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2.城邦及立法的產生。在談到城邦的產生時，雅典人是這樣敘述的：經歷了無數的災難(洪水、瘟疫等)之后，有少數人幸存下來，幸存者們起先大概在荒僻的地方按隔離的家族群生活，很少甚至沒有互相聯絡的手段，幾乎沒有生產工具。當他們開始恢復彼此交往時，他們大體上仿照游牧者的方式靠他們的畜牧產品生活，不積累“可以攜帶的財產”，因此，沒有競爭和貪心。他們的生活由家長管轄，每個家長為自家制定規章。經過一段時間，人類從這種“游牧生活”過渡到農業生活，并且在山頂上新拓居地。為了防御危險，一些家庭會結合在“大屋子”下。由于每個家庭都有自己特定的習俗或規則，“大屋子”會從每個家庭帶進拓居地的各種規則中挑選可以為共同體接受的東西，加以整理，發展成一種新的生活規則，這就是原始立法的起源。當洪水的記憶完全消失時，人們就會敢于走下高地，進入平原，較大規模地建立像荷馬史詩中描寫的伊利奧斯那樣的城邦。當然，“這些發展不是一蹴而就的，而是在極其漫長的歲月中逐漸演變的”。
3.政體。柏拉圖主張的是民主政體和君主政體相結合的混合政體。“兩者——專制和自由——限制在一定范圍內，事情就變得好多了”。柏拉圖還主張分權。他認為，為了任何國家的永久福利，需要在幾個方面劃分最高權力，把完全的統治權集中在同一人手中是毀滅性的。
4.法律權威。他說，在一個“真正的政體”中，統治者不是階級利益集團，而是上帝，而上帝藉以使其命令家喻戶曉的聲音，就是法律。因此，良好政體的根本原則是，統治者不應是個人或階級，而是不受個人感情影響的法律。
5.立法、執法和守法。柏拉圖在書中構建了人們的一切行為都由具體的法律來規范的新理想國。
由此可見，柏拉圖在他的晚年思想中實際上已經由早期的理想國式的所謂“人治”轉向了后人所稱的“法治”，這與亞里士多德后來的法治思想不可謂不一致。眾所周知的亞里士多德法治“公式”：
一、要有制定的良好的法律；二、制定好的法律得到人們的普遍遵守，在《法律篇》中都能找到出處。柏拉圖強調的法律形式實際上就是良法的問題，而柏拉圖不僅強調了守法，也強調了立法與執法，從當今的意義上看，柏拉圖似乎比亞里士多德更加進步。這一點與我們的傳統認識有了巨大的不同，那么怎么解釋這樣的進步與退步呢?
我認為，所謂的柏拉圖的人治與亞里士多德的法治并沒有實質上的差異，甚至柏拉圖前期的理想國思想和后期的法律篇思想在哲學基礎上也沒有本質上的不同。
在柏拉圖一生最后20年里，曾經是希臘精神生活中心的古老城邦的全盛時期已經過去：敘拉古遠征瓦解之后，雅典淪為第二流強國；在澤凱萊戰爭結束之時，斯巴達的霸權地位也一去不復返。希臘文明的存在，因東面的波斯人和西面的迦太基人的侵犯而遭到威脅。要保住希臘文明，只有依靠新城邦的建立或者老城邦的復興。而這時要做的第一件事就是為嶄新或復興社會提供一套完善的政體和基本法律。柏拉圖的《法律篇》便在這樣的情況下應運而生。不可否認，柏拉圖在《理想國》中曾有所謂人治的主張，即由“敏于學習，強于記憶，勇敢、大度”的哲學王來管理國家和治理社會，并嘔心瀝血地為此制定了理論基礎，但當別人問他這種理想國在人間能否實現時，柏拉圖自己也感到惶惑，承認這種理想國只存在于天上，他說，“或許天上邊有它的一個原型，讓凡是希望看見它的人能看到自己在那里定居下來。至于它是現在存在還是將來才能存在，都沒關系”。晚年的柏拉圖根據自己長期切身的政治實踐所帶來的慘痛教訓，意識到“理想國”是不切實際的，在人間無法實現，轉而主張法治。基于這種認識，柏拉圖在《法律篇》中設計了新理想國的藍圖。美國著名法理學家博登海默也認為柏拉圖在其后半生對他的法律思想作了“實質性的修改”。
我認為，這樣的看法僅僅看到了表面現象，卻并為發現本質的同一。柏拉圖在《法律篇》中強調法治的良好功效以及具體的法律形式(即良法)的重要性和立法的重要性。亞里士多德同樣強調了制定良好的法律。但是，這樣完美的法律應當由誰來制定呢?亞里士多德并沒有給出答案。他的老師柏拉圖自己也回答不出來，事實上，他又一次陷入了如同理想國一樣的惶惑中，于是轉而唯心的求助于上帝，認為統治者不是階級利益集團，而是上帝，而上帝藉以使其命令家喻戶曉的聲音，就是法律。
那么也就是說，《法律篇》中的法律靠人同樣制定不出，還是得依靠天上的上帝，這同《理想國》中虛構的哲學王又有多大的差異呢?可見，柏拉圖的思想根基并沒有發生實質性的改變。在《法律篇》中，智慧具體化為法律，也許可說凍結為法律，在社會生活中法律規范在總體上可能是最為合理的。因而，現實的國家是法治的國家，是依靠守法的意向，通過培養服從法律的精神試圖達到和諧。
綜上所述，筆者認為法治思想應當起源自柏拉圖，而非大家普遍公認的亞里士多德，并且柏拉圖前期的所謂“人治”思想和后期的思想實際上也沒有本質的不同，不過是具體形式的差異。
參考文獻：
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關鍵詞：法治行政收費依法行政
引言
行政收費并非法律術語，而是一個法學理論術語。目前通說認為：行政收費是國家機關向特定對象實施特定管理，提供特定服務強制收取相應對價的一種具體行政行為①。因此行政收費也可稱為政府收費，在我國，與行政收費相關且已被立法確認的概念是行政性及事業性收費。1982年遼寧省物價局首先使用了行政性收費和事業性收費的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國價格管理條例》所確認。國家物價局、財政部(1988)價涉字278號《關于加強行政事業性收費管理的通知》規定：“行政性收費是指國家機關、事業單位為加強社會、經濟、技術管理所收取的費用。事業性收費是指國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取的費用。”②無論怎樣定義行政收費，事實上都是對管理相對人財產的一種直接處分和變相剝奪，對相對人來說并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺，至少已經在法律上得到了規制，行政收費卻至今還沒有相應的比較高層次的法律出臺，其直接后果就是導致了行政收費的泛濫，不僅損害了相對人的利益，增加社會的不穩定因素，也嚴重損害了政府的形象。作為一個向現代法治社會轉型的國家，法治政府的建設是當務之急，尤其是在加入WTO后，WTO對我國政府行為的影響是空前的，法治政府、陽光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權，受到法律的規制，這是現代法治社會的一個基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費存在的問題，進而為行政收費找出一條法治路徑。
一、行政收費的法治資源匱乏
現代法治國家的核心理念之一就是依法行政，英國法學家威德說過：行政法定義的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。對行政權的控制是行政法治的基本內容和價值取向。行政收費作為一項與相對人財產權利密切相關的行政行為，自然應當奉行行政法治的原則，而當我們從行政法學的角度對各種不同的行政收費行為加以解剖時，我們會驚奇的發現法治資源的匱乏。主要表現在：
第一，行政收費的依據混亂。行政收費其實質是對相對人的財產權利的剝奪和限制，從這一結果來看，它與行政處罰并無多大區別，但法律對行政處罰有著嚴格的規范，而行政收費在我國的行政法規至今還沒有針對性的規范，更不用說是法律了。在國外大多數國家，對政府收費大都實行法律保留，有最高立法機關以法律規定，我國在1985年《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或條例的決定》中把大量本應由立法機關的權限授權給行政機關，至今這個授權決定也沒有被宣布廢止。如果說在改革開放之初是不得以而為之，那么現在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導致了行政收費的混亂，只要有管理權的主體都自己制定規范性的收費文件，甚至是一些政府職能部門的紅頭文件都在作為收費的依據，這種實體規范的的多主體低層次造成了各地區各部門往往從各自的利益出發，爭相給自己設定收費權及項目和標準，使有關行政收費的規章和非規范性文件泛濫。對這種現象美國行政法學者施瓦茨在《行政法》一書中說“如果在控權法中沒有規定任何標準制約委任之權，行政機關則等于拿到了一張空白支票，它可以在授權領域里任意制定法律，這樣，主要立法者成為行政機關，而不是國會。”③授權行政機關確定行政收費的權力，這實質上就是政府機關自我賦權，而所收之費，也就是政府憑借權力向相對人實施的掠奪。嚴重違背了法治國家的基本原則。
第二，行政收費程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設中的基礎作用似乎是不言而喻的，學習和研究行政法的人恐怕沒有人會懷疑行政程序這些實現行政法目的過程中的重要性。正當程序是現代法治理念的重要內容，同時也是依法行政的重要保障。沒有正當的程序，行政相對人的權利就難以得到保障和維護，行政管理者也難以在管理過程中實現公開、公平和公正。我國由于傳統的“重實體輕程序”的影響，程序法的建設始終跟不上法治建設的需要，這種現象在行政收費當中表現得更為明顯，與行政處罰和稅收相比，行政收費的隨意性相對較大，所依據的規章規范性文件大都比較粗糙，存在許多程序瑕疵：
1.行政收費的設定缺乏民主性
從法理上講，立法應當充分吸納和體現民意，而不能單方面決定，尤其是為公民設定義務的立法過程中，公眾相對人的參與應成為一項原則，也是社會文明的一個標志。我國《立法法》第五十八條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式。”在立法上為公眾參與行政收費設定提供了法律保障。然而就現實而言，由于沒有與之配套的制度設計公眾的意見很難進入決策者的視線。行政主體在設定行政收費時，往往很少征求相對方(行政收費涉及到的利害關系人)的意見，雖說現在聽政似乎也很流行，但聽政在某些人眼中無非是聾子的耳朵，一種擺設而已。比如一些價格聽政會，你根本就不用猜，結果肯定是價格上調，價格聽成了價格上漲的代名詞。個中原因很多，但聽政程序不完善是一個重要的因素，民主化只是流于形式，公眾參與制度等于形同虛設，這種情況任其發展，將會嚴重影響到我國公民參政議政的積極性，也不利于公民自覺守法，正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律。”④2.有關行政收費的規定不透明
收費的法律依據不公開、不透明，很多的收費權所依據的是行政機關內部文件和規定，有的甚至是已經被廢止的內部規定仍在作為收費依據使用。在很多情況下繳費的人根本不清楚哪些該交，哪些不該交，更搞不清楚他們繳納的這些費用有多少是真正交給了國家，有多少是真正用在了所謂的交費項目上。面對名目繁多的行政收費，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些是屬于合理收費，哪些屬于違法收費。行政收費項目的廢止或收費標準的變更也缺乏公開性。從上個世紀中期開始，信息公開逐漸成為政府依法行政的一個基本要求，美國于1966年和1976年分別制定的《情報自由法》和《陽光下的政府法》，前者規定除幾種特殊情況外，政府文件必須公開；后者則對合議制行政機關的會議公開作了具體規定。公開原則是政府活動公開化的體現，是公民參政權的延伸，如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規定為依據征收費用，顯然違反了政府公開原則，也是與WTO規則相悖的。
3.行政收費的監督制約機制不健全
行政收費是公權力的行使，必須要受到相應的監督和制約，才能防止被異化。在對行政收費的監，一是對執行收費的程序需要進一步完善，有利于行政相對人監督，也有利于防止執法腐敗。我認為一套規范、完整的行政收費程序至少應包括以下要點：①表明身份，說明收費理由，出示收費許可證；②實行“定、收”分離制度，通過指定的金融機構來統一收取行政收費以減少腐敗貪污現象；③相對人填寫收費登記卡；④收費主體填寫統一、法定的收費收據；⑤收費主體告知相對人不服該收費的救濟途徑。二是收費的使用缺少監督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納入預算管理，使得部分資金游離于預算外，坐收坐支。有的把行政性收費變成了脫離預算監督脫離審計監督的第二財政，致使大部分資金留在機關的“小金庫”里，收入不入帳，支出不記帳，幾乎成為行政機關自由支配的“私有財產”。而且收費監控、監督機制不健全也是導致收費混亂的原因之一。現有的監督體制下，監督主體和監督對象混淆，導致監督作用難以發揮。按照控制論要求，監督主體和監督對象應當是兩個相對獨立的系統，否則，自己監督自己、自己審查自己，必然導致監督力度大打折扣。
二、行政收費的法治進路
行政收費作為交換公共部門所提供的特別商品和服務而進行的支付，其存在有其合理性，而且實際上，收費已經成為各級政府不可缺少的一種收入形式，但我們也必須把它歸置在法治的框架內，針對當前行政收費所存在的問題，建立健全符合現代法治觀念的行政收費制度，我個人認為可以考慮從以下幾個方面入手：
第一，明確和嚴格行政收費的設定主體。今后應當明確主要行政收費必須由法律和法規來規定，規章和規章以下規范性文件不能設定行政收費，從而徹底改變行政收費主要由行政機關設定的狀況，從源頭上遏止行政機關隨意收費，超標收費，借收費創收的可能性。至于規章是否享有創設行政收費的權力，筆者認為即使給予規章創設行政收費的權力，也應將其嚴格限定在創設一定數額的行政收費之內，規章以下的規范性文件則堅決不允許其創設行政收費；在有上位法的情況下，下位法的細化規定不可超過上位法關于收費的條件、種類、幅度的規定。
第二，早日制定統一的《行政收費法》。正如一些專家所指出的：“目前法律對收費的規范處于嚴重缺失狀態，不但修改相關法律極為迫切，制定一部收費基本法更是刻不容緩。”⑤筆者認為如果目前尚感制定一部系統完整的行政收費法典的時機和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政收費法通則”的過度辦法。“通則”中規定行政收費的原則和行政收費的一般條件以及運用的范圍，借此統一各類行政收費的立法、設定活動，以及為司法機關和行政準司法機關對行政主體的收費行為實施監督提供依據和標準。待實踐中積累了充足的經驗時，再將“通則”上升為法律。
第三，建立有效的監督制約機制。不受監督的權力必然導致濫用，實踐也充分證明了這一點。以往對行政收費采取的內部監督實施的辦法經時間證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主體亂收費得到有效的控制，為此，必須在嚴格內部監督的基礎上建立和健全行政收費的外部監督機制。在此方面，發達國家的經驗值得我們借鑒，即不管行政行為的實體內容，只要違反體現正當程序或自然正義要求的行政程序，即可導致整個行為無效，當事人就可拒交費用，從而在事前就起到了一個監管作用；除此之外，我們還必須完善行政收費的救濟制度，通過行政復議制度和行政訴訟制度給予相對人充分的救濟，尤其是要進一步完善行政訴訟制度，對行政收費進行司法審查，審查行政收費是否有法定依據，審查行政收費是否越權、是否、是否違反法定程序，對行政主體違法行使收費侵犯公民、法人或其他組織合法權益并造成損害的，可以按照《國家賠償法》第四條的規定，受害人可以通過司法程序取得國家賠償，從而是相對人得到充分的法律救濟。
注釋
①應松年.行政法新論[M].北京：中國方正出版社，1998.
②崔紅.我國行政收費的法律特征及分類[J].經濟法，2004(12).
③[德]施瓦茨.行政法[M].上海：中國大百科全書出版社，1997.
④應松年.行政行為法[M].北京：北大出版社，1999.
茯苓為多孔菌科真菌的干燥菌核。茯苓中茯苓多糖（β－茯苓聚糖）為主要成分，含量為84.2%。此外，尚含三萜類化合物茯苓酸、松苓酸等其他成分。
現代藥理學研究表明，茯苓中所含的羧甲基茯苓多糖具有提高機體免疫力、抗菌、降糖、抗腫瘤等作用。用羧甲基茯苓多糖培養具有促進抗感染、抗腫瘤和免疫調節活性的IL－2，TNF，IL－6，IFN－α，IFN－γ等細胞因子的分泌功能的人外周血淋巴細胞24、36、48、72h，IL－2，TNF，IL－6，IFN－γ的效價比無羧甲基茯苓多糖的細胞培養對照組的效價分別高0.8，7.4，0.5，10.9倍。羧甲基茯苓多糖預處理的人外周血淋巴細胞抗菌、抗炎及抗病毒作用明顯增強。茯苓多糖對棉球所致大鼠皮下肉芽腫形成有抑制作用，同時小劑量下也能抑制二甲苯所致的小鼠耳腫，說明茯苓多糖具有抑制急慢性炎癥反應作用［1］。羧甲基茯苓多糖的抗炎作用，可能與其活化T細胞、增強巨噬細胞的吞噬能力有關［2］。
茯苓含有的三萜類成分也有一定抗炎作用。茯苓由三萜1和12作為蛇毒液的磷脂酶A2的抑制劑，可抑制多種炎癥過程。另外，茯苓素體內可誘導小鼠腹腔巨噬細胞進入激活狀態，激活的巨噬細胞體積增大，與外界接觸面積大大增加，茯苓素體內誘導的小鼠腹腔巨噬細胞在體外抗病毒的作用加強，茯苓素對小鼠的細胞免疫和體液免疫有相當強度的抑制作用［3］。
另有報道，100%茯苓浸出液濾紙片對金黃色葡萄球菌、白色葡萄球菌、綠膿桿菌、炭疽桿菌、大腸桿菌、甲型鏈球菌、乙型鏈球菌均有抑制作用，其醇提取物可殺滅鉤端螺旋體［4］。
2豬苓
豬苓為多孔菌科植物豬苓的干燥菌核，化學成分主要含麥角甾醇、生物素、蛋白質、糖類等。從豬苓中提取出的主要有效成分是豬苓多糖。
研究發現豬苓多糖能顯著增強小鼠T細胞對凝聚素A的增殖反應以及B細胞對脂多糖的增殖反應，對小鼠全脾細胞有明顯的促有絲分裂作用；對特異的體液和細胞免疫應答的檢測表明：豬苓多糖能明顯增強小鼠對綿羊紅細胞的特異抗體分泌細胞數，能明顯增強小鼠對異型脾細胞的遲發型超敏反應以及促進異型脾細胞激活的細胞毒T細胞對靶細胞的殺傷。豬苓多糖對小鼠血液α－醋酸萘酯酶素分散型陽性T+淋巴細胞有顯著增殖現象［5］。另有臨床研究表明，豬苓多糖用于免疫功能低下的體弱兒童，不但能提高T細胞免疫功能，對體液免疫有調節作用，并能使免疫功能低下的體弱兒童精力充沛，胃納增加，體重上升［6］。
體外實驗結果提示，豬苓的醇提取液對金黃色葡萄球菌、大腸桿菌有明顯抑制作用［7］。
3澤瀉
澤瀉為澤瀉科植物澤瀉的塊莖。澤瀉塊莖中含揮發油、小量生物堿、天門冬素、植物甾醇苷、多種脂肪酸、樹脂、蛋白質、淀粉和5種三萜類化合物及大黃素、澤瀉醇C單醋酸酯和環氧澤瀉烯等。
研究表明，澤瀉所含物質可增強網狀內皮系統活性和抗補體活性。Shimizu等報道一種從澤瀉中分離出來的稱之為alismanSI的葡聚糖具有增強網狀內皮系統活性和抗補體活性［8］。Tomoda等報道從澤瀉塊莖中分離出一種名為alismanP的酸性多糖，也具有增強網狀內皮系統活性和抗補體活性。Matsuda等研究了澤瀉甲醇提取物和萜烯成分的抗補體活性。他們發現干燥澤瀉塊莖的甲醇提取物顯示出對經典途徑和旁路途徑激活的補體誘導的溶血作用均有抑制性作用，它還能抑制低張性休克誘導的溶血作用，但此作用與其抗補體活性相比較則非常弱。結果表明澤瀉具有抗補體活性，它的抗補體作用的成分部分應歸于上述討論的萜烯成分［9］。
另據鄭虎占等［10］報道，澤瀉有抑菌作用，其對金黃色葡萄球菌、肺炎雙球菌和結核桿菌都有抑制作用。戴岳等［11］報道澤瀉煎劑可明顯減輕二甲苯引起的小鼠耳廓腫脹，抑制大鼠棉球肉芽組織增生，而對血清抗體含量及大鼠腎上腺內抗壞血酸含量無顯著影響，表明澤瀉有一定抗炎作用。
4車前子
車前草為車前科植物車前、大車前、平車前的干燥全草。車前子為上述3種植物的種子。車前以種子和全草入藥。化學研究表明車前子含有車前子含有車前子酸、琥珀酸、腺嘌呤及膽堿等。
體外抑菌實驗表明，車前草水浸劑對同心性毛癬菌、羊毛狀小芽孢癬菌、星形奴卡氏菌等有不同程度的抑制作用，且金黃色葡萄球菌對本品高度敏感，醇提取物可殺滅鉤端螺旋體［12］。
車前子水提醇沉液給小鼠灌胃，對二甲苯致耳殼腫脹，蛋清致足跖腫脹有明顯的抑制作用，能降低皮膚及腹腔毛細血管的通透性及紅細胞膜的通透性，提示車前子具有一定的抗炎作用［13］。
5薏苡仁
薏苡為禾本科薏苡屬草本植物，它的干燥成熟種仁稱為薏苡仁，為常用中藥。近年來，國內外學者對薏苡的化學成分和藥理活性進行了研究，并得到了多種化學成分。現代藥理學研究表明，薏苡仁油具有抗腫瘤、免疫調節、抗病毒等方面的活性。薏苡的化學成分研究始于20世紀60年代，到目前為止，中外學者從薏苡中分到的化合物類型包括：脂類、甾醇類、木脂素類、酚類、苷等近30個化合物以及蛋白質、氨基酸和維生素等營養成分。
薏苡仁甲醇提取物對EpsteinBarr病毒早期抗原(EBVEA)激活作用有強烈的抑制活性，并依據生物活性為指導分離出一個單取代甘油酯，即α-單亞麻酯，當其濃度為6.2μg·ml-1時，可引起80%的細胞被抑制，表明α-單亞麻酯為薏苡仁抗病毒活性成分之一［14］。
體外實驗表明，薏苡全草(鮮品)榨汁或根(干品)煎劑，對金黃色葡萄球菌、乙型溶血性鏈球菌、碳疽桿菌、白喉桿菌有一定的抗菌作用［15］。
6木通
木通別名八月扎莖、預知子藤等，為木通科木通屬植物木通、三葉木通或白木通的干燥藤莖。木通中主要含有三萜皂苷成分。木通醇浸液(1∶20)在體外對革蘭陽性菌、陰性菌如痢疾桿菌、傷寒桿菌均具有抑制作用［16］。木通水煎劑(1∶5)對毛癬菌有不同程度的抑制作用［17］，三葉木通對變形桿菌、金黃色葡萄球菌、大腸桿菌、綠膿假單胞菌作用均較強。利尿、抗菌主要成分為木通皂苷［18］。
7滑石
滑石為硅酸鹽類礦物滑石族滑石。主要含水硅酸鎂，一般研粉或水飛晾干用，化學成分有：硅酸鎂、氧化鋁和氧化鎳等，主要藥理作用有吸附和收斂作用，內服能保護腸壁。滑石粉布于創面可形成被膜，有保護創面，吸收分泌物，促進結痂的作用。另據體外實驗研究，滑石粉對傷寒桿菌、甲型副傷寒桿菌有抑制作用［19］。
8小結
現代藥理學對淡滲利濕法治泄瀉常用藥物的研究表明它們中多數都具有直接或間接的殺菌、抗病毒或抗炎的效應。就現代醫學角度而言，泄瀉之證，特別是符合淡滲利濕法適應證的類型常是由腸道細菌感染所引起的。從目前研究狀況來看，淡滲利濕法治療泄瀉的藥理學機制當屬直接或間接地抗菌、抗病毒、抗炎和增強免疫功能，對抗細菌及其所引發的炎癥，進而促進腸道機能恢復，達到治療泄瀉的功效。
作為治療泄瀉的重要方法之一，淡滲利濕法在現代中醫臨床上仍有著廣泛的應用。以現代藥理學的眼光來看，此法有其合理性。但作為一門不斷進步，不斷完善的科學，現代藥理學所能探察到的方面仍主要局限于其化學本質和藥效學的研究，而對其有效性的本質研究仍有相當大的可以進一步完善的空間。該法在長期應用于臨床的過程中多是在中醫理論指導下實現其效用的，因此在臨床應用此法時應以中醫理論為主要指導理論和處方依據，避免以尚不完善的現代醫學理論指導中醫處方現象的出現。
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關鍵詞法治行政收費依法行政
引言
行政收費并非法律術語，而是一個法學理論術語。目前通說認為：行政收費是國家機關向特定對象實施特定管理，提供特定服務強制收取相應對價的一種具體行政行為①。因此行政收費也可稱為政府收費，在我國，與行政收費相關且已被立法確認的概念是行政性及事業性收費。1982年遼寧省物價局首先使用了行政性收費和事業性收費的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國價格管理條例》所確認。國家物價局、財政部(1988)價涉字278號《關于加強行政事業性收費管理的通知》規定：“行政性收費是指國家機關、事業單位為加強社會、經濟、技術管理所收取的費用。事業性收費是指國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取的費用。”②無論怎樣定義行政收費，事實上都是對管理相對人財產的一種直接處分和變相剝奪，對相對人來說并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺，至少已經在法律上得到了規制，行政收費卻至今還沒有相應的比較高層次的法律出臺，其直接后果就是導致了行政收費的泛濫，不僅損害了相對人的利益，增加社會的不穩定因素，也嚴重損害了政府的形象。作為一個向現代法治社會轉型的國家，法治政府的建設是當務之急，尤其是在加入WTO后，WTO對我國政府行為的影響是空前的，法治政府、陽光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權，受到法律的規制，這是現代法治社會的一個基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費存在的問題，進而為行政收費找出一條法治路徑。
一、行政收費的法治資源匱乏
現代法治國家的核心理念之一就是依法行政，英國法學家威德說過：行政法定義的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。對行政權的控制是行政法治的基本內容和價值取向。行政收費作為一項與相對人財產權利密切相關的行政行為，自然應當奉行行政法治的原則，而當我們從行政法學的角度對各種不同的行政收費行為加以解剖時，我們會驚奇的發現法治資源的匱乏。主要表現在：
第一，行政收費的依據混亂。行政收費其實質是對相對人的財產權利的剝奪和限制，從這一結果來看，它與行政處罰并無多大區別，但法律對行政處罰有著嚴格的規范，而行政收費在我國的行政法規至今還沒有針對性的規范，更不用說是法律了。在國外大多數國家，對政府收費大都實行法律保留，有最高立法機關以法律規定，我國在1985年《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或條例的決定》中把大量本應由立法機關的權限授權給行政機關，至今這個授權決定也沒有被宣布廢止。如果說在改革開放之初是不得以而為之，那么現在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導致了行政收費的混亂，只要有管理權的主體都自己制定規范性的收費文件，甚至是一些政府職能部門的紅頭文件都在作為收費的依據，這種實體規范的的多主體低層次造成了各地區各部門往往從各自的利益出發，爭相給自己設定收費權及項目和標準，使有關行政收費的規章和非規范性文件泛濫。對這種現象美國行政法學者施瓦茨在《行政法》一書中說“如果在控權法中沒有規定任何標準制約委任之權，行政機關則等于拿到了一張空白支票，它可以在授權領域里任意制定法律，這樣，主要立法者成為行政機關，而不是國會。”③授權行政機關確定行政收費的權力，這實質上就是政府機關自我賦權，而所收之費，也就是政府憑借權力向相對人實施的掠奪。嚴重違背了法治國家的基本原則。
第二，行政收費程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設中的基礎作用似乎是不言而喻的，學習和研究行政法的人恐怕沒有人會懷疑行政程序這些實現行政法目的過程中的重要性。正當程序是現代法治理念的重要內容，同時也是依法行政的重要保障。沒有正當的程序，行政相對人的權利就難以得到保障和維護，行政管理者也難以在管理過程中實現公開、公平和公正。我國由于傳統的“重實體輕程序”的影響，程序法的建設始終跟不上法治建設的需要，這種現象在行政收費當中表現得更為明顯，與行政處罰和稅收相比，行政收費的隨意性相對較大，所依據的規章規范性文件大都比較粗糙，存在許多程序瑕疵：
1.行政收費的設定缺乏民主性
從法理上講，立法應當充分吸納和體現民意，而不能單方面決定，尤其是為公民設定義務的立法過程中，公眾相對人的參與應成為一項原則，也是社會文明的一個標志。我國《立法法》第五十八條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式。”在立法上為公眾參與行政收費設定提供了法律保障。然而就現實而言，由于沒有與之配套的制度設計公眾的意見很難進入決策者的視線。行政主體在設定行政收費時，往往很少征求相對方(行政收費涉及到的利害關系人)的意見，雖說現在聽政似乎也很流行，但聽政在某些人眼中無非是聾子的耳朵，一種擺設而已。比如一些價格聽政會，你根本就不用猜，結果肯定是價格上調，價格聽成了價格上漲的代名詞。個中原因很多，但聽政程序不完善是一個重要的因素，民主化只是流于形式，公眾參與制度等于形同虛設，這種情況任其發展，將會嚴重影響到我國公民參政議政的積極性，也不利于公民自覺守法，正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律。”④
2.有關行政收費的規定不透明
收費的法律依據不公開、不透明，很多的收費權所依據的是行政機關內部文件和規定，有的甚至是已經被廢止的內部規定仍在作為收費依據使用。在很多情況下繳費的人根本不清楚哪些該交，哪些不該交，更搞不清楚他們繳納的這些費用有多少是真正交給了國家，有多少是真正用在了所謂的交費項目上。面對名目繁多的行政收費，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些是屬于合理收費，哪些屬于違法收費。行政收費項目的廢止或收費標準的變更也缺乏公開性。從上個世紀中期開始，信息公開逐漸成為政府依法行政的一個基本要求，美國于1966年和1976年分別制定的《情報自由法》和《陽光下的政府法》，前者規定除幾種特殊情況外，政府文件必須公開；后者則對合議制行政機關的會議公開作了具體規定。公開原則是政府活動公開化的體現，是公民參政權的延伸，如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規定為依據征收費用，顯然違反了政府公開原則，也是與WTO規則相悖的。
3.行政收費的監督制約機制不健全
行政收費是公權力的行使，必須要受到相應的監督和制約，才能防止被異化。在對行政收費的監督制約方面，至少還存在這么兩個問題，一是對執行收費的程序需要進一步完善，有利于行政相對人監督，也有利于防止執法腐敗。我認為一套規范、完整的行政收費程序至少應包括以下要點：①表明身份，說明收費理由，出示收費許可證；②實行“定、收”分離制度，通過指定的金融機構來統一收取行政收費以減少腐敗貪污現象；③相對人填寫收費登記卡；④收費主體填寫統一、法定的收費收據；⑤收費主體告知相對人不服該收費的救濟途徑。二是收費的使用缺少監督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納入預算管理，使得部分資金游離于預算外，坐收坐支。有的把行政性收費變成了脫離預算監督脫離審計監督的第二財政，致使大部分資金留在機關的“小金庫”里，收入不入帳，支出不記帳，幾乎成為行政機關自由支配的“私有財產”。而且收費監控、監督機制不健全也是導致收費混亂的原因之一。現有的監督體制下，監督主體和監督對象混淆，導致監督作用難以發揮。按照控制論要求，監督主體和監督對象應當是兩個相對獨立的系統，否則，自己監督自己、自己審查自己，必然導致監督力度大打折扣。
二、行政收費的法治進路
行政收費作為交換公共部門所提供的特別商品和服務而進行的支付，其存在有其合理性，而且實際上，收費已經成為各級政府不可缺少的一種收入形式，但我們也必須把它歸置在法治的框架內，針對當前行政收費所存在的問題，建立健全符合現代法治觀念的行政收費制度，我個人認為可以考慮從以下幾個方面入手：
第一，明確和嚴格行政收費的設定主體。今后應當明確主要行政收費必須由法律和法規來規定，規章和規章以下規范性文件不能設定行政收費，從而徹底改變行政收費主要由行政機關設定的狀況，從源頭上遏止行政機關隨意收費，超標收費，借收費創收的可能性。至于規章是否享有創設行政收費的權力，筆者認為即使給予規章創設行政收費的權力，也應將其嚴格限定在創設一定數額的行政收費之內，規章以下的規范性文件則堅決不允許其創設行政收費；在有上位法的情況下，下位法的細化規定不可超過上位法關于收費的條件、種類、幅度的規定。
第二，早日制定統一的《行政收費法》。正如一些專家所指出的：“目前法律對收費的規范處于嚴重缺失狀態，不但修改相關法律極為迫切，制定一部收費基本法更是刻不容緩。”⑤筆者認為如果目前尚感制定一部系統完整的行政收費法典的時機和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政收費法通則”的過度辦法。“通則”中規定行政收費的原則和行政收費的一般條件以及運用的范圍，借此統一各類行政收費的立法、設定活動，以及為司法機關和行政準司法機關對行政主體的收費行為實施監督提供依據和標準。待實踐中積累了充足的經驗時，再將“通則”上升為法律。
第三，建立有效的監督制約機制。不受監督的權力必然導致濫用，實踐也充分證明了這一點。以往對行政收費采取的內部監督實施的辦法經時間證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主體亂收費得到有效的控制，為此，必須在嚴格內部監督的基礎上建立和健全行政收費的外部監督機制。在此方面，發達國家的經驗值得我們借鑒，即不管行政行為的實體內容，只要違反體現正當程序或自然正義要求的行政程序，即可導致整個行為無效，當事人就可拒交費用，從而在事前就起到了一個監管作用；除此之外，我們還必須完善行政收費的救濟制度，通過行政復議制度和行政訴訟制度給予相對人充分的救濟，尤其是要進一步完善行政訴訟制度，對行政收費進行司法審查，審查行政收費是否有法定依據，審查行政收費是否越權、是否、是否違反法定程序，對行政主體違法行使收費侵犯公民、法人或其他組織合法權益并造成損害的，可以按照《國家賠償法》第四條的規定，受害人可以通過司法程序取得國家賠償，從而是相對人得到充分的法律救濟。
注釋
①應松年.行政法新論[M].北京：中國方正出版社，1998.
②崔紅.我國行政收費的法律特征及分類[J].經濟法，2004(12).
③[德]施瓦茨.行政法[M].上海：中國大百科全書出版社，1997.
(一)依法治校是現代法治主義的要求
學校對受教育者享有處于法律豁免狀態的自主管理權,這是近代法治主義中“特別權力關系不受法律調整”觀點的集中體現。學校對學生享有無限制的自主處分權,不論該權力行使的程序是否公正、實體結果是否正義,都完全處于司法審查的豁免狀態,這種觀點有利于保障學校辦學的自治權和自,但卻忽略了一個簡單的現代法治原則“任何不受控制的權力都將導致專制的高度可能性甚至是必然性”[1]。傳統的教育觀念導致學校在教育管理中濫用自由裁量權等現象普遍存在,對受教育者造成終生難以愈合的創傷。因此,現代法治主義認為“自由裁量是根據合理和公正的原則而不是根據個人的好惡做事;自由裁量權不應是專斷、含糊不清的權力,而是法定的、有一定法律約束的權力”[2]。由此可見,特別權力理論已經為現代法治主義普遍拋棄,任何權力都必須納入法治的軌道。
(二)依法治校能夠實現現代人類的基本權利——受教育權
受教育權是我國憲法賦予公民的基本權利。隨著知識經濟的來臨,它更成為公民享有其它權利的基礎。受教育權的缺失將導致勞動權的被限制與被剝奪,進而影響公民其它財產權的實現;受教育權的缺乏將影響人們運用現代傳播技術進行交流,從而導致公民言論自由權得不到完整的實現;受教育權的缺陷還將降低受教育者的社會評價,從而對公民的名譽權、榮譽權造成負面影響。可見受教育權對于公民而言可謂牽一發而動全身,學校教育管理對公民的影響可謂終身而深遠,將其納入法治的范疇是現代法治主義的應有之義。
(三)依法治校是WTO基本規則的反映
隨著中國加入WTO,國際化的法治主義也對我國產生了深遠的影響。WTO的重要法治理念“司法最終救濟原則”已經為我國的立法所接受。該原則要求權利受侵害后要窮盡所有的救濟方法應當以司法救濟作為最終的保障。可見學校教育管理已不是孤立的、不受約束的活動,而應當以法治為基礎,將依法治校作為溶入國際大家庭的必要途徑。
二、依法治校的現實可能性
上文已經從3個方面論述了學校教育管理納入法治范疇實施依法治校的必要性,但它是否具備現實可操作性呢?筆者認為依法治校已經具備相應的法律理論基礎。上文所述的我國憲法中“依法治國”的規定和WTO的“司法最終救濟”原則都回答了這一問題。同時,《教育法》第28條規定,學校享有對受教育者進行學籍管理、實施獎勵或處分的權利。《高教法》第53條規定,高等學校學生的合法權益,受法律保護。《學位條例》第2條規定,公民可以按照本條例的規定申請相應的學位。《高校學生管理規定》第15-38條規定,學校可以依法規定對學生進行各種學籍處理。第62條規定,對犯有錯誤的學生,學校可視其情節輕重給予紀律處分。從以上法律、法規中,我們不難看出學校的教育管理權不是自然產生的,不是與生俱來的,而是一種法律授權或賦予的法定權力,它既不可能是一種絕對自由裁量權,也不可能享有法律豁免的特權。由此可見,依法治校是有充分的法學思想、現代法治基本精神、法律原則作為其存在的基礎,是法治主義中必不可缺的。
任何組織、個人都不是孤立地存在于社會之中,它必將與其它法律主體產生千絲萬縷的聯系,從而置于整個國家法律體系之中。因此現行有效的法律、法規、規章、制度都將成為我們依法治校的基石。在“湖南外語外貿學校非法同居案”和“懷孕女生被開除案”中,法院在審理時均適用了《中華人民共和國民法通則》的有關規定;在中小學教育中還涉及到未成年人保護的法律規定;另外學校教育還可能涉及到婚姻、家庭、選舉、契約等方面的法律規定。可見依法治校決不僅僅是依某部法或某幾部法來治校,而應當建立以行政法為核心、教育法為指導、其它法律、法規為補充的綜合法治體系,真正實現依法治校的要求。
三、依法治校應當注意的幾個問題
(一)程序公正
現代法治主義追求的是公正,其中“程序公正是最大的公正”這一觀點已經為大多數法治國家所接受。法律的任務是用公正的程序推導出法律真實,并用這一法律真實對客觀事實作出法律上的判斷,因此不公正的程序必將導致不公正的實體結果。西方國家很早就認可了這個觀念,在“狄克遜訴亞拉巴馬州高等教育委員會案”、“戈斯訴洛伯茲案”、“佩蒂訴倫敦大學案”中,教育機構均因為程序失當而敗訴。然而我國傳統法律觀念卻認為實體結果的公正才是最重要的,為了所謂“公正”的實體結果可以違反某些法定程序,例如某學者公開宣稱“真實的犯罪嫌疑人的口供即使是通過刑訊逼供獲得的,也應當為法院所采信”。這充分說明了時至今日尚有人仍然忽視程序公正的重要性。這一點在學校教育管理活動中尤為明顯,也因此產生了諸多糾紛。在北京大學、中國科技大學、武漢大學等高校中發生的多起因學籍、學位處分所引起的訴訟中,學校敗訴的理由無一不是程序不當。這些實例應當引起學校管理者的警覺,充分重視程序公正的重要性。筆者認為,在學校教育管理活動中應當重視以下一些程序,才能盡可能保證其公正性。
1.充分說明理由的程序。它要求學校在作出任何管理決定時應當附加說明該決定的充分理由,這是依法治校的一項基本要求。英國學者韋德強調,某個行政決定沒有說明理由,行政機關將很難使這樣的決定正當化[3]。美國聯邦最高法院也認為,沒有說明理由的行政決定意味著違背正義的要求,說明理由是良好行政的基本要素之一,是一項憲法性要求[4]。綜合中西方法律觀點,說明理由至少具備以下意義:它表明在形式上決定是理性思考的結果,有利于增強人們對決定合理性的信任;它對那些不滿決定而準備申訴的當事人可以使他們考慮申訴的理由;它能夠體現程序公開的價值,體現對當事人人格與尊嚴的尊重;它對于裁判者意味著在作出決定時必須排除肆意、專斷、偏私等因素。可見說明理由是程序體現公正的必要條件之一,不說明理由的決定總是與任性、專橫、濫用權力相聯系,人們將不可避免地對該決定的公正性喪失信心[5]。
2.預先申辯的程序。它要求學校在進行教育管理活動尤其在作出處分決定時,應當在作出決定之前給予受處分者至少一次的申辯機會。申辯是任何法律行為的必備程序之一,因為受處分的當事人不是某種法律關系的客體,而是可以進行理性思考的平等主體。裁判者不應當對受處分者有任何偏見或先入為主,應當提供機會讓受處分者進行申辯并采納其合理的解釋。有些學校規定對學生的紀律處分應當在24小時內決定,這顯然是剝奪了受教育者的申辯權利。
3.以充分有效的實質性證據支持決定。法治主義的基本要求是以合法的證據推導法律真實,任何真實均應建立在有效證據之上。它要求學校在作出任何決定時應當掌握充分的實質證據,切不可僅僅接納傳聞或道聽途說的證據,也不可接納正在接受審查的證據。僅僅以傳聞作為證據的任何教育管理活動都會被法院的,例如僅僅因為學生在考試時東張西望即認定考場舞弊,或僅僅因為某人的口頭反映就作出紀律處分都是不負責任的決定,若因此引起的訴訟作為學校只有一種結果——敗訴。因此,這一程序還要求學校在作出決定前應當將相關的事實證據記錄在案,建立完整的案卷制度,并且僅能根據記錄在案的事實和理由作出決定。
(二)教育優先
法律所具備的六大功能中,教育功能與懲罰功能是相互對應的兩大重要功能,這二者相比較,教育功能應當優于懲罰功能。本著“治病救人,懲前毖后”的指導方針,在法治主義中應當堅持教育優先的原則。尤其在學校教育管理活動中,根據《教育法》的規定,學校的根本任務是教育和培養合格的社會主義建設者和接班人,這也要求學校在其教育管理活動中必須堅持教育為主的原則,獎勵和懲戒都只能作為教育的手段而已。因此它要求學校在作出決定時應當遵循以下幾個標準:(1)從輕標準。即在可處分可不處分時應不處分,處分可輕可重時應給予較輕的處分;反之在可獎勵可不獎勵時應給予獎勵,獎勵可輕可重時應給予較重的獎勵。這是法治中從輕兼從新原則在學校教育中的體現。(2)綜合考慮標準。即學校所作出的獎勵或處分決定應當與學生的行為性質、目的、后果相聯系,并綜合考慮其一貫的表現,不能畸輕、畸重。這是現代法治主義中適當性原則在學校教育中的體現。
(三)尊重既往判例與習慣
既往的判例與習慣應當成為人們今后所模仿的對象,這就是古人所謂的“前事不忘,后事之師”。受教育者總會根據以往同類事件學校所作出的決定來作為自身行為選擇的依據。法的預測功能也告訴我們前例與后循是密不可分的。如果既往的判例與習慣不被尊重,裁判者根據個人喜好對同一情形作出不同決定,必然導致人們對既有規則的尊嚴性、權威性、嚴肅性產生懷疑[6]。這一點在我國司法實踐中是有慘痛教訓的,應該引起學校管理者的重視。這也就要求學校在教育管理活動中應當根據以往同類事件的判例,根據教育活動中公認的良好習慣,對現今的事件作出正確、合理的決定。“大膽創新”是必要的,但“蕭規曹隨”也是不可或缺的。當然,既往的規則不可能是一成不變的,“墨守成規”顯然是不負責任的,但是當既往的判例與習慣和現今的情況發生沖突時,學校應當首先修改既有規則,再根據修訂后的規則作出決定。因為規則必須受到尊重,這也是“法不朔及既往”原則的體現。
(四)異議導致執行停止
在行政法中,為了保障一般行政行為的連續性,通常規定在行政復議、行政訴訟期間不停止已作出的行政決定的執行[7]。但是學校對受教育者的教育管理活動并非一般的行政行為。如上文所述,受教育權涉及公民的諸多權利,并廣泛牽涉國家、社會的利益,同時該行為具有階段性和時間性,錯誤的教育管理活動不立即停止,即使今后得到糾正,也將給受教育者造成終生無法彌補的損失。筆者認為,學校教育管理活動應當屬于《行政訴訟法》第44條、《中華人民共和國行政復議法》第21條規定的不停止執行的例外情況,在受教育者對該行為提出任何異議的同時應當立即停止執行該決定。
四、依法治校應當遵循教育規律
我們強調法律必須介入學校教育管理領域,強調必須實行依法治校,但并不等于說可以不顧教育規律,簡單粗暴地干涉學校的自治權、自。教育是一項特殊的社會活動,它有自身獨特的運行規律和發展模式,任何不尊重客觀規律的行為都是錯誤的。法院不是一個教育機構,法官也不是教育專家,它們對學校教育管理的認識水平肯定不及教育當局,因此一味強調法治對學校教育管理的全面介入而忽視教育本身的客觀規律的觀點是片面的、錯誤的。司法機構對學校教育管理活動的干涉和審查應當堅持普通行為不干涉和有限范圍審查原則。法律是用于追求公平和正義的,但并非實現所有公平的有效途徑,因為司法審查和干涉是需要成本的,對于那些影響甚微的教育管理行為提供司法保護,無疑是對有限資源的極大浪費。筆者強調,一方面,依法治校主要應當依靠學校自身轉變觀念,依照法治原則主動、積極地采取措施,完善現存的治校理念和方法;另一方面,依法治校還應當遵循教育規律,尊重學校教育管理的自治權、自,保障學校依法制定校內規章制度和依法進行教育管理的權力。這2方面的有效結合要求只有在學校的教育管理活動嚴重損害受教育者的合法權益,明顯與現代法治思想相背離時,我們才可以動用司法這一最終救濟手段。也只有這樣,我們才能做到在遵循客觀規律,尊重教育的專業性和特殊性的基礎上有效實現依法治校。
[參考文獻]
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論文關鍵詞：銀行不良資產；成因分析；風險管理；法律規制
一、金觸不良資產之現狀與成因
(一)金觸不良資產現狀
1999年底，國家成立了四大資產管理公司—華融、信達、長城和東方，目的在于協助消化四大國有銀行(中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國農業銀行)的19001)億元不良貸款。2001年底，時任中國人民銀行行長的戴相龍指出，四大銀行的不良資產已達18001〕億元左右。截至2003年底，四大銀行的不良貸款已達20001〕億元。據統計，四大國有商業銀行的不良信貸資產，1990年為2952億元，1996年達9500元億,6年間增加了兩倍多。至1999年高達18001〕億，3年間幾乎又翻了一番。國有銀行在近五年間消化了將近15001〕億元不良貸款(尤其是四大資產管理公司經過長期不懈的努力)，但新出現的不良貸款總量幾乎保持在原有水平上。國務院批準成立四大資產管理公司，是我國借鑒國際經驗和方法，處理國有銀行不良資產的重大舉措。但是，五年過去了，國有銀行的不良資產總量卻有增無減，這使得我們不得不從多角度、深層次分析金融不良資產的成因。
(二)金融不良資產現狀的成因
1.國家所有“虛位”、具體責任“真空”、金融風險意識淡薄、銀行經營管理不善。
2.銀行體制弊端、金融監控缺漏、銀行職員素養缺失、金融犯罪問題嚴重。
3.銀行有法不依—法治觀念淡薄。
4.國企效益低下—債務轉嫁銀行。
5.誠信觀念缺失—逃廢金融債務。
6.人情關系文化滲透—銀行借貸關系扭曲。
二、金觸不良資產之法律規制
在經濟全球化的今天，我們應認真學習、研究和借鑒西方銀行管理經驗，健全完善風險管理機制。
(一)巴塞爾原則及經臉
巴塞爾銀行監管委員會于1988年7月通過、于1997年4月補充修訂的(關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議》(通稱《巴塞爾協議》)規定:資本對風險加權資產的最低目標標準比率為896，其中核心資本成分至少為496。該協議出臺之后，德國為首的歐共體各國紛紛響應，英國、日本等國銀行均嚴格達標。美國銀行不僅確保資本充足標準，并創造性地建立了資本風險預替系統，從而保障監管機構防患于未然，有力地促進了美國金融業的穩健運行。1997年9月，巴塞爾委員會通過的《有效銀行監管的核心原則》，規定了有效銀行監管的條件、審批程序、持續監管手段以及監管權力等有關方面的25項原則。巴塞爾委員會于1998年9月針對銀行出現問題的主要原因頒布的《銀行內控制度的基本原則》，先后在內控文化、風險識別評價、內控措施與責任、信息及其溝通和內控制度監測等方面，規定了13項原則。同時，巴塞爾委員會在吸取一些銀行沉痛教訓的基礎上，了《關于操作風險管理的報告)(關于銀行透明度的建設》等文件。巴塞爾銀行監管委員會的上述一系列原則之所以日益得到其成員國與眾多的非成員國的高度重視并適用，就在于這些規則和要求是巴塞爾委員會聚集了大批業內專家，針對銀行金融業務數年開展過程中的突出問題深人研究的結論、對策和成果，符合國際商業銀行發展的趨勢，具有內在的科學性和外在的權威性，是巴塞爾委員會與許多國家和國際性組織共同合作的結晶。
(二)西方銀行風險管理
金融業高度發達的西方國家對風險管理理論和實踐的不懈探討和深人研究已取得了卓有成效的經驗。20世紀30年代由美國建立的存款保險制度，有力地促進和穩定了美國銀行制度，亦先后為日本、聯邦德國、英國等國家所借鑒。目前，許多國家均建立并完善了存款保險制度。存款保險制度的創立和完善，豐富和發展了銀行監管體系，已成為防范金融風險的行之有效的舉措。
德國商業銀行在風險管理中的VAR(ValueatRisk)風險度量法以及綜合運用風險規避、風險分散、風險轉嫁、風險補償等多管齊下的策略，加強金融監管，有效地防范和化解了風險。
我國商業銀行尤其是國有商業銀行，真正步人金融市場可謂是剛剛踏上征程。我國加入WTO之后，商業銀行無疑要在經濟全球化的大市場中運作、經營和發展。如何防范和化解金融風險，控制、減少、避免不良資產，應當認真汲取和借鑒西方發達國家商業銀行的管理經驗和管理措施，逐步提高對我國商業銀行的監督管理水平和我國商業銀行風險管理水平。
(三)確立風險防范理念
學習和借鑒西方商業銀行管理經驗，牢固樹立風險防范理念。金融風險防范應是整個國家、銀行系統和銀行全體職員共同的事業。風險管理、風險防范、風險控制的觀念和意識，應根植于整個銀行系統內的每個部門、每個崗位、每位職員的靈魂深處。正如巴塞爾委員會頒布的“銀行內控制度的基本原則”的報告所要求的，董事會、管理層與全體員工應該在銀行內部營造一種“內控文化”。銀行的所有職員都應該了解各自在內控制度中的作用，全面投人內控制度建設。
(四)建立完善風險管理機制
借鑒巴塞爾委員會頒布的原則、規則、標準和建議，汲取西方發達國家商業銀行行之有效的管理經驗，建立和完善我國銀行系統的風險管理機制·，應是我國商業銀行防范金融風險，減少、避免金融不良資產的系統性工程。巴塞爾內控基本原則強調，內部控制是需要董事會、高級管理以及全體職員不懈努力而實現的過程，是一個能夠不斷進行風險控制信息反饋并能進行自我調整的動態過程。巴塞爾委員會在《有效監管核心原則》中指出，在有效銀行監管體系中，監管者必須具備操作上的獨立性和實施監管的能力和手段，必須全面了解各類銀行業務性質，并盡可能確保銀行自身適當風險管理，使各個銀行的風險水平得以評估，確保銀行具有充足的資源承擔風險。有效的銀行監管體系，必須具有統一、明確的責任和目標，必須具有銀行監管的適當法律框架，包括銀行機構的許可規則和持續性監管規則，監管者實施法律和執行審慎監管權的規定以及對監管者的法律保護，還應建立監管信息分享安排及信息保密制度等。根據巴塞爾委員會上述有關原則及其精神，健全完善的風險管理機制應是有效的銀行監管與銀行內控制度的有機結合。
(五)健全銀行內控制度
從銀行內控制度而言，首先應建立決策科學化、管理規范化、運作現代化的風險管理機構。建立由董事會直接領導的、監控全面風險的、相對獨立的風險管理決策機構，決定銀行風險管理原則和風險管理程序，制定風險管理政策，監督評估執行管理層控制風險的管理狀態，提出風險管理的改進建議并監督其在限期內完成改進任務。風險管理決策機構下設獨立于銀行業務部門的風險管理職能部門，具體跟蹤監督風險管理政策和程序的執行，開發風險管理技術，監管授信業務的授權和受信決策程序，識別評估銀行風險，分析確定可控性風險與不可控性風險，并對可控風險提出相應的控制程序和措施，向有關業務部門提出;對不可控風險，要及時報告風險決策機構，以便迅速采取相應對策。。其次，要建立和完善信用風險、管理風險、經營風險、操作風險、市場風險等所有各種風險的防范和控制制度。實現制度化、流程化、規范化的管理，杜絕任何一個不受制度約束的職員，避免任何一項不受規范監控的業務。第三，要不斷創新風險管理措施，積極借鑒西方商業銀行風險規避、風險分數、風險轉嫁、風險補償等風險處置策略和經驗，建立健全配套規范的風險處置制度。第四，要造就整體優化的員工隊伍。1995年1月，巴林銀行因資不抵債，被荷蘭國際集團以1美元的價格收購。幾代人為之努力了200多年的一座金融大廈，被一個普通操盤手毀于頃刻之間。因此，“當銀行行長就像坐在火山口上。任何一個普通員工的一個違規操作，都可能誘發火山爆發而導致災難性后果”的說法不無道理。這正是金融企業不同于其他企業的特別之處:企業安危不僅僅系于管理層面，而且系于每個普通員工的手里。因此，商業銀行的員工隊伍務必整體優化。首先要創新隊伍建設理念，確立“員工為主人為本”、“我與企業共長久”的隊伍建設戰略，促使企業與員工目標一致、員工與企業同步發展。著力營造了解員工、理解員工、關心員工、尊重員工的人文氛圍，給予員工自我發展的空間，滿足員工施展才能的需求。每一位員工均有成就感和歸屬感之時，也就是商業銀行的向心力和凝聚力形成之日。其次要有完善的員工培訓機制。通過有計劃、有步驟、分層次、分業務持續性地對不同崗位的職員進行系統性地培訓，以全面提高全體員工的綜合素質，日益增強每一位員工的風險防范意識和廉潔敬業意識，不斷提升員工的職業道德素養。第三要建立合理規范的工資福利制度。通過對不同崗位績效的定性分析和定量分析，確定相應的工資福利待遇，同時輔助以獎勵機制。第四要創立科學的業績測評和職務晉升制度。針對不同的崗位和不同的層次以及不同的類別，分別確定相應業績質和量的指標，定期對每位員工的業績和潛能進行客觀全面的測評。確立科學的人才觀念，建立公平競爭、因材施用的人事制度，拓寬晉升渠道，從而形成良性循環的激勵機制。
1、地方保護主義是導致人民法院執行難的重要因素。由于案件的執行結果影響到地方的經濟利益，有的地方出于局部利益的考慮，對外地法院前來執行的不予配合，甚至制造障礙，抗拒執行。
2、部門保護主義給人民法院辦理案件造成相當大的困難。由于部門利益作怪，國土、金融等有協助義務的單位，拒不配合法院辦案。如在執行案件中根據法院生效判決、裁定，要求國土部門、房管部門協助辦理過戶手續相當難，延誤了執行時機，影響了案件執行。對破產企業土地資產的處置，破產法明確規定由清算組予以處置，但國土部門根據國土資源部的文件，認為應該由他們處置，而現在政府傾向于國土部門，所以現在法院處置破產企業的土地資產就很困難。個別銀行片面考慮自身利益，也以種種借口拒絕法院劃撥、扣劃被執行人的款項。
3、對法院的行政干預未能杜絕。特別是一些基層法院在辦理破產案件時，經常會遇到一些黨政領導以穩定為名“打招呼”、“提要求”。法院在執行一些案件時，地方黨委、政府、人大也以涉及穩定為名（有的被執行單位只有二三十人），要求法院暫緩執行。由于法院的人、財權受制于地方，對地方有較大的依賴性和服從性。所以，一些基層法院對行政干預往往只能妥協。如某縣法院在審理一起破產案件中，縣委決定以已抵押資產安置職工，這有違法律規定，使法院很難辦。
4、一些重大刑事案件受到輿論審判的干擾比較大。一些媒體的宣傳報道從案件的偵破階段就開始了，對案件的性質、事實甚至判決結果都發表見解。如果法院最終認定的案件的性質、事實和判決結果與媒體不一致，廣大的媒體受眾就會懷疑法院判決的公正性。1997年我國實施的新刑訴法確立了無罪推定的原則，被告人是否構成犯罪，要由法庭判決，而不能是除此之外的任何組織或個人說了算。輿論審判不但侵犯了被告人的基本人身權利和合法權益，而且有礙司法訴訟程序和司法公正，也與我國新聞主管部門關于對未決案件的報道不得擅自定性定罪的新聞紀律格格不入。
二、內部環境方面
1、一些法官政治、業務素質不高，影響了司法公正。一是個別法官裁判不公、違法違紀，敗壞了法院形象，影響了司法權威。造成法官裁判不公、違法違紀的主要原因是少數審判、執行人員政治素質不高，未能抵制來自各方的拉攏腐蝕，接受宴請或錢物，故意偏袒一方，枉法裁判。二是一些法官尤其是基層法院的法官業務素質跟不上形勢的需要，對法律研究不夠。三是少數法官工作責任心不強，不思進取，得過且過。
2、司法透明度還有待提高。公開審判是我國法律規定的一項基本訴訟制度，但從目前公開審判制度的執行狀況看，大多數是流于形式，缺乏實質性的公開。審判活動即審判過程的外在形式向當事人、社會公開了，但法官在審判過程中對案件證據的采信、事實的認定、是非的評判的公開落實得并不好。由于未能全面貫徹落實公開審判制度，這就在制度上容易導致案件審理的暗箱操作，也容易導致司法缺乏應有的監督，最終導致權力濫用、枉法裁判、徇私枉法。
3、行政訴訟案件當事人訴訟意識差。近年來，行政訴訟案件增長趨勢明顯，但是，這個數量相對于民商、刑事案件來說是很少的。其原因在于人們的訴訟意識尚很淡薄。老百姓不知告官，不敢告，不會告，告后怕報復等意識還十分普遍，因而行政訴訟案件撤訴率高。行政機關尤其是縣政府不愿當被告，羞于當被告，惱于當被告的意識仍然很強，極力阻止發生訴訟案件，因而不應訴、不出庭，法院判決后不執行判決的現象依然較為嚴重。如宜賓全市法院先后受理了6件對交警部門作出的交通事故責任認定不服的行政訴訟案件，交警部門不應訴、不出庭、不向法院提供證據材料。法院判決交警部門重新作出責任認定，但交警部門置之不理，影響了司法權威。
4、公、檢、法等政法機關在刑事案件的配合上有待加強。特別是公安機關在一些案件的證據收集上存在問題，一些辦案人員證據意識不強，責任心不夠，該提取的物證、痕跡未能及時提取，導致案件到了法院認定犯罪事實都有問題。
三、改善執法環境的幾點建議
改善執法環境是社會的系統工程，是公正司法的需要。我們認為，改善法院目前面臨的執法環境應從以下幾個方面著手：
1、改革現行的法院管理體制，使人民法院真正從制度上依法獨立行使審判權，從而克服地方和部門保護主義。
2、進一步提高黨政領導的法制觀念和守法意識。各級領導應學會運用法律手段管理社會和經濟，在法院辦理案件時，堅持不批條子、不搞暗示、不施加壓力，支持法院依法獨立行使審判權。同時加大對地方和部門保護主義的查處力度，要抓住典型，嚴肅查處。
3、加強法院隊伍建設，建設高素質法官隊伍。一是加大教育培訓力度，提高法官隊伍的業務素質。二是完善法官的職業監督，推進黨風廉政建設。加大懲治腐敗的力度，重點查處利用審判權、執行權貪贓枉法的人和事。發現一起，查處一起，進一步純潔法官隊伍。
4、提高司法透明度。一要強化公開審判制度，加大當庭裁判力度：一方面將審判活動向當事人、社會公開；另一方面公開法官對案件證據的采用、事實的認定以及評判的過程，從而促使法官提高執法水平，使當事人服判息訟，從制度上防止司法腐敗的產生。二要在辦理再審案件、執行案件、減刑假釋案件中引入聽證程序，加強司法的公開性。三是增強裁判文書的說理性，提高裁判文書質量。
5、深入開展社會治安綜合治理，提高公民的法律素質。
一、法官職業保障的含義與內容
（一）法官職業保障含義
法官職業保障似乎是個常說常新的概念，到目前為止，似乎沒有一定確切的定義，比較典型的定義是"所謂法官職業保障，是指法院通過法官職業化建設，建立和完善法官的職業保障體系和運行機制，全面落實法律賦予法官的職業權力和職業地位，從制度上確保法官依法獨立公司地行使職權，維護司法公正；同時，依法保障法官的職業收入，保護法官的人身安全和其他合法利益，增強法官職業的尊榮，維護國家法律尊嚴和司法權威。" 還有一種概括式的定義：法官職業保障制度是指一個國家為了保障法官能夠獨立公正，不受任何干涉而依法裁判所制定的關于法官身份、地位、經濟、教育、監督以及安全等保障的一系列保障措施的綜合。
（二）法官職業保障內容
就法官職業保障的內容，現有觀點莫衷一是，概括起來有如下觀點：第一種觀點王利明先生認為，身份保障和經濟保障是法官職業保障的重點。所謂身份保障是指法官一經任命，非因法定事由、非經法定程序不得被彈劾、免職、撤職；所謂經濟保障是指法官高薪制，在崗時給予高薪，退休時發放優厚的退休金。第二種觀點主張法官職業保障除包括身份保障與經濟保障外還應涵蓋政治保障、職務行為保障，政治上的保障，即法官依法獨立行駛審判權，只服從法律；職務行為上的保障，即法官在審判職能上從事的行為及發表的言論享有免遭指控和法律追究的權利。第三種觀點認為，法官職業保障包括職務保障、物質待遇保障和特權保障，其中職務保障、物質待遇保障與前述身份保障、經濟保障、職務行為保障內容相近。
（三）法官職業健康保障合理性、正當性與合法性
職業保障是一個充滿人文關懷的詞匯，讓從業者勞有所得、勞有所獲是其基本含義。"得" 與"獲"中包含物質基礎的基本供應與精神層面的高級滿足。具體到法官職業保障其應指通過法官職業保障制度與體系的建立與健全使法官群體通過執業可以維持并提高自身的物質生活水平，可以從執業過程中體會、感知職業榮譽感，進一步由物質生活的供給與精神生活的充實而提升做為法官的職業責任感，從而推動司法發展進程。而物質的保障也好，精神的滿足也好其大前提都是應是以人為本，這里我們可以認為是以法官為本，以法官為本首要之事即法官職業健康保障。法官職業健康保障應當包含法官身體健康保障與法官心理健康保障兩方面。身體健康保障是基礎，心理健康是關鍵。
法官職業健康保障的合理性，隨著我國法治進程的推進，民眾法律意識不斷提高，加之經濟發展進入活躍期，訴訟案件近年來一直呈爆炸式增長，據南方周末記者統計，全國一二線城市法院法官的年人均結案量普遍高于100件。以20__年為例，北京市法官人均結案157件，浙江省148件，深圳市348件，而到了基層法院，平均數更大：上海閔行區280件，深圳寶安區高達409件，為廣東省的"結案冠軍"。 而北京高院2013年工作報告顯示，近五年來，北京法院共受理各類案件2085691件，比前五年上升23.8%。其中海淀、朝陽等法院，年受理案件數量都已經達到五六萬件，訴訟爆炸的局面已經持續多年。 而筆者工作所在法院20__年受理各類案件6714件，法官人均審理案件300余起，由此可見法官的工作強度非同一般，沒有健康的身體，何以定紛止爭？！隨著大量疑難、復雜、新類型的案件層出不窮及具體案件的審理難度的不斷加大，大量法律法規應勢而生，沒有健康的身體，何以不斷學習充電，提升理論水平，提高審判質量？！社會轉型期泥沙俱下，法官每天面對形形的誘惑，沒有健康的心理，何以不為外物所擾公正司法？！審理案件使法官常年穿梭于"罪"與"非罪"、"是"與"非"、合法與違法，法與理，法與情之間，終年纏繞于識別與判斷之中，沒有健康的心理，何以在信仰與現實之間自處？！將法官職業健康保障納入法官職業保障制度體系下其合理性不言自明。
法官職業健康保障的正當性。法官職業健康保障的直接目的是保護法官身心健康，保護法官人身權，確保法官職業良性發展，但其最終目的卻是維護司法公正。任何從業者不因職業而受到健康損害或承受巨大心理壓力，是從業者選擇職業的基本要求。法官職業亦然。"徒法不足以自行"，法官是法律照進現實的重要媒介。法官身體健康才能有體力完成一個個案件審慎的調查、繁瑣的法律適用。法官心理健康、擁有正確的法律價值觀與道德觀才能使法律、法規如同螺絲般嚴絲合縫的嵌入千差萬別的個案螺母中。法官不是司法公正的決定性環節，但卻是關鍵性因素，而法官健康的身心是關鍵性因素的前提條件。
法官職業健康保障的合法性。我國將法官歸入公務員序列。《公務員法》在公務員的條件、義務與權利條款中規定：公務員應當具備的條件之一即為具有正常履行職責的身體條件。成為公務員的必要條件是具務可履職的正常身體，那么進入公務員隊伍成為法官后，保證身心健康是該規定的合理外延。《法官法》第八條規定法官的人身、財產和住所安全受法律保護。這里的法官人身安全除了法官人身不受侵害外，其身體健康與心理健康也是該規定的應有之義。
二、我國法官職業健康保障現狀。
我國法官職業健康保障制度尚未建立，而法官的身體健康與心理健康狀況也不容樂觀：1、法官身體健康狀況堪憂。20__年6月安徽省鳳陽縣臨淮法庭審判員趙家忠因過勞染病去世；20__年11月 江西省南昌市青云譜區人民法院法官陳水根因工作勞累過度引發腦干出血去世；20__年4月湖南省安鄉縣法官彭順安趕寫法律文書時突發腦溢血去世；20__年6月 廣東省英德市（縣級市）法院
院長梁建平因過勞猝死； 20__年11月 江蘇省南京市玄武區孝陵衛法庭法官王輝在辦公室因勞累去世。2、法官心理健康問題日漸突出。20__年，寧夏回族自治區通過對全區政法干警進行問卷調、個別訪談，發現干警心理壓力指數明顯高于一般人群，整體心理健康水平偏低，有50%至60%的干警存在心理問題。2013年重慶市九龍坡區人民法院對該院87名一線法官的心理狀況進行了調查,結果顯示：22.3%的法官具有明顯強迫癥狀，25.3%具有明顯抑郁癥狀，20.7%具有明顯焦慮癥狀；還有些法官表現出不同程度的疲勞、心理壓抑、擔憂、不安、情緒低落。20__年3月湖南省湘潭市岳塘區法院法官劉立明寫下"工作壓力大，很累，不如死了算了"后自殺身亡；20__年9月 浙江省高院副院長童兆洪自殺身亡，經證實其長期患有抑郁和焦慮癥；20__年11月 廣東省江門市中院法官李步安留下遺書"對不起，我好累"后自殺身亡。
三、解決途徑構想
（一）原因分析
上述一組組的數據讓人心痛、一項項調查另人揪心。一名法科學生成長為一名合格的法官，一名合格的法官進步為一名優秀的法官，其過程是漫長的，此間其個人、家庭、社會、司法系統都付出了巨大的時間與經濟成本，然而，轉瞬間被家庭與社會寄予了無限希望的人灰飛煙滅，原因何在？什么成為他的不能承受之重？"蓮發藕生，必定有根"，筆者認為法官健康情況堪憂是外因與內因兩方面長期作用的結果。
就外因而言，一是法官健康保障工作未引起重視。以筆者工作單位為例，每隔一年組織一次法官身體檢查，這樣兩年一次的身體常規檢查有些法官因為審理案件時間上的安排仍不能按時參加。筆者的工作單個處在江浙經濟發達地區，試想一下，如果是中西部偏遠地區的法院，尤其是基層法院因經濟、醫療等各方面因素的影響，由法院組織法官常規體檢情況又當如何？二是案件數量激增，法官加班常態化，導致法官身體被動性處于亞健康。案件數量的不斷增加，使法官工作量加大，加之審限等有關程序方面的規定，要求案件在指定期間內完成，無疑倒逼法官占用休息時間閱卷宗、寫文書。常年累勞亞健康再所難免。三是行政事務與審判業務不加區分，法官分身無術。筆者學生時代在某基礎法院實習時曾聽法官感嘆過"如果法官只審案子就好了"，當時不明其意，如今筆者工作于基層法院，對這句話有了深刻的理解，一名基層法官的日常工作概括起來林林總總竟可以羅列如下：收發證據、證據交換、接待當事人、案件評查、送達文書、調解息訴、政治學習、文明創建、宣傳報道、調研報告、撰寫論文、報送案例、保全執行、司法建議等。四是繁瑣的績效考核，平添法官心理壓力。20__年3月最高院出臺《最高人民法院關于開展案件質量評估工作的指導意見》，其中案件質量評估指標包括11個審判公正指標、10個審判效率指標及10個審判效果指標。各地法院系統均比照此標準制訂法官工作績效考核體系，并在此基礎上分解為受理量、結案量、發改率、調解率、息訴率、投訴率、審理天數等在內的考核權重，進行打分，每月一報，每季一評，半年一匯總，一年一總結。案件審理既要注重"質"更要注重"效"還要兼顧"量"。
就內因而言，一是法官缺乏對自身身體健康的重視。或因工作繁忙或因生活習慣，部分法官對于身體健康不甚關注。二是心理調整能力差，面對司法環境漸為復雜，民眾對司法期待與要求不斷提升的局面，部分法官心理壓力倍增，不能良好的調整下列關系：1、權力與利益的關系。經濟發展的必經階段是社會趨利心理盛行，手握審判權在工作中每每面對利益誘惑，部分法官難以找到平衡點，心理會產生變化，容易"河邊濕鞋"。2、責與權的關系。法官雖是行使審判權的主體，但維護司法公正亦是法官天然職責，所謂權力越大責任越大，權與責之間度的掌握在每一案件中都考驗著法官的智慧與心理承擔能力。3、法律與現實的關系。相信在絕大多數法官心中，法律是一種信仰，然而古往今來，信仰與現實從來都是有距離的，也正因如此信仰才美好，有時兩者甚至相背離。如何守護信仰，努力拉近信仰與現實的距離，對于法官而言絕不是一朝之力，而是需要法官有著強大的內心。4、法與情的關系。千百年來，華夏以禮儀之邦著稱，人情社會為我們的工作、生活帶來溫情的同時，有時也會產生巨大的內耗。法官在工作中，要處理與同事之間、與當事人之間、與相關部門之間的關系。法與情之間的選擇會讓法官勞神費力，疲于應對。三是克服自身局限性困難。公正司法要求做為感性與理性并存的有機體--法官，完全的從理性角度出發，是一件聽起來很美但實踐有相當難度的工作。這一過程法官要克服自身教育背景、性格習慣、價值觀等一系列感性因素，以一顆"世外之心"處理"涉世之事"對于一名法官而言有時并不能憑自律得以解決。
（二）解決途徑
內因是根本，外因是條件。內因決定著事物的根本屬性，外因推動發展。要想從根本上保障法官職業健康，有效維護司法公正，筆者認為應當從以下方面著手：
外因方面：1、加快司法改革步伐，一是完善審判組織運行機制，改變案多人少情況，緩解法官辦案數量壓力。二是去行政化，厘清行政與司法界線，正確理解與適用司法能動，將審判業務與行政事務區別對待，法官負責審判業務，法院內行政事務人員負責行政化事務處理。三是綜合考量，建立有效合理考核標準，因地制宜、科學設置、適時調整。2、健全法官休假制度。以保證法院審判工作正常運行、案件正常審理為前提，建立法官休假制度。探索以案件審結數量、平均審限等指標衡量法官休假界點，當案件審結數量超過標準、平均審限低于標準時可考慮強行休假。3、完善法官定期體檢制度。設立專項體檢資金，保障體檢制度可持續性。常規體檢與特別項目體檢相區分，常規體檢常態化，針對法官易患疾病特別項目體檢定期化。建立法官健康檔案，對于體檢中發現健康問題實行報備制，以便于法院及時對法官工作做出相應調整。
【內容提要】我國要走新型工業化道路，就必須以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化。新型工業化既給高等職業教育帶來了前所未有的良好機遇，也給其帶來了巨大的挑戰。高等職業教育要適應新型工業化的要求，就必須與時俱進，大膽改革，走產教結合與產學結合的道路，實現信息化，辦出特色。
【摘要題】高等職教
【英文摘要】Wemustdriveourindustrializationwithinformationofindustrializationandpromoteinformationwithindustrializationifwelltakeapathofanewpatternofindustrialization.Thenewpatternofindustrializationbringhighervocationaleducationnotonlymanyopportunities,butalsobringitwithgreatchallenges.Inordertofitthedemandsofthenewpatternofindustrialization,highervocationaleducationmustgoaheadwiththetime,reformaudacitily,takethepathofcombiningteachingandstudyingwithindustry,realizeinformation,andrunthecollegewithitsfeature.
【關鍵詞】新型工業化/高職教育/對策
anewpatternofindustrialization/highervocationaleducation/solution
黨的十六大報告指出：我國要走新型工業化道路，大力實施科教興國戰略和可持續發展戰略，即“堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化的路子”。信息化是當今社會發展的趨勢，用信息化推動工業化是新世紀我國的必然選擇。我國是一個發展中國家，工業化任務尚未完成，城鎮化正在逐步推進向前，同時又面臨實現信息化的任務。順利完成這些任務，將為我國在新世紀頭20年的工業化進程指明新的方向，對加快推進中國特色社會主義現代化進程具有決定性意義，同時，也為我國高等職業教育的發展帶來了機遇和挑戰。
一、高職與新型工業化要求的差距分析
（一）高職的現狀及問題
我國高等職業教育從20世紀80年代初部分城市首創“短期職業大學”開始，到現在已經歷了20余個年頭，但其歷程是坎坷曲折的。20世紀90年代中后期，在經濟的推動和政策的支持下，我國的高等職業學校有了較快發展，到2001年，全國獨立設置的高等職業院校已有386所，比上年增加202所，招生數為35.49萬人，比上年增加約16萬人。現在的高職教育（含專科在內）無論是在校生規模，還是當年招生數，都已占據了高等教育的“半壁江山”。但是由于種種原因，目前我國高職的發展實際上是官方熱，民間冷。盡管政府發言人說，高校擴招計劃應主要用于發展高等職業教育，但是相對于其他普通高等教育來說，高職在整個高等教育中仍然是一個十分脆弱的部分，而且這種發展也主要體現在“量”上，“質”的問題則大不盡如人意。
我國目前人才結構嚴重失衡。管理型、研究型人才高能低就，實用性技術人才和熟練勞動者嚴重缺乏。一方面，一些人高能低就，即高文憑、高能力的人只能干低文憑、低能力的人就能勝任的工作。另一方面，企業高素質工人缺乏。以北京市為例，一線技術工人特別是高級技術工人嚴重缺乏，180萬從業人員，大專以上文化程度的不到70萬，僅占38%，受過系統中等職業教育的僅占15%，技術工人中，高級技工以上僅占3.5%，按我國現階段工業水平的要求，高級技工至少應占7%。正是高素質工人缺乏，導致產品質量無競爭力。中國過去的教育大都是“精英”式教育，以培養專才為目的。高等教育培養9名科學家、1名工程師，而市場經濟需要的是9名工程師、1名科學家。美國從1950～2000年的50年中，高級專業人員保持20%的比例不變，只是對他們的要求越來越高。而對需要一定技術、技能的職業崗位，則從原來的20%提高到65%，對不需要技術的一般勞動力，從原來的60%下降到15%。一般來說，就業人員中高級管理人才、高級研究型人才、應用型專業技術人員、高素質的技術工人的結構模式應該呈金字塔型，而現在我國的就業人員隊伍的結構卻呈現出倒金字塔形。我國經濟發展過程中大量需要的是具有創業精神的第一線高素質勞動者。
在高等教育大眾化進程中，高等教育的分工也不明確，存在著招生錯位現象。1999年高校擴招伊始，國家本來明文規定，高等教育擴招的指標主要用于發展高等職業教育，但1999年普通高校招生數卻擴大了47%，其中不少四年制大學，甚至以教學、科研為中心的部屬重點大學也要接受眾多的高職招生指標，而以職業教育為主的高職院校和民辦高校卻招生不足。這樣造成的后果是，一方面，許多低層次的高等教育機構和院校拼命要求升格為本科，甚至辦研究生教育，以提高聲譽，擴大生源；另一方面，本科大學，甚至研究型大學卻在利用其名牌效應，舉辦高職高專層次的教育，搶奪高職生源，增收學費。這種“錯位”行為不僅沖擊了高等教育職能系統，使其作用無法正常發揮，而且還會使我國的大眾高等教育陷入“擴張傳統精英大學”的發展道路，進而影響我國高等教育大眾化的進程。
教學質量問題也是高職在發展中出現的最主要問題之一。很多高職院校的教學管理混亂，沒有以職業崗位能力為中心去組織教學，不以滿足職業崗位（群）和技術領域需要為出發點設置專業，而是“粉筆＋黑板”式的以課堂教學為中心，強調學科理論體系的完整性；不注重實踐教學，實踐教學以驗證性實驗為主；教學評價以老師講課質量和學生書面考試成績為主，等等。這些問題的出現，影響了高職教學質量的提高。
高職人才培養目標模糊。培養目標是否清晰明確，教育教學過程是否按照培養目標去組織實施，是高職教育質量保障的基礎。我國高職經過多年的發展，結合我國的社會實踐，明確提出其培養目標是面向基層、面向生產、服務和管理第一線的實用型、技能型、管理型人才，這樣的人才理論與實踐緊密聯系是其顯著的特點。我國高等教育大眾化剛剛起步，專科學校、成人高校、中專、本科院校等幾路大軍一起發展高職教育，數量解決了，但質量——粗放型的教育教學及管理水平也越發突出。培養目標的模糊不清是其首要體現。一切模仿本科院校的人才培養模式，本科壓縮型非常突出。培養目標的偏移、模糊不清，導致把高職教育辦成了學歷教育。
（二）高職面對新型工業化的機遇與挑戰
新型工業化的實現，首先要著力發展信息技術和信息產業，實現信息化與工業化的結合。以信息工業化帶動工業化，以工業化促進信息化，是新型工業化的本質內涵。在推進我國新型工業化的過程中，必須緊緊抓住發展信息技術、培育和壯大信息產業這個關鍵環節。1996～2000年，我國以信息產業為主的高新技術制造業年平均增長21.2%，高于同期全部工業產值增長速度11個百分點，對我國經濟增長和結構優化起到了重要的推動作用。信息技術和信息產業的快速發展，需要高職教育培養大量的人才。印度的軟件業之所以發達，原因就是培養了大量軟件技術與開發人才，而并不像我國一樣，在計算機方面培養的是大批計算機理論和學術人才，發展的研究生教育而不是技術應用性強的高職高專教育。
新型工業化的實現，需要加快城鎮化進程，實現工業化與城鎮化的有機結合。城鎮化是由農業人口占很大比重的傳統社會向非農業人口占多數的現代文明社會轉變的必然選擇，是工業化必不可少的內容。我國的現實是城鎮化水平滯后于工業化水平。2001年我國的國內生產總值中，第二產業產值已占51%，而城鎮人口占總人口的比重僅為37.7%，提高城鎮化水平是我國實現新型工業化的必要條件。按照十六大的要求，我們應堅持大中城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。在城鎮化的進程中，必然會出現大量的非農轉移，這給高職教育提供了無限發展的空間。
新型工業化的實現，信息和知識成了最重要的資源，這一方面需要大量人員去從事搜集、創造、處理和分配信息工作，另一方面，科技含量不高的傳統工業如汽車、機械、服裝、建材、化工等在國民經濟中仍占有重要地位，仍需大量第一線的操作人員。隨著經濟和產業結構的進一步優化，社會對技能人才的大量需求使高等職業教育的發展有了更適宜的社會環境。在新型工業化時代里，高新技術產業不斷發展，新行業更替舊行業的速度加快，勞動者跨行業流動增多，這些對職后教育的要求越來越高。因此，高職教育的內容就不能僅局限于職前教育，而是要擔負起職前教育與職后培訓的雙重任務。
新型工業化的實現，我國的電子工業、通信業、廣播電視業、計算機應用服務業將快速發展，信息基礎設施建設將不斷加強，信息技術的推廣應用將逐漸深入，為進一步加快信息化建設奠定了良好的基礎。今后，隨著我國信息產業的進一步發展，產業規模的迅速擴大，信息市場的迅速興起，并逐步融入世界市場，我國高職教育的發展將會更快，其專業設置也將進一步調整，圍繞新型工業化所出現的新型產業，靈活開設一些新的專業，同時及時淘汰某些過時的舊專業。努力遵循教育規律和市場規律，辦出特色，創出品牌，使高職教育走上規范化的發展道路。
二、新型工業化進程中高職發展的對策
新型工業化既給高職教育帶來了前所未有的良好機遇，也給高職教育帶來了挑戰。高職教育為了適應新型工業化的要求，就必須與時俱進，大膽改革，大膽創新，以實現高職教育在新時代的新的突破。
（一）實現高職教育的信息化
“以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化”的新型工業化的顯著特點之一就是信息化的充分實現。這就要求高職教育不僅要建成“誰都可以學，什么都可以學”(anypersonanystudy)的大學，而且還要建成“什么時候都能學，什么地方都能學”(anytimeanyplace)的大學。新型工業化的發展正好產生了使“什么時候都能學，什么地方都能學”這種形式的學習和教育能夠實現的重要條件。高職教育要盡可能地用較低的成本為更多的人提供適應需求的、有一定水平的教育機會，廣播、電視、通訊衛星、電腦以及國際網絡等信息器械和信息傳遞技術的快速發展，一舉擴大了利用這些新媒體和提供新型的高等教育機會的可能性。
高職教育信息化有三大優勢，一是以多媒體計算機技術為核心的教育技術在學校的普及和應用；二是可以利用網上資源提高教學質量；三是開辦遠程教育達到資源共享。高職教育信息化有利于低成本擴大教育規模，有利于實現教育資源共享，有利于提高教學效率，有助于確立學習者的主體地位，從而達到提高教育質量的目的。信息技術可能孕育著教育與學習的“革命性”變革。如何去創建或“發明”積極應用信息技術的新型的高等職業教育機構是問題的關鍵。可以說，其成功與否，關系到我國高等職業教育發展的未來。
（二）走產教結合與產學結合的道路
高職發展必須依靠行業和企事業單位，否則很難發展。高職院校與企業結合包括兩方面，一是高職院校可通過與企業產教、產學的合作，來達到培養出理論與實踐、專業知識與職業技能并重的企業一線所需人才的目的。在發達國家，高職院校一般都建在著名的大企業周圍，以更好地與企業合作，利用企業的優勢，按企業的要求，培養高技術人才。如德國伊斯勒高等技術學院周圍是奔馳、HEG等大企業，曼海姆高等技術學院緊鄰德國三大化工企業之一的BASF公司。美國大學與企業為加強合作，雙方聯合創辦“美國高校大學——企業關系委員會”，引導企業管理者和技術專家進入大學課堂和實驗室，甚至董事會。大學則積極為企業培訓專職人員，按企業要求培養人才。另一方面就是在條件允許的情況下，高職學校注重自辦企業，走大學企業化道路。大學企業化的實質就是“產教結合”方針的具體體現，它使企業和學校在生產、技術、教學等多方面實現交流，從而形成校企合作辦學、行業特色鮮明的辦學模式。
產學結合的道路，就是要強化實踐教學，樹立高職新的教學過程質量觀。教學過程是實現人才培養目標的主要途徑，高職的教學過程應注重實踐環節，走學與訓相結合的道路。在監控評價上，要從注重對理論教學的監控評價轉向對理論與實踐結合的監控評價，提高實踐教學的地位，以保證高職教育特色的形成。一是教師的“教”。教師在教理論課時要把握“必需、夠用”的原則。“必需、夠用”的“度”如何把握一直是高職教學的難題，構建高職教學質量的保障體系，應從兩點考慮：首先是理論教學不必強調學科的系統性和完整性，應把握好由專業人士開發的課程開發表所決定的能力水平，以此為標準就是適應專業需要的“度”；同時，要強化實踐教學，加大實訓時間的比例。二是學生的“學”。應強調在實踐中學習，側重于職業技術能力的掌握與提高。教師要著重教給學生學習的方法，包括自學的方法、實踐的方法、調查的方法等等。三是教學方法、手段。在高職教學中，評價教師教學方法有效與否，要看其是否緊緊圍繞提高學生的職業技術能力這一目的。因此，要制定出相應的教學常規制度，如現場教學、案例教學、模擬教學、討論式教學等制度，鼓勵高職教師多采用上述方法進行教學。
（三）準確定位
不同教育類型有不同的功能、不同的價值取向，不同的人才類型要求有不同的教育類型，普通高等教育的本質是高等學術性教育，高等職業教育的本質是高等技術教育。衡量高等職業教育的標準應該是“三個有利于”：有利于高等教育全局的結構調整和已有教育資源的合理利用；有利于中等教育結構的調整和中高等職業教育的銜接；有利于培養基層和農村的高等實用人才，為區域經濟和“科教興農”第一線服務。這應是新型工業化時展高等職業教育的指導思想。
聯合國教科文組織1997年新版《國際教育標準分類法》將教育分為7個等級，從第2級到第5級，以教育計劃是以學術目的為主還是以職業目的為主分A、B、C三類。如第5級就分為5A級和5B級，對于5A級而言，“課程在很大程度上是理論性的，目的是為進入高級研究課程和從事高技術要求的職業做充分的準備”。對于5B級來說，“課程內容是面向實際的，是分具體職業的，主要目的是讓學生獲得從事某個職業或行業或某類職業或行業所需的實際技能和知識，完成這一級學業的學生一般具備進入勞務市場所需的能力與資格”。這就是高等職業教育的準確定位。高等職業教育是高等教育的一個重要類型，它和以“學術目的為主”的普通高等教育并存于專科、本科和碩土各層次教育中，主要培養技術型人才。
（四）辦出特色
辦出特色是高職教育發展的生命線。的確，作為高等教育的一種類型，它既要有高等教育的共性，更要有自己的個性即特色，才有存在的必要和發展的可能。首先，高職教育的專業設置不是針對學科而是針對職業崗位或崗位群的。學科是相對穩定的，而職業崗位是千變萬化、日新月異的。不要像對普通高等教育一樣用專業目錄去規范和限制高職教育專業的設置，而要結合這種變化靈活地設置專業。其次，在教育內容上，高職教育的理論學習以“必須、夠用”為原則，根據職業崗位的需求而定，不求系統、完整，但可能是跨學科的。如對建筑行業施工技術員的培養，不僅要他懂得土木結構、水暖通風、電氣安裝的初步理論，還要學習經濟核算、組織管理方面的初步理論。實踐教學在高等職業教育中占有重要位置，往往要求學生拿到雙證書（學歷證書和職業資格證書），畢業即能上崗。再次，在師資隊伍方面，一是大力培養既懂理論又懂實際的雙師型隊伍，二是大量聘請社會上有實踐經驗又有較高文化程度的兼職教師，甚至有關職業培養的課程可以以兼職教師為主。這不僅可以使教學更加貼近現實，而且可以使專業易于調整，密切學校和社會的聯系。
【參考文獻】
