時間：2023-06-12 16:10:58
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安然事件后，CPA行業監管問題成為會計審計界的熱點問題之一。從監管實務看，美國頒布薩班斯法案，成立公眾公司會計監管委員會(PublicCompanyAccountingOversightBoard，PCAOB)，對CPA行業實行獨立監管；英國革新監管框架，完善自律監管體制；國際會計師聯合會（簡稱IFAC）決定建立一個公眾利益監管委員會，監管其審計與職業道德準則制定情況；我國財政部從中國注冊會計師協會（以下簡稱中注協）手中收回行政監管權，進一步明確財政部的行政監管職責和中注協的行業自律監管職責。從監管理論研究看，國內外學者用博弈論、市場失靈和政府管制等理論分析CPA行業存在的問題，對政府監管、行業自律監管和獨立監管體制進行了深入的探討，提出不少有價值的觀點和可操作性的建議，在眾多建議中，不少學者對英美原有的CPA行業自律監管體制持否定態度。英美自律監管體制是否一無是處，其體制變遷對我國有何啟示？這些問題值得進一步研究。
自1853年英國愛丁堡會計師協會成立至今，注冊會計師（簡稱CPA）行業監管已有150多年的歷史。在這150多年間，行業監管部門為CPA行業制定規范，創建方法，提供服務和支持，對違規CPA進行懲戒與處罰，從而為促進CPA行業健康發展、維持資本市場穩定乃至為整個國民經濟的健康可持續發展作出了巨大貢獻。
英國最初的行業監管體制是純粹的行業自律，經過150多年的發展，英國CPA行業監管體制的核心雖然還是行業自律，但與最初的行業自律相比，已發生了根本性的變化，現已形成行業自律監管、獨立監管與政府監管相結合的體制。美國的CPA行業自律監管對世界各國CPA行業監管的發展影響最大，在120年的發展歷程中，它由最初的純行業自律，經過期間的政府監管與行業自律監管的不斷摩擦，發展到現在的獨立監管、行業自律監管與政府監管相結合的體制。英美CPA行業監管體制的變遷，在早期主要是誘致性變遷，后期是誘致性制度變遷與強制性制度變遷的交替進行。
一、英美CPA行業監管體制的變遷過程
英美CPA行業監管體制都是由最初的行業自律，經過法律規范、政府的適度監管，成立獨立監管機構，發展到現在的自律監管、政府監管和獨立監管相結合的混合體制。筆者將兩國CPA行業監管體制的變遷過程歸納如下表所示。
二、英美CPA行業監管體制變遷動因分析
（一）監管目標引致
英國2003年后實行的是行業自律監管為主、獨立監管與政府監管為輔的混合監管體制；美國薩班斯法案后實行的是獨立監管為主、行業自律監管與政府監管為輔的混合監管體制。
英美CPA行業監管體制是隨著CPA行業監管目標的變化而變遷的。
1.在監管目標只有一個，即保護CPA行業整體利益時，CPA行業實行的是純行業自律監管體制，盡管提高執業質量、維護行業聲譽會給公眾帶來好處，但從當時的監管目標本身來看，只是為了行業的生存和發展。
2.在監管目標演變為保護行業利益和維護公眾利益并重時，CPA行業實行的是自律監管為主、政府適度行政監管為輔的體制。
3.在監管目標發展到維護社會公眾利益為主，保護行業利益為輔時，CPA行業監管開始引入獨立監管體制。以美國為例，20世紀30年代前，CPA行業監管的目標只是為了維護CPA及事務所的壟斷地位，確保執業CPA的利益，行業監管是自發性的自律行為；30年代后，雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監管CPA行業的權力，且SEC也是出于維護公眾利益而實施監管的，但直到70年代，SEC還只是對自律監管組織進行適度監管，并不介入CPA行業日常監管，監管主體是AICPA及州注冊會計師協會，監管目標仍然主要是為了維護CPA行業利益，這一階段的監管體制是政府少量介入的行業自律監管體制；70年代后，AICPA為了避免政府過度介入CPA行業監管，而自行改革行業自律監管體制，設立POB并推行同業互查，在社會公眾的呼聲和政府的壓力下，行業自律監管的目標發展為行業利益與社會公眾利益并重，這一階段的監管體制是政府適度監管下的行業自律監管體制；安然事件后，維護公眾利益成為CPA行業監管的主要目標，行業監管體制演變為現在的獨立監管為主，自律監管和政府監管為輔的體制。
（二）監管主體引致
CPA制度確立之初，人們普遍認為CPA行業監管是職業團體內部的事，所以監管主體只有行業自律組織，監管體制也只能是行業自律監管；當CPA對證券市場乃至整個國民經濟的影響逐漸增大時，單純靠市場機制監管CPA行業會造成市場失靈，政府開始介入CPA行業，并進行適度監管。此時的監管主體包括行業自律組織和政府，從而CPA行業監管體制就演變為自律監管與政府監管相結合的體制；而當CPA審計舞弊案時有發生且對證券市場影響較大、很多公眾對CPA行業信譽提出質疑時，政府就會加大監管力度，或建立獨立的監管機構，以避免行業或政府的不獨立。此時的監管主體有行業自律組織、政府部門和獨立監管機構，其監管體制也就是英美現行的獨立監管、政府監管與行業自律監管相結合的體制。
但我國監管體制的變遷與監管主體的變化幾乎沒有必然聯系。1980年我國恢復CPA制度之初，行業監管主體只有政府部門實行政府監管體制；之后政府決定成立CPA行業自律組織，并由自律組織代為履行政府職能，監管主體是行業自律組織，實行的卻是政府監管為主的體制；現在的監管主體包括行業自律組織和多個政府部門，實行的是政府監管與行業自律監管相結合的體制。其監管體制變遷是政府行政命令引致，與監管主體變化無關。
三、英國CPA行業自律監管體制變遷對我國的啟示
（一）英國CPA行業自律監管體制的主要貢獻
1.作為行業自律監管的發源地，為各國CPA行業監管體制的建立指明了方向。
2.為行業自律監管體制樹立了典范。美國的自律監管體制坍塌，英國不僅沒出大問題，行業自律監管反而更加穩固，這本身就值得世界各國借鑒學習。
3.“分而治之”有其自身的優越性，它可以通過自律監管組織之間的競爭促進CPA行業的發展。
4.能夠審時度勢，及時調整應是英國監管體制的另一大優勢。從職業團體的分散管理，到團結合作，再到加強政府監管、實施統一透明的外部監管，說明這個行業監管最古老的國家不僅沒有固步自封，而且在不斷尋求改進和完善策略。而一系列的改革措施在取得實質性進步的同時，也使CPA行業的公信度大大提高，自律監管也取得了重大進展。
5.與美國重在幫助教育的同業互查相比而言，英國的聯合懲戒和獨立懲戒措施更為嚴厲，監管力度更大，效果也更好。另外，對CPA個人及對事務所合伙人的經濟處罰，比對事務所的處罰更重，也是英國的CPA行業監管效率更好的原因之一。
（二）英國CPA業務自律監管體制的不足之處
與其他國家的CPA行業監管體制相比，英國最大的特色是多個CPA職業組織共同實施對CPA行業的自律監管，即“分而治之”。前已述及“分而治之”的優越性，但也有其不足之處。筆者認為“分而治之”的主要缺點是：
1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個被英國貿工部認可的CPA管理職業團體都設有注冊委員會、懲戒委員會和申訴委員會等，負責各自的考試、注冊管理、規則制定和行業監管等工作，其準入條件、執業標準和監管力度必然會有區別，從而會使監管質量和會員的執業質量有差異。長期以來，六大職業團體在投訴和懲戒制度上各自為政，職業團體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。2.不同的職業團體間雖有合作，但更多的是競爭，在自由競爭的情況下同樣存在市場失靈問題。
（三）英國CPA行業自律監管體制帶給我國的啟示
1.CPA職業團體與社會公眾利益密切相關。由于CPA的利益與社會公眾不盡一致，社會公眾理應要求加強對CPA的監管。而CPA職業團體出于自身生存和發展的需要，同時迫于政府部門和社會各界的壓力，必然會規范CPA執業行為，監管CPA提高審計質量，維護行業信譽，從這點來看，CPA職業團體與社會公眾的利益又是一致的。
2.政府對CPA行業的適度監管是非常必要的，但政府的監管應是宏觀管理與指導，而不應介入CPA行業的日常細節管理。
3.條件允許時，可成立獨立的監管部門，以彌補行業自律監管的獨立性不足和政府監管的官僚性缺陷等問題。
四、美國CPA行業自律監管體制變遷對我國的啟示
（一）美國CPA行業自律性監管體制的優點
AICPA作為世界上最有影響的會計職業組織，其行業自律監管為CPA行業監管的發展作出了重大貢獻，主要表現為：
1.為CPA執業制定了最系統完整的審計準則體系。
2.成立公眾監督委員會（POB），設立證券市場業務部（SECPS），對上市公司和非上市公司CPA審計業務分別管理，創新了行業監管體制。
3.同業互查制度是較為有效的自律監管方法。
4.在安然事件前，POB的監管被多數人認為是有效和值得推廣的。
（二）美國行業自律監管體制的缺陷
1.POB受經費等諸多因素限制，并不能獨立發揮監督作用。POB的經費來源是通過AICPA下屬的SECPS從所監管的會計師事務所籌集。因為缺乏財務上的獨立性，POB不可能完全獨立于注冊會計師行業，所發揮的監督作用極其有限。AICPA和原“五大”對POB的支持不夠，也是POB不能發揮應有監管作用的一個重要因素。2.美國注冊會計師行業近幾年與SEC的關系過于緊張，AICPA利用其影響削弱了SEC對注冊會計師行業的監督作用。3.同業互查被認為是“相互撓癢的組織”，未能發揮應有的作用。4.美國的自律監管重在幫助教育，對會計師事務所和注冊會計師的處罰措施不力，其處罰形式只限于會員權力范圍內，一般只是強制后續教育和暫停會員資格，最嚴厲的措施也就是取消會員資格，但這并不會對被處罰人的執業產生實質影響。
（二）美國行業自律監管體制對我國的啟示
1.AICPA的很多監管理念和方法是值得我國學習和借鑒的，不能因為安然事件就否定美國的行業自律監管。
2.注冊會計師協會應正確處理好公眾利益與行業利益的關系，AICPA因法律沒有授權其監管地位，使其過分地強調了維護行業利益，最后將自己陷入CPA行業的代言人角色，這是值得中注協吸取的教訓。
3.從SEC與AICPA長期存在的矛盾中可以得出，政府監管與行業自律監管的密切配合是CPA行業監管發展的方向。
4.同業互查雖然不具有強制性，但它是美國CPA行業自律監管的最有效方法，為美國CPA行業監管作出了巨大貢獻。雖然每次同業互查都被評為“優秀”的安達信，仍沒有逃脫解體的命運，但我們可以想象，如果沒有同業互查，類似安然事件的審計失敗案早已發生。同業互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查責任等需要改進。但同業互查為CPA行業自律監管方法指明了方向，我國CPA行業的執業質量檢查應大膽借鑒。
對于安然事件后美國實行的獨立監管體制，眾說紛紜，評價不一。筆者認為其運行效果有待于實踐檢驗，現在對其評價為時尚早。
一、銀監會各項職能的正面效應
（一）整合銀行業監管力量，建立統一的監管框架。銀監會成立以前，我國銀行業監管體制屬于典型的多元監管體制，人民銀行有關監管司局負責對金融機構的業務監督，中央金融工委負責對金融機構的干部監督管理，國有商業銀行還有專門的外部監事會負責監督管理。由于多頭交叉監管，一方面導致金融機構疲于應付各部門的監管，另一方面卻可能出現監管“真空”。銀監會的成立，有效地整合了各部門的監管力量，克服了多頭監管的弊端，有利于形成統一全面的監管框架和對金融機構的全面監督管理。
（二）進一步確定中央銀行貨幣政策的獨立性。單獨設立銀監會，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強銀行業的系統監管，更重要的是為了維護和加強中央銀行自身的獨立性，有利于提高相關貨幣政策決策機制的透明性，增強貨幣政策的獨立性。在我國央行具有監管和貨幣政策雙重職能的時候，央行有動力予以救助以減輕其監管責任，但也可能導致金融機構的“道德風險”，甚至誘發通貨膨脹。將監管職能從央行分離，單設銀監會的做法，將有效地增強中央銀行貨幣政策的獨立性，有利于保持物價水平穩定。
（三）有利于提高銀行業監管專業化水平，以應對金融全球化與金融創新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創新浪潮此起彼伏，對銀行業監管產生了較大影響，尤其是增加了新的監管對象——外資金融機構，并改變原有監管對象的行為，加之金融創新層出不窮，不僅增加了整個金融系統的復雜性，而且加大了金融機構的風險。由于不同業務的交叉以及金融控股公司的出現，監管的難度也日益加大。因此，建立專業化的銀行監管機構，使監管者的工作職責更專一、工作目標更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機構的風險，維護金融機構的穩健經營，使監管效率大為提高。
二、銀行業監管體制運行中可能面臨的問題與障礙
應當指出的是，機構變革僅僅是金融監管體制改革的組織保障，單純的監管組織機構改變并不能代替深層次的改革。監管機構如何設置充其量只能算是第二位重要的問題，監管理念、監管制度、監管技術和監管模式的變革才是深層次的根本性改革。《巴塞爾協議》關于有效銀行監管的核心原則認為，有效銀行監管的必要條件是：法律賦予的獨立性，制約平衡機制，相對穩定充足的資金來源以及相應的吸引和留住優秀人才的激勵機制。從銀監會的體制框架看，我們認為必須妥善處理好以下幾個方面的關系：
（一）銀監會與中央銀行的關系問題。主要體現在兩個方面：一是監管信息的共享問題。央行制定和實施貨幣政策的微觀基礎是金融機構經營行為、財務狀況和風險控制情況、企業與個人的信貸行為。而這些信息來自于監管當局對金融機構的現場檢查和非現場檢查。在信息來源上，兩個機構也許會存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監會與央行之間充分、及時的信息溝通機制至關重要。二是對出現流動性風險和退出市場的金融機構的資金救助問題。由于中央銀行履行最后貸款人職責，對出現流動性風險和退出市場機構提供資金支持問題，在銀監會成立以后，牽涉到兩個部門的協調與配合。銀監會應當在對金融機構風險正確評價的基礎上，及時審慎地向中央銀行提出對高風險金融機構提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應當逐步向成熟市場經濟國家靠攏，盡量減少直接發放信用貸款救助，而是通過再貼現形式或某一中介（如設立的風險救助基金、存款保險機構）來發放救助資金。否則，在救助問題上，可能出現央行拯救過度造成金融機構的道德風險，或是拯救不足影響整個金融體系的穩定。因此，建立中央銀行與銀監會之間的有關金融穩定的協調機制已成為一個緊迫的問題。
（二）銀監會與證監會、保監會的業務分工與配合問題。隨著金融創新以及金融控股公司的出現，不同種類金融機構業務的日益交叉，金融業綜合經營、混業經營將成為一種趨勢。交叉性業務的出現，既可能導致監管重復，也可能出現監管缺位。因此，有必要對各個監管機構的職能明確分工，對交叉業務協調配合落實監管職責。
（三）銀監會與地方政府的關系問題。在對地方中小金融機構監管的問題上，地方政府與銀監會應當在制度上明確監管的層次與次序。地方政府應當定位在大股東的位置，對地方中小金融機構的重大問題實施內部監督管理，銀監會作為外部監管者應當以維護整個金融系統的穩定為目標，要防止大股東侵犯存款人和其它債權人、小股東利益的做法。否則，有可能出現地方政府運用當地金融機構的資源發展地方經濟，而將金融機構的風險向中央銀行轉嫁的風險。同時，銀監會與地方政府的關系也是關系到銀監會獨立行使其監管職責的重要問題。
（四）銀監會的內部制度建設問題。盡管已經搭建機構的組織架構，但銀監會的獨立性、監管理念、監管文化、激勵機制與監管技術等問題都是迫切需要解決的問題。這些問題解決的如何才是決定銀監會體制是否能有效運轉的關鍵因素。現在可以肯定的是，銀監會的設立已經打破了原有多頭監管的體制，原有的監管理念、監管文化也勢必要經歷改革揚棄的過程。
三、實施深層次制度變革，完善銀行業監管體制的政策建議
（一）實現監管的獨立性。我們在加快金融機構體制改革的同時，要盡快建立可信賴的監管機制。另一方面就是要建立一支具有較高專業水準和一定規模的現場檢查隊伍，負責組織對各地區之間的機動交叉檢查。其目的是避免目前監管當局的分支機構的監管者與當地的被監管對象之間存在千絲萬縷的聯系造成監管的弱化。盡管理論上我們可以建立對監管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動的高昂成本，實際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強有力的現場檢查隊伍，實行異地交叉檢查，這應是體制約束下的最優方案。
（二）分階段逐步設立銀監會的分支機構。在省一級建立一支業務精良、規模強大的監管隊伍。待今后隨著監管業務的發展，再根據需要逐步延伸到地市或縣一級機構。這樣，將有效地減小機構變更帶來的不必要的震蕩和機構設置過多導致的高昂成本。
自1853年英國愛丁堡會計師協會成立至今，注冊會計師(簡稱CPA)行業監管已有150多年的歷史。在這150多年間，行業監管部門為CPA行業制定規范，創建方法，提供服務和支持，對違規CPA進行懲戒與處罰，從而為促進CPA行業健康發展、維持資本市場穩定乃至為整個國民經濟的健康可持續發展作出了巨大貢獻。
英國最初的行業監管體制是純粹的行業自律，經過150多年的發展，英國CPA行業監管體制的核心雖然還是行業自律，但與最初的行業自律相比，已發生了根本性的變化，現已形成行業自律監管、獨立監管與政府監管相結合的體制。美國的CPA行業自律監管對世界各國CPA行業監管的發展影響最大，在120年的發展歷程中，它由最初的純行業自律，經過期間的政府監管與行業自律監管的不斷摩擦，發展到現在的獨立監管、行業自律監管與政府監管相結合的體制。英美CPA行業監管體制的變遷，在早期主要是誘致性變遷，后期是誘致性制度變遷與強制性制度變遷的交替進行。
一、英美CPA行業監管體制的變遷過程
英美CPA行業監管體制都是由最初的行業自律，經過法律規范、政府的適度監管，成立獨立監管機構，發展到現在的自律監管、政府監管和獨立監管相結合的混合體制。
二、英美CPA行業監管體制變遷動因分析
(一)監管目標引致
英國2003年后實行的是行業自律監管為主、獨立監管與政府監管為輔的混合監管體制;美國薩班斯法案后實行的是獨立監管為主、行業自律監管與政府監管為輔的混合監管體制。
英美CPA行業監管體制是隨著CPA行業監管目標的變化而變遷的。
1.在監管目標只有一個，即保護CPA行業整體利益時，CPA行業實行的是純行業自律監管體制，盡管提高執業質量、維護行業聲譽會給公眾帶來好處，但從當時的監管目標本身來看，只是為了行業的生存和發展。
2.在監管目標演變為保護行業利益和維護公眾利益并重時，CPA行業實行的是自律監管為主、政府適度行政監管為輔的體制。
3.在監管目標發展到維護社會公眾利益為主，保護行業利益為輔時，CPA行業監管開始引入獨立監管體制。以美國為例，20世紀30年代前，CPA行業監管的目標只是為了維護CPA及事務所的壟斷地位，確保執業CPA的利益，行業監管是自發性的自律行為;30年代后，雖然《1933年證券法》和《1934年證券交易法》賦予了SEC監管CPA行業的權力，且SEC也是出于維護公眾利益而實施監管的，但直到70年代，SEC還只是對自律監管組織進行適度監管，并不介入CPA行業日常監管，監管主體是AICPA及州注冊會計師協會，監管目標仍然主要是為了維護CPA行業利益，這一階段的監管體制是政府少量介入的行業自律監管體制;70年代后，AICPA為了避免政府過度介入CPA行業監管，而自行改革行業自律監管體制，設立POB并推行同業互查，在社會公眾的呼聲和政府的壓力下，行業自律監管的目標發展為行業利益與社會公眾利益并重，這一階段的監管體制是政府適度監管下的行業自律監管體制;安然事件后，維護公眾利益成為CPA行業監管的主要目標，行業監管體制演變為現在的獨立監管為主，自律監管和政府監管為輔的體制。
(二)監管主體引致
CPA制度確立之初，人們普遍認為CPA行業監管是職業團體內部的事，所以監管主體只有行業自律組織，監管體制也只能是行業自律監管;當CPA對證券市場乃至整個國民經濟的影響逐漸增大時，單純靠市場機制監管CPA行業會造成市場失靈，政府開始介入CPA行業，并進行適度監管。此時的監管主體包括行業自律組織和政府，從而CPA行業監管體制就演變為自律監管與政府監管相結合的體制;而當CPA審計舞弊案時有發生且對證券市場影響較大、很多公眾對CPA行業信譽提出質疑時，政府就會加大監管力度 ，或建立獨立的監管機構，以避免行業或政府的不獨立。此時的監管主體有行業自律組織、政府部門和獨立監管機構，其監管體制也就是英美現行的獨立監管、政府監管與行業自律監管相結合的體制。
但我國監管體制的變遷與監管主體的變化幾乎沒有必然聯系。1980年我國恢復CPA制度之初，行業監管主體只有政府部門實行政府監管體制;之后政府決定成立CPA行業自律組織，并由自律組織代為履行政府職能，監管主體是行業自律組織，實行的卻是政府監管為主的體制;現在的監管主體包括行業自律組織和多個政府部門，實行的是政府監管與行業自律監管相結合的體制。其監管體制變遷是政府行政命令引致，與監管主體變化無關。
三、英國CPA行業自律監管體制變遷對我國的啟示
(一)英國CPA行業自律監管體制的主要貢獻
1.作為行業自律監管的發源地，為各國CPA行業監管體制的建立指明了方向。
2.為行業自律監管體制樹立了典范。美國的自律監管體制坍塌，英國不僅沒出大問題，行業自律監管反而更加穩固，這本身就值得世界各國借鑒學習。
3.分而治之有其自身的優越性，它可以通過自律監管組織之間的競爭促進CPA行業的發展。
4.能夠審時度勢，及時調整應是英國監管體制的另一大優勢。從職業團體的分散管理，到團結合作，再到加強政府監管、實施統一透明的外部監管，說明這個行業監管最古老的國家不僅沒有固步自封，而且在不斷尋求改進和完善策略。而一系列的改革措施在取得實質性進步的同時，也使CPA行業的公信度大大提高，自律監管也取得了重大進展。
5.與美國重在幫助教育的同業互查相比而言，英國的聯合懲戒和獨立懲戒措施更為嚴厲，監管力度更大，效果也更好。另外，對CPA個人及對事務所合伙人的經濟處罰，比對事務所的處罰更重，也是英國的CPA行業監管效率更好的原因之一。
(二)英國CPA業務自律監管體制的不足之處
與其他國家的CPA行業監管體制相比，英國最大的特色是多個CPA職業組織共同實施對CPA行業的自律監管，即分而治之。前已述及分而治之的優越性，但也有其不足之處。筆者認為分而治之的主要缺點是:
1.ICAEW、ICAS、ICAI和ACCA這四個被英國貿工部認可的CPA管理職業團體都設有注冊委員會、懲戒委員會和申訴委員會等，負責各自的考試、注冊管理、規則制定和行業監管等工作，其準入條件、執業標準和監管力度必然會有區別，從而會使監管質量和會員的執業質量有差異。長期以來，六大職業團體在投訴和懲戒制度上各自為政，職業團體在投訴和懲戒程序上存在較多的差別。
2.不同的職業團體間雖有合作，但更多的是競爭，在自由競爭的情況下同樣存在市場失靈問題。
(三)英國CPA行業自律監管體制帶給我國的啟示
1.CPA職業團體與社會公眾利益密切相關。由于CPA的利益與社會公眾不盡一致，社會公眾理應要求加強對CPA 的監管。而CPA職業團體出于自身生存和發展的需要，同時迫于政府部門和社會各界的壓力，必然會規范CPA執業行為，監管CPA提高審計質量，維護行業信譽，從這點來看，CPA職業團體與社會公眾的利益又是一致的。
2.政府對CPA行業的適度監管是非常必要的，但政府的監管應是宏觀管理與指導，而不應介入CPA行業的日常細節管理。
3.條件允許時，可成立獨立的監管部門，以彌補行業自律監管的獨立性不足和政府監管的官僚性缺陷等問題。
四、美國CPA行業自律監管體制變遷對我國的啟示
(一)美國CPA行業自律性監管體制的優點
AICPA作為世界上最有影響的會計職業組織，其行業自律監管為CPA行業監管的發展作出了重大貢獻，主要表現為:
1.為CPA執業制定了最系統完整的審計準則體系。
2.成立公眾監督委員會(POB)，設立證券市場業務部(SECPS)，對上市公司和非上市公司CPA審計業務分別管理，創新了行業監管體制。
3.同業互查制度是較為有效的自律監管方法。
4.在安然事件前，POB的監管被多數人認為是有效和值得推廣的。
(二)美國行業自律監管體制的缺陷
1.POB受經費等諸多因素限制，并不能獨立發揮監督作用。POB的經費來源是通過AICPA下屬的SECPS從所監管的會計師事務所籌集。因為缺乏財務上的獨立性，POB不可能完全獨立于注冊會計師行業，所發揮的監督作用極其有限。AICPA和原五大對POB的支持不夠，也是POB不能發揮應有監管作用的一個重要因素。2.美國注冊會計師行業近幾年與SEC的關系過于緊張，AICPA利用其影響削弱了SEC對注冊會計師行業的監督作用。3.同業互查被認為是相互撓癢的組織，未能發揮應有的作用。4.美國的自律監管重在幫助教育，對會計師事務所和注冊會計師的處罰措施不力，其處罰形式只限于會員權力范圍內，一般只是強制后續教育和暫停會員資格，最嚴厲的措施也就是取消會員資格，但這并不會對被處罰人的執業產生實質影響。
(二)美國行業自律監管體制對我國的啟示
1. AICPA的很多監管理念和方法是值得我國學習和借鑒的，不能因為安然事件就否定美國的行業自律監管。
2. 注冊會計師協會應正確處理好公眾利益與行業利益的關系，AICPA因法律沒有授權其監管地位，使其過分地強調了維護行業利益，最后將自己陷入CPA行業的代言人角色，這是值得中注協吸取的教訓。
3.從SEC與AICPA長期存在的矛盾中可以得出，政府監管與行業自律監管的密切配合是CPA行業監管發展的方向。
4. 同業互查雖然不具有強制性，但它是美國CPA行業自律監管的最有效方法，為美國CPA行業監管作出了巨大貢獻。雖然每次同業互查都被評為優秀的安達信，仍沒有逃脫解體的命運，但我們可以想象，如果沒有同業互查，類似安然事件的審計失敗案早已發生。同業互查自身有待逐步完善，如互查方式、互查責任等需要改進。但同業互查為CPA行業自律監管方法指明了方向，我國CPA行業的執業質量檢查應大膽借鑒。
對于安然事件后美國實行的獨立監管體制，眾說紛紜，評價不一。筆者認為其運行效果有待于實踐檢驗，現在對其評價為時尚早。
一、交通運輸行業監管的內涵及構成要素
監管是由行政機構制定并執行的直接干預市場配置機制和間接改變企業和消費者的供需決策的一般規則或特殊行為。主要包括經濟性監管和社會性監管兩方面的內容。
從世界上看，政府監管首先起自交通運輸行業，交通運輸也始終是各國政府監管的主要領域之一。這是由交通運輸的性質所決定的。交通運輸具有較強的自然壟斷性、網絡性、外部性會導致市場失靈，由此決定了政府實施監管的必要性；尤其是交通安全直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全，必須加強對交通運輸的行業監管，這也是世界各國政府的通行做法。
有效實施政府監管，需要解決“誰來監管、監管什么、怎樣監管、如何監督監管者”等問題。由此，交通運輸行業監管的構成要素主要包括：（1）監管模式。目前世界上存在三種模式：一是彼此獨立。行業監管部門與行業管理部門分設。二是合為一體。由行業管理機構同時行使行業監管職能。三是相對獨立。在行業主管部門下設相對獨立的監管機構。（2）監管內容。各國的交通運輸監管內容大多包括，一是準入監管，是對市場主體從進入到退出的全過程監管，包括投資準入、運營準入、市場退出等。二是價格監管，是建立合理的運價形成機制的基礎。市場經濟下運輸價格應實行監管定價，即以合理的計價成本為基礎、按監管定價方法（模型）確定運輸價格，包括運輸企業客貨運輸價格、運輸企業間的線路使用費等。三是互連互通監管，這是市場經濟下保證路網完整性的主要手段，其核心是確保各市場主體之間必須無歧視開放路網，實現公平、公正地互連互通。四是普遍服務監管。五是社會性監管，重點是行業安全監管、對與運輸有關的衛生保健、環境保護等方面監管和對運輸企業履行普遍服務義務實施監管。（3）監管方式。在不同監管理念的影響下，監管方式包括保護性監管和激勵性監管兩種方式。主要體現在價格監管上，分別以美國的收益率監管定價方法和英國的價格上限監管定價方法為代表。（4）監管的監督制衡機制。與市場失靈一樣，監管同樣會存在監管失靈問題，主要包括“監管過度”和“監管不足”兩種。這就帶來一個問題：誰來監管監管者，即誰來審核監管機構的監管規章，從而限制其自由裁量權的濫用。需要設計一種制度對于必要的或必須的監管進行判別。
二、我國交通運輸行業監管現狀及存在的問題
（一）我國交通運輸行業監管現狀
目前，我國履行交通運輸行業監管職能的部門包括交通部、民航局、鐵道部等行業主管部門和國家發改委等綜合管理部門。在準入監管方面，國家發改委是投資準入的主管部門，行業部門則負責對運營準入、退出的監管；在價格監管方面，國家發改委作為物價主管部門負責價格監管及成本監管，同時授權行業部門對部分服務價格實施監管；在互聯互通監管方面，各行業部門各自對不同運輸方式內部的互聯互通實施監管；在安全監管方面，各行業部門對不同運輸方式各自實施日常的安全監管。
國家交通運輸部是我國公路、水運行業的行業監管部門。鐵道部是我國鐵路行業監管部門。中國民用航空局是我國民航業的行業監管部門。國家郵政局是我國郵政行業的監管部門。
（二）存在的主要問題
1、監管機構缺乏獨立
監管機構的理想模式是保持相對獨立性以避免監管侵占或監管收買，又要便于得到行業管理對監管政策實施中所需的支持，同時避免與行業管理政策相互制肘。但是目前，我國交通運輸行業監管的獨立性低，影響了行業監管職能的履行。在市場監管方面，行業監管機構與行業管理機構合二為一，行業監管職能與行業管理交織在一起。在安全監管方面，受鐵路政企合一體制影響，鐵路行業安全監管者與被監管者合二為一，制度上無法保證鐵路行業監管的公正性，造成安全監管主體缺失，沒有外部監管，難以克服企業自律性管理固有的制度缺陷。
2、市場監管職能分散
從國外經驗來看，監管職能的統一是市場監管高效的前提條件。從我國情況來看，交通運輸行業監管職能是分散和低效的。目前，我國交通運輸行業的市場監管職能分散在交通運輸部、鐵道部、民航局、郵政局①，即使在各行業部門也是按具體內容分散在不同司局，沒有形成統一的市場監管體系，不僅不同運輸方式難以按照統一的原則進行監管，而且也難以對單一運輸市場形成監管合力，在很大程度上影響了監管效率，不利于促進建立綜合運輸體系。
3、市場監管手段缺失
監管是對企業微觀活動的直接干涉，需要有科學合理的監管規則、方法、程序和專業化的監管人員。目前，我國交通運輸行業的政府管理以行業管理為主，對市場監管規則、方法、程序缺乏研究，監管過程不透明，也缺少專業化的監管人員。尤其在價格監管方面，《價格法》明確規定政府指導價、政府定價應當依據有關商品或者服務的社會平均成本等因素。目前，我國客貨運輸普遍存在成本規則缺失、信息不透明等問題，政府制定價格缺乏合理的依據。
4、監管缺乏評估監督機制
建立交通運輸監管評估和監督機制，是糾正監管失靈的有效手段。目前我國運輸業政府監管尚未形成明確的影響評價理念，對政府監管影響評價的對象、內容和方法的理解還缺乏清晰、明確、統一的認識，尚未形成一套系統的監管影響評價制度體系，難以做到對交通運輸監管體系的持續性改進，也難以及時糾正監管失靈現狀。
三、國內外經驗啟示
（一）有效監管是促進交通運輸行業發展的關鍵因素
各發達國家通過建立和完善交通運輸監管體制，較好地彌補了交通運輸市場的缺陷，實現了糾正市場失靈的目標，既促進了運輸市場競爭、提高了生產效率；又促進了運輸產品供給，為用戶提供了更多選擇，提高了選擇效率，最終提高了資源配置效率，也較好地促進了交通運輸行業的發展。
（二）正確處理好行業監管與行業管理的關系
在監管體系的模式選擇上，美國、英國等國家最初都強調監管機構獨立性而設置了獨立的鐵路監管機構，但由于在實踐中逐步暴露出一些問題，目前都轉為行業管理與專業監管相結合的體制。從國內看，目前電力行業設置了獨立性很強的監管機構，而電信、民航、郵政等行業監管職能都分散在行業主管部門的各內設機構，在實踐中這兩種模式都存在問題，前者過于強調監管獨立而難以與行業管理職能協同配合，后者由于沒有專門的監管機構而容易出現監管職能弱化等問題。
（三）正確處理好經濟性監管與社會性監管的關系
各國根據交通運輸發展階段，不斷優化調整監管結構。一方面，逐步放松經濟性監管，實行經濟性監管的綜合化，通過放寬準入、賦予運輸企業更多的定價權等自主經營權和統一市場監管政策，促進了市場競爭和交通運輸網的互聯互通，為其展開市場化運作提供更大的空間，也為通過市場方式實現綜合運輸提供了市場和制度基礎。另一方面，不斷加強安全等社會性監管，實行專業化監管，有效防止了交通安全、環境污染等對社會造成的巨大危害。
四、我國交通運輸行業監管改革建議
（一）思路
構建綜合交通運輸體系是交通運輸行業的發展方向。按照《國家“十二五”規劃綱要》，我國在十二五期間將“初步形成網絡設施配套銜接、技術裝備先進適用、運輸服務安全高效的綜合交通運輸體系”。我國交通運輸行業監管改革應當：從深化政府職能轉變出發，適應交通運輸行業市場化改革進程，統籌行業管理與行業監管，實行與行業管理既相對獨立又相互協同的監管模式；整合監管職能，推進市場監管綜合化、安全監管專業化；優化監管結構，逐步放松準入、運價監管，強化互聯互通、普遍服務義務、安全監管；探索建立激勵性監管制度和對監管的評價機制；加強監管能力建設，研究制訂公正透明的監管方法、程序。在此基礎上，構建適應社會市場經濟的依法獨立、公正高效的交通運輸監管體系，為建立綜合交通運輸體系和完善交通運輸市場提供有力保障。
（二）調整交通運輸行業監管機構
交通運輸行業監管機構的設置應綜合考慮幾個因素：一是從體制環境看，目前我國仍然處于體制轉軌時期，交通領域的大部制改革正在推進，綜合運輸管理體制尚未建立完善，行業管理與專業監管職能相互交織，關系緊密。二是從監管本身看，監管的獨立性越強，所需要的條件越多，特別是需要建立與行政管理部門間的橫向溝通機制，需要更多的監管資源儲備，需要建立對監管機構的監督制衡機制等。借鑒美國等國家交通運輸監管先進經驗，建立交通運輸監管機構的基本思路：一是采用相對獨立的監管模式。在交通運輸行業管理部門下設相對獨立的經濟性監管部門和社會性監管機構，只負責政策的執行而不負責政策制定；但同時要建立與行業管理的協同機制，更好地實現監管目標。二是整合監管職能。設立綜合性的市場監管機構，統一負責對鐵路、公路、水運、民航、郵政的運價、市場準入、互聯互通、履行普遍義務行為等方面實施綜合性監管；按照不同運輸方式分別設立安全監管機構，分別對鐵路、公路、水運、民航、郵政行業標準、安全等方面實施監管。三是著重加強監管機構能力建設。由于交通運輸具有高度的技術復雜性，在確定主體準入資格、協調價格控制機制運行、監督復雜的交易活動、保護消費者權益等方面，都需要監管機構有一支包括經濟學家、律師、會計師、財務分析師等組成的穩定的專家隊伍，以更好地克服監管者和被監管者的信息不對稱。四是按照公正透明的原則，制訂監管規則、內容和程序。監管規則要體現對參與市場交易的不同運輸方式的各種市場主體公平對待的原則，要充分考慮投資者、消費者、被監管企業的利益和國家的社會目標，以公正的原則協調可能的利益沖突。五是建立監管評估監督機制。通過立法建立相關的制度對監管者實施監督，以保證監管者不濫用權力和不斷改進監管工作。
（三）優化交通運輸行業監管內容與方式
1、價格監管
對價格進行監管并不是為了指定一個“市場價格”，而是創造一種誘發高效和創新行為的激勵機制，在可能的情況下要盡量采取市場導向的干預手段。運輸價格監管的總體思路：一是逐步縮小政府定價范圍，適當擴大運輸企業尤其是鐵路企業的定價權。在競爭較為充分的客貨運輸領域，放松運價管制，逐步過渡到市場定價。二是加強壟斷環節的運價監管，制定適用于政府監管定價的成本核算規則和監審辦法，建立科學合理的政府監管定價形成和調整機制。三是加強成本監審。四是制訂不同運輸方式統一的定價原則，形成合理的比價關系，一方面促進運輸市場結構的優化，另一方面引導運輸用戶合理使用交通運輸方式。
2、準入監管
包括投資準入、運營準入和退出監管。準入監管是經濟性監管中十分有效的監管手段，需要注重發揮好其綜合效用。一是把好運輸市場主體的進入關，既要確保由合格市場主體提供運輸服務，促進運輸市場的良性發展；又要防止運輸市場壁壘過高，阻礙了有關市場主體提供綜合運輸服務。二是把好退出關，既要將不合格市場主體清理出運輸市場，又要防止因有關市場主體拒絕提供運輸服務而影響社會公共利益。
3、互聯互通監管
互聯互通監管的核心是確保各市場主體之間必須無歧視開放路網，其主要思路是：一是通過以完善準入監管為依托，完善運營許可管理，促進運輸大市場的形成；二是重點加強對運輸市場上既有壟斷企業的監管，積極消除市場壁壘；三是加強對交通線路接軌、運營接入和路網使用費的監管，鼓勵新投資者進入鐵路市場。
4、普遍服務義務監管
基本運輸服務（包括基本郵政服務）都屬于國家需要保障的普遍服務，是有關企業需要履行的義務。一方面，需要加強對運輸企業提供基本服務質量和數量的監管，確保社會公眾得到保質保量的普遍服務。另一方面，可采取激勵性監管政策，引導和促進相關企業不斷降低運輸成本，從而提高財政保障普遍服務資金的使用效率。
5、安全監管
在交通運輸領域，安全居于核心地位，是交通運輸行業實現科學發展的核心基礎。在市場經濟條件下，企業是運輸安全的責任主體，政府是運輸安全的監管主體。保障運輸安全，必須充分發揮兩個主體的作用。多年來，交通運輸行業已建立了安全管理體系，但政府監管體系尚不完善，需要加快建立或完善：一是補充和加強不同運輸方式安全監管的力量，提高監管能力；二是積極推動鐵路政企分開，推動公路、水運、民航、郵政安全監管與其他職能的分離，建立健全運輸安全外部監管機制；三是創新監管措施，注重現場監管與非現場監管相結合，利用現代先進技術豐富監管手段，重點在常態化監管、監督管理結果運用、監管工作機制等方面下工夫，實現安全許可審查、持續性監管并重，合規性監管、風險預控性監管并舉，靜態管理、動態監控并用，以及定期專項全面檢查向重點突出、針對性強的常態化實時監管轉變。
注：
①雖然民航局、郵政局隸屬于交通部，但在職能上至今沒有進行整合。
但是，隨著我國社會主義市場經濟發展步伐的加快，農資市場問題日益呈現多樣性和復雜性，制假售假等違法行為仍然存在，特別是重大的假劣農資坑農害農事件時有發生，其重要原因之一就是農資生產銷售經營主體信用缺失。針對當前農資市場主體信用缺失的狀況，各級工商部門積極組織實施農資經營者信用分類監管，探索農資市場信用體系的建設，取得了初步進展。
一、農資行業的發展與特點
自上世紀九十年代，農資流通領域改革開放，農資經營由供銷社一統天下的格局被打破，農資生產企業、農技推廣部門、農業專業合作社、個體工商戶等都紛紛涉足農資流通市場。農資行業發展到現在，已形成國有農資公司、農技站(土肥站)和個體工商戶及個人的多種經濟成分、多形式、多渠道格局。但隨著農村社會的發展進步，農資市場日趨復雜，出現了監管主體亂、市場主體亂、農資商品亂等問題，在資源配置、流通體制、競爭機制上畸缺而無序，致使農資商品流通秩序發生紊亂現象。這些問題使監管執法的難度也相應增大，簡單的市場巡查、農資質量定向檢測等普通監管手段已不適應當前農資市場的發展需要，急需建立科學高效、監管有力、行動協調、反應快捷的農資市場監管長效機制。
市場經濟是信用經濟，信用是維持市場經濟正常秩序的保證。沒有信用，就沒有秩序，市場經濟就不可能健康發展。黨的十七大報告提出“整頓和規范市場經濟秩序，健全現代市場經濟的社會信用體系”，2011年10月19日，國務院召開常務會議部署制定禮會信用體系建設規劃，提出“十二五”期間要以社會成員信用信息的記錄、整合和應用為重點，建立健全覆蓋全社會的征信系統，全面推進社會信用體系建設，這一舉措將有力促進我國社會信用體系逐步完善。
農資市場信用體系建設是以培養農資生產經營企業遵紀守法為核心，通過相應的制度規范、運行系統和運行機制建設，實現褒獎守信、懲戒失信，從而從根本上規范農資市場秩序，實現農資產品監管關口前移。
二、農資市場信用缺失原因分析
市場經濟條件下，要求產品的生產者和經營者必須遵守行業信用。近年來，部分生產者和經營者在經濟利益的驅使下，不遵守行業信用，生產和銷售不合格的產品。綜合分析，農資經營者不遵守行業信用主要有以下原因：
第一，行業法律法規不完善。目前，我國關于農資行業市場方面的法律法規還不完善，致使部分生產者和經營者為了獲得更大的經濟利益而暗地里降低農資市場生產和流通的標準，以至于不斷出現農資質量問題。只有加強相關立法，才能迫使農資生產者和經營者將農資質量保障放在第一位，才能真正提高農資質量監管水平。
第二，當前我國信用體系不健全。自改革開放以來，我國經濟一直保持著高速發展，這與我們注重經濟快速增長的發展觀念和發展模式是分不開的，但與此同時，我們卻在相當程度上忽略了社會的信用建設，特別是市場參與者的誠信建設。個別生產者和經營者為了獲取高額的經濟利潤，坑蒙拐騙消費者，不求企業的長遠發展，不求自身信用建設。農資行業之所以出現屢禁不止的質量問題，也與這一行業的參與者忽視自身信用建設分不開。
第三，缺少社會信用建設的氛圍。在過去相當長一段時期內，由于信用體系不完善，信用管理制度和法律不健全，對失信行為的處罰力度弱，導致社會的各行各業都缺少信用建設的氛圍。這種缺少信用建設的社會氛圍對于農資行業也存在一定程度的影響，導致農資市場不斷出現問題。
三、構建農資行業信用體系的對策
2011年8月18日，國家工商總局在全國工商系統企業信用分類監管經驗交流會上提出，利用三年時間建立世界上最大的“國家級經濟戶籍庫”，對全國多達上千萬家企業劃分不同的信用等級，相應給予不同的監管方式。建設農資市場監管信用體系，是新時期順應社會誠信建設的必然趨勢，也是農資行業加強市場建設的必由之路。筆者認為，構建這一信用體系必須做好以下幾個方面的工作。
(一)建立農資市場信用管理體系
建立以“政府主導、工商牽頭、部門參與、協會配合”的農資市場信用管理體系，完善農資企業綜合信息數據庫，進一步健全完善農資市場信用管理體制，明確農資市場信用管理工作的職責、內容、程序、方式、手段等。工商部門對農資市場信用體系建設框架進行總體設計，并對各部門、各行業、各地區的具體建設方案組織協調。
加強農資企業綜合信息數據庫的建設，以信息化管理為手段，對農資生產、經營企業開展信用信息征集，實行轄區管理，及時更新，確保企業信用信息的全面性、及時性和準確性，同時逐步實現工商、農業和質監系統的互聯互通，資源共享。
1.公開企業基本登記事項記錄。企業登記事項是企業最基本的信息，屬于社會公共信息，是了解企業信用的原始數據，依法通過網絡向社會，提供查詢服務。
2.公開違法行為記錄。對行政處罰結果按照分類監管的不同要求進行公開，作為企業信用信息予以記錄并可提供社會查詢；對吊銷營業執照的企業依法吊銷公告。
3.公示典型違法企業。對違法情節特別嚴重、社會反響強烈的典型案件，將該企業違法情況通過網絡等形式。
(二)建立農資市場信用標準
農資市場信用標準是評價農資生產和銷售企業信用等級的尺度和依據。只有在全國范圍內實行統一的市場信用標準，堅持獨立、公正和審慎的原則，嚴格按照標準和程序進行評價，保證評價結論的合法性和權威性。2007年1月，全國整規辦和國資委共同印發了《關于加強行業信用等級試點管理工作的通知》。這是為我國農資市場信用標準建設而做的初期努力工作。經過三年多的實踐，已經取得了一定的成效，但距離我國建立起真正意義上的農資市場信用標準還存在不足之處。為此，一方面要在農資經營者信用分類監管的基礎上繼續朝制度化、規范化方向邁進，另一方面，還要通過發動社會力量參與其中，從而做到對信用評價單位的信用等級核實無誤。只有這樣，農資市場信用標準才能真正在實踐中取得成效。
(三)完善農資市場信用評價制度
農資市場需要嚴格按照標準和程序運行的信用評價制度，以保證評價結論的合法性和權威性。建立由政府部門、農資行業和社會三方組成的評價主體則是必然選擇。例如由工商部門對企業的農資市場信用作出相應的評估，積極借鑒農資行業協會意見和建議，并采取聽證的方式多方聽取社會意見，對企業農資市場信用作出正確的評價。
工商部門可以農資經營者“經濟戶口”為依托，結合對經營主體市場交易行為的動態監管，對所掌握的
與其信用相關的主體資格、經營行為、遵紀守法情況、商標注冊認定、廣告行為、合同管理、質量認定、受表彰獎勵情況等信息進行定量、定性分析，確定各類經營主體的信用等級，將其分為A、B、C、D四個等級(A級為守信企業，B級為警示企業，C級為失信企業，D級為嚴重失信企業)，從而在日常監管中加大對A級農資經營戶的扶持力度，適度管理B級農資經營戶，強化C級農資經營戶的監管力度，嚴管D級農資經營戶，定期向社會農資經營者的信用信息，預警和引導農資消費。同時，在農資經營者中大力開展“文明誠信企業、商戶”、“守合同重信用”企業、“農資商品放心店”爭創活動，引導農資經營者誠實守信，營造重信譽、守信用、講誠信的良好經營氛圍。
同時，鑒于政府能力的有限性，有必要引入專業評估部門來幫助政府分擔農資市場信用評價工作的壓力。專業的農資市場評估部門作為獨立于政府、企業、行業協會之外的獨立評估機構，由于與其他部門之間不存在隸屬關系，因而在評估過程中更能體現獨立性與公正性。因此，政府有必要在順應市場經濟發展的同時，出臺相應的政策，支持和鼓勵專業農資市場評估組織的發展。
(四)建立農資市場信用披露制度
農資市場信用相關信息的收集、整理、匯總和存檔，是做好農資市場信用工作的基礎。政府應當利用電視、報紙、廣播、互聯網等方式來將農資行業信用狀況向廣大消費者公布，確保行業內其他相關企業和普通民眾能夠通過多種途徑了解這些信息，從而為企業的經營和生產提供借鑒，為消費者的消費選擇提供依據。鑒于當前信息傳播技術和手段的現狀，保證農資市場信用披露的真實性和有效性，必須做到以下三點：
1.構建農資消費預警網絡。充分利用工商、農業、質監等部門的檢測手段和專業技術優勢，實現檢測結果共享。同時，不斷加強農資商品質量監管，及時市場監管預警信息和農資消費指導信息，保證農民用上合格放心農資。
2.政府擔任農資市場信用披露的主體。不論是利用電視、報紙、廣播或是互聯網等傳播手段，政府必須作為農資市場信用披露的主體，只有這樣，才能確保信息的真實性和權威性。
3.建立信息反饋制度。由于政府能力所限，無法確保每次披露的農資市場信用完全真實準確，需要通過社會反饋進行修正和調整。
(五)完善農資市場信用獎懲體系
工商、農業、質監等農資市場監管部門可以根據信用等級狀況，對農資生產經營企業實行分類監管。對長期守法誠信企業要給予宣傳、支持和表彰，如在年檢、抽檢、行政審批等方面給予便利；在農資直補政策享受和農資龍頭企業評選等相關優惠補助政策方而優先，建立有效保護和激勵機制。
同時，還要建立嚴格的不合格農資退市制度。按照法律法規的規定，對質量不合格農資嚴厲查處，及時追回、收繳、罰款；對虛假宣傳的，及時警告并消費警示。對嚴重違反農資管理制度，制假售假等嚴重失信的市場主體，實行重點監管，可采用信用提示、警示、公示、取消市場準入、限期召回商品以及其他行政處罰方式進行懲戒，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
四、加快農資市場信用體系建設的保障措施
加快農資市場信用體系建設要以創新農資市場監管體制和提升行業監管效能為主線，按照“引導、規范、提升”的總體思路，通過實施農資企業信用分類監管，結合農資打假，建立上下互動、橫向互通的監管機制，進一步深化農資信用體系建設，引導農資企業加強自律建設，營造誠信守法、公平競爭的良好經營環境和放心的消費環境，實現農資監管關口前移，從源頭上確保農業生產和農產品質量安全。
(一)加強法制建設，提供制度保障
農資市場信用體系建設涉及農資市場建設的諸多方面，要逐步建立健全農資市場信息管理制度，不斷提高農資市場信用法制建設水平。要在調查研究的基礎上，積極推動有關農資市場信用法律、法規的制定與完善，保障農資市場信用體系建設依法進行。
(二)加強輿論宣傳，營造守信氛圍
開展多種形式的農資市場信用宣傳活動，形成人人講信用、人人重信用、守信為榮、失信為恥的良好社會氛圍。農資生產經營企業要開展重合同、守信譽、依法經營的活動，倡導文明經商，形成有效的企業自律：農資行業協會要積極普及農資基本知識，提高農民對農資的鑒別能力，維護消費者合法權益。
關鍵詞：建筑行業；微觀準許；準許管理體制；持續發展
中圖分類號：F426
文獻標識碼：A
文章編號：1009-2374(2009)17-0060--02
我國建筑業從1978年改革開放起，就進入了高速發展期，至今建筑業已成為我國經濟支柱產業，為國家改革開放30年做出了大極貢獻。但在這一發展過程中，隨著我國市場經濟的形成，政府對建筑業管理體制也有諸多不適應行業發展的問題出現，從而導致建筑市場的規范程度與市場經濟不相匹配。諸如政府從宏觀上重點要求建筑總承包企業的注冊資本金、從業技術人員數量來核定資質等級，但這些宏觀指標并沒在實施中帶來具體表現，從而使得聯營掛靠等諸多不宜市場良性發展的問題產生。
一、建筑業現行準許管理體制描述及問題
(一)建筑業現行準許管理體制描述
中華人民共和國建設部第159號令規定：建筑業企業(建筑業企業，是指從事土木工程、建筑工程、線路管道設備安裝工程、裝修工程的新建、擴建、改建等活動的企業)應當按照其擁有的注冊資本、專業技術人員、技術裝備和已完成的建筑工程業績等條件申請資質，經審查合格，取得建筑業企業資質證書后，方可在資質許可的范圍內從事建筑施工活動。國務院建設主管部門負責全國建筑業企業資質的統一監督管理。國務院鐵路、交通、水利、信息產業、民航等有關部門配合國務院建設主管部門實施相關資質類別建筑業企業資質的管理工作。省、自治區、直轄市人民政府建設主管部門負責本行政區域內建筑業企業資質的統一監督管理。省、自治區、直轄市人民政府交通、水利、信息產業等有關部門配合同級建設主管部門實施本行政區域內相關資質類別建筑業企業資質的管理工作。其資質序列、類別和等級規定如下：
1、資質序列：施工總承包、專業承包和勞務分包三個序列。取得施工總承包資質的企業(以下簡稱施工總承包企業)，可以承接施工總承包工程。施工總承包企業可以對所承接的施工總承包工程內各專業工程全部自行施工，也可以將專業工程或勞務作業依法分包給具有相應資質的專業承包企業或勞務分包企業。取得專業承包資質的企業(以下簡稱“專業承包企業”)，可以承接施工總承包企業分包的專業工程和建設單位依法發包的專業工程。專業承包企業可以對所承接的專業工程全部自行施工，也可以將勞務作業依法分包給具有相應資質的勞務分包企業。取得勞務分包資質的企業(以下簡稱勞務分包企業)，可以承接施工總承包企業或專業承包企業分包的勞務作業。
2、資質類別和等級：施工總承包資質、專業承包資質、勞務分包資質序列按照工程性質和技術特點分別劃分為若干資質類別。各資質類別按照規定的條件劃分為若干資質等級，建筑業企業資質等級標準和各類別等級資質企業承擔工程的具體范圍，由國務院建設主管部門會同國務院有關部門制定。其國家各級職能部門管理的資質權限如下：
國務院建設主管部門對下列資質和類別進行管理：施工總承包序列特級資質、一級資質；國務院國有資產管理部門直接監管的企業及其下屬一層級的企業的施工總承包二級資質、三級資質；水利、交通、信息產業方面的專業承包序列一級資質；鐵路、民航方面的專業承包序列一級、二級資質；公路交通工程專業承包不分等級資質、城市軌道交通專業承包不分等級資質。
工商注冊所在地省、自治區、直轄市人民政府建設主管部門對下列資質和類別進行管理：施工總承包序列二級資質(不含國務院國有資產管理部門直接監管的企業及其下屬一層級的企業的施工總承包序列二級資質)；專業承包序列一級資質(不含鐵路、交通、水利、信息產業、民航方面的專業承包序列一級資質)；專業承包序列二級資質(不含民航、鐵路方面的專業承包序列二級資質)；專業承包序列不分等級資質(不含公路交通工程專業承包序列和城市軌道交通專業承包序列的不分等級資質)。
工商注冊所在地設區的市人民政府建設主管部門對下列資質和類別進行管理：施工總承包序列三級資質(不含國務院國有資產管理部門直接監管的企業及其下屬一層級的企業的施工總承包三級資質)；專業承包序列三級資質；勞務分包序列資質；燃氣燃燒器具安裝、維修企業資質。
建筑業企業可以申請一項或多項建筑業企業資質；申請多項建筑業企業資質的，應當選擇等級最高的一項資質為企業主項資質。取得建筑業企業資質證書的企業，可以從事資質許可范圍相應等級的建設工程總承包業務，可以從事項目管理和相關的技術與管理服務。
(二)建筑業現行管理體制問題分析
我國現行建筑業管理體制，從政府對該行業宏觀的管理上，表面上是沒有什么問題的，資質分類很全，分級已很到位，但問題是，宏觀解決后，在體制運行中并沒有得到微觀的支持，從而出現了以下幾方面的不利因素：
1、從建筑業資質的準入條件(注冊資本金、科技人員數量)高導致工程掛靠行為發生：建筑工程產品，是一個十分個性化的產品，除建筑產品的結構安全設計需要強大的理論支持外，其完成產品的成型最重要的是工程施工管理經驗，而這一經驗又主要體現在實際的項目具體管理者身上。諸多的建筑施工管理者本身已完全具備工程項目的管理能力，但要注冊一個公司來營運工程承包管理就被過高的準入條件所限制，由此，這部分人就將自己承接到的項目掛靠一個有資質的公司來解決自己的不足。反過來，作為很多有資質的建筑公司，他們又接不到工程，在利益的驅動下，正好就與這些能接工程又沒有資質的人提供了方便，從而形成了建筑業工程承包的掛靠市場。這一市場行為的出現，給建設工程管理帶來了極其不利的影響。
2、從建筑業科技人員的流動性大導致在企業注冊的科技人員不能在注冊企業就業：建筑企業是訂單式的生產方式，這一特殊生產方式對建筑業科技人員的就業穩定帶來了極大的挑戰，從而以導致建筑業科技人員頻繁流動成為常態。由此大量的企業注冊科技人員，實質并沒有在注冊企業就業，這一現象就導致了資質要求的科技人員數量和人員質量準入條件的不可能。
3、從項目部管理團隊水平決定單項目運行成功關鍵導致業主對建筑企業的淡漠：雖然國家對建筑總承包企業設置了較高的準入條件，但這對項目業主來說，并不重要，他們認為，單一項目運行成功的關鍵在項目管理團隊，而不在建筑企業，這一因素也導致眾多的業主選擇好項目運團隊后，由團隊自己去找一家有資質企業來應付國家的宏觀準入條件管理。
二、建筑業微觀準許管理體制研究及優勢
從我國改革開放30年來，建筑市場已步入到相對成熟階段，通過各類工程項目管理吸取的經驗教訓，建筑業準入體制 管理可從以下幾個方面進行管控運行：
(一)從建筑業企業資質宏觀要求向微觀管控轉變
1、建筑企業注冊資本金不設限制：建筑企業的資本金注冊后，并不等于該資本金就能夠為合作對方承擔起有效的責任，況且公司法還規定，有限責任公司是以公司的資產承擔有限責任。這一法律規定實質就說明注冊資本并不能解決企業承擔義務的本質性要求。有效解決這一建筑企業承擔義務的方法是：用法律的形式規定，在項目開工前，要求建筑企業按一定比例繳納履約保函(保證金)來解決這一問題。這一方法不但有效解決了建筑企業在出現違約時的兌現，而且還迫使建筑企業強化自己的信用，從而獲得金融機構的支持，讓企業真正走上應付政府宏觀要求的注冊資本金，而轉向自己主動增大注冊資本來獲得業主及金融機構的支持和信用。
2、建筑企業寬泛的注冊科技人員準入要求轉向企業關鍵技術人員要求：根據建筑產品這一特殊生產方式帶來的建筑從員工不穩定實際情況，加之科技人才流動頻繁這一不可抗拒的社會自然現象，對建筑企業要求多少科技人員已不切合實際。為有效解決這一行業問題，在企業準入規則中，僅要求建筑企業滿足該企業準入的建筑類別相對應的1～3名專家即可，這幾名專家的作用是制定企業標準，掌握國家技術準則并在自己的企業內執行，總結經驗教訓，確保企業能健康持續的發展。在現行建筑企業中，不管企業大小，真正對企業技術起到關鍵作用，也就是這幾個專家團隊，而不是全部科技人員，至于其他的科技人員，作用在具體的項目工程中，而不在企業高層。
3、建筑企業資質對承接項目的準入條件轉向項目團隊人員資格的審查。作為一個項目，不管建筑企業的資質有多高，真正運行項目的是項目團隊的水平，特別是建造師(項目經理)和項目技術負責人的個人素質決定著項目成功的關鍵，由此政府應從原有重企業資質向項目開工前重對項目團隊人員資格能力的審查，這一制度設計，可改變企業現有應付政府對企業資質科技人員的要求，轉變為主動的培養和留住項目管理科技人員，同時也改變了科技人員靠企業生存而轉化為，企業必須依靠科技人員才能生存的互動作用。
4、建筑企業繁雜的資質類別及等級要求轉向簡單的行業備案。由3.1.3制度設計所知，建筑企業的資質等級也不在重要，而重要的是將建筑業從業人員的專業類別與建筑業類別相通，形成專業化人才，并對這些專業化人才建立健全個人信用檔案，對他們的職業德進行信用約束，對他們的職稱和資格認定，除理論考試外，重點放在實踐經驗和能力上。這樣就可以推進建筑企業的資質等級改革，從而逐步取消資質等級，建筑企業僅進行簡單的行業備案即可，國家從對企業宏觀的資質審批轉向微觀的項目團隊資格審查。
(二)從業主開發資質和注冊資本要求向項目資本金監控轉變
業主開發資質和注冊資本的要求并沒有實質解決項目資金的正常運行，為有效維護市場經濟的良性運行，政府職能部門應重點制定項目資本金制度和項目資本金監控使用制度，對項目資本金不到位的項目，決不能開工建設，這樣做雖然可能對當期城市建設進程有所阻擋，但對國家經濟的運行和長期效應非常有益。同時應強行業主在工程開工前向總承包商出據銀行支付保函。這一制度設計有效解決項目業主單位盲目開工建設和故意拖欠，同時也迫使業主單位加強自身的信用建設。
三、結論
我國在20世紀80年代全面引進了西方管理會計的理論和方法，管理會計在工業企業當中得到了廣泛的運用，但銀行業管理會計體系的建設卻還相對落后，對管理會計的研究略顯不足，管理會計在商業銀行經營管理中的重要性尚未得到充分認識。
中國加入世貿組織以后，市場環境不斷變化，國內金融業務逐步向外資放開，銀行競爭進一步加劇，外部監管更加嚴格，商業銀行必須從資金、裝備、人才、技術、營業網點布局、業務品種等方面提高競爭能力，銀行業也迫切需要尋找新的利潤增長點，傳統的粗放型的銀行財務管理模式不再適應。銀行所面臨的一個非常實際且具有戰略性的選擇就是應用管理會計，通過管理會計的方法進行銀行的成本核算、盈利分析、業績評價、資產負債管理、預算管理等，提高銀行的管理水平和競爭力，建立業績一流的銀行。
一、管理會計在我國商業銀行應用的現狀
近年來，許多銀行都在探索性地實施管理會計，已收到了一些成效。但是，由于管理會計的復雜性，加上國內市場環境以及銀行組織架構、管理模式與國外先進銀行都有很大不同，所以，銀行業管理會計體系的建設還相對落后，主要表現在以下幾個方面：
（一）國有商業銀行的機構和部門設置不合理
目前，各國有商業銀行的機構和部門設置在很大程度上仍沿用了計劃經濟下的設置方式，基本上屬于直線職能制的組織體系。縱向上組織結構層次多，按省、市、縣、區等設置分支機構，實行分塊管理，基本不考慮環境、資源及客戶情況，上下級之間的關系主要仍是一種行政隸屬關系，經濟利益制約的特征不明顯；橫向上，同一級別的內部職能部門多，部門職能的內涵和外延一直缺乏明確的界定，責任往往難以分清，產品和客戶數據難以獲得，內部轉移價格計算的盈利也只能作分析之用，結果不容易被各級管理層所接受，更難以作為考核所用，這些都給管理會計實施帶來了相當大的難度。
（二）沒有建立科學的成本核算體系，成本主體缺位
我國商業銀行的成本核算基礎較為薄弱，成本項目普遍在200個左右，且絕大多數為間接費用。在成本核算過程中， 長期以來都是以機構作為核算對象，分產品、分部門、分客戶、分貨幣、分營銷渠道的成本核算體系尚處于起步階段，建立在成本核算體系之上的預算管理體系難以搭建。成本主體缺位，從而無法計量各成本主體完整的投入產出狀況和創利能力，成本預算和控制乏力，成本的粗放核算決定了成本意識淡薄，成本主體的缺位造成事前缺少準確的預算，事中缺乏有效的監控，事后則無法對機構、部門、產品和客戶的成本開支情況進行正確的量化評價。
（三）商業銀行的產品缺乏準確的定價機制
隨著利率市場化進程的加快，商業銀行如何進行定價管理，成為目前一個十分迫切的問題。在我國現行金融體制下，中國人民銀行制定和調整主要金融產品價格，如存貸款利率、金融服務收費標準等，各商業銀行作為產品既定價格的接受者，缺乏產品定價自。隨著金融體制改革的深入和金融市場的成熟，利率市場化是大勢所趨，各商業銀行將面臨自行確定存貸款利率的問題――即產品定價。然而，銀行內部各個單位和部門之間發生的轉移行為，并不象真正的市場行為一樣有一個客觀的交易市場存在，這就導致內部轉移價格的確定相當主觀，有時甚至不合理。對銀行來說，內部轉移價格的確定主要涉及內部資金轉移調撥定價和間接費用的分配兩大問題。雖然銀行經營管理理論提供了完備的產品定價模型，但在實踐操作中，定價模型中的資金成本、費用成本、風險成本等關鍵要素難以確定。
（四）分部門、分產品的業績評價機制難以推行
兼顧公平與效率的業績評價機制以及相應的薪酬激勵機制，是商業銀行完善公司治理的重要內容。由于作為資源配置、業績評價的重要杠桿和工具的內部資金轉移價格多年來一直存在著多極定價的問題，在期限結構和價格傳遞上不能有效地將存貸款市場、貨幣市場和內部資金市場對接，無法將利差收入在資產負債產品之間進行有效的分割，分部門、分產品的業績評價機制難以推行，所以我國商業銀行的激勵機制盡管取得了長足進展，但仍然保留了許多平均主義因素。
（五）數據質量差，建立管理會計需要的信息系統基礎工作薄弱
我國國有商業銀行管理信息收集分散化，管理信息利用和反饋滯后。由于數據處理手段的欠缺和人為因素的影響，會計業務信息自上而下產生的機制仍未形成，銀行會計信息缺乏真實性、充分性和完整性，銀行各類信息數據分別存在于不同的系統或不同的部門中，造成業務信息分散，數出多門，統計口徑不一致，不能滿足信息共享和集中管理的要求。
二、借鑒西方商業銀行的管理經驗，建立價值創造型的銀行管理會計體系
國外銀行在經營管理上比較成熟，有完善的管理會計體系和專司其職的管理會計部門，組織架構實行扁平化的事業部制；業務按公司業務、私人業務、資金業務等進行管理；事業部內部按產品線和營銷線進行運作。銀行設有專門的管理會計職能部門，負責銀行客戶、產品的收入、成本、效益核算和分析工作，使管理層能及時掌握哪些產品、哪些條線以及哪些客戶能夠為銀行帶來收益，收益多少；哪些產品、條線是虧損的，虧損的程度有多高，在此基礎上，管理層可以科學地作出有關核心產品或業務擴張、維持、收縮或退出的決策。國外銀行建立了較為成熟的成本核算體系和嚴格的成本預算和控制制度。以矩陣式管理架構為基礎的成本核算體系保證了銀行各級機構、條線、產品、客戶成本核算的相對真實性，在這個體系下，上層管理部門可以制定內部轉移價格，可以合理評價交叉銷售行為，可以對每個經營機構、每個產品種類、每個管理條線、以至每個客戶進行成本核算、成本預算和成本控制。西方商業銀行會計業務處理的集約化程度也比較高，各商業銀行普遍采用超大型計算機和商業智能技術來處理跨空間、跨部門、跨產品的數據集成問題，在業務電子化集中處理的基礎上，應用計算機技術開展成本核算、控制和管理，使上級管理者對機構、部門、產品的成本和收益情況能夠做到事前預測、事中控制和事后反饋，提高了銀行運作的效率，降低了風險。
我國銀行為了創建有價值的管理會計體系，提高銀行的效益，可以借鑒上述經驗，根據責權利相結合的原則，在銀行推行全面預算管理、引導內部資源向價值大的機構、產品和部門傾斜，建立業績導向型的績效評價機制。
（一）推行全面預算管理制度
推行全面預算管理要求商業銀行在預測與決策的基礎上按照規定的目標和內容對銀行未來的資產負債規模、營業收入、經營成本等有關方面以計劃的形式具體地、系統地反映出來，通過量化形式將經營目標落實于經營管理的各個環節和各個方面，根據管理控制服務的需要形成總預算下的分級、分部門、分產品、分客戶、分貨幣預算等，以便有效地組織、指揮、協調和控制銀行的全部經營活動，實現銀行的既定經營目標。
為了保證預算的順利進行，提高編制工作效率，預算的具體執行部門要參與預算的編制，一般采取自下而上和自上而下相結合的編制方法，最后經過匯總、平衡，將批準后的經營目標層層分解，作為正式執行計劃下達給執行部門。
（二）實行業績掛鉤的利益分配內部控制體系
在預算執行過程中，運用管理會計的方法進行差異分析與控制。對預算執行情況在年度內進行監控，對差異進行分析，引導內部資源向價值創造能力強的區域和產品傾斜，同時還要引導內部費用資源向創造價值資源大的機構、部門和個人傾斜，以期銀行的經營運轉按照預算量化的目標推進。
（三）建立價值創造型的業績評價體系和激勵機制
在競爭全球化、顧客需求多元化、個性化的社會競爭中，銀行之間的競爭更多地表現為對優質顧客的競爭。銀行管理會計必須以“什么是顧客認為有價值的”作為起點，銀行管理的目標也應更多地表現在為顧客創造價值與價值的差異化上。綜合業績評價制度就是將銀行的財務目標和顧客、員工的滿意度聯系在一起，從財務維度、顧客維度、企業內部流程、學習和成長等四個方面全面評價經營業績的戰略實施系統。在考核中要突破傳統的單一財務業績考核，將業績的評價與企業戰略目標緊密結合在一起，并將業績評價的結果和人員獎金的分配、福利待遇掛鉤，兌現獎懲措施，促進銀行長期核心競爭力的形成，最終實現銀行的戰略管理目標。
三、商業銀行實施價值型管理會計的基礎性工作
構建價值創造型的銀行管理會計體系是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，這一過程除了受資金、技術的限制外，更受到銀行管理基礎性工作的影響，因此，價值創造型的銀行管理會計體系建設的首要任務就是做好一些基礎工作。基于我國商業銀行的管理現狀，參考管理會計在國外銀行的運用，我們應做好以下基礎工作：
（一）建立科學的成本核算體系，實現由一維到多維的會計核算
科學的成本核算體系是預算管理體系的基礎，也是對部門、產品、客戶、貨幣的效益進行分析的基礎，成本核算體系的建立要與管理體制相適應。商業銀行可以根據經營管理的特點和自身的管理要求，借鑒工商業的成本核算方法，建立起自己的分部門、分產品、分客戶、分貨幣的成本核算體系。
在建立科學的成本核算體系的基礎上，由于電子計算機在銀行業的普遍應用，會計核算的分類標準可以多元化，可以按照部門分類，按照產品分類，按照客戶分類，按照貨幣分類等等。實現從一維到多維的會計核算，實現同源數據下的按多種分類標準進行的銀行會計核算。
（二）建立分級、分部門、分產品、分客戶、分貨幣的管理機制
目前，國內商業銀行普遍采用按機構的會計核算以及業績評價和考核模式，難以實現按部門、產品、客戶的盈利分析和考核評價。我們必須在成本和風險分攤的基礎上建立起銀行分部門、分產品、分客戶的業績評價體系。分級、分部門、分產品、分客戶、分貨幣的管理機制，是這一業績評價體系應用的基礎。
（三）加強銀行數據信息質量管理，建立統一的銀行信息管理部門
要建立完善的銀行管理會計系統，不僅需要數據倉庫作技術上的支持，而且還需要改進銀行數據信息質量，才能使管理會計系統充分發揮其作用，從而更好地為銀行服務。目前各商業銀行有必要改變傳統的按部門、分專業“自下而上”層層上報匯總、編制各種會計信息報表的模式，代之以自上而下的會計信息集中形成機制。為了實施成本管理會計，一方面需要抽取現有核心業務系統、風險管理系統等系統的交易數據，有的數據要進行整合，沒有的數據要進行補充，無法獲得的數據要爭取今后予以改善；另一方面需要將現有各系統不符合要求的數據進行轉換加工，將每一筆交易、每一個產品從發生到結束的現金流全部模擬出來，以獲得高質量的運用成本管理會計所必需的數據。
（四）改革組織機構，調整管理模式，進行業務流程再造
（浙江大學 光華法學院，浙江 杭州 310008）
摘 要：本文認為，現階段我國公用事業特許監管中普遍存在的管制過度、監管不力和監管缺位等問題，在很大程度上是由于監管體系設計未能完全到位導致的。我國公用事業特許監管制度具有明顯的政策主導性，相關政策體系不完整、相互沖突，監管方式缺乏可操作性；監管制度的法制化進程滯后，現有法律制度中市場準入機制不健全、審批機制設計不合理、監管方式規范化程度低、公眾參與機制缺失。公用事業特許經營是一個長期的過程，政府應在“過程性監管”思維的指導下構建系統的監管體制。具體來說，政府的過程性監管應按時間要素分為事前監管、事中監管和事后監管。事前監管主要包括風險評估、市場準入和特許協議制度，事中監管主要包括價格監管、安全監管、績效評估和臨時接管應急處理制度，事后監管主要包括市場退出制度等。
關 鍵 詞：公用事業；特許經營；制度性風險；過程性監管
中圖分類號：D922．181 文獻標識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）10－0073－17
收稿日期：2015－05－20
作者簡介：李明超（1986—），男，山東泰安人，浙江大學公法與比較法研究所研究人員，研究方向為行政法學。
基金項目：本文系國家社會科學基金資助項目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果，項目編號：12BFX044；中國法學會資助項目“公用事業特許經營法律問題研究”的階段性成果，項目編號：CLS（2012）C48。
公共產品的政府提供和私人提供就像鐘擺一樣，隨著經驗和政治需求的變化，每數十年出現一次搖擺。從20世紀30年代到70年代，這一鐘擺雖有小幅調整和震蕩，但總的趨勢是向政府提供傾斜，傳統的政府管理模式占據主導地位。［1］然而，隨著社會經濟的發展特別是城市化進程的快速推進，公用事業的需求已經大大超出了政府財政資金所承受的限度。而國家壟斷經營，缺乏競爭，致使公用事業產品和服務的質量降低、運營績效不佳。［2］“政府失靈”促使人們開始反思政府壟斷公用事業運營的正當性與有效性，①市場化改革隨之在爭議聲中試水推進。作為政府治理的一種工具，特許盡管談不上新穎，卻在最近變得更加重要起來，成為許多發達國家和發展中國家公用事業市場化改革的重要方式。②特許在我國大陸興起于20世紀90年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海發達城市的青睞，上海南浦大橋、楊浦大橋以及深圳沙角火力發電廠等基礎設施項目的建設運營都運用了特許經營的方式。隨后，特許經營迅速波及到東北、西南、西北等許多內陸城市。［3］經過近20年的實踐，這種公私合作方式對于緩解政府財政壓力、擴大公用事業規模都起到了重要作用。
目前，我國公用事業領域內的特許經營改革只是經營層面上的變革，由國營轉為民營。但是，不論公用事業的經營主體如何變革，政府始終都擔負著提供公共產品和服務的職責。由于歷史的原因，很多國營公用事業都背負著沉重的債務包袱，政府不堪重負，欲借公用事業市場化改革之機，把公用事業推向市場，通過拍賣、合資等方式，解決財政難題。雖然政府為民營企業打開了“一扇門”，讓民營企業進入公用事業領域，但其并未盡到后續監管和督察的責任。近年來，政府監管“失靈”使公用事業特許的市場化改革出現了大規模的回潮現象。以公交民營化為例，由于缺乏監管，各公交企業在運營線路中“挑肥揀瘦”，有些線路的公交車甚至拒載持免費乘車證的老年人。公交企業片面追求經濟效益，頻頻違章，導致事故頻發，備受市民詬病。針對這些情況，十堰、重慶、合肥等地原已民營化的公交企業又重新變為國有公用事業。①
由于理論界和實務界對監管機構的設置機理缺乏系統、深入的研究，加之我國改革的復雜性和漸進性，使我國目前的監管體系與現代意義上的監管體系還存在相當大的差距。現階段普遍存在的管制過度、監管不力和監管缺位等問題，在很大程度上是由于監管體系設計未能完全到位而導致的。［4］公用事業監管體系完善與否關系到公用事業改革的成敗，已成為當下我國政府急需解決的問題。鑒于此，本文在梳理和分析現行公用事業特許相關政策規定和法律制度的基礎上，對公用事業特許監管體系中存在的可能導致政府監管失靈的制度性風險進行了探討，進而借助行政過程論的視角在現行監管制度的基礎上構建系統的公用事業特許監管體系，以有益于政府監管制度的構建。
一、公用事業特許監管的制度性風險
離開了管制文化的法律制度，“實際上如同籃子里的一條死魚”。［5］不去關注政策和體制因素是如何進入現實經濟生活，只是針對理想境界去尋找或設計對應的政策和體制，就會產生很大的理論和實踐誤導性。［6］因此，在構建公用事業特許監管制度體系之前，應對現存的相關政策規定和法律規定進行詳細的梳理和分析，以揭示其中存在的可能誘發監管失靈的問題。
（一）公用事業特許監管制度的政策主導性
從國際經驗來看，無論是英、法等發達國家還是智利、阿根廷等發展中國家，其推行公用事業市場化改革的一個前提條件都是制定和完善基礎性和配套性的法律框架，如《公用事業法》《公用企業法》《公共服務價格與補貼法》《公用事業監管法》《公共服務法》等，通過這些法律法規，對政府、企業、公眾的權利和義務等做出清晰的界定。［7］但我國公用事業特許制度的改革肇始于國家政策的演變，呈現出明顯的政策主導性，并且制度改革沿襲了傳統的改革模式——“摸著石頭過河”，先試點，后推行。與國外公用事業市場化改革相比，我國公用事業市場化改革是由政策推動的，缺乏法律保障，這本身就會成為改革的內在風險之一。但是，“任何一個國家的政府管制都受制于特定的歷史條件和社會經濟發展水平。由于中國與世界各國社會經濟背景的差異，使得中國的政府管制模式有著根本不同的體制性差異、邏輯起點與制度背景。”［8］總體來說，我國公用事業特許政策的演變主要經歷了試行期、快速發展期和調整期三個不同的階段。［9］經過近30年的發展，公用事業特許相關政策逐漸成熟，對實踐的發展與法制建設都起到了無可替代的指導作用，但通過細致的梳理可以發現，我國特許監管政策中還存在一些誘發風險的因素。
第一，相關政策體系不完整，內容分散。通過對國家政策的梳理可以發現，系統規定公用事業特許經營的政策極少，僅有原建設部的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（以下簡稱《意見》）和《關于加強市政公用事業監管的意見》（以下簡稱《監管意見》）對公用事業特許監管的主要內容做了較為系統的規定。其他政策都是對某一行業或對公用事業某一方面的規定，并且政策的直接相關度極低，已有的規定也十分原則和簡約。公用事業特許監管的相關政策未形成一個完整的體系，這無疑加大了政府對特許監管制度的理解和把握的難度。由于缺乏系統性制度的引導，使得特許經營監管者在進行監管時無所適從，導致實踐中大量特許經營項目出現了政府監管權濫用或監管失靈的現象。
第二，相關政策間存在矛盾和沖突。一是中央層面政策之間偶有沖突。因為公用事業涉及多個部門，粗略統計大致包括國務院、住建部、發改委等10多個部委或機構，各部委或機構的職權交叉重疊，各自為政，缺乏相互溝通，極易導致相關政策內容的重疊和沖突。這不僅降低了政策的質量，也不利于特許經營實施者對相關政策的選擇和適用。二是中央和地方政策間存在沖突。由于我國是單一制國家，地方政府具有有限的自主權，基于自身的特殊性可以對相關政策作出有效的變通。但變通是有限度的，對基本制度或強制性規定的變動可能會使相關政策失去合理性。例如原建設部《意見》規定：實施特許經營應該通過規定程序向社會招標選擇投資者和經營者，但深圳市人民政府的《深圳市公交行業特許經營改革方案》避開了招投標制度的適用，僅規定了招募的方式，這不僅與中央政策相抵觸，也不利于公開、競爭、有序的特許經營準入機制的形成和確立。
第三，監管方式缺乏可操作性。原建設部《監管意見》對公用事業特許監管內容作了較為全面的規定，但之后相關部委和地方政府并未就其中的制度做進一步的細化規定，導致現有的監管方式缺乏可操作性。主要表現為：⑴相關政策主要集中于對公用事業產品和服務的價格規制制度，較少對公用事業特許監管中的市場準入、績效評估、臨時接管等制度作出明確的規定；⑵現有監管方式的內容規定過于原則，實體性規定較多，程序性內容缺乏，導致監管部門在實際操作中缺乏具體的行為準則。
（二）公用事業特許監管制度法制化的滯后性
從公用事業特許市場化改革的實踐來看，我國政府依舊沿襲“先改革后立法”的傳統，相關法律制度的制定嚴重滯后。總體來說，現階段我國公用事業特許經營立法依舊處于“少、慢、差”的狀態，存在著立法位階低、形式合法性缺失等問題。已有立法中只有1部部門規章、9部地方性法規、14部地方政府規章，其余多為地方政府規范性文件，且現行立法多偏重于實體法而忽略程序法的規定。［10］通過對公用事業特許經營立法文本特別是對原建設部規章和9個地方性法規的解讀，結合相關法律、法規、規章和政策的規定，可以歸納出當下我國公用事業特許監管立法中存在的諸多不足之處。
第一，市場準入機制不健全。一是特許經營申請者范圍設置過窄。原建設部《辦法》規定，特許經營權的申請主體應當是依法注冊的企業法人，杭州等地的特許經營條例中也作了相同規定，但北京和貴州等地的特許經營條例則把特許經營申請主體的范圍界定為法人和其他經濟組織；新疆的特許經營條例更是把自然人納入到特許經營申請主體的范圍之中。在這里，特許經營申請主體與特許經營主體的混同是造成各地規定不一的主要原因。《招投標法》把投標者的資格界定為法人和其他組織，并且規定兩個以上法人或其他組織可以組成一個聯合體，以一個投標人的身份共同投標。實踐中，公用事業特許經營的投標者多是由幾個法人或組織組成的聯合體。中標后，聯合體各方投資組建專門的項目公司，并同政府簽訂特許經營協議，進而開始特許經營項目的建設或運營。因此，現行立法僅把企業法人作為特許經營申請主體的做法是不科學的，不僅與現行法律規定相脫節，也違背了國家對投資體制進行改革的初衷。二是準入方式規定混亂。《行政許可法》規定，涉及公用事業的行政許可，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式做出決定。原建設部《辦法》也強調必須通過招標的形式選擇特許經營者，在這之后的政策性文件都把招標作為強制性要求，這顯示出政府對市場普遍存在的不規范操作的顧慮，但卻有矯枉過正之嫌。現行《招投標法》主要是針對工程建設項目招投標的實際需要制定的，《拍賣法》則主要是針對傳統物品或財產權利的拍賣制定的，把這些法律適用于公用事業特許經營權的出讓存在很大問題。以《招投標法》的適用為例，特許經營項目的招標屬于法人招標的范疇，并且特許經營項目具有高投資、經營周期長等特點，合格的特許經營者往往很少，時常會發生投標者少于3人的情況。如果固守工程招標的規則，往往會導致反復招標或流標，造成人力、物力和時間上的極大浪費。
第二，審批制度設計不盡合理。從地方性法規的規定來看，特許經營項目從立項到建設運營階段開始之前需要經過兩次審批。第一次審批是立項與實施方案審批，辦理審批的主體通常是行業主管部門，參與審批的部門涉及規劃、土地、建設、環保、財政、價格、國資委等有關行政主管部門。第二次審批是在特許經營協議簽訂后，以特許經營者（大多數情況下是由中標者投資組建的項目公司）為主體辦理相關手續，負責審查的主體仍是上述各行政主管部門。但是，按照《行政許可法》的規定，特許經營項目經政府批準并賦予特許經營者特許經營權后，不需要再辦理審批手續。國務院《決定》明確指出：對于企業不使用政府投資建設的項目一律不再實行審批制，而是區別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護公共利益角度進行核準。企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。從效力上來說，國務院《決定》僅是規范性文件。但由于我國目前市場經濟法制并不健全，國務院在經濟體制改革中需要根據實踐的要求適時出臺相關文件，以指導全國的經濟體制改革，其決定在全國范圍內同樣具有適用力。由于公用事業涉及公共利益，由特許經營者投資的項目應該實行核準制，地方立法規定不應與中央政府改革現有行政審批制度的政策相悖。但是，地方立法之所以規定兩次審批程序主要基于如下的考慮：特許經營項目的可行性研究和實施方案雖然得到了各行政主管部門的批準，但是各行政主管部門并未參與項目招標、評標的過程，特許經營協議的內容很難保證與實施方案的內容相一致，再次進行審批是為了防范建設、運營階段出現問題。地方立法的初衷本無可厚非，但這會使中標結果充滿不確定性。如果相關部門提出的審查意見與特許經營協議存在根本性沖突，就會導致特許經營項目實施的中斷，投資者和政府之前付出的成本也將付之東流。特許經營者辦理審批手續有其必要性，但從簡化程序和降低項目不確定性因素的要求來看，特許經營者辦理審批手續則成為該制度設計的瑕疵。
第三，監管方式的規范化程度低。原建設部《意見》和《監管意見》對政府監管手段作了較為全面的列舉，包括價格監管、安全監管、績效評估、應急接管等，但現行立法規定并未對這些監管方式作出詳盡的規定，大多只是作了原則性的規定，缺乏明確性和可操作性。以價格監管為例，公用事業價格在定價上遵循“成本加合理利潤”的原則，國家發展和改革委員會的《政府制定價格成本監審辦法》和原建設部的規范性文件都要求建立公用事業成本績效評價機制，但現行立法在成本監管方面還沒有形成系統的監督、監測、績效考核體系，在企業利潤核算標準等方面的規定也是一片空白，不利于對價格的準確核算和有效監管。此外，在價格調整的申請主體方面，地方立法的規定與《價格法》的規定也不一致。《價格法》規定：消費者、經營者可以對政府指導價、政府定價提出調整建議，而深圳和湖南等地的特許經營條例則規定：特許經營者、消費者組織、公眾監督委員會、行業協會或者公用事業主管部門可以用書面形式向價格主管部門提出制定或調整市政公共產品、服務價格的申請，也可以由有定價權的部門依法直接提出定價、調價方案。法律、法規及規章不同條款之間的沖突使公用事業價格制定和調整機制難以有效運轉。
第四，公眾參與機制缺失。“如果不把行政置換于公眾——它從其中產生并且其活動亦是面向它們——之中，就不可能了解行政”。［11］公用事業關系公眾的切身利益，公眾參與應是公用事業特許監管的題中應有之義。但是，目前我國尚沒有關于公用事業特許經營公眾參與監管的特別立法，現有關于公用事業特許經營的立法僅對公眾參與監管作了原則性規定，缺乏具體制度和操作流程，使公眾參與監管的行為存在形式上的合法性危機。
二、行政過程視角下的公用事業特許
監管體系之建構
政府從傳統管制領域中逐漸淡出意味著國家、社會、個人之間的責任范圍及其相應主體間關系結構的調整，但并不一定意味著監管強度的減低；相反，政府在放松管制，逐步淡出的同時，可以通過其他替代性的管制方法，加大監管力度。激勵、自律、合作等管理方式由此應運而生，相伴而生。［12］對于行政法學以及管制理論專家而言，面對諸多管制工具，最為重要的是去了解和研究各管制工具的用途和局限，從而在確定政府施政目標的前提下根據目標來選擇最佳的管制工具。［13］公用事業特許經營權從授予到收回往往需要很長時間，經歷不同的階段，因此，政府監管應當貫穿于公用事業特許項目運營的全過程，即需要系統的“過程性監管”。政府的過程性監管按時間要素可分為事前監管、事中監管和事后監管。對應于公用事業特許政府監管的方式，事前監管主要包括風險評估、市場準入和特許協議制度，事中監管主要包括價格監管、安全監管、績效評估和臨時接管應急處理制度，事后監管主要包括市場退出制度等。本文主要遵循“政府主導、市場調控、企業運作和公眾參與”的原則，［14］以公用事業特許監管中的市場準入、特許協議、價格監管、績效評估和市場退出等5項核心制度為著眼點進行探討。
（一）市場準入制度
公用事業具有自然壟斷的特性，所謂的引入競爭，并不是真正在經營過程中的競爭，而是事前競爭，是為贏得市場而競爭。作為特許經營監管首要環節的市場準入制度如果缺乏競爭性，公眾利益就會受到損害。因此，必須制定科學的標準和嚴格的操作程序，把好市場準入關。
第一，市場準入方式。從前述立法規定和實踐可知，我國公用事業特許中的市場準入方式主要包括招標、拍賣、招募、競爭性談判、直接委托、有償轉讓等。招標方式因其公開、公平、公正的內在特質，具有其它方式所不可比擬的優勢，成為立法和實踐中的首選，在市場準入方式中居于主導地位。直接委托和有償轉讓方式由于缺乏內在的競爭性，與市場準入制度的精神內核相悖，不宜作為市場準入方式。拍賣雖然是一種競爭性的方式，但其將價格作為競買者勝出的唯一標準，缺乏對特許經營申請者的全面考察，內藏巨大風險。相比之下，招募和競爭性談判兩種方式不僅具有競爭性，而且具有可操作性和靈活性，可以作為輔助的市場準入方式。
第二，市場準入條件。市場準入條件的設定直接決定了未來特許經營者所應具備的資質，只有適格的特許經營者才能保證特許經營項目的順利進行。一個合格的申請者必須符合以下幾個方面的要求：⑴申請主體要求。為了擴大投資主體范圍，鼓勵民營資本進入公用事業領域，并保證特許經營項目的順利進行，申請主體可確定為法人和經濟組織，并允許兩個以上法人或者經濟組織組成聯合體進行競標，在此排除了自然人和非經濟組織的投資主體資格。同時，為了打破地方投資壁壘，這里的法人和經濟組織不應僅限為在本地區注冊或登記的法人和經濟組織，還應包括在國內外其他地區注冊或登記的法人和經濟組織。⑵財務實力要求。良好的銀行資信、財務狀況及相應的償債及抵御風險的能力是一個合格的申請者所須具備的條件。為此，政府可根據特許項目所需資金額度對申請者的注冊資金、凈資產、資產負債率提出明確的要求，并要求其提供銀行資信證明。如果是聯合體，聯合體每一成員的資產總額或凈資產乘以其在聯合體內所占股份比例之和應滿足相應要求。⑶專業能力要求。申請者（或聯合體中的一方）應當有相應數量的技術、財務、經營等關鍵崗位的人員和切實可行的經營方案。⑷相關業績要求。申請者（或聯合體中的一方）須具有按特許經營方式實施市政基礎類工程或其他工程項目的經驗與業績，或者擁有有效證明，證明其具有組織建設類似項目與管理運營類似規模項目的能力。⑸社會信譽要求。申請者（或聯合體中的一方）應具有良好的社會信譽，近三年內無違約等不法行為，未發生重大安全事故等。⑹其他要求。各地方政府可以根據地方特色和項目具體情況規定一些特殊的條件。
第三，市場準入程序。具體來說，市場準入程序應包括以下步驟：⑴前期準備。主管部門在特許經營項目立項后，應委托專業的招標機構協助其編制招標文件。主管部門在招標文件編制完成后應送交政府審查，在沒有異議的情況下，政府批準招標文件。⑵招標公告。主管部門可通過報刊、政府公報、網站、電視、廣播等多種形式公告，但至少要在一種全國發行的報紙上公告。公告的內容應包括特許項目的概要、建設資金和建設計劃的安排設想、對申請者的資格要求、政府對意向申請者所提方案的評估程序及評估標準等。公告的期限應當不少于30日。⑶意向登記和資格預審。在公告規定的期限內，對特許經營項目感興趣的投資者應當向主管部門進行意向登記，提交預審文件。公告期滿后，主管部門應依法組建資格評審委員會負責資格預審。該委員會由政府牽頭組織，由主管部門、相關部門以及經濟、技術、法律顧問和消費者代表組成，其中相關專家代表比例不得低于二分之一，與該項目的申請者有血緣關系、利益關系或其他足以影響其作出公正決定的委員應主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監督部門發現后，應當立即停止其參與評審活動。該委員會根據招標文件的要求進行資格預審，主要對申請者進行法律審查、能力審查和經驗審查，以確定邀請參加正式投標的候選人名單，列入候選名單的被邀請者一般不少于3個，不多于6個。①⑷遞交投標書。投標候選人應當在規定的期限內遞交投標書，政府應該留出充分的時間讓投標人了解情況，準備投標，必要時可以召集投標人舉辦競標疑問解答會。投標書的內容應包括項目的可行性研究報告、建議的各類收費標準、投標保證金等。⑸評標、定標。政府組織評標委員會進行評審。該委員會主要由招標人代表和相關專家組成，專家代表人數不得少于三分之二，與投標人有血緣關系、利益關系或其他足以影響其作出公正決定的委員應主動申請回避，未申請回避的，主管部門或者行政監督部門發現后，應當立即停止其參與評審活動。評標委員會應本著公平、公正、科學和擇優的原則，對投標書內容的可行性及存在的風險進行評估，并經過必要的質詢和公開答辯程序。評標因素除了價格因素外，還應綜合考慮非價格因素，如報價人資質、業績、能力等方面的因素，競標結果也將完全取決于各投標人在價格因素和非價格因素兩方面的綜合評定。⑹公布中標結果，接受公眾異議。中標者最終確定后，政府應在新聞、報紙、網站等媒體上公布中標結果，公示時間不得少于20日。在公示期間，相關組織或公眾可通過電話、信件、網站等渠道對中標結果表示異議。政府部門在收到相關異議后應立即進行審查，異議不成立的，應向公眾說明理由；異議成立的，應立即組織調查，必要時可組織聽證會，并將結果向公眾公布。⑺授予特許經營權，簽訂特許經營協議并備案。公示期滿，對中標者沒有異議，或相關異議經調查已經消除，政府應授予中標者特許經營權，并在30日內與中標者簽訂特許經營協議，協議簽訂后應送交相關部門備案。
（二）特許協議制度
“在一個混合行政的時代，在一個對公權力和私權力的創造性互相作用及其依賴的時代，合同乃行政法之核心。”［15］特許協議是特許經營制度中的重要內容，協議的目的在于約束和規范協議雙方的行為，明確協議雙方各自的權利義務、收益和風險，以保證特許經營活動順利進行。特許協議不單是一種靜態的文本制度，從協議運行的整個過程來看，其更是一種充滿活力的動態調控制度。
第一，協議的談判。政府主管部門和特許經營者是協議談判的雙方主體，協議的成立基于雙方的合意，雙方在談判過程中需秉持契約自由及誠信原則，消除信息不對稱和有限理性等不利因素，在維護公共利益的基礎上達成滿意的條款。總體來說，談判過程是雙方力量博弈的過程，也是主管部門代表的公共利益與特許經營者利益不斷權衡和妥協的過程。協議的談判過程涉及一系列的權衡，包括成本和質量之間的權衡、成本和速度之間的權衡、成本和風險之間的權衡等。［16］在建立協議關系時，主管部門應有意識地考慮“天下沒有免費的午餐”，不進行這些權衡，就很難知道正在建立的關系對公眾來說是好還是壞。
第二，協議的設計。特許協議是以政府特許權為中心，對政府和對方當事人實施政府特許所產生的權利義務和爭議的處理作出的書面規定。它是雙方在整個項目過程中處理互相關系的基本準則。［17］作為政府規制風險的一種手段，特許協議應包含穩定預期及分配風險的內容。由于所在城市、涉及領域、規制目標的不同，其內容很難用一種固定的協議模式或者固定的協議條款來確定，但以下幾項內容應是任何特許協議中不可或缺的：⑴權利義務條款。我國相關立法和原建設部的“特許協議示范文本”①已經對權利義務條款做了較為詳細的規定，實踐中應根據相關規定結合特許項目的具體特點對雙方的權利義務作出明確詳細的規定。⑵投資回報條款。特許項目中存在著許多不確定的風險因素，特許經營者從事特許項目的最終目的和內在動力是為了獲得投資回報，即追求較高的經濟利益，若沒有充分的回報，就不會吸引民間資金和外資的進入。一般來說，投資回報主要有三種模式：自負盈虧模式、固定比例模式、彈性比例模式。［18］自負盈虧模式將所有風險轉移給特許經營者，不符合風險分擔原則的內在精神，不利于特許項目的順利進行。固定比例模式因其缺乏靈活性，容易與實踐相脫離，使政府承擔過大的風險，已被相關法規政策所禁止。①彈性比例模式則為一種較好的模式，不僅能夠合理分配風險，還內含激勵機制，有利于保障各方利益。⑶補貼條款。特許經營者在特許經營過程中不僅承擔了一些政策性義務，還有可能在履約過程中遇到出乎締約雙方意料之外、不可預見的實際困難，因此應建立富有成效的政府補貼機制，給予特許經營者適當的補償。補貼不僅限于積極的給付性補貼，還包括減免性補貼，如免除一般的稅費負擔。協議雙方應在法律允許的范圍內商定補貼的具體情形及支付方式。⑷責任條款。公用事業特許經營相關立法及“特許經營示范文本”都對特許經營者的違約和違規行為設定了罰則，但未對主管部門和監管部門的違約和違法失職行為所應承擔的責任作出明確的規定。特許協議中當事人雙方權利義務應基本對等，監管部門享有維護公共利益所必需的特權，對此需要對其特權施加必要的限制，應對其違約責任作出明確的規定。⑸爭端解決條款。當前，在公用事業特許經營領域適用傳統的行政復議、行政訴訟和仲裁手段還存在一定的制度性障礙，也不是最有效的爭端解決方式，因而有必要在協議中規定更為合法、靈活、有效的爭端解決機制。特許經營是一種公私合作的方式，溝通協商是雙方合作的基礎，因此友好協商方式應成為解決爭議的首選機制，當雙方出現爭端時，可根據特許協議進行充分討論，以徹底消除雙方的隔閡和矛盾。
第三，協議的履行。合同政策改革的重要目標之一是強調規避風險，建立一種積極有效的工作關系。特許經營協議的履行期限一般都比較長，這就需要協議雙方保持協作關系，在遵循誠實信用原則、尊重現行慣例的基礎上認真履行合同內容，并在管理上采取開放的方式，用激勵性管制代替消極的管制，用市場導向管制取代政府導向管制，用對稱管制和公平管制取代非對稱管制和歧視性管制。
第四，協議的變更。協議變更主要包括兩種類型：一是政府基于公共利益的需要對協議條款進行單方變更。政府單方變更權的行使須基于公共利益，不得變更原始協議的基礎結構，須完整補償相對人的損失。政府在單方變更協議條款時需書面告知特許經營者并聽取其意見，若協議變更對特許經營者利益造成了重大影響，特許經營者可要求開啟聽證程序，由各方利益主體對協議變更的必要性、變更的程度及相應的補償內容等進行充分的公開辯論。二是特許經營者由于客觀情況的變化而導致自身經營出現問題時可以向政府申請對協議相關條款進行變更。此種情況下政府需要對特許經營者所描述的問題進行調查，以確定是否存在對協議進行變更的問題。政府經調查發現確實存在需要對協議進行變更的情況，則允許協議雙方就需要修改的條款進行協商談判，如果協議變更可能對消費者造成不利影響，政府需要召開聽證會，廣泛聽取各方意見，在此基礎上對協議的內容進行相應的修改。
第五，協議的解除。協議的解除主要包括兩種類型：一是政府為了公共利益需要單方解除協議。政府基于政策等客觀因素的重大變化或特許經營者嚴重違約而單方解除協議時，將會給特許經營者利益造成不利影響，進而導致信賴利益受損，同時，協議的解除也會給受益人帶來相當大的影響。因此，政府在解除協議時應給特許經營者提供相應的程序性保護和補償性保護。在協議解除過程中，政府應以書面形式告知特許經營者并召開一定形式的聽證會，以充分聽取特許經營者和消費者的意見，同時應充分考慮特許經營者的合理利益。當政府因政策等客觀因素的改變而解除協議，對特許經營者預期利益造成嚴重影響時，特許經營者可以向政府提出補償申請，并獲得相應補償。［19］二是特許經營者因能力不足、投資不足、管理不力或者破產等因素向政府申請解除協議。特許協議的解除涉及公共利益，對此政府應通過法定程序審慎對待。具體來說，政府應召開聽證會，對特許經營者退出的理由進行質證、辯論，充分聽取各方利益主體的意見，必要時政府可對相關問題進行調查核實。若特許經營者還具有繼續經營的能力并且愿意繼續經營，政府可給予必要的扶助以幫助其渡過難關；若特許經營者不具備繼續經營的能力，政府則需解除協議，但在特許權移交給政府或新的特許經營者之前，原特許經營者應繼續提供服務，不得隨意中斷。
（三）價格規制制度
作為經濟性規制方式的價格規制與公用事業終端消費者的即期利益最為密切，是一種比較有效的政府監管方式。在特許監管過程中，克服諸多制約因素，實現有效的價格規制，離不開清晰明確的定價目標和原則，更離不開系統的制度創新與程序設計。
第一，價格規制主體。公用事業的自然壟斷性和公益性決定了公用事業產品或服務的價格不可能通過市場競爭自由決定，政府是公用事業價格的決定者，并擁有一套獨特的定價機制。我國《價格法》和相關公用事業立法授權政府價格主管部門作為價格規制的主要部門，行使和承擔相應的職權和職責。問題在于價格主管部門并未全程參與公用事業特許過程，對特許項目缺乏詳細的了解，加之信息的不全面和內外部監督機制的缺乏，很難獨自制定和實施一套有效的價格規制制度。因此，有必要對價格規制主體進行擴充，形成以價格主管部門主導、公用事業監管部門和公眾參與監管委員會協助、特許經營者和相關消費者組織或個人廣泛參與的多元復合規制主體，以便在價格主管部門、特許經營者、消費者之間建立相互制衡的約束機制和信息溝通機制，實現價格規制的最優目標。
第二，價格規制模式。目前，世界上存在兩種最具典型意義的價格規制模式，即以美國為代表的投資回報率規制模式和以英國為代表的最高限價規制模式。當前，我國公用事業特許立法明確規定了公用產品或服務價格應根據社會平均成本、經營者合理收益、社會承受能力等因素予以確定。但實踐卻與此相背離，采取的是以個別成本為依據的定價方式，這種傳統的具有實報實銷特征的成本加成模式是激勵強度最弱的價格規制機制，使得企業發生的任何成本都可以轉嫁到消費者身上。相比之下，最高限價模式更具激勵性，但是我國尚不具備有效的信息溝通機制及完整的會計和審計體系，監管機構也缺乏必要的能力和經驗，導致無法完全推行該種模式。在現階段，投資回報率模式和最高限價模式相結合的綜合規制模式將成為我國最有效的價格規制模式，①國家和地方立法可以根據具體情況確立其作為過渡方式，以指導實踐。當然，在條件成熟的地方可優先推行最高限價規制模式。
第三，價格制定和調整。我國《價格法》及相關的公用事業特許立法都明確規定公用產品或服務價格的制定和調整應當通過正式的聽證程序來確定，國家發展和改革委員會也制定和了《政府制定價格聽證辦法》（以下簡稱《聽證辦法》）。然而，價格聽證制度在實踐中則暴露了各種各樣的問題，甚至還出現了諸多異化現象，［20］這與現行公用事業特許立法缺乏詳細的程序規定有關。因此，應在現有規定的基礎上，結合公用事業特許的特點，對其價格制定和調整程序作出更為系統的規定：⑴啟動。根據提起主體的不同可分為兩種情形：一是公用事業價格主管部門依職權主動啟動。價格主管部門在特許項目開始運行時和運行過程中因公用企業成本和其他經濟、政治環境發生變動時根據價格法有關規定直接提出定價或調價方案；二是公用事業價格主管部門依特許經營者、消費者組織、公眾監督委員會、行業協會或市政公用事業主管部門書面申請啟動。價格主管部門在收到申請后應當對申請材料進行調查、核實并聽取申請者的意見，申請材料不齊備的，應當要求申請人限期補齊，審核后，價格主管部門認為申請符合價格制定或調整條件的應當予以受理，若申請不符合條件，則不予受理，但應向申請者送達書面決定書并說明理由。⑵成本監審。成本監審由價格主管部門內設的成本調查機構根據相關規定組織實施，特許經營企業上報的有關成本資料必須由獨立的審計機構進行審核，同時聘請相關專家對資料的合理性、合法性進行審查，并根據所有被監審的經營者的成本核定表核算定價成本，向價格主管部門遞交成本監審報告。⑶聽證前的準備。價格主管部門應當在作出受理決定之日起3個月內舉行聽證會，在舉行聽證前應進行社會承受能力的調查，廣泛聽取公眾意見，以確定價格聽證涉及的主要群體及社會的總體承受能力，并在聽證會舉行前30日通過政府網站、新聞媒體向社會公眾公告聽證會參加人員、旁聽人員、新聞媒體的名額，產生方式及具體報名辦法。⑷聽證。在聽證會舉行前15日，價格主管部門應當通過政府網站、新聞媒體向社會公告聽證會舉行的時間、地點、定價聽證方案要點、聽證會參加人員名單，并向聽證會參加人送達定價聽證方案、成本監審報告等聽證材料，必要時價格主管部門可舉行聽證預備會，就聽證中涉及到的專業問題，由經營者或相關專家進行解答，以保證聽證代表的有效參與。在聽證會進行過程中，應充分保障聽證代表特別是消費者和持不同意見代表的話語權，聽證代表對申請人提出的定價方案可進行質證和辯論。此外，聽證會應設旁聽席，旁聽人員由價格主管部門根據公民、法人或者其他組織報名情況，按報名順序選取或隨機抽取，旁聽人員沒有提問和發言權，但可于聽證會結束后通過電話、網絡或信件向價格主管部門提交意見。⑸決策。聽證會只是政府機關決策前的一種征求意見的程序，聽證會本身并不決策，聽證代表所發表的意見能否為價格決策機關真正聽取，作為記載聽證會代表意見陳述的重要法律文件——聽證筆錄能否作為價格決策機關最終定價的重要依據甚至唯一依據，將直接關系到價格聽證制度根本目的的實現。然而，《聽證辦法》及公用事業特許立法僅規定定價機關作出決定時應當充分考慮聽證會意見，并未對聽證筆錄的效力作出明確的規定。“如果行政機關的裁決不以案卷為根據，則聽證程序只是一種欺騙行為，毫無實際意義。”［21］因此，在定價決策中應引入聽證案卷排他的規則，將聽證案卷所記載的意見作為價格決策部門定價的主要依據，在聽證會代表不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧時，價格決策部門應當協調申請人調整方案，必要時應由政府價格主管部門組織再次聽證。⑹批準和公布。價格主管部門對定價或調價方案進行修改、作出最終決定后，應在7日內將定價或調價方案、聽證會紀要、聽證會筆錄和有關材料一并提交政府進行審核。政府批準定價或調價方案后，價格主管部門應通過新聞媒體、網絡等向社會公布并組織實施。
第四，價格保障機制。任何有效的監管都不是單獨依靠某一種制度來發揮作用的，而是需要相應配套制度的支撐，綜合性價格規制模式的實現至少還需確立以下配套制度：⑴定期審價制度。公用事業產品或服務價格受多種因素的影響，不可能一成不變。價格主管部門應當建立定期審價制度，設立成本數據資料庫，形成有效的成本約束機制，改變定價過程中政府與公用企業信息不對稱的現狀，并根據公用企業成本的變化對價格作出相應的調整，一般來說定期審價的間隔時限最短不得少于1年。⑵價格調節準備金制度。美國將公用事業價格調節基金作為價格規制的一種常用方法，［22］我國部分地方公用事業特許立法也確立了此種制度，專項用于公用事業價格和利潤的調控。①當特許經營者的實際利潤率水平高于規定利潤率水平時，高出部分產生的利潤進入價格調節準備金。當公用事業成本費用增加幅度不大時，可以用價格調節準備金來調節，先不調整價格，以保持公用事業價格的穩定；只有當價格調節準備金不足以彌補公用事業運營成本的增加時，才考慮調整價格。⑶價格違法責任制度。一是特許經營者的價格違法責任。在特許經營者違反相應價格規定時應對其進行相應的處罰。國務院頒布的《價格違法行為行政處罰規定》明確要求價格主管部門可據此對特許經營者的價格違法行為進行處罰。二是價格主管部門的價格違法責任。我國價格主管部門的監管行為尚未受到政府和社會公眾的有效監督和制約，相關法律和政策并未對其價格違法責任作出明確的規定，今后立法應對此作出回應。
（四）績效評估制度
績效評估是指在實現某種行政管理目標的過程中，通過定量、定性等方式對比分析一個機構或組織相關活動的投入、產出和結果，進而綜合衡量該機構或組織所具有的特定能力的效率、效益的活動。績效評估作為政府管制手段的優勢表現在它為社會各階層提供了一個直接參與項目管理的平臺，為明晰并落實各方主體的法律責任及社會責任提供了一個長效機制。我國公用事業特許經營相關立法大都確立了績效評估制度，但并未對此制度作出明確的規定，缺乏可操作性，此項制度大多處于“冷藏”狀態。因此，立法應著重就績效評估的主體、內容、程序、方式和結果處理等作出詳細的規定。
第一，評估主體。現行立法大都將公用事業主管部門作為績效評估的實施部門，筆者認為這一規定不盡合理，應將獨立于公用事業主管部門的第三方機構作為績效評估的實施主體。其理由如下：一是績效評估包含了對特許協議履行情況的評估，主管部門作為協議一方的當事人，評估內容不可避免地會涉及到主管部門的履約情況，由主管部門進行評估不僅違背了正當法律程序的要求，而且還會摻雜主管部門過多的主觀因素，使評估結果的可信度大打折扣；而獨立的第三方機構可客觀中立地行使職權，得出公正的結論，同時通過評估可以有效監督和制約主管部門的規制行為。二是績效評估是一項專業性很強的規制手段，需要大量的專家、技術人員的參與，主管部門作為執法機關尚不具備相應的條件，而且實踐中主管部門并不是自己獨立進行評估，大多是委托獨立的第三方中介機構進行績效評估。①
第二，評估內容。“在今天的新公共管理中，確定績效標準面臨的一個挑戰是如何將顧客滿意標準和內部產生的目標以及政府選擇的基準整合起來。一種整合的方法是把一些績效衡量標準結合起來，這些標準可以通過在一個可比較的項目中建立基于績效的基準來加以確立，可以使合同組織中的人員通過可接受的限制范圍建立 他們自己的標準來加以確立，也可以通過客戶調查獲得外部輸入來加以確立。”［23］可見，績效標準是一個開放、不斷發展的動態標準，是由評估主體組織相關專家、行政機關、行業協會、特許經營企業以及消費者共同制定和實施的一套多維立體的指標體系。績效標準評價體系主要包括兩方面的內容，即分別對特許經營協議和特許經營企業的評估。其中，對特許經營協議的分析主要包括協議的合規性分析、責權分配與風險管理、協議的動態適應性分析等。對特許經營企業的評估主要包括對產品質量、服務質量、建設與改造、運營管理、財務狀況、安全保障與應急、公司治理與文化以及其他事項的評估等。在確立這些基本評估指標后，可采用自上而下的層次分析方法，在一級指標的基礎上逐漸細化，分別建立二級和三級指標，逐級構建指標體系。
第三，評估程序和方式。具體來說，績效評估制度主要包括以下幾個步驟：⑴評估啟動。績效評估的首次啟動應在授予經營者特許經營權1年之后。評估主體應根據特許項目的具體特點，確定績效評估的對象、范圍、目標和評價方法，據此制訂績效評估計劃，然后向政府遞交評估申請，經政府審核通過后開始實施。績效評估的再次啟動應按照立法規定的期限進行，評估周期一般不得低于2年，特殊情況下可以實施年度評估。⑵評估準備。這一階段主要是搜集和整理有關績效評估的資料，包括公用事業主管部門和有關部門在日常監管中所搜集保存的有關資料和特許經營企業自身經營情況的資料數據。其中公用事業主管部門和有關部門需要提交的資料包括：特許經營企業提交的日常經營數據和自評報告、監管機構定期的考核報告和評估報告、監管機構日常的監管資料等；特許經營企業需要提交的資料包括：財務狀況、成本控制、日常管理、質量和安全標準、對突發事件的處理情況、企業人員管理等資料。當評估資料不完整時，評估主體可通過市場調查、實地調研等渠道，聽取相關機構和人員的意見獲取相關資料數據。⑶評估進行。評估主體根據監管機構和特許經營企業提交的資料及自身調查搜集的資料對特許經營協議履行情況和特許經營企業的績效作專業性的定量分析，以確定風險事故發生率、風險事故損失程度、風險管理成本收益、協議內容履行程度等指標，必要時評估主體可委托有資質的獨立中介機構協助其完成此項任務。另外，評估主體應進行民意調查和民意測驗，因為社會公眾是公用產品和服務的直接體驗者，具有很大的話語權，通過公眾參與，可以掌握評估特許項目產生社會效益的情況。⑷評估結果的作出及其公布。評估主體可以在績效評估指標體系的基礎上依據評分細則對各項指標進行打分，以此獲得綜合評價分，從而將績效評估結果劃分為優、良、中、低、差等幾個層次。評估主體作出評估報告后，應分別向政府、公用事業監管部門、特許經營企業送交評估報告，同時將評估報告在政府網站、新聞媒體上公開，接受公眾監督。
第四，評估結果的處理。作為一種網羅信息的有效手段，績效評估制度的落腳點并不在于搜集信息，而在于通過解決評估信息所反映出的制度運作問題，實現提升特許運營績效和降低特許運營風險的目標。因此，應賦予評估報告一定的法律效力，防止評估流于形式。一方面，公用事業主管部門應根據評估許協議履行狀況，在同特許經營者協商的基礎上對特許經營協議作出必要的修正，并根據評估報告的建議改進自身的規制手段。另一方面，應根據評估結果確立相應的激勵機制：當特許經營者獲得優秀或良好評價時，可給予其一定的精神或物質獎勵，或在某些方面給予優惠；當特許經營企業獲得較好、一般評價時，可對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經營企業獲得不合格評價時，可視情況給予警告并進行相應的金錢或物質上的懲罰，如提取履約保函，同時對其存在的問題提出整改意見并限期改正；當特許經營企業對其存在的問題拒不改正或連續兩年考核不達標時，可以取消其特許經營權。
（五）市場退出制度
作為公用事業特許監管的最后環節，市場退出應當是一種“備而慎用”的管制手段。對特許經營者的退出規制是以保障消費者權利為導向的社會性規制，其核心并非讓公共服務更有效率地提供給消費者，而是防止以不可欲的方式分配財富或機會，防止消費者無法獲得最低限度的、持續的公用事業服務。［24］我國公用事業特許相關立法明確規定，特許經營者應當優先保證公共利益不受損害，確保提供持續、安全、方便、優質、高效、公平和價格合理的普遍服務，未經直轄市、市、縣人民政府批準，獲得特許經營權的企業不得擅自停業、歇業。基于憲法、法律和契約的要求，從行政法學和規制理論出發，特許經營者退出營業的自由應受到一定的限制。
第一，事先批準。特許經營者的退出主要存在兩種情況：一是特許項目因特許期滿而退出，即正常的市場退出；二是特許項目在期滿前因違約或其他原因而退出，即非正常的市場退出。在第二種情況下，行政主體并不必然做出批準退出申請的決定，應以調查所獲得的信息為基礎，對申請人的運營狀況、申請人所提供服務的可替代性、消費者對申請人提供服務的依賴度等相關因素加以考慮，作出批準或不批準退出的決定。同時，退出決定的作出應有明確的時限要求，一般來說，行政主體應當自收到特許經營者退出申請的3個月內做出答復，并就相關決定說明理由。
第二，聽證。程序的意義就在于限制恣意的行政，保證理性的選擇，具有“作繭自縛”的效應，對討論、決定過程的反思性整合。［25］公用事業牽涉各方主體的利益，而政府對特許經營者的市場退出擁有較大的自由裁量權，通過程序控制可以增強政府決策的合法性和合理性。聽證程序為各方利益主體提供了參與的渠道和機會，并為現行立法所確認，但現行立法規定聽證只是一種可選擇的、被動的程序。①筆者認為，公用事業事關重大的公共利益，作為公正裁決基礎的聽證程序應作為決策的必經程序，而不是可選擇的程序。公用事業主管部門在做出撤銷或收回特許經營權決定之前或特許經營者提交解除特許經營協議的書面申請后，應當在一定期限內組織聽證。
第三，終期評估。終期評估制度是指特許經營期屆滿之前或特許經營協議終止時，行政主體對特許經營者的協議履行情況進行審議，對特許經營設施、設備等進行資產評估的制度。目前，我國尚未建立完整的終期評估制度，僅是部分地方性立法對此做出了簡單的規定。①筆者認為，終期評估主體應為獨立于主管部門的第三方。評估內容主要包括對特許經營協議履行情況的評估和對特許經營企業的評估，其中對特許經營企業的評估主要是對特許經營者財務審計、特許經營設施和設備等資產進行的評估。公用事業主管部門應根據評估結果做出不同的處理決定：對特許經營者完整地履行了特許協議內容并且特許經營設施、設備保存完好的，公用事業主管部門可給予其一定的精神或物質獎勵，或在某些方面給予優惠；對特許經營者未完整地履行協議或特許經營者對應當更新和維修的設備設施不予更換和維修的，特許經營者須承擔違約責任，公用事業主管部門可提取履約保函或給予特許經營者相應的處罰。
第四，補貼。特許協議終止之后，特許經營者如何將特許項目轉移給政府，現行立法規定不一。例如《貴州省市政公用事業特許經營管理條例》第9條規定：特許經營者按照城市規劃投資建設的市政公用設施，在特許經營期滿或特許經營權終止后，無償移交給政府。但杭州、深圳、淮南等地的公用事業特許經營立法則規定：特許經營者應當按照城市規劃和特許經營協議的約定及時建設和更新市政公用設施，特許經營權被收回或終止后，該市政公用設施歸政府所有，需要補償的，根據特許協議的約定給予特許經營者合理補償。如果特許經營者承擔項目資產的技術改造和維護任務且項目轉讓是無償的，由于特許經營者擔心維護投資在特許經營期滿前無法全部收回，其對項目的技術改造和維護投資將會盡量壓減，項目資產的技術改造和維護就可能無法正常進行；如果公用事業主管部門承擔項目資產的技術改造和維護任務，就會影響市場力量的作用范圍，而且投資決策和經營決策的分離必然會影響兩者的協調性，在出現產品和服務質量問題時，很難劃清責任。［26］因此，筆者認為，應在市場退出制度中建立合理的激勵補償機制，以保證特許經營者承擔所有要求的投資而又不會使其過分投資。根據各國政府進行基礎設施特許經營的經驗，其常用的補償方法有以下五種：政府根據資產狀況給予原經營者適當的財政補償；補償金額由新一輪投標決定，新經營者支付補償金；在新一輪招投標中設定有利于原經營者的條款；要求經營者向政府繳納資產質量保證金；采用期限較長的特許期限。［27］上述方法已在我國公用事業特許實踐中得到了不同程度的運用，①但是在當前立法缺乏明確規定的情況下，解決補償問題較為可行的方法是由特許經營者和公用事業主管部門在不違背現行法律規定的前提下于特許協議中對補償制度事先做出明確的約定。
在現代社會中，國家權力僅僅停留在市民社會的外緣是不允許的，而必須以各種方式積極地參與到市民社會之中去，這已經成了時代的要求。［28］“政府的基本職責之一是提供一種我們可以用以修改規則的途徑，調解我們在規則含義上存在的分歧以及強制少數不遵守游戲規則的人遵守規則。”［29］這實際上表明了政府的核心服務是制度的生產。公共服務的市場化運營是我國政府改革的主導方向，特許經營作為一種有效的制度安排發揮了其不可替代的作用。然而，我國公用事業特許是在缺乏一般性的法律、政府角色不明確以及監管體系不健全等背景下產生的。現行公用事業特許經營立法顯然無法對公用事業特許活動提供有效的規范與指引，因此，完善公用事業特許經營立法，真正明確公用事業特許制度的核心法律地位，并圍繞它形成一整套詳盡的法律制度體系，已成為當下我國公用事業特許實踐中急需解決的問題。
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1、股份制商業銀行股權結構不合理，國家股仍占相當比例。雖然股份制商業銀行在成立伊始，就已經明確界定了金融產權，基本上建立了較為合理的法人治理結構，形成了三大權力機構——股東大會、董事會和監事會，發揮了股份制商業銀行規范管理、自主經營、靈活運作等體制優勢，銀行業績不錯。可是隨著時間變遷，慢慢發現這些股份制商業銀行的行為逐漸向四大國有商業銀行趨同，即體制優勢的邊際產出遞減趨勢已日益明顯。有關專家把這種現象稱為“體制回歸”。出現這種現象的主要原因是我國股份制商業銀行基本上實行的是以公有制為主體的股份制結構。這種股份制結構主要有三種類型：第一種是以大中型企業為股份持有者，如光大銀行等；第二種是政府投資和企業投資相結合，如交通銀行、中信實業銀行、興業銀行等；第三種是向公眾募股并上市，如深圳發展銀行、招商銀行、民生銀行等。由于一些股份制商業銀行要么是依托某種政府部門背景自上而下組建起來的，要么是國有大中型企業控股，導致股權結構不合理，存在“一股獨大”現象，董事會權力真空化，決策缺乏獨立性和科學性，治理結構仍然更主要體現“黨管干部”的原則，董事會在聘任行長方面沒有多少實質性的發言權。同時，一些股份制商業銀行的規章制度是參閱國有商業銀行的版本制作的，人員基本上都是從國有商業銀行中挖過來的，經營者的選擇方式以及激勵方式與國有商業銀行也沒有根本區別。時間一長，這些股份制商業銀行也就演變成了小型的“工農中建”。
2、股份制商業銀行治理結構制度的不完善造成股份制商業銀行存在“內部人控制（InsiderControl）”。在以公有制為主體的產權模式下，股份制商業銀行形成了一級法人總行對分行、分行對支行多層次的委托關系。雖然這種委托關系已不同于四大國有商業銀行的那種行政式的特殊委托，但由于委托人與人之間的信息不對稱、利益不一致和責任不對稱等，同樣會導致費用高昂和管理的不到位。股份制商業銀行監督資源的稀缺是導致“內部人控制”生成的關鍵原因，而股份制商業銀行的外部人缺乏足夠的激勵去獲取信息和行使監督權是股份制商業銀行“內部人控制”生成的又一原因。股份制商業銀行治理結構的不完善造成的直接后果就是，政府或國有大中型企業作為所有者同股份制商業銀行之間、股份制商業銀行上級行與下級行之間，都普遍的存在“內部人控制”的問題，即基本上無須承擔財產風險的經理人員和員工共同取得了對股份制商業銀行資產的事實上的控制權和支配權。這種控制權和支配權使得經理層和員工有可能出現的行為。
3、股份制商業銀行鏈長，導致成本增大，約束機制弱化。總分行體制下的股份制商業銀行，一級法人總行對分行、分行對支行等實行授權與轉授權經營，從而形成了股份制商業銀行內部總行到分行、到支行直至到職工個人的多層次委托關系。這一多層次的“委托—”鏈條上，隸屬于同一個法人主體的委托雙方，其委托關系往往以責任目標考評方式予以明確。一方面，所有者目標在各級層逐層變形，傳達到基層就變成了摻雜著各級者自利性目標的混合物；另一方面，人的首要目標，有時可能既不是利潤最大化，也不是銀行資產的增值，而僅僅是完成上級的計劃指標。因此，在信息不對稱客觀存在的情況下，如何防止各層經理人員利用信息優勢向上級委托人提供虛假信息，如何有效地監督各級經理人員的偷懶和不負責任，是股份制商業銀行面臨的一個重要問題。
