàn)全區(qū)生態(tài)文明水平與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)。

 

2.2生態(tài)空間保護(hù)規(guī)劃規(guī)范方法璧山區(qū)地處重慶五大功能區(qū)離主城區(qū)最近的城市發(fā)展新區(qū)，承接主城區(qū)產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)，新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，必須通過(guò)構(gòu)建合理的區(qū)域生態(tài)體系，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的高效保護(hù)。因此，生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃的主要技術(shù)和方法是劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)全域空間資源優(yōu)化的配置，協(xié)調(diào)空間沖突，并制訂明確的管制措施，形成合理的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間布局。

 

區(qū)域生態(tài)體系構(gòu)建的總體原則是采用生態(tài)學(xué)家和景觀(guān)規(guī)劃師提出的“優(yōu)先格局”和“最優(yōu)格局”的區(qū)域整體景觀(guān)模式[8]，在生態(tài)紅線(xiàn)劃定的框架下，應(yīng)用景觀(guān)生態(tài)學(xué)等原理對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)優(yōu)化發(fā)展做較為系統(tǒng)的規(guī)劃，優(yōu)化生態(tài)空間格局。在璧山區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評(píng)價(jià)、生態(tài)脆弱性評(píng)價(jià)和生態(tài)服務(wù)功能重要性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，采用GIS空間疊加技術(shù)方法，自上而下和自下而上相結(jié)合，利用主導(dǎo)因素法，按區(qū)域內(nèi)差異最小、區(qū)域間差異最大的原則以及區(qū)域共軛性原則，依次逐級(jí)劃分生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能空間分區(qū)，并根據(jù)現(xiàn)有的專(zhuān)題空間規(guī)劃邊界進(jìn)行疊加分析，最終確定生態(tài)環(huán)保空間區(qū)劃的基本界線(xiàn)。

 

3璧山區(qū)生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)體系的構(gòu)建

 

按照“保護(hù)優(yōu)先”的原則和基于“逆規(guī)劃”的思路，采用GIS分析方法，劃分了自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)、食物安全保障區(qū)和宜居環(huán)境維護(hù)區(qū)共4類(lèi)綜合環(huán)境功能區(qū)和8個(gè)亞區(qū)(圖2～4)。根據(jù)各個(gè)分區(qū)的特征，制訂了相應(yīng)的空間分級(jí)管制方案，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)保空間格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的全覆蓋。

 

3.1自然生態(tài)保留區(qū)根據(jù)國(guó)家《生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定技術(shù)指南》，自然生態(tài)保留區(qū)主要是生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)一級(jí)和二級(jí)管控區(qū)范圍，全區(qū)總面積為175.23 km2， 占幅員面積的19.15%。

 

自然生態(tài)保留一級(jí)管控區(qū)面積27.36 km2，分布包括自然保護(hù)區(qū)、集中式飲用水源保護(hù)區(qū)。自然保護(hù)區(qū)包括縉云山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)璧山區(qū)部分和黃嶺鷺類(lèi)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，集中式飲用水源保護(hù)區(qū)包括所有的城市級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和納入集中供水的集中水源取水源保護(hù)區(qū)。自然生態(tài)保留二級(jí)管控區(qū)范圍包括縉云山自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)、青龍湖國(guó)家森林公園、云霧山國(guó)家濕地公園、“四山”管制區(qū)璧山部分以及重要的河湖水系生態(tài)功能區(qū)等，管控區(qū)面積為147.6 km2。

 

自然生態(tài)保留區(qū)為全區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，是環(huán)境安全底線(xiàn)，將生態(tài)控制線(xiàn)的空間定點(diǎn)、定位，使生態(tài)保護(hù)區(qū)域牢牢固定在生態(tài)規(guī)劃“落地”，為保障城市生態(tài)安全明確了底線(xiàn)。依據(jù)生態(tài)紅線(xiàn)管理辦法，按照現(xiàn)行政策和法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行分類(lèi)管理，嚴(yán)格管控生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

 

3.2生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)主要包括區(qū)域的水土保持、水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)、綠色生態(tài)廊道和畜禽養(yǎng)殖的“禁養(yǎng)限養(yǎng)區(qū)”。

 

水土保持、水源涵養(yǎng)生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)包括境內(nèi)東西兩側(cè)的縉云山、華蓋槽、云霧山以及南部云坪山等水源涵養(yǎng)林保護(hù)區(qū)和水土保持林區(qū)。主要措施是按照集水區(qū)的自然特點(diǎn)和保護(hù)水源的重要性，嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)狀林木，采取封山育林等措施保護(hù)現(xiàn)有植被，提高森林覆蓋率。重點(diǎn)保護(hù)濕地、河網(wǎng)保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制對(duì)生態(tài)環(huán)境有負(fù)面影響的建設(shè)項(xiàng)目，積極構(gòu)建區(qū)域生態(tài)調(diào)節(jié)系統(tǒng)。

 

綠色生態(tài)廊道生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)主要是指包括已建和在建高速、高鐵等基礎(chǔ)設(shè)施兩側(cè)50～200 m的綠色廊道;重要水系綠色廊道湖泊兩岸30～100 m綠色屏障;城鎮(zhèn)組團(tuán)隔離帶綠色生態(tài)廊道。通過(guò)主要交通干線(xiàn)綠色生態(tài)廊道連接各生態(tài)功能區(qū)，形成區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域網(wǎng)狀生態(tài)系統(tǒng)格局。該廊道大部分與基礎(chǔ)設(shè)施廊道并道，采取自然保育和人工促進(jìn)并重的方法實(shí)施保護(hù)。

 

為加快解決畜禽養(yǎng)殖突出環(huán)境的問(wèn)題，將畜禽養(yǎng)殖“禁養(yǎng)區(qū)”和“限養(yǎng)區(qū)”劃分為生態(tài)功能調(diào)節(jié)保護(hù)區(qū)，在區(qū)域內(nèi)的主要流域、主要鎮(zhèn)、街3個(gè)層次上，優(yōu)化畜禽養(yǎng)殖“三區(qū)”劃分，適度控制養(yǎng)殖總量。

 

3.3食物環(huán)境安全保障區(qū)食物環(huán)境安全保障區(qū)是國(guó)土空間的耕地和基本農(nóng)田的保障線(xiàn)，規(guī)劃期(到2020年)全區(qū)基本農(nóng)田數(shù)量保持在336.87 km2，占全區(qū)國(guó)土面積比例底限不低于35%。嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地總量，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和土地綜合整治建設(shè)，加強(qiáng)項(xiàng)目用地預(yù)審，不允許占用基本農(nóng)田進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，通過(guò)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線(xiàn)，實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略。

 

3.4宜居環(huán)境維護(hù)區(qū)宜居環(huán)境維護(hù)區(qū)主要是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的建成區(qū)、規(guī)劃建設(shè)用地及城區(qū)發(fā)展用地，包括宜居環(huán)境優(yōu)化區(qū)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范區(qū)，其中，宜居環(huán)境優(yōu)化區(qū)主要是居住建成區(qū)和規(guī)劃發(fā)展區(qū)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范區(qū)主要指工業(yè)集中生產(chǎn)用地。在規(guī)劃期內(nèi)將宜居環(huán)境維護(hù)區(qū)的用地規(guī)模控制在81.20 km2，其中，宜居環(huán)境優(yōu)化區(qū)用地規(guī)模控制在64.50 km2。城區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)以森林公園、濕地公園、濱河綠地、街頭綠地、道路綠化等多種形式在城市中形成“面-線(xiàn)-點(diǎn)”的生態(tài)空間，特別是控制好與建設(shè)用地相鄰的縉云山、城市公園、濱河防護(hù)綠地、飲用水源保護(hù)區(qū)等。通過(guò)生態(tài)綠廊建設(shè)，將城市公園和水面等有機(jī)聯(lián)系，形成互聯(lián)互通的城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。璧山區(qū)的工業(yè)園區(qū)已成為成功國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為工業(yè)、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)域，同時(shí)也是宜居環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，尤其是電鍍工業(yè)園區(qū)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別高，須做好園區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防范和其他空間的安全隔離措施。

       4結(jié)論

 

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，區(qū)域生態(tài)環(huán)保空間規(guī)劃和保護(hù)還需要進(jìn)一步在開(kāi)展區(qū)域環(huán)境承載力研究的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及國(guó)土空間、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”的成果進(jìn)行應(yīng)用實(shí)踐。

 

筆者在分析璧山區(qū)的區(qū)位、地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的基礎(chǔ)上，初步構(gòu)建了以山、水、林、田、城為空間元素，以自然山水脈絡(luò)和自然地形地貌為框架的區(qū)域網(wǎng)狀生態(tài)安全格局，得到如下結(jié)論：

 

(1)根據(jù)國(guó)家相應(yīng)的生態(tài)紅線(xiàn)劃定技術(shù)指南，因地制宜地采用GIS方法劃定了璧山區(qū)級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)界限，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的定位“落地”。

 

(2)分析了璧山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境狀況，按照“保護(hù)優(yōu)先”的原則和基于“逆規(guī)劃”的思路，采用GIS科學(xué)分析方法劃分了自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)、食物安全保障區(qū)和宜居環(huán)境維護(hù)區(qū)4個(gè)綜合環(huán)境功能區(qū)和8個(gè)亞區(qū)，根據(jù)各個(gè)分區(qū)的空間分布特征，制訂了相應(yīng)的管制方案，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的全覆蓋。

 

(3)在生態(tài)文明建設(shè)的大框架下，提出了研究區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃等專(zhuān)題空間管制規(guī)劃的銜接，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)題空間規(guī)劃數(shù)據(jù)的“共享、融合”。

第5篇

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；土地規(guī)劃；土地利用

中圖分類(lèi)號(hào)： F301.23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1674-0432（2013）-24-94-1

1 新時(shí)期的土地規(guī)劃理念

新時(shí)期、新思想、新規(guī)劃，在新的社會(huì)形勢(shì)下，土地利用規(guī)劃也需要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求和環(huán)境調(diào)整土地規(guī)劃。具體來(lái)說(shuō)，新時(shí)期土地規(guī)劃的新思想、新理念主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 理性發(fā)展

改變以往單一的土地利用模式，從實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量、各個(gè)自然因素的組合情況來(lái)進(jìn)行土地利用的規(guī)劃。在土地利用規(guī)劃中應(yīng)該明確指導(dǎo)思想、分配目標(biāo)，改變以往以人類(lèi)的需求為中心的規(guī)劃模式，妥善處理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與自然之間的和諧關(guān)系，遵循客觀(guān)規(guī)律，堅(jiān)持可持續(xù)性的理性發(fā)展觀(guān)念，保證土地資源的永續(xù)利用，避免對(duì)土地資源的破壞，將社會(huì)進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境改善緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)理性發(fā)展。

1.2 空間規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是綜合了多方面因素的綜合性供需調(diào)整，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、協(xié)調(diào)土地利用結(jié)構(gòu)、布局的長(zhǎng)期性的空間規(guī)劃，其本身具有明顯的地域性。上一輪的土地利用總體規(guī)劃著重強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃中對(duì)于數(shù)量的要求，對(duì)于空間概念涉及較少，尤其是在分區(qū)方案的規(guī)劃中，對(duì)于內(nèi)部土地利用的具體空間要求過(guò)于概括化，使得土地利用規(guī)劃的空間控制功能難以得到發(fā)揮。因此新時(shí)期的土地規(guī)劃應(yīng)該從國(guó)家和區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平出發(fā)，遵循客觀(guān)現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行復(fù)核地域?qū)嶋H情況的空間規(guī)劃，并且通過(guò)相關(guān)的政策來(lái)進(jìn)行約束。新時(shí)期的土地利用整體規(guī)劃是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)公共利益以及環(huán)境等多方利益相結(jié)合的空間規(guī)劃。

1.3 可持續(xù)性發(fā)展

持續(xù)化是新科學(xué)發(fā)展觀(guān)的基本要求，因此在新時(shí)期土地利用規(guī)劃中要貫徹落實(shí)可持續(xù)的發(fā)展觀(guān)念。可持續(xù)發(fā)展是指既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不損害后代并滿(mǎn)足其生存發(fā)展的觀(guān)念。可持續(xù)發(fā)展從本質(zhì)上來(lái)看，即要求我們遵循客觀(guān)的自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一發(fā)展。土地資源關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。在進(jìn)行土地利用規(guī)劃的編制和治理的過(guò)程中必須貫徹和落實(shí)可持續(xù)性的發(fā)展理念，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)需求三者的和諧統(tǒng)一。

2 新時(shí)期土地利用規(guī)劃的方法

新時(shí)期土地利用規(guī)劃不僅要在思想觀(guān)念和理論上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，結(jié)合時(shí)代的發(fā)展特征以及土地開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀制定新規(guī)，還需要從方法上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，按照規(guī)劃修編的要求，采用新的規(guī)劃方法。

2.1 引入評(píng)估機(jī)制

評(píng)估機(jī)制的引入是提高土地利用規(guī)劃水平，反饋土地利用規(guī)劃成果的關(guān)鍵，在新時(shí)期土地利用整體規(guī)劃的修編之前，各個(gè)地方需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)土地利用的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并且總結(jié)土地資源的實(shí)際利用情況與規(guī)劃之間的關(guān)系。從當(dāng)前評(píng)估機(jī)制的開(kāi)展效果來(lái)看，評(píng)價(jià)體系的建立尚不完全，有許多地方?jīng)]有貫徹落實(shí)評(píng)估機(jī)制。評(píng)價(jià)的內(nèi)容不僅包括了土地資源本身的利用情況，還包括了土地規(guī)劃對(duì)周邊環(huán)境帶來(lái)的影響，是否符合自然發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律，是否適應(yīng)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境發(fā)展需求。在修訂土地利用整體規(guī)劃之前進(jìn)行完整系統(tǒng)的評(píng)估對(duì)于提高資源利用效率、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有重要意義。

2.2 系統(tǒng)化的方法

以往的土地利用規(guī)劃相對(duì)來(lái)說(shuō)較為分散，整體性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，新時(shí)期的土地利用整體規(guī)劃著眼于國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的綜合性規(guī)劃。因此作為事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的土地資源，應(yīng)該以更高層次和更寬領(lǐng)域的規(guī)劃方法來(lái)實(shí)現(xiàn)其系統(tǒng)化的運(yùn)行。宏觀(guān)與微觀(guān)相結(jié)合，整體聯(lián)系局部，在國(guó)家整體土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)之上再因地制宜地開(kāi)展地方土地利用規(guī)劃，適應(yīng)地方發(fā)展，針對(duì)性地進(jìn)行土地利用規(guī)劃。

2.3 運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)

土地利用規(guī)劃離不開(kāi)地理信息技術(shù)，隨著現(xiàn)代化和信息化的發(fā)展，土地規(guī)劃中引入了更多先進(jìn)的技術(shù)，為土地資源的勘察提供了極大的便利，也提高了土地利用規(guī)劃的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。遙感技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化的技術(shù)都使得土地規(guī)劃從調(diào)查、資料收集、信息處理到成圖監(jiān)督等實(shí)現(xiàn)了信息化和數(shù)字化，基于人機(jī)交互的土地資源管理系統(tǒng)，為土地利用規(guī)劃提供了關(guān)鍵性的決策依據(jù)。

2.4 鼓勵(lì)社會(huì)參與

土地利用規(guī)劃是國(guó)家性的資源規(guī)劃，并且直接關(guān)乎人民群眾的切身利益。以往的規(guī)劃主要局限在政府部門(mén)，人民群眾的參與性極少，因此新時(shí)期的土地規(guī)劃應(yīng)該在政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下，組織相關(guān)的專(zhuān)家和社會(huì)群體共同參與，鼓勵(lì)社會(huì)參與的方式，能夠?yàn)橥恋匾?guī)劃提供更多的信息資料，并且使得規(guī)劃的目標(biāo)更加明確，土地規(guī)劃方案的實(shí)施更易得到貫徹執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)

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[2] 羅麗麗.試論新時(shí)期的國(guó)土規(guī)劃體系建設(shè)[J].泰山學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，（3）.

[3] 申玉銘，毛漢英.國(guó)外國(guó)土開(kāi)發(fā)整治與規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].世界地理研究，2004，（2）.

第6篇

Abstract： Plans for national economic and social development, urban planning and land use planning (hereinafter referred to as "three rules") without different functional department, after years of planning practice, "three rules division" the problems already obvious and serious, therefore the author thinks that must be integrated planning resources, work out the comprehensive planning, to "three rules unity". This article mainly analyzes the "three rules unity" necessity, explore the "three rules unity" planning content, and finally puts forward the exploratory "three rules unity" some way, expect to "three rules unity" research be push forward.

關(guān) 鍵 詞：“三規(guī)合一”；意義；內(nèi)容；實(shí)施途徑

Keyword：hereinafter referred to as "three rules";Meaning; Content; Implementing ways

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

1.“三規(guī)合一”提出的背景及意義

1.1政策背景

最新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條規(guī)定,“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過(guò)程中非常棘手的問(wèn)題。

1.2實(shí)踐背景

多年的規(guī)劃實(shí)踐表明，我國(guó)當(dāng)前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個(gè)城市空間上，往往多個(gè)政府部門(mén)都有規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作機(jī)制等方面存在交叉和矛盾。

城建部主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實(shí)力，但它屬于專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。國(guó)家發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量相對(duì)薄弱。國(guó)土資源部也是一個(gè)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)，空間規(guī)劃的技術(shù)和管理基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護(hù)為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮各項(xiàng)用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。筆者從管理、編制、審批、實(shí)施等幾方面對(duì)三大規(guī)劃進(jìn)行了比較，如表一所示。

表一——三大規(guī)劃內(nèi)容、地位與作用等比較

項(xiàng)目 類(lèi)別 國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃 城市總體規(guī)劃 土地利用規(guī)劃

管理 主管部門(mén) 發(fā)展與改革部門(mén) 城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén) 國(guó)土資源部門(mén)

規(guī)劃類(lèi)別 經(jīng)濟(jì)綜合規(guī)劃 空間綜合規(guī)劃 空間專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃

規(guī)劃特性 綜合性 綜合性 專(zhuān)項(xiàng)性

編制 編制依據(jù) 社會(huì)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)及政策因素 國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃 上層次土地利用規(guī)劃

主要內(nèi)容 發(fā)展目標(biāo)和項(xiàng)目規(guī)模 城市發(fā)展方向及空間布局、建設(shè)時(shí)序安排、 耕地保護(hù)范圍、用地總量及年度用地指標(biāo)

編制方式 獨(dú)立 獨(dú)立，兼顧國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃 自上而下、統(tǒng)一

審批 審批機(jī)關(guān) 本級(jí)人大 上級(jí)政府 國(guó)務(wù)院、上級(jí)政府

審點(diǎn) 發(fā)展速度和指標(biāo)體系 人口與用地規(guī)模 耕地平衡和用地平衡

法律地位 — 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 《土地管理法》

實(shí)施 實(shí)施力度 指導(dǎo)性 約束性 強(qiáng)制性

實(shí)施計(jì)劃 年度政府工作報(bào)告 近期建設(shè)規(guī)劃 年度用地指標(biāo)

規(guī)劃年限 五年 一般二十年 10----15年

監(jiān)督 監(jiān)督機(jī)構(gòu) 本級(jí)人大 上級(jí)政府、本級(jí)人大 國(guó)務(wù)院、上級(jí)政府

實(shí)施評(píng)估 年度政府工作報(bào)告 規(guī)劃修編 執(zhí)法監(jiān)察

檢測(cè)手段 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 報(bào)告、檢查 衛(wèi)星、遙感

通過(guò)表一比較可發(fā)現(xiàn)，三大規(guī)劃均存在自身的不足：

（1）國(guó)民經(jīng)濟(jì)與發(fā)展規(guī)劃操作性、實(shí)踐性較差

（2）土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不一

（3）城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素考慮不足

相對(duì)來(lái)看，城市總體規(guī)劃的實(shí)施約束力相對(duì)較強(qiáng)，但是城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃均存在對(duì)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件考慮不夠的問(wèn)題。

1.3論文研究意義

事實(shí)上，在我國(guó)當(dāng)前行政體制下，要真正實(shí)現(xiàn)一個(gè)規(guī)劃“一統(tǒng)天下”并不現(xiàn)實(shí)，而且目前這種“分割”的規(guī)劃體制在一定程度上、一定條件下還有其存在的必要性與合理性。但對(duì)具體城市而言，一個(gè)城市只有一個(gè)空間，一個(gè)空間應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃，這是統(tǒng)籌指導(dǎo)城市發(fā)展的需要和現(xiàn)實(shí)，也是探索“三規(guī)合一”的意義所在。

2.“三規(guī)合一”的內(nèi)涵、發(fā)展目標(biāo)

2.1“三規(guī)合一”的內(nèi)涵

“三規(guī)合一”并非指只有一個(gè)規(guī)劃，而是指只有一個(gè)城市空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。筆者結(jié)合國(guó)內(nèi)相關(guān)研究比較得知，“三規(guī)合一”是指將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到的相同內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，并落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專(zhuān)業(yè)要求各自補(bǔ)充完成。

2.2“三規(guī)合一”的發(fā)展目標(biāo)

“三規(guī)合一”的目標(biāo)就是減少三大規(guī)劃“各干各事”的困境，所以筆者認(rèn)為三大規(guī)劃合一之后的理想狀態(tài)如下：一張圖、一套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、一套協(xié)作流程 、一套辦事規(guī)章。

3.“三規(guī)合一”城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的主要內(nèi)容

1.根據(jù)區(qū)域發(fā)展背景與城市發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行政策輸入，確定城市發(fā)展目標(biāo)和在區(qū)域中的定位，并提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略；

2.通過(guò)功能定位確定城市職能，進(jìn)行城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，提出相應(yīng)發(fā)展策略，并制定配套區(qū)域政策；

3.根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃制定的人口遷移及產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略確定城鎮(zhèn)規(guī)模、職能、等級(jí)結(jié)構(gòu)，并構(gòu)建生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、交通、服務(wù)四大支撐體系；

第7篇

【關(guān)鍵詞】三規(guī)合一、濱河國(guó)際新城、信息化、數(shù)據(jù)化

一、三規(guī)合一概念

將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到相同內(nèi)容統(tǒng)一起來(lái)，并落實(shí)到一個(gè)共同的空間規(guī)劃平臺(tái)上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專(zhuān)業(yè)要求各自補(bǔ)充完成，即為“三規(guī)合一”。

“三規(guī)合一”并非僅僅指一個(gè)規(guī)劃，主要指一個(gè)共同的空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時(shí)加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實(shí)施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我國(guó)頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十二條：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

2、2008年開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

3、住建部2014年1月24日《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開(kāi)展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》文件提出“以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，全面落實(shí)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，堅(jiān)持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的原則，按照城鄉(xiāng)一體、全城管控、部門(mén)協(xié)作的要求，編制縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。

4、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出 “多規(guī)合一”――《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》2014年3月印發(fā)。提出：加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國(guó)土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。

地方實(shí)踐

2008年10月上海政府機(jī)構(gòu)改革，原城市規(guī)劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門(mén)整合，組建上海市規(guī)劃與國(guó)土資源管理局，該機(jī)構(gòu)的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整，“規(guī)土整合”一時(shí)成為2009年中國(guó)規(guī)劃管理領(lǐng)域和政府機(jī)構(gòu)改革的熱點(diǎn)。

國(guó)家推進(jìn)

2003年10月，國(guó)家發(fā)改委正式啟動(dòng)了規(guī)劃體制改革試點(diǎn)，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個(gè)試點(diǎn)城市。使基層規(guī)劃能真正成為“國(guó)家規(guī)劃體系的支撐點(diǎn)”。

隨后，“三規(guī)合一”的改革試點(diǎn)陸續(xù)在國(guó)內(nèi)部分省市展開(kāi)：2007年，重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃獲批并被確定為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，以此為契機(jī)，重慶市開(kāi)始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃改革，2009年重慶市發(fā)改委開(kāi)展了“四規(guī)疊合”綜合實(shí)施方案試點(diǎn)工作，除發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也被納入規(guī)劃協(xié)調(diào)的范疇，即空間開(kāi)放的性質(zhì)和強(qiáng)度要符合環(huán)境功能區(qū)劃的要求，更進(jìn)一步的體現(xiàn)了規(guī)劃作為一個(gè)整體系統(tǒng)的開(kāi)放性和協(xié)調(diào)性。

三、河南特色“三規(guī)合一”

1、以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)。

2009年4月，河南省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)全省首批確定的180個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行調(diào)查，在掌握全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基本情況的基礎(chǔ)上，對(duì)產(chǎn)業(yè)集群生存狀況、發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行對(duì)比分析，為省委、省政府制定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展政策，分類(lèi)指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展提供決策依據(jù)。

2、以“三規(guī)合一”為平臺(tái)，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃“三規(guī)合一”，這無(wú)疑是河南的創(chuàng)舉。河南省要求，一個(gè)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不能超過(guò)3個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)（項(xiàng)目）的集中布局。

3、以產(chǎn)城互動(dòng)為依托。河南省通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)人口集中，依托城市服務(wù)功能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集中創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，完善生產(chǎn)生活服務(wù)功能，提高產(chǎn)業(yè)支撐和人口聚集能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展相互依托、相互促進(jìn)。

四、鄭州市濱河國(guó)際新城存在的困境及建議

鄭州市濱河國(guó)際新城為中建（鄭州）城市開(kāi)發(fā)建設(shè)有限公司建設(shè)開(kāi)發(fā)的土地整理投資項(xiàng)目，位于潮河以南，107輔道以東，經(jīng)南十五路及經(jīng)南十四路以北，四港聯(lián)動(dòng)路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補(bǔ)償、安置房建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中尤其前期手續(xù)辦理：紅線(xiàn)圖、設(shè)計(jì)條件、“一書(shū)兩證”、土地證等因規(guī)劃/土地主管部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、規(guī)劃管理部門(mén)分管方向不同存在較多困難；此外規(guī)劃部門(mén)與土地部門(mén)焦點(diǎn)不統(tǒng)一導(dǎo)致部分土地?zé)o法出讓。

困境1――用地矛盾、沖突：兩個(gè)規(guī)劃中建設(shè)用地的未交集片區(qū)造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。

困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對(duì)象邊界的差異不同規(guī)劃編制主體采用不同基礎(chǔ)數(shù)據(jù)導(dǎo)致邊界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃采用不同測(cè)量精度，導(dǎo)致行政界線(xiàn)偏差。

困境4――規(guī)劃管理矛盾重重：

難以科學(xué)決策――審批決策中缺乏科學(xué)評(píng)判的空間管理信息基礎(chǔ)；

土地利用總體規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地沖突，使得審批決策困難。

審批管理效率低――項(xiàng)目申報(bào)部門(mén)間缺乏信息共享；

進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)審批時(shí)，所涉及的各個(gè)部門(mén)間沒(méi)有共享足夠的信息，使得審批效率較低。

部門(mén)各自為政――各類(lèi)空間事權(quán)界線(xiàn)不清，缺乏系統(tǒng)劃定。

困境5――部門(mén)利益不同，發(fā)展底線(xiàn)和焦點(diǎn)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不一：環(huán)保――環(huán)境為重；國(guó)土――供地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)；規(guī)劃――城市建設(shè)指標(biāo)；工信――工業(yè)發(fā)展為重；旅游――旅游提升為重。

困境7――缺乏系統(tǒng)的空間管制措施：空間事權(quán)交叉處理缺乏依據(jù)――相互推諉；

空間管制要求缺乏系統(tǒng)全面梳理――未全覆蓋、難準(zhǔn)確定位、標(biāo)準(zhǔn)不一仍然存在。

2、濱河國(guó)際新城的建議

從河南省實(shí)施“三規(guī)合一”的效果來(lái)看，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向十分正確，但是經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展超越了配套服務(wù)功能區(qū)域的發(fā)展速度。

將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中相同的部分統(tǒng)一起來(lái)，即可避免目前區(qū)域城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的二者不相符，土地?zé)o法出讓的情況。

第8篇

一、新的規(guī)劃理念和理論

在新的形勢(shì)下，面對(duì)參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀(guān)調(diào)控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)當(dāng)有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予的使命。

1、新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展

上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地，特別是耕地的保護(hù)，以“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地問(wèn)題”、“確保耕地總量不減少”為目標(biāo)，對(duì)保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地強(qiáng)調(diào)不夠，對(duì)生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對(duì)社會(huì)的變化和需求考慮的不多，沒(méi)有將土地利用規(guī)劃作為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手續(xù)。

我市新一輪土地利用總體規(guī)劃建議充分運(yùn)用“理性發(fā)展”理念，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)，妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過(guò)程中樹(shù)立全局觀(guān)念、彈性觀(guān)念和動(dòng)態(tài)觀(guān)念。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí)，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單目標(biāo)模式向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2、新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)土地利用規(guī)劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規(guī)劃理論，另一部分是借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的土地利用規(guī)劃理論，主要有：地域分異理論、區(qū)位理論、資源優(yōu)化配置理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、系統(tǒng)科學(xué)理論等。但總的來(lái)看，尚未建立起符合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的土地利用規(guī)劃理論體系，沒(méi)有從宏觀(guān)（哲學(xué)層次、科學(xué)層次）到微觀(guān)（技術(shù)層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無(wú)所適從，規(guī)劃編制研究和學(xué)科建設(shè)嚴(yán)重落后于規(guī)劃實(shí)踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。

為適應(yīng)新形勢(shì)和新的規(guī)劃指導(dǎo)思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編大膽運(yùn)用國(guó)內(nèi)外的和相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論。在我市土地利用總體規(guī)劃修編中，我們準(zhǔn)備運(yùn)用的理論有兩個(gè)：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

（1）空間規(guī)劃理論

土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中長(zhǎng)期空間規(guī)劃。空間規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標(biāo)調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強(qiáng)調(diào)是規(guī)劃對(duì)用地?cái)?shù)量的指標(biāo)要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對(duì)分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過(guò)于籠統(tǒng)，不能承擔(dān)起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。

因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開(kāi)發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策，進(jìn)而充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)模向控制環(huán)境容量、開(kāi)發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門(mén)等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)著重注意農(nóng)用地，特別是基本農(nóng)田，各類(lèi)建設(shè)用地，生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地的空間安排和布局，確定其開(kāi)發(fā)利用時(shí)序，并通過(guò)較大比例尺的地圖（如市區(qū)用1∶1萬(wàn)）確定城市合理發(fā)展邊界，引導(dǎo)地方政府提高城區(qū)建筑密度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，從而解決城市無(wú)序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問(wèn)題。

（2）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不損害后代滿(mǎn)足其未來(lái)需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問(wèn)題是不損害我們所依賴(lài)的資源與環(huán)境。而土地是人類(lèi)賴(lài)以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會(huì)退化、耗竭。故對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時(shí)采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。

目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機(jī)結(jié)合研究的國(guó)際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀(guān)點(diǎn)研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進(jìn)土地利用的合理化。

土地是一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)和資源，同時(shí)也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無(wú)非是建設(shè)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，因此強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前土地利用規(guī)劃的主題。我市在制定土地利用規(guī)劃過(guò)程中將土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)可接受性。

二、新的規(guī)劃方法

我市在土地利用總體規(guī)劃修編過(guò)程中，為便規(guī)劃更具科學(xué)性，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。

1、評(píng)價(jià)方法

規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)：按照

國(guó)土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對(duì)上輪規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，做出是否進(jìn)行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見(jiàn)。從我市已完成的規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的情況來(lái)看，保證重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了顯著作用。但面臨新時(shí)期我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的新變化和新的目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行規(guī)劃已顯得不相適應(yīng)：一是規(guī)劃定位已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的方向和目標(biāo)；二是規(guī)劃確定的用地指標(biāo)已不能滿(mǎn)足城鄉(xiāng)建設(shè)快速發(fā)展對(duì)用地的實(shí)際需求；三是指標(biāo)布局安排不盡合理，用地位置與規(guī)劃之間出現(xiàn)了一些矛盾；四是在規(guī)劃實(shí)施期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，行政區(qū)劃變化，城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)用地急需調(diào)整；五是相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃均已作了調(diào)整，對(duì)土地利用提出了新的要求，需要通過(guò)土地利用規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和總量控制；六是國(guó)土資源部規(guī)定土地利用總體規(guī)劃原則上五年修編一次，而現(xiàn)行規(guī)劃已執(zhí)行五年有余，需要在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)、找出存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，逐步加以修改完善。環(huán)境影響評(píng)價(jià)：按照我國(guó)20__年10月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。__市在土地利用總體規(guī)劃修編中，對(duì)重要的項(xiàng)目規(guī)模與布局都進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地區(qū)，土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾等，使之更趨合理性。

2、系統(tǒng)工程方法

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國(guó)家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點(diǎn)決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過(guò)程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過(guò)程。因此，在規(guī)劃過(guò)程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。運(yùn)用不同的規(guī)劃方法來(lái)解決，如線(xiàn)性規(guī)劃、灰色線(xiàn)性規(guī)劃、模糊線(xiàn)性規(guī)劃、非線(xiàn)性規(guī)劃、動(dòng)態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標(biāo)規(guī)劃等。按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會(huì)大大提高，規(guī)劃對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定會(huì)有很好的保障作用和促進(jìn)作用。該方法強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃編制中，要全面考慮規(guī)劃所要解決的問(wèn)題、達(dá)到的目標(biāo)，并由此形成各種戰(zhàn)略方案，通過(guò)分析比較選出最佳方案。

3、應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)

按照國(guó)土資源部《國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[20__]189號(hào)）、《縣（市）級(jí)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，以提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴(yán)格的技術(shù)要求，對(duì)提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。

4、公眾參與

規(guī)劃編制前要廣泛征求公眾的意見(jiàn)，完善規(guī)劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規(guī)劃提供充分的法律保障，市政府在將規(guī)劃付諸實(shí)施之前舉行公眾意見(jiàn)聽(tīng)證會(huì)，不僅要聽(tīng)取普通民眾的意見(jiàn)，還要聽(tīng)取有關(guān)利益團(tuán)體的意見(jiàn)，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修正并進(jìn)行表決。這樣，規(guī)劃以法律形式獲得通過(guò)后，就具有廣泛的民眾基礎(chǔ)，在實(shí)施中也得到民眾的廣泛支持和監(jiān)督。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，如果需對(duì)規(guī)劃進(jìn)行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見(jiàn)聽(tīng)證會(huì)，以確保規(guī)劃始終如一地得到民眾的支持。

我市土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在完成土地利用總體規(guī)劃初稿后，會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行討論磋商，并做好協(xié)調(diào)工作。協(xié)調(diào)的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上！是一個(gè)談判過(guò)程。即由參與決策的各個(gè)主體通過(guò)磋商或“討價(jià)還價(jià)”，最后在共識(shí)的基礎(chǔ)上達(dá)成一致的過(guò)程。在這個(gè)協(xié)調(diào)的過(guò)程中，成功的關(guān)鍵在于尋找全局利益與部門(mén)利益、地區(qū)利益之間的結(jié)合點(diǎn)，所以土地利用總體規(guī)劃修編辦公室在依法堅(jiān)持全局和整體利益的原則下，統(tǒng)籌兼顧被協(xié)調(diào)者的利益，被協(xié)調(diào)者也既要考慮本部門(mén)對(duì)土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場(chǎng)上進(jìn)行充分磋商，以形成共識(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，任何一個(gè)部門(mén)都不應(yīng)獨(dú)自斷然做出決策，以免重復(fù)過(guò)去那種部門(mén)分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對(duì)土地資源造成嚴(yán)重浪費(fèi)破壞的錯(cuò)誤。如果在協(xié)調(diào)過(guò)程中還有重大工程項(xiàng)目或用地規(guī)模問(wèn)題存在意見(jiàn)分歧而暫時(shí)無(wú)法統(tǒng)一，則提交同級(jí)人民政府進(jìn)行研究和決策。

第9篇

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)規(guī)劃；地方政府；理論；實(shí)踐

中圖分類(lèi)號(hào)：F123 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007—7685（2013）09—0020—04

近年來(lái)，省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃方案陸續(xù)成形、，不過(guò)涉及地方政府層面對(duì)主體功能區(qū)的認(rèn)識(shí)與實(shí)踐的研究并不多。即便是在2010年底國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）——中國(guó)第一個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，以及十二五規(guī)劃將實(shí)施主體功能區(qū)列為國(guó)家戰(zhàn)略之后，在其實(shí)施進(jìn)程中各級(jí)地方政府對(duì)于主體功能區(qū)規(guī)劃的理解與落實(shí)仍有諸多問(wèn)題。本文以筆者近期在西部某省區(qū)的實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論及前人研究成果，對(duì)地方政府當(dāng)前實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)程中的理論與實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行探討，以深化相關(guān)理論研究，并為國(guó)家和地方推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)提供政策啟示。

一、對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃的理論認(rèn)識(shí)有失偏頗

（一）功能區(qū)與主體功能區(qū)及其類(lèi)別等語(yǔ)義混亂

主體功能區(qū)概念自“十五”初期提出到2010年《規(guī)劃》的出臺(tái)，其理論內(nèi)涵不斷豐富和發(fā)展，但時(shí)至今日，學(xué)術(shù)界和各級(jí)政府對(duì)于功能區(qū)與主體功能區(qū)及其類(lèi)別等仍然存在語(yǔ)義上的混亂。在“九五”與“十五”時(shí)期，以強(qiáng)調(diào)人地和諧關(guān)系的經(jīng)濟(jì)地理學(xué)者為主體的專(zhuān)題研究團(tuán)隊(duì)，建議按都市經(jīng)濟(jì)區(qū)、人口——產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、能源——資源重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)區(qū)以及需要進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)和綜合治理的生態(tài)類(lèi)型區(qū)等功能區(qū)進(jìn)行區(qū)劃，但在規(guī)劃過(guò)程中卻演化成為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)等四類(lèi)帶著理想主義和“計(jì)劃”色彩的分類(lèi)。主體功能區(qū)的基本目標(biāo)導(dǎo)向是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要符合當(dāng)?shù)刂黧w功能定位，而當(dāng)前四類(lèi)主體功能區(qū)并未按此導(dǎo)向依照地域的主體功能命名，特別是對(duì)于限制開(kāi)發(fā)與禁止開(kāi)發(fā)等保護(hù)類(lèi)區(qū)域，并沒(méi)有從保護(hù)的角度對(duì)其主體功能進(jìn)行命名，而是沿用了開(kāi)發(fā)系列的分類(lèi)。當(dāng)前對(duì)主體功能區(qū)的命名語(yǔ)義不利于地域主體功能內(nèi)涵的理解，并造成不必要的混亂。近年來(lái)，不少地區(qū)將主體功能區(qū)簡(jiǎn)稱(chēng)或簡(jiǎn)化為功能區(qū)，但這一借鑒國(guó)外劃分功能區(qū)的方法來(lái)劃分主體功能區(qū)的做法并不科學(xué)。由于許多國(guó)家在進(jìn)行功能區(qū)劃分時(shí)，主要依據(jù)的是相互作用指標(biāo)，而這種識(shí)別方法不適用于主體功能區(qū)的劃分，并且主體功能區(qū)這個(gè)概念在國(guó)外并沒(méi)有可供參考的成功例子。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，功能區(qū)重視的不是同質(zhì)性，而是各組成部分的功能聯(lián)系，而主體功能區(qū)主要是指類(lèi)型區(qū)，這兩個(gè)概念大相徑庭，不能混為一談。功能區(qū)是由各組成部分協(xié)同完成或?qū)崿F(xiàn)特定功能的一個(gè)完整區(qū)域，區(qū)劃的核心工作是找出這樣的區(qū)域并劃定邊界，其空間尺度不會(huì)太大；主體功能區(qū)則指不同的區(qū)域在更大范圍內(nèi)發(fā)揮不同的功能，區(qū)劃的核心工作是識(shí)別區(qū)域的功能。

我國(guó)目前主體功能區(qū)的規(guī)劃方案很不完善，特別是帶有強(qiáng)烈計(jì)劃性的四大類(lèi)主體功能區(qū)的命名，沒(méi)有直接表達(dá)“主體功能”的含義，分類(lèi)體系與地區(qū)功能的多樣性不符。真正的主體功能區(qū)應(yīng)該是“地理空間+職能空間+政策空間”的復(fù)合體。一些地區(qū)用靜態(tài)觀(guān)念理解主體功能區(qū)，認(rèn)為主體功能區(qū)規(guī)劃確定后便不會(huì)再調(diào)整了。事實(shí)上，地域功能本身也會(huì)經(jīng)歷從發(fā)育到生長(zhǎng)的演變過(guò)程。如，城市發(fā)育成具備一定控制力和影響力的都市集聚區(qū)時(shí)，其地域功能就應(yīng)從重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、以數(shù)量增長(zhǎng)為主導(dǎo)的類(lèi)型，轉(zhuǎn)換為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、以質(zhì)量提高為主導(dǎo)的類(lèi)型。伴隨著制度的變革、技術(shù)進(jìn)步和自然條件變化，區(qū)域資源的發(fā)展條件、環(huán)境承載能力等均有可能發(fā)生變化，各區(qū)域的主體功能也可能隨之發(fā)生變化，甚至發(fā)生根本轉(zhuǎn)換。因此，必須以動(dòng)態(tài)的觀(guān)念看待主體功能區(qū)規(guī)劃。

（二）“限制開(kāi)發(fā)”與“限制發(fā)展”含義相混淆

主體功能區(qū)規(guī)劃并不是限制區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑和方式，更不意味著各方利益之間的博弈。從優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)四個(gè)角度對(duì)主體功能區(qū)進(jìn)行分類(lèi)，只是表明了這些主體功能區(qū)的建設(shè)方式和手段，而非主體功能區(qū)的含義。在主體功能區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，地方政府往往從字面意義上將限制開(kāi)發(fā)理解為限制發(fā)展。事實(shí)上，限制開(kāi)發(fā)并非限制發(fā)展，而是指發(fā)展要有限度、開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度要有限制，而且要堅(jiān)持優(yōu)先保護(hù)、開(kāi)發(fā)適度、點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，因地制宜地在資源環(huán)境可承載的基礎(chǔ)上發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。禁止開(kāi)發(fā)并不意味著禁止發(fā)展，而是指依法建立各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)，提供優(yōu)勢(shì)生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，在承擔(dān)生態(tài)功能的基礎(chǔ)上發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。由于限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)等分類(lèi)不恰當(dāng)，導(dǎo)致很多主體功能區(qū)規(guī)劃的推進(jìn)面臨重重阻力。無(wú)論何種類(lèi)型的主體功能區(qū)都有發(fā)展的需要，限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)只是發(fā)展的途徑和側(cè)重不同而已，并非是限制發(fā)展和禁止發(fā)展。如果限制開(kāi)發(fā)更改為適度開(kāi)發(fā)或有限開(kāi)發(fā)，則能更好地表達(dá)主體功能區(qū)的內(nèi)涵，加快主體功能區(qū)在全國(guó)的推廣。2012年11月的《廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃》，就將“限制開(kāi)發(fā)區(qū)”一詞換成了“生態(tài)發(fā)展區(qū)”，其生態(tài)發(fā)展區(qū)所包括的仍然是原來(lái)限制開(kāi)發(fā)區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)這兩種類(lèi)型，但生態(tài)發(fā)展所表達(dá)的發(fā)展意義和引導(dǎo)作用已與限制開(kāi)發(fā)完全不同。

（三）主體功能區(qū)規(guī)劃與其他國(guó)土規(guī)劃的關(guān)系相混淆

目前，我國(guó)政府部門(mén)已經(jīng)制定了不少?lài)?guó)土規(guī)劃，如社會(huì)發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等。獨(dú)立地看這些規(guī)劃都是合理的，但由于出發(fā)點(diǎn)不同、強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)也不同，如果將這些規(guī)劃綜合起來(lái)并落實(shí)到具體的空間，就可能存在互相重疊甚至互相沖突的現(xiàn)象。由于當(dāng)前我國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃及其政績(jī)考核是以縣域?yàn)榛究臻g單位進(jìn)行的，加上各種國(guó)土規(guī)劃概念在內(nèi)涵與外延上存在一定的相似性，而且目前還沒(méi)有關(guān)于實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)立法，這導(dǎo)致地方政府很容易產(chǎn)生多重規(guī)劃關(guān)系混淆的問(wèn)題。因此，應(yīng)在主體功能區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，對(duì)各類(lèi)規(guī)劃進(jìn)行明確界定，并在每一規(guī)劃期內(nèi)明確主體功能區(qū)的空間邊界。主體功能區(qū)規(guī)劃與其他空間規(guī)劃是統(tǒng)和分、綜和專(zhuān)的關(guān)系。一般而言，主體功能區(qū)規(guī)劃不是各個(gè)空間規(guī)劃的簡(jiǎn)單疊加，而是對(duì)它們的整合提升，應(yīng)貫徹主體功能區(qū)的發(fā)展原則，堅(jiān)持注重區(qū)域的整體發(fā)展。應(yīng)當(dāng)確立主體功能區(qū)規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)地位，適時(shí)調(diào)整主體功能區(qū)規(guī)劃。對(duì)于主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)問(wèn)題，從理論上說(shuō)，主體功能區(qū)的范圍不可能與行政區(qū)重合。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到主體功能區(qū)的劃分與傳統(tǒng)的市（州）及縣（市）行政區(qū)概念有著本質(zhì)不同，它是有特定主體功能定位的空間單元。從行政區(qū)的內(nèi)部看，幾種類(lèi)型的功能區(qū)有可能包含在一個(gè)行政區(qū)之中。同時(shí)，一個(gè)主體功能區(qū)也有可能包括幾個(gè)行政區(qū)的局部甚至全部。因此，需要處理好跨行政區(qū)的主體功能區(qū)中由誰(shuí)提供公共服務(wù)，以及生態(tài)建設(shè)如何管理和協(xié)調(diào)等問(wèn)題。總之，雖然從科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)作用方面看，主體功能區(qū)規(guī)劃至關(guān)重要，但各類(lèi)規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的合理位次與關(guān)系，也是主體功能區(qū)建設(shè)進(jìn)程中需要解決的理論問(wèn)題。從歷史規(guī)律看，任何區(qū)域規(guī)劃政策都是為解決所處時(shí)代的特定區(qū)域的問(wèn)題而制定。因此，地方政府有必要從理論高度認(rèn)識(shí)到，主體功能區(qū)規(guī)劃是空間規(guī)劃體系中表達(dá)總體布局的一種形式，它不可能解決所有的空間組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題，同層級(jí)的空間規(guī)劃也不可能被主體功能區(qū)所替代。

二、主體功能區(qū)建設(shè)面臨的兩大現(xiàn)實(shí)阻力

從調(diào)研的結(jié)果看，目前西部主體功能區(qū)只是制定了規(guī)劃，尚未到全面實(shí)施階段，相關(guān)政策不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)具體化和細(xì)化，且缺乏可操作性。總體來(lái)看，主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)踐中主要面臨兩大現(xiàn)實(shí)阻力：一是主體功能區(qū)規(guī)劃政策體系不完備。推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)是對(duì)我國(guó)部門(mén)利益、區(qū)域利益進(jìn)行的一次深刻而重大的調(diào)整，而政策的配套性是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題。《規(guī)劃》從宏觀(guān)層面提出了財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化等政策以及績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這些主體功能區(qū)配套政策是政府引導(dǎo)市場(chǎng)形成主體功能區(qū)的關(guān)鍵所在。配套政策的合理分工、相互促進(jìn)體系的形成，是高效實(shí)施我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要保障。要落實(shí)《規(guī)劃》中提出的比較宏觀(guān)的政策體系，還需要制定出臺(tái)一系列的實(shí)施細(xì)則、具體政策和配套措施。如目前西部地區(qū)的生態(tài)林補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而國(guó)家在短期內(nèi)大幅提高并不現(xiàn)實(shí)，這就需要細(xì)化到省市層面來(lái)建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，以彌補(bǔ)國(guó)家補(bǔ)償?shù)牟蛔悖嬲龑?shí)現(xiàn)讓農(nóng)戶(hù)自覺(jué)地保護(hù)生態(tài)林。又如，《規(guī)劃》在“完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”原則下提出“保障限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的人均基本公共服務(wù)支出水平與全區(qū)平均水平大體相當(dāng)”，這個(gè)目標(biāo)對(duì)于當(dāng)前的財(cái)政分配格局而言，是一次十分重大的改革，但在執(zhí)行層面上遇到一系列實(shí)際問(wèn)題，諸如如何了解“大體相當(dāng)”的含義？如果以數(shù)量或比重來(lái)描述，控制在怎樣的區(qū)間才算是“大體相當(dāng)”？我國(guó)各縣（區(qū)、市）之間基本公共服務(wù)水平、轉(zhuǎn)移支付后的財(cái)政開(kāi)支水平仍然存在較大差距，如果要達(dá)到上述“大體相當(dāng)”的目標(biāo)，需要多長(zhǎng)時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)？在財(cái)政各方面開(kāi)支的比重已經(jīng)有較強(qiáng)剛性、各項(xiàng)開(kāi)支均有同步增長(zhǎng)的要求、要減少或降低某一方面的比重都面臨較大壓力的情況下，如何聚集財(cái)力支持限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，以實(shí)現(xiàn)“大體相當(dāng)”的目標(biāo)？由于未能明確相關(guān)配套政策的關(guān)系和各部門(mén)之間的溝通、配合機(jī)制，導(dǎo)致目前主體功能區(qū)規(guī)劃很難形成合理分工、彼此協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的完備的政策體系。二是現(xiàn)行績(jī)效考核制度不科學(xué)。現(xiàn)階段地區(qū)的績(jī)效考核仍然偏重于財(cái)政稅收、地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、招商引資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有些地區(qū)甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這與我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略要求的區(qū)域發(fā)展績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾。事實(shí)上，國(guó)家實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃的主要目標(biāo)是解決一些地區(qū)盲目追求GDP增長(zhǎng)的問(wèn)題，所以試圖將生態(tài)功能等作為可交換的產(chǎn)品納入考核指標(biāo)。而限制開(kāi)發(fā)也只是基于環(huán)境承載能力，對(duì)特定區(qū)域中生態(tài)脆弱性的評(píng)價(jià)，是以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，避免盲目工業(yè)化。所以，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)考核為主的發(fā)展績(jī)效考核體系，建立多層次的考核指標(biāo)，將地方政府從“GDP枷鎖”或“GDP崇拜”中解放出來(lái)，自覺(jué)推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施。

三、結(jié)語(yǔ)及政策啟示

主體功能區(qū)這一全新的理論概念給《規(guī)劃》的實(shí)施帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)，其理論探索與實(shí)踐均任重道遠(yuǎn)。有必要在主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中進(jìn)一步厘清和豐富相關(guān)理論認(rèn)識(shí)，不斷推進(jìn)區(qū)劃戰(zhàn)略的落實(shí)與創(chuàng)新。

首先，應(yīng)健全相關(guān)配套法律體系，為主體功能區(qū)建設(shè)提供保障。由于短期內(nèi)出臺(tái)主體功能區(qū)專(zhuān)門(mén)的法律比較困難，所以可考慮優(yōu)先頒布主體功能區(qū)專(zhuān)門(mén)條例，以專(zhuān)門(mén)的政策法規(guī)來(lái)確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略的穩(wěn)步實(shí)施。重點(diǎn)協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的矛盾和沖突，以法律手段減少甚至消除不同利益部門(mén)在主體功能區(qū)建設(shè)進(jìn)程中的利益沖突。此外，國(guó)家層面的主體功能區(qū)建設(shè)相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)與督促地方政府依照主體功能定位，加快出臺(tái)地方性行政法規(guī)，并最終形成不同類(lèi)型與層次的法制體系，為主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施提供有力的法治保障。