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1.1農村空巢老人面臨的問題
1.1.1大量農村勞動力向城市的轉移為家庭養老帶來了挑戰。隨著社會的發展進步，如今大部分農村青壯年勞動力并沒有選擇留在家鄉務農，而是去城市打工賺取生活來源。老人與子女在生活上的分離不僅使老人的生活缺乏照顧，也造成了情感的疏遠。
1.1.2觀念的改變對農村家庭養老方式產生了影響。隨著改革開放后社會結構的迅速變遷，養老的觀念也在變化。農村后代對于父母的依賴減少，傳統的倫理孝道觀念也有淡化的跡象。觀念的改變也影響著農村家庭養老方式。
1.2新農保政策的推行
新型農村社會養老保險制度是國務院根據黨的十七大和十七屆三中全會決議從2009年起對廣大農村居民開展的一項社會政策，具有“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則。其“新”在于：一是籌資結構的“新”。與老農保自我儲蓄的模式相比，籌資渠道更豐富。采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的方式。二是支付結構的“新”。支付結構的設計為兩部分：一部分是基礎養老金，這部分由國家財政保證支付，即農民60歲以后都能享受到的國家普惠式的養老金；另一部分是個人賬戶的養老金,月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。兩部分相結合的待遇支付模式。
2新農保制度下空巢老人養老需求現狀
2.1農村空巢老人的缺失養老需求
首先，生活保障需求不足。目前新農保水平還太低，中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，各地政府可依據實際情況調整。55元對于農村空巢老人來說要滿足基本生活是較難實現的。其次，日常照料服務斷層。社會信息化、工業化的發展改變了農村家庭原有照顧結構，子女大多外出打工使得空巢老人的日常照料成為空缺。第三，精神慰藉空缺。在物質養老都不一定能滿足的農村環境中，養老更側重于填補物質空缺。但這不能否定農村空巢老人存在精神方面的訴求，甚至精神養老的欠缺給老人帶來的影響遠遠大于物質的匱乏。
2.2農村空巢老人需求缺失的成因
首先，養老金水平低。我國農村人口偏多，但收入低，多選擇最低的繳費檔次。而地方政府對于新農保的補貼有限，因此新農保制度的替代率并不高，較低替代率導致參保老人實際到手養老金很有限，農村老年人生活水平的保障是低層次的。其次，社會化養老機構在農村推行困難。由于花費較高及主觀排斥，集中供養的社會化養老方式不能成為解決我國農村空巢老人養老問題的主要路徑。第三，精神養老的忽視。農村空巢老人子女少有時間陪伴老人，對養老更多集中在物質層面的吃飽穿暖。就農村空巢老人而言，家庭的精神贍養功能已經弱化甚至喪失。
3新農保視角下對于農村空巢老人養老方式的建議
3.1大力完善新農保制度完善方法
主要可以分為兩部分：首先，擴大覆蓋范圍，使廣大農村空巢老人普受惠。取消“捆綁參保”的限制，60歲以上老人均能享受。其次，提高養老金水平。加大財政投入，并開發如基金、債券等籌資渠道，增加養老保險收益率，將這部分資金來源轉移到老人的基礎賬戶中去。
3.2積極發展農村社區養老農村社區
養老在村落中依托政府、社區和家庭，為農村老年人提供各方面支持。優勢在于合理配置現有資源，更重要的是，社區養老模式更靈活，更能適應老人的需求。老人在熟悉的環境里享受這些服務，一些低齡身體狀況良好的老人還能在村社區從事力所能及的勞動，實現老有所為。
3.3加強新農保政策與其他政策聯結
加強新農保政策與當地就業、社會救助政策的聯結，為農村家庭爭取更多資源。因地制宜地提供就業機會，為有能力照顧老人的家庭提供便宜條件。不可否認，在社會化養老日益成為發展潮流的當下，家庭保障仍然在我國傳統養老方式中占據了重要地位。將新農保險政策與其他相關政策聯結能為家庭養老提供更好的支持。
3.4社工的支持
[關鍵詞]農業保險；運行機制；保險文化；財政支持
近年來，積極探索發展農業保險已在我國形成共識，全國一些地區試點工作取得積極成效，農業保險不斷萎縮的態勢得到一定緩解。但是，從現有的農業保險發展情況看，我國的農業風險管理總體上還處于較為原始的狀態。要持續高效地推進農業保險，必須著力解決一系列影響農業保險發展的關鍵問題和矛盾，為農業保險的發展創造有利的環境和條件。
一、強化農業保險在現代農業風險管理中的核心地位，將農業保險作為宏觀經濟政策，特別是農業政策的重要組成部分，制度化地推進農業保險的發展
農業普遍面臨自然風險、市場風險、技術風險、體制風險和生物風險等多種風險的威脅，農業風險損失非常嚴重，農業自身的承災能力較為脆弱。與傳統農業相比較，現代農業的集約化、國際化、市場化程度不斷提高，現代農業在發展的環境、條件，生產的內涵與外延等方面都發生了相當的變化，但是，這些變化非但沒有減少農業風險，反而使農業風險的不確定性和復雜性增強，農業巨災風險損失壓力越來越大，農業風險的擴散和傳播加快。巨大的農業風險是阻礙我國農業發展的重要因素。為促進現代農業的發展，客觀要求建立日益社會化和市場化的農業風險管理體系。發達國家的農業風險保護體系主要包括農業保險、災害救濟、農產品期貨、農產品價格保護等，對農業生產各個環節的主要風險都提供保障選擇，從而較好地保護了農業生產者的利益。其中，農業保險發揮了重要的作用。我國傳統的農業風險管理主要是以政府少量的、臨時性的事后救濟和農民分散的自我保護為主，農業的風險保障程度很低。農業的高風險和低收益使我國的農業發展環境得不到改善，嚴重制約了農業的發展。農業保險作為專業的現代風險管理工具，能夠將政府和市場力量有機結合，在全社會分攤風險損失，較之其他風險管理手段具有明顯的效率優勢，而且，農業保險具有綜合的經濟效應與社會效應，不但有利于分散風險，促進生產，增進投資，提高收入，而且還能降低農村金融風險，促進農村金融的發展。因此，在推進傳統農業向現代農業轉變的過程中，應突出和強化農業保險在現代農業風險管理中的核心地位。國家應該將農業保險作為宏觀經濟政策的重要組成部分，作為支持和促進農村經濟發展的重要手段。
二、高度重視農業保險市場的培育和機制的塑造，堅持發展政府誘導型農業保險運行機制
大量的農業保險理論研究和實踐表明，農業保險發展的難點和關鍵在于農業保險市場的培育和機制的塑造，其核心在于處理好政府與市場的關系。農業保險的正外部性決定了農業保險具有準公共產品屬性，加之農業是國民經濟的基礎產業，農業具有公共福利性，農業保險的這些屬性為政府支持和參與農業保險提供了理論支撐，同時農業保險在實踐中面臨的供給嚴重不足、市場失靈等現實矛盾，也對政府參與農業保險提出了強烈的要求。政府運行機制的農業保險有其合理性，但是完全的政府運行機制往往存在效率低下的矛盾和弊端；同時，給國家的財政造成沉重的負擔，而且會對私人保險產生“擠出效應”，抑制保險市場的發育。況且，作為發展中國家，目前我國的財力還無法達到完全由政府承擔經營農業風險損失的能力。另一方面，市場機制的農業保險雖具有效率優勢，但是，農業保險的特殊性決定了私人保險難以克服市場化經營的障礙。我國目前還缺乏市場化農業保險經營的基礎，市場化的農業保險模式在現階段基本不具有可行性。借鑒國際國內發展農業保險的經驗和教訓，我國應該發展政府誘導型保險機制。政府誘導型農業保險運行機制既非市場化的運行機制(即商業化的農業保險模式)，也非政府運行機制(即政策性農業保險)，更不是政策性和商業性的簡單混合。它是指政府從農業保險經營主體中退出，讓位于私人保險，同時改變政府對政策性農業保險直接補貼的形式和手段，通過為私人保險公司提供平臺，創造經營環境和條件，降低經營成本和控制風險水平等手段，以建立對私人保險誘導機制為主，最終引導農業保險走上市場化發展模式為目標。與完全的政策性農業保險相比，政府的作用由直接變為間接，由臺前走到幕后。從市場的培育角度，著力培育市場主體。開放國內農業保險市場，適度放松農業保險市場的準人限制。積極探索適合我國各地實際情況的農業保險組織形式，除了組建國家型的政策性農業再保險公司外，積極探索合作型、股份型等組織形式的保險公司，并引導商業性保險公司開展代辦或共保農業保險業務。從農業保險機制的塑造角度，應該通過政府經濟政策的誘導、法律法規的規范、保險的監管等手段，塑造農業保險的激勵機制、約束機制，以及通過再保險和巨災基金等手段建立的風險分散機制。通過這些機制的培育，逐步完善農業保險的市場機制，充分發揮市場機制的作用，提高農業保險的發展效率，保障農業保險的穩健發展。
三、加快農村保險文化的建設和傳播，增強農民對保險的認同度，刺激農業保險需求
保險文化是在長期保險實踐中形成的關于保險價值觀念、社會心理、倫理思想、經營哲學，以及社會保險制度等范疇的總稱。保險文化內涵十分豐富，包含保險精神文化、保險制度文化和保險物質文化三個方面。保險文化決定人們對保險的認同程度、所持的社會心態、行為規范，以及受這些因素影響構成的保險關系。因此，保險文化不但影響保險供給，更影響保險需求，保險文化在保險發展過程中起著非常重要的作用。
我國農村保險文化發展和傳播滯后，農民保險知識匱乏，對保險了解較少；保險意識落后，保險的認同度很差。保險是一種知識性和技術性很強的產品，特別是保險作為風險管理工具的有效利用，其程序和環節較為復雜，制度和規則十分嚴格，要求投保人具有一定的保險知識。農民對現代保險知識和文化的接觸較少，缺乏對保險功能和作用的科學認識以及對合同與契約的了解，甚至形成了錯誤的認識，例如如果沒有發生損失、沒有賠付，那么購買保險就是浪費錢財；如果在保險期間沒有遭受損失，就應該退還保費等，顯然這些認識是對保險缺乏基本了解。
農村保險文化發展落后有其深刻的社會背景：一是傳統自然經濟因素的影響。傳統農業的典型特征是封閉性和非市場性，是以自給自足為特征的農業文化，是以家庭或血緣關系為紐帶的生產組織，缺乏廣泛的社會分工與協作。人們在面臨風險損失時，缺乏運用市場手段尋求緩解社會矛盾的方法。傳統農業文化重視家庭保障，沒有建立起現代商業意義上的風險意識，而缺乏全社會普遍保障的思想，這種思想幾千年延續下來，使家庭保障變成一種思維慣性，逐漸形成一種文化的力量，在這種力量的作用下，人們相信、信賴于家庭單位，不太容易接受現代社會保險。二是傳統文化的影響。不少人存在迷信心理，認為保險不吉利，寧愿以血汗錢去祈求菩薩保佑，也不愿花小錢獲得保險保障。
因此，加強保險文化研究，加快農村保險文化的傳播，增強農民對保險的認同和接受程度，改變風險管理的理念和意識，是影響農業保險發展的重要因素。從農業保險的經營來看，保險公司輸出的不僅僅是保險產品，更應輸出保險文化。保險經營者承擔著創造、傳播和經營保險文化的職責。保險文化傳播途徑與方式的選擇應切合農村社會的特點。相對于城市而言，農村交通與通訊落后，人口居住分散，農民的文化素質總體較差。因此，農村保險文化的傳播較為困難。在保險文化傳播的途徑方面，可以選擇廣播、當地閉路電視、農村科普讀物、農村的黑板報、標語以及專門的農業保險專題講座。在傳播的形式上，要用農民聽得懂的語言，看得見的實惠，讓農民逐漸理解和接受保險帶來的好處。特別是在宣傳材料的選擇上，要針對農民普遍存在的僥幸心理、迷信心理和依賴心理進行重點分析，讓農民知道風險和災害損失可以預防，可以積極主動地對其進行管理，從而增強農民對現代農業保險的價值認同與接受。此外，當前應重點加強保險制度文化建設，特別是《農業保險法》的制定與實施。《國務院關于保險業改革發展的若干意見》明確指出“加快推進農業保險法律法規建設”。保險法規是保險制度的核心，是保險市場形成和發展的基礎，應當盡快制定農業保險相關法律。
四、建立農業風險信息系統，創造農業保險發展基礎
農業保險是以農業風險為經營對象，因此，對農業風險及風險損失的特征和規律的把握是農業保險開展的重要前提。例如，農業保險產品的開發，保險費率的厘定，都必須以過去一定時期的風險損失數據作為基礎。農業保險的營運和管理，特別是保險的防災和減災都需要以準確的農業風險信息作保證。目前我國缺乏權威的、系統的農業風險數據和信息，即使在農業保險的相關研究中，也是僅僅能夠從分散在民政部門、氣象中心以及部分統計年鑒中收集部分數據。農業風險信息系統是專門從事農業風險信息和數據的處理和交換的中心，包括農業風險的預測，風險損失的測算、記載、加工、存儲以及農業風險信息的和交換等環節。農業風險信息系統是一個綜合的跨學科、跨部門的系統，它可以在事前、事中、事后進行連續動態地輸入和輸出各種農業風險數據和信息，滿足農業保險當事人及國民經濟其他部門的需要。從農業保險的發展角度，農業風險信息系統不但是保險產品開發的基礎，而且還是保險營運的重要外部條件。現代風險信息系統中由于更多采用不斷成熟的高科技技術，例如現代的衛星遙感技術、通訊技術和網絡技術的運用，農業風險信息的預測和傳播速度大大加快，在農業減災中發揮越來越重要的作用，對降低保險損失和提高保險經濟效益將發揮重要作用。一般說來，農業的減災信息系統通過對災害全程動態監測及資料處理、分析、模擬和預報警報制作系統，預報警報的傳播、分發和服務系統等，能夠大大減少災害的危害程度。農業風險信息應該作為公共產品，由政府來提供。我國可由國家統計局、農業部、國家氣象中心、民政部、商務部聯合成立農業風險信息中心，該中心可設在農業部。
五、明確中央和地方在農業保險發展中的關系，切實保障農業保險中政府的投入力度
農業和農業保險的特殊性決定了在農業保險的發展過程中需要政府提供強大的經濟支持，即使是在政府誘導型發展模式下。尤其是在我國農業保險發展的試點時期，政府的財政支持是農業保險推廣的重要條件。國外農業保險發展也證明，政府的財政支持對推進農業保險具有關鍵作用。在分級財政、預算約束的財政體制下，對農業這樣一個具有全社會公共福利的基礎產業，扶持和推動農業保險發展的財政支出，應該在中央和地方財政之間建立合理的分工關系，才有利于財政支持農業保險投入的到位。農業的穩定和發展既具有全局利益，更具有局部利益。因此，中央和地方財政都有積極支持農業保險發展的義務，但我國的現實國情是各地方經濟發展嚴重的不平衡，農業比重較高的地區，大多地方財政相對困難，地方政府的經濟實力較弱。經濟發達地區財政基礎較好，但農業的比重較低。由此看出，主要由地方政府財政支持發展農業保險，既缺乏可能性，也有失公平性。中央財政具有全社會利益分配的調節功能，在農業保險的發展中應當承擔主要財政支持責任。在加大中央財政支持力度的同時，充分調動地方政府及地方財政的積極性。從操作層面看，中央財政的義務包括：(1)承擔全國政策性農業再保險的經營補貼；(2)在試點時期，承擔全國糧、棉、油等關系到國計民生的大宗農產品的農業保險經營補貼。地方財政的義務則主要承擔養殖業、地方經濟作物和特色農產品的經營補貼。建議由中央和地方按照60%與40%的比例出資組建全國農業保險巨災基金，為農業巨災風險損失提供保障。
六、制定并實施區域性農業保險政策，扶持西部地區農業保險的發展
農村經濟發展的區域性、農業風險和災害損失的區域性、農業生產布局的區域差異性等特征，決定了我國的農業保險必須走區域化的發展戰略，集中統一的發展模式將扭曲農業保險價格機制、弱化農業保險發展的激勵機制、抑制農業保險的創新機制等，從而阻礙農業保險的發展。因此，農業保險的發展應堅持區域化發展戰略。所謂區域性農業保險政策是指國家在制定促進農業保險發展政策時，將根據各個經濟區域的實際情況采取有差異的政策，以促進農業落后地區的農業保險獲得較好的發展機會。我國經濟發展不平衡的矛盾近年來有進一步擴大的趨勢，區域之間發展不平衡的矛盾將會在相當時期客觀存在，實行區域化的發展政策有助于縮小區域發展差異，促進區域協調發展。西部地區的經濟基礎總體較為薄弱，農業基礎設施較差，農業的抗災能力和承災能力都嚴重不足，與經濟發達地區相比，農業風險和農業災害損失對西部農村落后地區的影響更為嚴重。西部地區自然條件惡劣，災害頻發，是許多農村地區貧困落后的現實原因。目前，農業生產方式還主要以傳統農業為主，農村產業結構單一，農業的組織化程度很低，農民收入水平低下。而且，由于傳統農業色彩較重，農村還比較封閉，農民的風險理念和保險意識落后。這些因素使西部地區農業保險市場發育更為緩慢和困難。此外，由于西部地區的工業發展也相對落后，地區的財政資金較為緊張，很多地區只有長期依靠上級的財政轉移支付來維持政府機構的運轉。因此，地方政府支持農業保險發展的能力十分有限。雖然如此，農業在西部落后地區具有相當重要的地位，因為，農村人口的比重很大，農業產值占地區總產值的比重大大高于發達地區。農業和農村的穩定對西部地區經濟發展和社會穩定具有相當重要的意義。從這個角度，西部地區農業保險的發展需求更為強烈。在此背景下，國家對西部落后地區的農業保險政策應該實施重點扶持，建議中央財政對西部落后地區實行專項的農業保險支付資金，以彌補地方財政的不足，此外，在巨災基金的地方籌集比例上，給西部地區一定幅度的優惠。
七、加快推進農業保險人才培養和技術創新，加快農業保險產品的開發
農業保險的復雜性對農業保險經營人才及技術提出了特殊的要求。而我國農業保險發展過程中面臨的突出矛盾是專業人才匱乏，經營技術非常落后，嚴重制約農業保險的發展。從保險人才的培養角度，應通過多種方式、多種渠道，培養農業保險發展中所需要的各種人才。農業保險需要大量的理論研究人才、技術人才、經營管理人才。一批熱愛農業保險，具有經濟學、保險學、金融學、農學和管理學等學科知識背景的復合型研究人才積極投身到農業保險的理論和政策的研究，有助于提高我國的農業保險理論研究水平，為我國的農業保險提供理論支撐。應該充分發揮高等院校、科研單位在理論研究人才培養方面的積極作用。國家和各級政府、研究基金應向農業保險類的研究項目提供傾斜，以吸引研究人才，并能通過這些重大專項研究培養研究隊伍，促進學科的發展；從現有保險公司、應屆大學畢業生和社會等多渠道積極引進農業保險的技術和管理人才，穩定和發展農業保險人才隊伍。近年來，國外農業保險在技術創新和產品設計方面進行了積極的探索，特別是農業風險證券化產品、農業巨災風險管理工具的創新，為農業保險提供了嶄新的思路。我國的農業保險也應該在這方面進行探索與創新，增強農業保險的自我發展能力。
八、循序漸進、有選擇、有重點地推進農業保險試點工作
農業保險的試點和在全國的推廣是一項龐大的工程，而且經營風險和難度很大，主要表現在：國家的財政支持能力、農業保險市場的發育進程、保險公司的經營能力、農民的接受程度都有一個逐漸提高的過程。20世紀50年代我國的農業保險試點工作由于當時的急躁冒進，引起許多農民的反感，最后被迫叫停；到80年代末期，很多地區盲目推進農業保險，在缺乏必要的風險分析和有效管理情況下，結果造成很多保險公司嚴重虧損，甚至少數保險公司拒絕向農民賠付，引起農民的不滿，同時，也損害了保險公司在農民心中的形象。這些教訓都表明，農業保險的試點和推廣，一定要遵循客觀規律，特別是要同農村的實際情況相結合。產品的設計要講求科學性，要遵循市場規律，要贏得農民的理解和接受，片面追求農業保險發展的速度，是要付出代價的。從近段時期來看，應優先選擇農業規模化、產業化、商品化和組織化程度較高的地區，進行農業保險項目試點，待經驗逐步積累，示范效應逐步顯現，農民的保險意識漸漸增強時，再深入推進。將農業保險作為主要的農業風險管理手段是有條件的，主張積極發展農業保險，并不等于不顧實際一哄而上，現代農業保險的發展必須樹立效益意識和風險意識。
九、建立農業巨災風險保障體系，分散農業保險經營風險，保障農業保險的穩健運行
農業特別易于發生巨災風險和巨災損失，嚴重巨災損失的發生將會使農業保險系統崩潰。農業巨災風險的存在是影響農業保險市場發育的重要因素，是農業保險市場化經營的重大障礙。無論是從保護農業，穩定社會的角度，還是從促進農業保險發展的方面，都必須重視農業巨災風險保障體系的建立。巨災風險保障體系是農業保險發展的重要前提。農業巨災風險保障體系包括農業再保險、農業巨災基金、農業災害救濟，三者之間并非簡單的替代關系，而是相互聯系，相互影響的整體。除了分別建立起完整的體系外，更重要的是建立巨災保障體系的管理制度和運行機制，以使三者相互促進。農業再保險的目的是分散農業原保險人的經營風險；農業巨災基金是為農業原保險人和再保險人提供分散風險保障，而農業災害救濟則是起到補充作用，彌補農業保險的不足。
十、強化農業保險的監督管理，提高農業保險的經濟效益和社會效益
由于農業保險的發展是多種組織形式并存，政府和市場機制共同作用，私人和政府主體共同參與，而且模式在探索階段，制度在形成時期，法律在醞釀過程中，機制在培育階段，市場在培植時期，各主體在磨合階段。因此，農業保險尚未建立起有效的風險約束機制和經營監管制度。在積極探索過程中，應加強對農業保險的監督和管理。監督管理的重點在四個方面：一是對保險人保險行為的監督。對專業性的農業保險公司，應嚴格要求保險人按照保險準入的經營范圍積極拓展農業保險業務，杜絕保險公司將農業保險作為“概念”來操作，避免農業保險業務空心化；二是監督政府支持農業保險財政資金的投入和使用情況，保證政府財政資金投入到位，并切實保證財政資金真正在動植物生命保險中發揮作用，防止財政資金被挪用；三是監控農業保險的經營風險，建立保險人的硬財務約束制度，保障農業保險的健康運行；四是監督農民的利益保護情況。農業保險應辦成支持農業發展，保護農民利益的現代風險管理工具。在農業保險發展過程中，除國家和省級政府明確規定的少數法定農業保險業務外，任何保險人不得采取強買強賣農業保險的手段，更不得騙保拒賠。要通過保險文化的建設和傳播、經濟利益的誘導和良好的保險服務等方式激勵農民的保險需求。
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政策性農業保險的范疇包括種植業和養殖業，種植業的糧食食品，是不可替代的、人們生活必需的；養殖業的肉蛋食品也是不可替代的、人們生活必需的。商業性農業保險應包括政策性農業保險以外的涉農的可保風險，如財產險、人壽險等。政策性農業保險應為以下幾方面提供保障：
一是為植物食品安全提供風險保障。涉及全民植物食品安全的農作物應包括：水稻、玉米、小麥、大豆等糧食作物；花生、油菜等經濟作物；蔬菜、水果也應考慮適用政策性農業保險。至于棉花等作物，雖不危及食品安全，但因為是重要的、關系國計民生的大宗農作物，也應進行政策性農業保險。
二是為動物食品安全提供風險保障。涉及全民食品安全的動物應包括：牛、豬、羊等家畜；雞、鴨、鵝等家禽；養殖的魚、蝦、蟹等水產品。
三是為漁民漁船安全提供風險保障。從事海洋、大河捕撈的漁業生產，需要保險的保駕護航，應對漁民的人身傷亡和漁船進行政策性農業保險。
在上述政策性農業保險范圍內，政策性農業保險應主要承保旱災、水災、雹災、風災、凍災等自然災害造成的損失，主要承保日常性疾病等動物死亡風險。對超出一般水平的巨災，國家應另行安排救濟和幫扶。
政策性農業保險的最大受益人是農戶，但是農戶獲得保險利益是有一定前提條件的，一是需要支付一部分保費購買保險，二是要在出現災情損失時才能實現政府補貼帶來的好處。農村可以實現人人有低保，但是人人皆保險尚需時日。所以，即使在政府補貼、龍頭企業幫扶的情況下，農戶購買保險也需要動員。在日本，加入政策性農業保險是需要一定條件的，例如，水稻、陸稻及麥類的栽培面積合計超過1畝或3畝(日本制，下同)，才有資格加入。同時，一定經營規模以上的農戶又必須加入農業保險，例如，北海道地區的麥類耕作面積4畝至10畝的，必須加入農業保險。在我國，保險公司可以采取以下模式擴大政策性農業保險的覆蓋面。
一是對基地型農戶進行保險。以農業產業化龍頭企業為載體帶動農戶參加保險，對基地型農戶進行保險。基地型農戶是指根據訂單為農業產業化龍頭企業進行農作物種植和動物養殖的農戶。這些農產品作為工業原料從農戶的田間、地頭和院落、場房進入大型農產品加工企業。廣大農戶與龍頭企業形成了比較緊密的生產流程上的上下游關系、原材料和產成品的基地與前沿關系。農業保險通過對訂單農戶提供保險服務，能夠有效保障產業化生產基地的穩定發展，穩固產業化鏈條源頭。農業產業化龍頭企業可適當給訂單農戶部分保費補貼，組織訂單農戶參加保險，降低了農戶的保費負擔，擴大了保險覆蓋面；為訂單農戶提供保費補貼，加強了公司與農戶聯系的緊密度，保證訂單農戶生產穩定，龍頭企業原材料供應充足，有利于龍頭企業擴大再生產，把農業產業做大做強。
二是對專業農戶進行保險。以農村合作經濟組織為載體帶動農民參加農業保險，對專業農戶進行保險。專業農戶是指種養業規模較大、技術較先進、適應現代農業發展的農戶。專業農戶往往與農民專業合作組織有密切聯系，保險公司可以以農民專業合作經濟組織為載體，向合作組織內的成員提供保險，充分發揮社員之間信息比較對稱、聯系比較緊密的特點，相對集中地開展較大規模的保險業務。合作社社員比較集中，養殖規模較大，多數社員已成為種、養專業戶，風險意識較強，投保積極性較高，農戶之間的示范作用較明顯。同時，農業保險還對合作社的發展起到了積極的促進作用。比較規范的合作經濟組織，一般都有一個經營實體支撐，如飼料加工廠或屠宰加工廠，還有穩定的銷售渠道，在保險的開展上，有的合作社對參加保險的飼養戶給予飼料或銷售上的一些優惠，這就吸引了更多農戶加入合作社，從而擴大合作社的規模。
三是對傳統農戶進行保險。以縣級為單位對大宗農作物進行統保，對傳統農產進行保險。我國的農業生產依然以傳統方式為主，生產經營相對分散、地域差異較大，特別是大宗糧食作物保險的承保和理賠難度較大。對傳統農戶的保險難度更大，而傳統農戶經營的往往是傳統的種植業，急需保險來分擔和轉移風險。
二、政府對政策性農業保險的幫扶方式
(一)政府通過財政補貼支持農業保險
政府通過財政補貼支持農業保險，是全社會分散和轉移農業風險的重要渠道。農業保險的開辦歷史表明，沒有政府的財政支持，任何國家的農業保險都無法維持下去。美國作為世界級的農業生產大國，農業保險也辦得較好，政府的財政支持更是一大亮點。目前美國政府對農作物保險的經濟支持大致包括：保費補貼，各險種的補貼比例不同，2000年，補貼額平均為純保費的53%(保費補貼額平均每英畝為6.6美元)，其中，巨災保險補貼全部保費，多種風險農作物保險、收入保險等保費補貼率約為40%；業務費用補貼，向承辦政府農作物保險私營保險公司提供20%—25%的業務費用(包括定損費)補貼；另外，政府還承擔農業部聯邦農作物保險公司的各項費用，以及農作物保險推廣和教育費用。聯邦農作物保險法明確規定聯邦政府、州政府及其他地方政府對農作物保險免征一切稅賦。
(二)政府通過條件救濟支持農業保險
即便政府為農業保險提供補貼，農戶還是有不愿意購買農業保險的，保險對于農戶來講首先是一筆支出，然后才有可能在出險后獲得補償，農民并不踴躍參保。即使在美國，也在實行了把購買農業保險作為獲得政府其他支持的條件后，農業保險的覆蓋面才獲得突破性發展。1994年通過的美國聯邦農作物保險改革法令，鼓勵農場主購買農業保險，進而降低農場主對災害救濟的潛在需求。它規定，除非農場主購買了農作物保險，最少也要購買巨災保險保障，否則他們不可能得到農業保護計劃中的其他好處，即取消了政府救濟計劃。通過提供基本保障的巨災保險(新設立)、提供較高保障水平的擴大保障保險、集體保險和非保險作物保障計劃等四大險種把所有農作物生產者都納入了農作物保險計劃。該法令還規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到福利，如農戶貸款計劃、農產品價格支持和保護計劃的支持等，對農作物保險實行了事實上的強制參加。該法令的實施使保險作物從1980年的30種擴大到47種，農作物保險的投保率迅速提高，1995年，農作物保險承保面積達到2.2億英畝，占當年可保面積的82%，是美國歷史上承保面積占可保面積比例最高的一年。
(三)政府通過立法支持農業保險
通過法律確定農業保險的標的、范圍、機構、補貼等各種內容和環節，使農業保險能夠獲得穩定、持續和透明的發展，不因政府官員的更迭而起落，不因市場的變化而消長。日本自1929年以來，有關農業保險的立法、制度及修改多達10部之多，對農業保險作物的品種、農業保險的準入條件、保險范圍、承保方式、財政補貼、保險費率計算方法、保險費國庫負擔方式等方方面面，都進行了規定，有力地推動了農業保險的發展，也合理地利用了國庫的財政資源，有效地保護了農戶。
三、農業保險公司的營銷渠道
中國保險監督管理委員會批準的三家試點專業農業保險公司，經過幾年的探索和實踐，從對農業保險的政策研究、立法勸說、機構設置、產品設計開發、銷售渠道建立、人培訓、定損人員培養、統計、精算、資料收集加工，以及農業保險的宣傳、推廣和教育等方面，逐漸獲得了經驗和方法，試點公司也漸趨成熟。試點公司承擔了農業保險的直接業務，通過開展農業保險的經營活動(銷售、簽單及其他服務)，具體實施政府補貼的農業保險計劃。試點公司還培訓、管理、監督和使用保險人和農險查勘核損人。農險查勘核損工作由農險專業核損人來進行，查勘核損人需經過專業農業保險公司長時間的培訓，通過考核取得資格后才能從業。專業公司有動力、能力和愿景，將作為主業來看待，必將推動政策性農業保險的發展。
試點公司對農業保險的專注，不只是停留在領導的一般號召與員工的象征性響應上，而是深入實際探索農民的需求、要求政府的財政支持、教育員工精做農業保險。試點公司應根據區域特點制定農業保險發展規劃，并在農業保險業務上始終堅持按照試點區域的特點進行設計和規劃。例如安華農業保險股份有限公司，根據吉林省是以傳統農業生產方式為主的國家重點商品糧基地i對國家糧食安全起決定性作用的實際情況，尤其是該省近年來的畜牧業和農業產業化發展較快的現實，公司在吉林省內主要規劃開展玉米、水稻、大豆種植保險和規模化養殖保險，并主要依托農業產業化龍頭企業為載體開辦農業保險業務；根據畜牧業發達，要建設中國乳都的實際，公司在自治區主要規劃開辦奶牛等養殖保險品種，并與當地重點產業化龍頭企業相結合開展農業保險業務；根據山東省種植業、養殖業均比較發達，小麥等糧食作物在全國占有重要地位，同時還是蔬菜、水果等農產品出口基地的實際，公司規劃在山東探索開辦小麥、棉花、蔬菜、水果等種植保險和奶牛、肉雞、水貂等養殖保險；根據北京在發展都市農業方面取得了較好的成效，郊區農業比較發達的實際，公司在北京地區探索以奶牛養殖和水果、蔬菜種植為主開辦政策性農業保險試點。通過兩年多試點，農業保險業務取得了較好的成效。試點公司堅持圍繞試點區域特點研發農業保險產品。比如安華農業保險股份有限公司針對吉林省等試點地區玉米、水稻、大豆等作物是種植面積最大、關系農民數量最多、事關國家糧食生產安全的品種，公司集中研發玉米、水稻、大豆等大宗糧食作物的巨災保險產品。由于內蒙、山東、吉林、北京的畜牧業也都非常發達，各試點省區的畜牧業生產都逐漸呈集中化、專業化的發展態勢，公司相繼研發了肉雞、生豬、奶牛、肉牛、梅花鹿養殖保險，并根據各地養殖成本、風險特點等因素在具體條款中進行調整，體現區域特色。同時，公司還針對試點地區農業經濟特點，相繼研發了經濟作物草莓、煙葉等種植保險條款和朗德鵝、水貂等特色養殖保險條款。作為試點公司之一的安華農業保險股份有限公司為降低農業保險開辦成本，為農民提供方便快捷的保險服務，通過兩年多來的探索，主要開辟了五個營銷渠道。
一是與農業經營管理部門相結合的渠道。省農委領導的農業管理部門與農民聯系密切，并在各個鄉鎮都有機構網絡，人員專業性較強，素質較高，是農業保險業務的良好渠道。在吉林保監局和省農委的大力幫助下，公司與省農經管理總站簽訂了保險合作協議，全面啟動并推進了試點工作的開展。
二是與農村信用合作社相結合的渠道。公司與省農信社聯社簽署協議，利用其在農村的營業機構網點優勢和人員優勢廣泛開展業務。公司在開業當天即與省農信聯社簽訂了全面協議，公司各分支機構與當地農信社關系十分緊密。2006年，農信社代辦農村小額貸款保證保險業務，全年為200多位死亡和傷殘的貸款農戶進行了賠償。
三是與其他農村金融機構結合的渠道。公司已經與中國農業銀行、省郵政系統等機構簽訂了協議，并與省農業發展銀行正式合作。農村金融、郵政機構的兼業方式，在公司廣開渠道建設的同時，也為農業保險在更深層次上的開展埋下了伏筆，探索了路子，奠定了基礎。事實上，國外成功開辦農業保險是和農村金融政策緊密相連的。
四是與農機、農業技術推廣部門相結合的渠道。農委所屬的農機站、農業技術推廣站在農村也擁有豐富的網絡資源，公司通過這些部門開展保險業務，一方面有效降低了開辦成本，另一方面在防災、防損和理賠工作上更容易得到投保農戶的認同。
五是探索開辟農村個人渠道。兩年來，公司在農村借助具有較高威信和素質的干部、教師等人員，通過統一的培訓、考試，按照保險營銷的架構和模式，組建起相對固定的農村隊伍，持證上崗，持證率達86%。
試點公司的探索，為在全國開展農業保險提供了有益的經驗、方法、教訓和渠道，具備了深入、全面開辦農業保險的觀念、態度、方法和實力。
(一)發展政策性農業保險需要強有力的法律保障
國外農業經濟比較發達和農業保險制度相對成熟的國家都比較重視農業保險法律制度的建設，而且具有比較完善的相關法律制度。農業保險的立法意義遠遠超過一般的商業規范性法律制度。如農業保險發達的美國，1938年就頒發了《聯邦農作物保險法》，1980年又修訂了《農作物保險法》，1994年又通過了《聯邦農作物保險改革法令》，2000年又出臺了《農業風險保護法》等，通過建立完善的法律制度對開展農作物保險的目的、性質、開辦主體等明確規定。
(二)發展政策性農業保險具有一定程度的強制性
美國的農業保險原則上實行自愿保險，但1994年美國《農業保險修正案》明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃，如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等，農民必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險，這就在一定程度上造成了事實上的強制保險。日本的農業保險也體現出了強制性特征，如日本通過法律明確規定，對具有一定經營規模的農民實行強制保險，對達不到經營規模的農戶，實行自愿保險。之外，還在一定程度上實施強制，如1994年美國《聯邦農作物保險改革法令》就明確規定，不參加政府農作物保險計劃的農民不能等得到政府其他的福利計劃，這在一定程度上造成事實上的強制性。
(三)發展政策性農業保險需要強有力的政策支持
從國外發展農業保險的經驗分析，農業保險發展離不開政府的支持和適度參與。世界大多國家對農業保險發展的支持體現在二方面：一是提供財政支持。主要是提供保費補貼、費用補貼和相關行政費用。美國保費補貼按照險種不同而有差異，其中巨災保險補貼全部費用，政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險的推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20-25%的業務費用補貼。日本保費補貼比例依據費率不同而有差異，費率高，補貼比例也高，政府還對農業保險經營者提供業務費用補貼，并承擔農業共濟組合聯合會的全部費用和農業共濟組合的部分費用。二是提供再保險支持。農業風險的特點決定農業保險風險具有巨災性，使農業保險的再保險顯得更為重要。國外農業保險相對成熟的國家都建立了各種再保險組織對農業保險進行分保。美國聯邦農作物保險公司就行使政府職能，專注為參與農業保險的各種私營保險公司、聯營保險公司和再保險公司提供農業保險再保險支持。
(四)發展政策性農業保險需要建立專門的組織機構
國外政策性農業保險一般從商業保險中分離出來，建立了專門的政策性農業保險機構。在加拿大，聯邦政府對農業保險的支持實行分級負責制，即設立農業部和省兩級農作物保險局；法國設立農業相互保險集團；日本設立農業共濟組合聯合會；菲律賓設立農作物保險公司；美國設立聯邦農作物保險公司等，都是政策性的農業保險機構。他們或者指導農業保險經營，或者參與農業保險經營，或者為農業保險提供再保險服務。
二、國內農業保險實踐的啟示
全國各地各個時期農業保險的經營模式或做法雖有不少共同點，但更有很大不同，這說明農業保險經營模式、組織模式可以多種多樣，因而構不成農業保險是否生存與發展的關鍵。理論上對農業保險制度建設在以下幾點值得重視：
(一)地方政府的行政干預與政策支持是發展農業保險的重要前提。
通過對國內不同地區不同模式經營農業保險情況進行比較，充分證明了政府行政干預和政策支持是農業保險可持續運行的根本原因。如果缺少政府支持，即使經營管理水平再高的保險公司，出現經營困境也在所難免。
(二)地方農業保險的政策性業務與商業性業務的劃分應考慮到國家需要。
農業保險實踐中，各地結合自己的財政實力、農業特色、發展農業保險的目標，以及實施中的可操作性確定了不同的險種作為政策性業務。這些業務地方性特征明顯、穩定性差，不利于該業務的長期運作。具有明顯地方性特征的保險業務與國家政策性業務不可能完全吻合。目前的政策性業務與商業性業務均由一個保險公司經營，即使專業性的農業保險公司也是以利潤最大化為目標，這會削弱政策性農業保險的力度。
(三)用法律的形式規范各地農業保險實踐和主體經營行為十分迫切。
盡管政策性農業保險試點中財政對農業保險的保費補貼減輕了農民付費的成本，提高了農民參保的積極性，緩解了以往農業保險“農民保不起，保險公司賠不起”的尷尬局面，但政策性農業保險中的一些客觀障礙仍存在，影響了農業保險經營主體參與的積極性。
1農業保險的高風險使農業保險經營主體的綜合賠付率居高不下。農業產業是受自然災害影響較為嚴重的產業，農業保險承保的風險不僅發生頻率大，而且損失集中、覆蓋面廣，其賠付率要遠遠高于一般的財產保險。以許多國家的經驗，農業保險經營組織的綜合賠付率(即賠償與收入保費之比)一般都很高。以美國為例，1982～2004年只有6年賠付率低于1。在有的發展中國家，其賠付率經常達到2以上，甚至更多，均高于保險界公認的70％的臨界點。到目前為止，還沒有哪個國家農業保險的保費收入能夠完全覆蓋災害賠償和管理費用。另外農業風險由于其時間和空間的高度相關性，一旦發生，可能會在短時間內使大面積范圍內的保險對象同時發生災害事故，遭受巨災損失，導致保險公司難以承擔起賠付額以致虧損嚴重。
2農業保險經營高成本可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性。農業保險業務不僅風險高，而且經營工作開展難：一是定損理賠難。保險標的發生損失后難以準確估計其損失；被保險人四處分散，標的分布四面八方，一旦受損，現場勘查定損、賠付兌現的工作量很大，需要投入大量的人力物力，而且對時間的要求緊迫，加之有些地方交通不便，更是增加了理賠工作的難度。二是保費厘定難。由于農業生產的危險主要是自然災害，發生極不規則，各地在受災頻率、程度及災害種類上各不相同，而且自然災害往往具有伴發性，還可能引起其他災害的發生，加之農村中有關災害情況的統計資料不全，加大了對危險發生頻率測定的難度，使得保險經營主體對種養業等具體項目的損失進行費率厘定需要有專業的評估。這些困難增加了農業保險經營主體的經營成本。目前國內財產保險公司的經營成本在20％～30％之間，農險業務的經營成本更高，但部分試點地區政府認可的經營成本都在15％以下，有的甚至低至8％。而且由于農險業務的社會公益性，大部分地區的政府都不允許承辦者有利潤，這樣很可能造成保險公司的虧損而挫傷其參與積極性，不利于農險工作的持續良性開展。
3農業保險中委托方與受托方的信息不對稱使得農業保險經營主體的態度由過去的大力發展變為謹慎從事。由于保險市場的信息不對稱，在農業保險的委托關系中，農業生產單位作為委托方處于信息優勢方，作為方的農業保險經營機構往往是處于信息劣勢的一方，導致農業保險中道德風險比較嚴重，受農業自身屬性、小農意識和文化素質的影響，特別是法律法規制度的缺乏，監督控制成本難以降低。據統計，道德風險給保險公司造成的損失占農作物保險賠償的20％。加上農業風險的地域差異性和個體差異性很大，管理難度大，有效監管成本高，農業保險的逆向選擇也很嚴重，使得農業保險經營者賠付率居高不下。
二、調動農業保險經營主體參與積極性的政策探討
農業保險經營管理上的特殊性決定了農業保險必須由政策扶持。當前我國政策性農業保險中政府保費補貼水平較低，在稅收上除了按照國家統一規定免征收營業稅外，并沒有推出新的優惠政策，而且對保險企業經營管理費用沒有進行適當的補貼，從而使政府引導保險經營者積極主動開展農業保險的引導作用大打折扣。調動農業保險經營主體開展農業保險業務的積極性需要政府全方位的政策支持。
1給予稅收減免優惠。政策性農業保險經營主體所涉及的稅種主要包括企業所得稅、營業稅、印花稅等。農業保險業務高成本、高風險、信息不對稱等特點造成農業保險經營機構難以獲得一定收益水平，所以許多國家政府對農業保險經營機構所承擔的稅負給予一定的優惠，以吸引各方資本參與到農業保險的經營領域。對農業保險業務的稅收優惠力度最大的是美國，美國《聯邦農作物保險法》規定，聯邦農作物保險公司一切財產，包括分支機構、資本、準備金、結余、收入、財產權和免賠款，免征一切現有和將來可能開征的稅收，包括國家所征稅種、各級地方政府所征稅種；私營農作物保險公司保險合同和向公司提供再保險的保險公司均免征一切稅收。聯邦到地方各級政府對農業保險的稅收優惠政策使農業保險經營機構除了其業務成本外不再有其他方面的負擔。日本政府財政為農業保險提供了力度很大的稅收優惠，《法人稅法》中將農業共濟組合、農業共濟組合聯合會納入公益法人的范圍，只對由收益事業所產生的所得進行課稅，對其他所得不課稅。在日本《農業災害補償法》中除規定農業保險的所得稅率為22％，營業稅率為5％～6.5％之外，免除征收其他一切賦稅。
適當的優惠稅收政策也是我國大力倡導開展政策性農業保險的必要措施。根據現行稅法，除免征種養兩業農業保險的營業稅，以營業稅為計征依據的城市維護建設稅和教育費附加也因營業稅免征而免征，同時對農業保險合同免征印花稅外，并無其他財稅優惠政策。針對這種稅收優惠力度小、范圍窄的情況，為了更好地提高農業保險經營主體的經營積極性，應擴大對農業保險業務的稅收優惠力度：一是對種植業、養殖業保險以外的其他農業險產品也免征營業稅，特別是將營業稅的免征范圍擴大到農村家財險、人身險和健康險等其他涉農保險業務。二是對政策性農業保險經營主體，可在一定期間內免征或減征所得稅，增大保險費的返還比例，提高其對農民保險費的支付能力。三是允許農業保險經營主體從經營盈余中扣除一定比例的資金作為保險準備金，并在稅前扣除；甚至可規定對經營政策性種養兩業保險的經營主體，可以將其全部盈余作為農業保險特殊風險準備金提留出來，用作其農業巨災風險補償的積累，以增強其抵御農業保險風險的能力。
2提供經營業務費用補貼。國外政府對農業保險經營者的補貼主要用于補貼經營管理費用。如美國政府從1995年開始，為開辦農業保險的19個公司提供相當于其農業保險費31％的補貼；日本在這方面的補貼也高達50％～60％。針對我國農業保險業務經營成本高的特點，參考國際上許多國家的經驗，并考慮我國具體的財力狀況和實踐經驗，政府應為各種政策性農業保險經營主體提供一定比例的業務費用補貼，以提高其經營農業保險的積極性。2006年《國務院關于保險業改革發展的若干意見》中就特別提出要“對保險公司經營的政策性農業保險適當給予經營管理費補貼”。具體到操作中，應遵循分級負擔、區別對待的原則，即政策性農業保險公司及其分支機構的全部經營管理費用由中央政府承擔；地方性的農業保險公司全部或部分經營管理費用由中央和地方兩級政府承擔；對商業保險公司則根據其年經營農業保險的業務量按保費收入的10％～20％左右向其提供經營費用補貼。對于比較偏遠、農戶保險意識薄弱、農業保險業務開展比較困難的地區，政府財政適當加大補貼，鼓勵保險公司積極拓展農村保險市場，發展政策性農業保險業務。
3提供再保險支持和建立巨災風險基金。農業保險巨災風險比較多，大面積干早、洪水、臺風等風險事故往往會給直接保險人帶來超過責任準備金數十倍的損失，從而導致經營機構破產。為保證政策性農業保險經營主體的財務穩定，提高其經營農險的積極性，需要政府財政作為農業保險發展的后盾，通過再保險機制和風險基金來分散風險。由于商業性再保險機構在一般情況下不愿承接農業保險的再保險，可考慮由中央政府統一組建政策性的全國農業再保險公司，采取中央財政控股、省級政策性農業保險機構參股的模式組建，其注冊資本金可來源于中央財政注資、地方參股、農村救濟費分流、財政支農資金整合節流部分等。另外，中央和省級政府還應通過適當機制籌措資金建立巨災風險基金，例如從保戶繳納的保費中列支部分資金共同建立農業保險風險基金，用于彌補保險公司巨災之年的虧損，借以平衡農業保險的經營。根據實踐經驗數據，一般以保費收入的10％計提巨災風險基金比較合適。就全國而言，如果巨災風險基金只提供60％的財政支持，在70％參保情況下，則每年需要財政預算安排5～6億元。
4創新農業保險支持機制——以險養險。在提高保險公司積極性方面還有一點值得特別指出，那就是大多數地區在鼓勵商業性保險公司開展農險時都會提出“以險養險”這一措施，并把它當作解決政策性農業保險虧損問題的最重要手段之一。“以險養險”是一種對開展政策性農業保險的公司中部分商業保險險種提供相關政策支持，并通過這些險種的收益來彌補政策性農業保險虧損的方法。從上海等地的實踐經驗看，把以政府資源配置為主的保險與農險捆綁式結合，是彌補農險虧損的重要途徑。為保證這一做法的順利實施，在推行時要注意以下幾個問題：第一，要通過多少商業性財產和人身保險項目養得起農險。第二，保險公司的政策性和商業性兩類保險業務的盈虧如何核定。第三，在“以險養險”中如何維護商業保險市場的平衡性和公平性。只有上述三個問題得到有效解決，“以險養險”才能真正成為政策性農業保險的“強力助推器”。
三、政策支持農業保險經營主體參與應注意的幾個問題
1對政策性農業保險經營主體的政策支持要與政府的財政能力相適應。農業保險過高的賠付率與過高的管理成本，需要政府的財稅政策支持。但近年來，以美國為代表的一些國家，在政府進一步加大對農業保險的支持和補貼力度的情況下，農業保險并沒有按照政府的意愿取得更快更好的發展，相反政策性農業保險的發展使政府陷入沉重的財政負擔。如美國，1980～1999年政府舉辦政策性農業保險的總成本是150億美元，僅1999年一年政府給農作物保險的財政補貼就達22.4億美元，其中保費補貼13.53億美元。以此為教訓，在我國的政策性農業保險試點中，對農民的保費補貼和對農業保險經營主體的經營費用補貼水平及稅收減免優惠的力度一定要考慮國家的財力，既要促進政策性農業保險的順利開展，又不能給財政帶來太大壓力。
2對農業保險經營主體的經營費用補貼要注重效率，建立責任機制。政府對農業保險經營主體的財政補貼對促進農業保險的發展起著不可替代的作用。然而，由于政府與保險經營者之間的信息不對稱，政府在不能完全獲知保險經營者提供農業保險的努力水平時，可能使農業保險經營者存在“機會主義”行為，造成政府與保險經營者之間的“道德風險”現象，使得政府通過增加對保險經營者的財政補貼以激勵其努力向社會提供農業保險的政策目標無法達到。因此，在政府對農業保險經營主體財政支持中，財政補貼的效率性值得關注，要研究政府對農業保險經營主體的補貼數額應該在什么樣的規模，才能使其積極參與農業保險，又不致產生“機會主義”行為。針對這一難題，有學者提出政府在確定對農業保險經營主體的財政補貼數額時，要適當參考與農業生產密切相關的天氣因素、同行業保險公司經營農業保險的平均業績、保險公司的非農業保險的經營業績等其他可觀測因素，用這些因素與保險公司農業保險業績共同考評保險經營主體經營農業保險的努力程度，并由此決定政府對其的財政補貼數額。這樣，政府可以在更為確定的財政支出預算約束下，以最優的財政補貼規模激勵保險公司從事農業保險業務。同時，保險公司也可在政府的財政補貼下，最大程度地提高農業保險經營水平。也有學者認為要盡量通過再保險、保費補貼等方法來分擔保險公司的經營風險，提高保險公司的收入，慎用直接補貼方式，對農業保險經營主體要給予財政資金支持，但不宜采取大兜底的方式，保險公司必須承擔自己的經營責任。
3加快制定和完善農業政策性保險的法律法規。我國雖然于1995年10月出臺了《中華人民共和國保險法》，但這部法律主要是規范和保障商業性保險公司的經營行為，對于農業保險仍未有具體的法律法規。法律滯后嚴重影響了農業保險的進一步發展，造成農業保險經營主體少，組織體系不完善，制度老化。為了規范農業保險參與各方行為，國家要在試點工作的基礎上，盡快制定《政策性農業保險法》，以法律的形式規范政策性保險的經營主體、參與主體、受益主體及相關的權利和義務；特別是要明確政府在開展農業政策性保險中應發揮的作用和職能，準確界定農業保險的政策性業務和商業性業務的范圍，并對農業保險的組織形式、稅收減免、財政補貼等做出相應規定，為政策性農業保險的健康發展提供法律保障。
從國外農業保險發展的實踐來看，沒有政府補貼，農業保險也同樣難以持續和發展。為了提高農業保險的覆蓋面，使農民能夠買得起保險，各國政府往往對農業保險提供補貼。發達國家的政府補貼較高，并且補貼品種多樣。而發展中國家，補貼的范圍主要是關系國計民生的農作物與經濟作物的保險，政府對農業保險補貼的比例也相對較低。同時補貼的程度因農作物品種和費率不同而各異。美國保費補貼比例因險種不同而有所差異，20a平均補貼額為純保費的53％（保費補貼額平均每4046．86m2為6．6美元）。其中巨災保險補貼是100％，多種風險農作物保險和收入保險等保費補貼率為40％。日本保費補貼比例依費率不同而不同，費率越高，補貼越高。水稻補貼70％（費率超過4％），早稻最高補貼80％（費率為15％以上），小麥最高補貼80％。最近十幾年來，我國農業發展水平與農戶收入水平的偏低與相應農業保險居高不下的費率之間的矛盾日漸加劇。各類研究相繼開展，其中農業風險的特殊性與核災定損的復雜性開始引起了國內學者的關注，研究熱點和焦點則集中在對農業保險的準公共產品性、外部性，農業保險實施過程不可避免的道德風險和逆向選擇問題，農業保險市場的失靈問題、農業保險需求問題，以及由此推導出的政策性保險和農業保險補貼問題的研究。目前有關農業保險補貼方面的研究主要集中在補貼模式及補貼對農戶參保需求的影響上，而對于補貼比例的設定方面研究仍舊較少。謝小亮認為政府補貼比例受許多因素的影響，一般來說，受各地方政府的財政實力影響最大———地方政府財政實力較強的補貼較高，反之則較低。此外，政府補貼比例也因不同的保險標準而不同，其中水稻和油菜等補貼比例普遍較高，而生豬、雞和鴨等補貼則相對較低。張樂柱等認為越是經濟落后的貧困地區，補貼額應更多，這有利于減少我國的收入差距，提高農民保障水平。在保費分層的基礎上，應對補貼進行分層，將中央財政和省級各地方政府保費補貼范圍區分開來，這既考慮了不同級別政府的職能，又兼顧了不同省份的具體情況，使各個地方保費補貼額更合理。綜上所述，政策補貼對于我國農業保險的發展極為重要。實施政策補貼是必要的，但如何進行政策補貼的設計更值得進一步探討。盡管目前有學者提出要綜合考慮地方財政狀況、參保品種以及經濟發展水平等因素，但面對具體情況究竟該如何去做卻較少提及。
2保費水平對政府補貼比例的影響
保費水平的高低在很大程度上影響著農戶參保的積極性，過高的保費使得收入水平較低的農戶難以應對，從而放棄農業保險。對農戶進行保費補貼可以降低農戶承擔保費的負擔進而增加其積極性，因此保費水平的高低將直接影響政府補貼比例。而影響保費水平的主要因素有保險費率與保險金額。
2．1保險費率的厘定
2．1．1保險費率厘定方法
目前，農業保險費率
的計算方法主要有兩種：經驗費率法和單產分布模型推導法。前者是指依據個人或地區的歷史損失數據進行費率核算，將個人或地區歷史損失率的平均值作為當年損失率預測的一種方法。該方法可以提高費率厘定的精確性，適用于有完整和長期連續且完整的歷史數據的情況；而后者是指利用統計學和概率論知識，估算某地區或個人作物單產波動的概率密度函數，然后利用概率論知識進行費率厘定的方法。該方法理論嚴謹，數學推理性強，適用于沒有長期完整連續的歷史數據的情況，國內外關于保險費率厘定的研究大都采用這種方法。由于研究對象的單產歷史數據樣本量不夠大，所以該文的研究采用單產模型推導法。
2．1．2理論保費的厘定
選取遼寧省與貴州省1981～2012年玉米單產數據為研究對象，基礎數據來源于《國家統計年鑒》。通過對數據進行平穩性檢驗，去除趨勢化處理，建立了單產關于時間t的回歸方程，之后將各年份的趨勢單產轉換到計算費率的年份，使得各年份產量在同一生產力水平下。
2．2保險金額的設定
保險有兩個功能，一是彌補災害帶來的損失，二是保障生產的恢復。目前發展農業保險的一個主要任務就是幫助農戶在受災以后盡快恢復農業再生產，同時為了防止農戶利用保險而產生額外收益，國家主要保障的是直接物化成本而不是收益。根據現行規定，農業保險補貼險種的保險金額原則上只應覆蓋直接物化成本，其中物化成本主要包括種子成本、化肥成本、農藥成本、機耕成本和地膜成本等。
2．3保險費率與保險金額對政府補貼比例的影響
2．3．1保險費率對政府補貼比例的影響
根據遼寧省與貴州省在85％保障水平下最優分布的費率（遼寧省4％，貴州省9％），假定兩省的保障金額都為3000元•hm－2，如果農戶負擔20％保費比例，則遼寧省農戶需要付出24元•hm－2的保費，貴州省農戶需要付出54元•hm－2的保費。對于相對貧窮的貴州省農戶而言，反而要承擔超過遼寧省農戶一倍多的保費顯然是不合理的。因此為了使高費率地區的農戶擁有較高的參保積極性，政府提供的保費補貼比例應相對提高。例如遼寧省農戶目前享受的政府補貼比例為80％，即農戶支付保費24元•hm－2，如果貴州省農戶按照目前同樣享有的80％補貼，則需要支付保費54元•hm－2。若要使貴州省農戶也享受24元•hm－2的保費，那么政府的補貼比例就要達到91％。
2．3．2保險金額對政府補貼比例的影響
隨著物價水平的上漲，物化成本也在不斷提升，為了達到覆蓋直接物化成本的目的，保險金額也應該隨之進行調整。若要使農戶承擔的保費不變，在提高保險金額的同時加大政府的補貼比例。按照目前遼寧省玉米種植保險的費率4％和保險金額3000元•hm－2，農戶需承擔24元•hm－2的保費。但若將保險金額提高到目前的物化成本水平4500元•hm－2，農戶需要承擔36元•hm－2（4500×4％×20％）的保費。因此提高保險金額會加大農戶負擔，降低其參保積極性；但是在農業生產資料費用不斷上漲的情況下，如果不提高保險金額，農戶又會因保障水平太低而失去參保意愿。對此，政府補貼就應該適當發揮作用，即在提高保險金額的同時加大政府補貼的力度。
3各地經濟狀況對政府補貼比例的影響
3．1各地農戶收入及支出水平對政府補貼比例的影響
對比2000～2011年遼寧省與貴州省農民人均收入、人均支出及人均結余（見表10）情況可知，遼寧省農民人均收入要明顯高于貴州省，約3倍。但就其支出而言，兩省農戶在生活支出方面的差距并沒有像收入差距那樣大，這就導致了遼寧省農民的人均結余平均高出貴州省農民6倍多。也就是說在經濟欠發達地區，農民收入水平較低，但面臨的各類稅費、生活必須開銷、子女教育費用和購買化肥農藥飼料等方面的支出并不少，因此真正可以支配的收入就更低，保費支付能力很差。與此同時，由于農戶的資本積累少，他們應對風險的能力也較差，在一定程度上導致該地區面臨的農業生產風險加大，保險費率隨之提高。用較低的收入來支付較高的保費，這對于大多數農戶而言顯然是不能接受的，因此為了發展經濟欠發達地區的農業保險進而保障農戶的生產生活，政府應承擔更高的保費補貼比例。
3．2各地財政水平對政府補貼比例的影響
在上海、浙江等少數經濟發達地區，農業占該地區GDP的比重比較小，地方政府財力雄厚，出錢補貼不成問題。在欠發達地區農業保險試點中，政府補貼明顯不足，這是制約農業保險發展的關鍵。因此，在經濟欠發達地區如何將政府補貼分層是目前問題的難點。對比2000～2011年遼寧省與貴州省財政收入情況可知，遼寧省的地方財政收入要明顯高于貴州省，平均為3．6倍。因此單純提高經濟欠發達地區的地方補貼比例顯然會對地方的財政造成很大的壓力。為此，盡管2012年以來中央財政先后多次提高農業保險保費補貼比例，種植業保險保費補貼比例由25％提高至中西部40％、東部35％，即在比例總體提升的基礎上，中央財政體現了對不發達地區的支持。但對于貴州省這樣經濟欠發達地區，中央的財政補貼力度仍顯不足，該地區地方政府和農戶對保費承擔的比例仍然較高。
4結論
考察我國農業保險20年來的發展歷程，發現我國農業保險主要存在以下5個方面的問題：
我國農業保險發展缺乏法律保障和政策支持
農業保險業發展20年來我國沒有制定專門的農業保險法規，在《中華人民共和國保險法》中沒有針對農業保險的專門條款，使得農業保險業務的開展缺乏法律支撐；連WTO農業國內支持與保護的“綠箱政策”允許對農業保險發展的保護條款，我國都沒有有效利用。日益加劇的農業自然風險和市場風險，凸顯國家農業保險政策的懦弱和不足，現有對農業保險的扶持政策遠不能適應農業保險發展的需要。
農業保險的深度和強度較低
我國農業保險在總體上普及率很低，覆蓋面很小，除新疆生產建設兵團業務覆蓋面較寬、有一定保險深度以外，全國農業保險承保率不及應保面的5%。1993年是我國農業保險發展的高峰年，當年全國的糧食作物承保面為4.8%、經濟作物11.1%、耕牛3.66%、奶牛1.87%、牲豬1.18%、家禽約1.3%、水產養殖2.5%、森林4.59%。除經濟作物覆蓋面超過10%以外，其余均在5%以下。1993年以后農業保險的萎縮，農業的投保覆蓋面進一步下降。目前我國種養兩業95%以上均處在缺乏保險保障的狀態之下，農業生產完全處于一種不確定性的包圍之中。
農業保險費率居高不下
我國目前農業保險費率居高不下主要包括以下兩個方面的原因：一是逆向選擇嚴重，通常是自然災害發生頻繁的地區急于投保，而一些旱澇保收的地區則不愿參加保險，造成農業保險的高賠付率，直接導致了農業保險的高費率；二是農險理賠復雜、特別是養殖保險核損較為困難，容易產生道德風險，騙賠的現象較多，也在一定程度上造成了農業保險的高費率。
農業保險的經營長期虧損
我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，經營農險的風險巨大，農險的賠付率遠遠高于安全線。1982年-2002年期間農業保險的平均賠付率高達88%，遠高于農業保險經營盈虧平衡點79%的賠付率；其中有7年的賠付額超過投保額，開展農險業務的保險公司長期虧損。盡管免除了農險營業稅，但國家的扶持力度不大，農險業務難以為繼。而且我國農險存在著政策性保險業務商業化經營的弊端，這也導致農險經營的長期虧損。
農民投保意愿較低
我國農戶小規模經營、農民收入不高，加之農民保險意識淡薄，對農業保險認識不足，普遍存在僥幸心理。農民投保意愿不高、投保面窄，農險業務不符合大數法則，使得農業保險公司無法在更大范圍內分散風險，這也是我國農險日益萎縮的重要根源。
農地制度的局限性與小規模農戶的經營風險
我國農地制度的局限性
20多年來我國以家庭承包經營制的農地制度推動了我國農業乃至整個國家經濟歷史性的持久增長。但從制度的安排來看，仍存在以下突出問題：
家庭承包制的固有局限性隨著改革深化和市場環境的變化逐步暴露出來，家庭分散經營更加劇了本已高度稀缺的土地資源承包的有限性，影響了土地的規模經營。這不僅大大限制了農業勞動生產率和農產品商品率的提高，不利于土地區域性種植、機械化耕作和集約經營；而且增大了生產成本和交易成本，勞動力及農業固定資產得不到充分利用。加上農業生產收成的不確定性及市場的多變，單一分散的農戶不能很好地運用價格、成本與利潤的比較去規避市場風險，容易造成決策的盲目性、產品的單一化、市場行為的趨同性，導致農業生產經營始終處于一種不穩定的“振蕩”狀態。
我國農地產權激勵不足這表現為三個特征：產權不明確。土地所有權主體不明確，農民承包界定不清。產權不完善。農民擁有有條件的使用權和收益權。產權不穩定。我國農地制度多變，農戶權利經常受到損害，無法實現土地利用長期利益最大化。這三個特征與產權的自身特征——排他性、轉讓性、繼承性是相違背的，使農民對固定承包的土地缺乏長期預期，在收入、投入、風險目標的制約下，不能實現有效投入和積累機制。因而對我國農戶對有效抗擊自然災害的投入沒有積極性，是不難理解的。
小規模農戶經營的風險特征
在經歷家庭承包后我國的農業土地制度沒有出現新的根本性的制度創新，小規模兼業農業成為我國農業的基本特征。國內外對農戶內部風險處理的研究顯示，農戶的風險處理策略是理性的，尤其是小規模的農戶防范和處理風險的策略是有效的。我國小規模農戶經營風險及其特點是：
農戶面臨多種多樣的風險作為自然再生產和經濟再生產交織特征明顯的產業，在農業生產經營中，農戶既要應付農業的自然災害風險，又要應付農業生產資料與農產品價格波動以及農產品供求關系變動等的市場風險。隨著我國市場經濟的發展以及加入WTO等外部環境的變遷，農戶在面臨農業經營所固有的各種傳統風險的同時，正在面臨著越來越多的不確定性所導致的新的風險。這些風險對農戶生產經營的影響越來越大。
農戶風險分攤的外部環境差在良好的市場體系中，企業和個人可以通過資本市場來分散風險。例如通過保險和套期保值等形式消除風險和分散不可避免的損失。但我國農戶缺乏有效的資本市場來分散風險，其外部風險分散和防范的機制比較脆弱。現階段農戶對風險的防范和處理主要還是通過家庭內部及農戶之間的各種手段來應付，而且這些手段主要集中在應付意外事故。對農戶生產和消費可能遭遇到的風險與不穩定性還缺乏有效的外部機制與手段來防范。
由于農業活動受自然條件影響大、風險程度高，農戶面臨的風險不確定性及損失都很大，商業保險往往不能承擔這種風險。保險公司無法統一農戶的行為，無法要求不同風險偏好和對各自風險評估不一致的農戶都加入統一的農業保險計劃，保險的信息高度不對稱，逆選擇和道德風險的防范都十分困難。這些特點決定了我國農業保險的外部機制安排在供給方面先天不足。
農民多是風險回避者大量的經驗觀察和實證研究表明：發展中國家的農戶通常都是風險厭惡者，他們在生產和生活消費中力圖回避各種風險，這主要是因為欠發達的農戶抵抗風險和補償風險損失的機制與手段的成本較高。我國農戶承受不起風險較大的損失，大多數農戶寧愿選擇生產風險較小、收入水平也較低的生產方式，而放棄那些收益可能較高、同時風險也較高的活動。
我國農戶家庭的小規模農業既受自然風險影響、又受農產品市場波動風險制約，農業生產經營比較經濟利益低下，農地制度的缺陷和農戶的風險處理策略使得我國農戶單靠自身力量是無力防范和承擔諸如農業洪澇、干旱等巨災風險的。
我國政策性農業保險制度設計
在土地家庭承包制條件下，小規模經營的農戶依靠自身的力量是難以承擔洪澇、干旱等巨災的農業風險，必須依靠政府和社會的力量、通過農業保險的方式分散和化解農業巨災風險。針對我國農業巨災風險特征農業經濟結構特征和WTO框架下農業保護政策，我國的農業政策性保險制度設計如下：
大宗農產品（糧棉油）是我國大面積種植的主要農產品，極易受到洪澇、干旱巨災的威脅。大宗農產品涉及千家萬個農戶，擬采取政府統籌農業保險的措施：類似西方國家的農業保險，給參加大宗農作物投保的農戶提供保險補貼或分擔保險費。美國、日本等給本國農戶的保險補貼達到農業投保費的45%以上，考慮我國目前財政負擔情況，給予大宗農產品的洪災保險補貼率可為30%；大宗農產品生產面廣、經營分散，農業保險的運作成本高昂，為鼓勵保險公司從事農業保險事業，政府應當給予農業保險公司的經營成本費用補貼。
其他農產品，經濟價值較高、生產經營效益好，可采用互助共濟式——相互保險的農業保險模式。非大宗性農產品是當前農業產業結構調整的主要發展方向，采用相互保險模式可以起到風險化解與分散的作用。根據一些國家的經驗，我國目前實行農業相互保險機制的途徑比較可行的是集資模式。由于單個農戶實力有限，可以考慮以村民小組或村級經濟集體為成員單位參與相互保險公司的集資和籌建。
在缺少政策性農業保險的條件下，為鼓勵更多的保險公司參與農業保險業務，可以考慮將農村其他保險（如財險、人壽險）納入農業保險，享受農業保險的一些政策待遇。這樣的制度設計有助于從事農業保險業務的保險公司將農村地區其他保險業務的收益補償經營農業保險業務的虧損，從而分散保險公司的經營風險。
改變國家對受災地區救濟救災款的辦法，將財政救災救濟款在內、甚至一部分扶貧資金等轉化為以農業保險補貼的形式發放，這樣既可以減輕對受災地區補貼的隨意性和地方政府對國家救災補貼的依賴，減少國家財政支出和提高財政補貼的使用效率，又可以推動受災地區農業保險業務的發展，同時改變政府和受災地區人們只重視抗災救災、忽視農業災害風險的防范和風險分散與轉移的觀念。
農業洪澇、干旱等巨災的特點決定了巨災保險所具有的公共產品性質，農業巨災風險不符合大數法則，純粹由以追求經濟利益最大化為原則的商業保險公司提供是不現實的。因此，為防范和化解巨災風險、真正實現保險保障農業生產經營的功能，政府就有必要通過合理的“市場干預”，建立國家巨災保險保障基金。以巨災保險基金支持農業水災保險業務的正常進行，并且政府要作為巨災基金的“最后的再保險人”，在巨災基金不足以應付賠款支出或達到某一收支臨界點時，政府應當提供強力的財政支持。
借鑒發達國家經驗，發展我國農業政策性保險。為減輕自然災害給農民可能造成的風險損失，西方發達農業國政府對從事農業保險的機構提供大規模的保費補貼，從而使農民能以較低保險費普遍參加農業保險。發達國家發展農業政策性保險經驗，我國農業政策性保險實施途徑：一是強制保險，在一定地區實施農業保險時，把農戶貸款、技術幫助與投保掛鉤；二是對給予參加農業保險的農戶以保費補貼和對保險公司的農險業務費用補貼；三是對參與農業保險的保險公司實行稅收優惠，減免營業稅和所得稅。
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關鍵詞政策性農業保險;發展現狀;存在問題;建議;
近2年來,省政策性農業保險業務拓展和風險保障成效顯著,銀保合作支農業務發展較快。由于現行制度安排的過渡性和階段性特征較強,農業保險需求不足和供給短缺并存的市場失靈問題突出。要實現“治理農業保險市場失靈,支持農業產業化和農業制度變遷”的戰略目標,需在建設社會主義新農村的宏觀視野下,確立財稅、風險規劃、風險分擔等一系列制度,推動政策性農業保險的改革突破。
1省政策性農業保險發展現狀
1.1政策性農業保險試點工作加快
2007年8月,省啟動能繁母豬保費補貼工作,政策性農業保險試點正式開始。2009年2月,省農險辦印發《2009年政策性農業保險工作要點》,試點工作全面推開。目前,全省17個市全部參與試點,保險對象以農戶為主,龍頭企業及專業合作經濟組織占近10%。試點品種包括水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、大豆、能繁母豬和奶牛。
1.2政策性農業保險制度框架基本確立
保險模式上,種植業為保險公司與地方政府聯辦、風險共擔,養殖業為保險公司在政府保費補貼基礎上自主經營、自負盈虧;機構選擇上,省政府組織公開招標,確定由國元農業保險股份有限公司和中國人民財產保險股份有限公司省分公司經辦,各市地選擇一家機構協商簽訂承保協議;保費負擔上,由中央、省、市、縣財政分險種按一定比例提供財政補貼;工作推動上,省、市、縣成立農險辦公室實施督導組,建立財政、農業、保監、宣傳、水利、氣象、民政等部門參與承保、理賠工作機制;考核措施上,將農業保險試點工作目標責任制和激勵機制相結合,充分調動地方政府、保險公司和農戶參與的積極性;保險資金管理上,養殖業保險按照《金融企業財務規則》,種植業保險實行市級統籌、專戶儲存、封閉運作、財政監督的管理機制。
1.3農業保險的社會穩定器和經濟助推器作用顯現
主要表現在以下幾個方面:第一,利益受損的農民基本生活水平保持穩定。第二,放大財政補貼資金效應。第三,銀保合作帶動信貸資金支持“三農”發展,多數地區開發了小額貸款保險產品。第四,試點工作推進程度適應區域經濟發展水平。
2農業保險市場失靈存在的問題
2.1經辦機構承保能力有限,試點品種和保險責任范圍較窄,難以滿足農戶的保險需求
(1)保險機構組織體系尚未健全,受災認定和理賠效率較低。人保省分公司僅在部分地市設立了農業保險部,國元農業保險公司也只在少數重點鄉鎮設立農業保險服務部,與業務拓展需求差距較大。養殖業理賠受人員和經費限制較大。平均每個縣業務人員僅3~5人,很難及時趕赴現場查勘定損;業務費用核定較低,每頭能繁母豬平均出險費用核定不足40元。種植業理賠方面,農作物受災程度短時間內難以確定,理賠速度較慢[1-3]。
(2)試點品種較少,保險責任范圍和保障金額有限。政策性險種主要集中于種養業,具有地方特色的優勢產業如蔬菜、水果、雞養殖等尚未列入試點;部分險種保險范圍較小,保險金額較低。
2.2農民收入水平較低,農業保險有效需求不足,農業保險宣傳推廣效果與預期目標差距較大
(1)農戶保險購買力有限,政府保費補貼未能解決保費支付難題。農業災害頻繁、風險大,保險費率高,投保農業保險的預期收益有限,農戶參保積極性不高。
(2)農業保險專業性強,需多部門配合持久深入地宣傳推廣。當前,農業保險宣傳推廣效果與預期目標存在較大差距,農戶保險認識深度亟待提高。
3農業保險市場失靈的原因
3.1缺乏有效的法律支撐,社會預期不明確導致改革推進難度較大
目前,政策性農業保險制度僅列入各級政府的工作報告和規范性文件,尚未出臺法律法規對其進行規范。政策性農業保險的組織體系、業務范圍、經營管理、費率厘定、賠付標準、優惠政策等缺乏法律依據,不利于其業務的持續健康發展。
3.2高成本約束,政策性農業保險推廣進展緩慢
(1)地方財政對現行制度安排感到壓力較大,地方財力不足成為制約農業保險發展的主要因素。政策性農業保險試點推進過程中,地方政府財政提供部分保費補貼(種植業補貼45%,養殖業補貼30%);保險超賠資金(扣除種植業保險巨災風險準備金歷年結余)由市、縣政府和保險經辦機構按協議規定承擔。中央財政對種植業和奶牛、能繁母豬養殖分別提供35%和50%的保費補貼,但保費補貼政策尚未實現制度化。實際運作中,財政補貼資金按季到位率較低,保險公司墊資現象普遍[4-5]。
(2)農業保險經營成本較高,保險公司持續運營壓力增加。省內2家保險公司按政策性農業保險保費收入的15%提
取展業費用,政府未給予資金支持;稅收方面,對種植業和養殖業保險業務免征營業稅,暫無其他稅種的減免政策。
3.3巨災風險準備不足和再保險機制缺失,系統性風險難以得到有效分散
(1)巨災風險準備金制度初步建立,但資金積累較慢,難以覆蓋全部風險。保險機構按當年種植業保費收入的25%提取種植業保險巨災風險準備金,其中40%上劃省級保險機構開設的種植業保險巨災調劑資金專用賬戶,由省級保險機構和省財政廳共同管理。
(2)區域性災害氣候易形成系統性風險,無法在投保人或保險標的間分散風險,需要再保險機制分散風險和彌補損失。
3.4制度供給的時滯較長,使政策性農業保險制度變遷進程延緩
部分地方政府尚未制訂政策性農業保險的長期規劃,相關部門尚未給予政策性農業保險足夠支持和配合。同時,農業保險制度涉及政府相關部門、農業生產經營者、保險機構和信貸機構等各方利益,涉及立法、稅收制度變革和財政補貼問題,需在實施中協調相互關系,而制度設計到具體實施階段又需經歷較長時間。
3.5農業風險區域規劃缺陷及農業保險專業人才缺乏,信息不對稱問題較為突出
(1)農業風險區劃工作尚未啟動,農業保險費率厘定和調整難以充分體現農業保險的風險差異性。省不同地區間農業自然風險級數相差數10倍,而農作物保險費率相差很小。風險較小區域的農戶投保積極性較低,影響農業保險基金積累;高風險區域,在業務開展過程中,有可能產生逆向選擇問題。
(2)農業保險涉及農業生產各階段,風險判斷、核保、定損和理賠難度較大,對農業保險專業人才要求較高。目前,各地承保機構人員普遍較少,多數鄉鎮未設置營業服務站,使正常的業務開展存在困難。國元保險和人保公司承擔政策性農業保險的員工多為其他崗位轉來或新參加工作者,單一型從業人員多、復合型人才缺乏,已成為制約農業保險快速發展的重要因素。
3.6現行的資金管理方式不利于政策性農業保險的可持續發展
保費資金市級統籌,不利于農業災害風險在更大范圍內分散,降低了綜合賠付能力;監管難度和管理成本增加,易出現道德風險;再保險公司不接受以市為單位購買再保險,通過再保險分散巨災風險難度加大。同時,農業保險保費資金只能存放在銀行專戶,資金收益相對較低[6]。
4建議
4.1加快農業保險立法進程,形成可預期的農業保險商業化運行環境
明確農業保險的性質、范圍、經營方式、政府職能作用、經營主體資格、會計核算制度、財政補貼、稅收優惠、業務監管等,實現政府支持農業保險發展制度化、規范化、長期化。
4.2完善巨災風險保障機制和再保險體系,探索農業巨災風險證券化途徑,運用市場手段化解農業系統性風險
各級財政建立巨災風險準備金,中央、省、市、縣級財政每年按一定比例安排巨災風險準備金,逐步拓寬資金籌集渠道;探索建立再保險體系,對政策性農業保險的再保險經營主體給予相關支持,實行稅收優惠和經營管理費用補貼政策等;開發區域產量期權合同,實現風險的有效定價,在競爭性市場上全面分散農業巨災風險。
4.3推動農村保險經營主體發展,加大農業保險展業和產品創新力度,規避道德風險和逆向選擇
(1)通過市場化手段合理選擇農業保險經營機構,形成農業保險經營主體多元化的格局。加快農村保險中介機構發展,依托農村基層組織和農技人員,通過信用社、農技站、郵局、畜牧站等中介農業保險,擴大、延伸農業保險的營銷網絡。
(2)依據動態調整機制,不斷擴大政策性農業保險產品體系。按照不同的補貼標準,逐步將蔬菜、魚、水果、雞養殖等納入政策性農業保險范圍。研究實施農村保險方案,將農機險、農村機關事業綜合財產險、農村建房險等逐步納入以險養險范疇。
(3)合理設計保險合同,增加合同的多樣性,并通過規定免賠款條款、共保條款和無賠款優待條款,降低道德風險和逆向選擇程度[7]。
4.4建立財政金融等多部門協作支持機制,充分調動保險機構和農戶的參與積極性,解決農業保險生產和消費的雙重外部性問題
(1)逐步建立健全農業風險區域規劃和評估機制,通過建立相關數據資料庫,較為科學地把握、評估農業生產的風險程度。
(2)實現財政補貼的制度化和差異化[8]。在補貼方式上,根據不同地區、不同險種采取彈性靈活的標準,以體現風險級差;優化財政補貼機制,減少補貼環節,提高時效性;加強資金使用監督,提高資金使用收益。
(3)對保險公司開辦農業保險業務予以管理費用補貼和免稅等優惠政策[9]。
(4)與農村金融機構合作,開展“政策性保險+信貸”、“政策性保險+利率優惠”、“政策性保險+農民合作組織+貸款”、“政策性保險+龍頭企業+農戶”等銀保新品種。對投保農戶所需貸款在同等條件下實行貸款優先和利率優惠,通過業務創新拓展農業保險市場。
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論文關鍵詞：農村，社會養老保險，現狀，對策
一、前言
農村養老保障制度是全面建設小康社會，構建和諧社會以及建設新農村的一個重要組成部分，其改革完善同農村養老保障制度和農村人口養老問題緊密相連。考慮到我國的計劃生育政策, 加速發展的城鎮化進程，產業結構不斷調整大背景, 面向大多數人的農村養老保障制度如何在新時期防范風險、防止農村老年貧困、調節農村人口年齡和性別結構，就必然持續成為經濟社會發展中至關重要的政策議題。
二、中國農村社會養老保險制度存在的問題
農村養老保險制度的建立健全不僅關系到社會的穩定和國家的長治久安，而且也是中國實現共同富裕目標的保證。目前，我國農村社會養老保險在實踐上是不完全成功的。
1.法律層次低，缺乏約束力
各地農村社會養老保險辦法法律法規層次低，缺乏約束力。特別是對養老保險金流失和挪用等行為，未規定有效的懲罰措施。目前農村社保基金管理中的違規行為相當嚴重。正是這種不穩定的制度和屢見不鮮的違規行為挫傷農民投保積極性，開展農村養老保險工作困難重重。
2.自給來源少，吸引力不足
現行的農村社會養老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持”。集體補助不到位或數額少行政管理畢業論文，或只在部分地方或人身上得到體現；國家政策扶持，僅限于通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支，除此，再無其他的扶持政策；地方財政，除經辦機構費用，也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠這些政策，難以發揮吸引作用。
3.基金增長慢，難以為繼
基金增長速度跟不上養老金發放的增長速速，出現負增長。農保基金增值方式主要是存入銀行和購買國債。農村社會養老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款率都很高，因而給農民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經濟形勢的變化，債券和銀行存款利率多次下調，致使基金增值緩慢。加上缺乏穩定的投資渠道，農保基金入不敷出，出現負增長。
三、完善中國養老保險制度的對策
在中國城市化進程中，農村養老將呈現出新的格局：新型的家庭養老將居主體地位，社會養老保險將得到新的強化，從而與其他養老保障制度一起共同為農民養老建立一道比較可靠的屏障。
1.加快法制建設，真正體現公平與效率
市場經濟本身是法制經濟。農村社會養老保險制度必須以法律的形式保證其實施。我們應借鑒西方發達國家的經驗和做法，根據中國實際情況，結合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經濟體制的有關農村社會養老保險的法律法規，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規定，規范其操作行為，以法制的形式將這項合法權利確定起來，從根本上解決農民的社會養老問題行政管理畢業論文，促進經濟和社會的可持續發展。
2.強化政府責任，加大扶持力度
社會化養老的主體是社會，是以社會運作的方式實現的。而能夠代表社會。管理社會的主導者是政府。在實施農村社會養老保險時強調個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。針對目前集體補助過小，國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重，加大政府扶持力度。
3.發揮家庭養老的優勢，再造土地的保障能力
中華民族素有尊老、敬老和養老的優良傳統，這為家庭養老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎。現階段，由于中國經濟與社會發展中的許多原因，農民養老不可能完全依靠社會，家庭養老仍然是老年保障的主要形式。政府可以從制度上鼓勵農村家庭養老。
四、結語
從農村和整個國家現代化長遠角度看，建立農民養老制度是對農民利益最有效，最全面的保護。嚴峻的人口發展現實、前所未有的復雜局面, 以及有限的可供學習的國外經驗, 都迫使中國不得不用創新的思路、戰略的眼光來審視和構建農村社會養老保障乃至整個社會保障制度, 走出一條城鄉之間相對獨立而又良性互動的、有中國特色的養老保障之路。希望本文能對我國農村養老保險制度的建立健全以及近一步完善，有所啟示并提供借鑒。
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