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關鍵詞：黑龍江省；最低食物需求；最低生活保障；農村低保標準
“十五”期間，黑龍江省開始啟動農村社保事業。隨著黑龍江省完善城鎮社會保障體系試點的實施，全省低保工作也取得了一定成效①。但是，作為老工業基地，黑龍江省有“國有企業多、資源型城市多、國家下放困難企業多和非農業人口比例高、國有企業從業人員比例高、高寒地區基本生活消耗高”等特點，致使低保工作出現了任務重、人數多、資金缺口大等諸多困難。全省所轄13個地市、65個縣（市）中，有5個地市、50個縣（市）靠中央和省對下轉移支付過日子。全省農村人口1935萬人，占全省總人口的一半，2006年統計低于國家確定的低保線（683元）以下的絕對貧困人口72.7萬人，占全省農村人口3.76%；2007年農村低保線（提高到800元）以下的絕對貧困人口88.3萬人，占全省農村人口4.56%。統計資料表明，目前黑龍江省接近低保邊緣的貧困農民群體150萬人，占全省農村人口7.75%。盡管近年來黑龍江省農村低保標準在逐年提高，但從目前情況看，該救助標準還是偏低，需要適當地加以調整。
一、確定農村低保標準的依據
1.維持農民最基本物質生活需要
低保標準的制訂首先要考慮能維持農民最基本的物質生活需要，主要包括兩部分，一部分是最低食品支出的費用；另一部分是最低的衣著、住房、交通、燃料、用品等生活必需品支出以及醫療、教育娛樂及服務等非食品支出的費用。
2.參考農村居民人均純收入
農村居民人均純收入也是判斷居民是否貧困的依據。當農村低保線確定之后，將兩者進行比較，如果人均純收入低于農村居民維持基本生存所必須消費的物品和服務的最低費用，則說明農村居民靠自身的努力很難維持本身的再生產。在這種情況下，農村居民的生活就是處于貧困狀況，是需要政府救助的對象。
3.考慮地方政府財政承受能力
對貧困人口進行救助是地方政府義不容辭的一項責任，但如果不考慮地方政府財政承受能力把低保標準定的過高，低保制度的實施由于得不到財政支持就會出現停滯現象，容易出現制度倒退情況。
4.考慮物價指數變化
農村低保標準的確定也要隨物價的變化作相應的調整，這就要準確測量農村貧困人口的實際生活情況，使農村貧困人口的生活不因物價的上漲而降低，收入增加要扣除物價上漲的因素。隨著我國經濟體制改革的深化，價格因素逐步成為影響人們實際生活質量改善程度的重要參數。
二、農村低保標準的構成
1.最低食物需求
馬斯洛“需求五層次論”的第一層次人的最低食物需求主要是維持正常的生命需求的要素。其中，農村居民的人均食物消費支出、相應的人均年純收入、人均年食品消費支出、恩格爾系數是主要的參照系數。
2.非食品需求
隨著社會的進步和經濟的飛速發展，貧困人口的基本生活需求也隨著經濟的發展發生了很大的變化。以往屬于消費品的，如今可能成了生活必需品。非食品支出在整個生活中所占的比例成了不可忽視的一部分，包括子女教育、基本醫療、衣著等。對于非食品需求部分，貧困人口由于生活困難，通常是能省就省。所以，貧困人口收入的絕大部分都用于生存的必要支出，而其他支出所占的比例很小。
三、黑龍江省農村低保現狀簡析
黑龍江省農村低保標準是由區縣人民政府根據當地農村居民維持最基本生活所必須的吃、穿、住、用費用制定，并報上級人民政府備案后公布執行。各市縣根據省里規定的統一標準，同民政、財政、農業、統計、物價等部門共同協商，并參照當地經濟水平和財政承受能力，確定自己的低保標準。
由于我國未公布每個地區不同層次農村居民收入和支出情況的詳細數據，現以2006年我國不同層次農村居民收入和支出的相關數據來說明。
從理論上說，貧困線標準是指僅僅包括對食品需求的支出，我們首先從保證貧困戶溫飽問題的食品需求支出比較。
2006年，我國公布的貧困線標準為683元，從表2數據可以看出，這個標準比中等收入戶758.46元的食品需求只低75.46元；比中低收入戶食品需求支出高92.25元；比低收入戶食品需求支出高237.19元。2006年，黑龍江省公布的農村低保線標準為800元，這個標準比中等收入戶758.46元的食品需求高41.54元；比中低收入戶食品需求支出高209.25元；比低收入戶食品需求支出高354.19元。
低保線標準不僅包括食品需求的支出，還包括衣著、居住、醫療等相關支出。我們從滿足貧困戶食品、衣著、居住這三種需求支出比較。
2006年低收入戶的食品、衣著、居住這三種需求支出共751.87元，高于國家貧困線68.87元；中低收入戶這三種需求支出為947.73元，高于國家貧困線291.73元。2006年低收入戶的食品、衣著、居住共751.87元的支出，要低于我省農村低保線標準48.13元；中低收入戶的食品、衣著、居住共947.73元的支出，要高于黑龍江省農村低保線標準147.73元。
通過以上數據比較，可以說明我國的貧困線標準和黑龍江省的低保標準基本可以解決貧困戶的溫飽問題，基本滿足貧困戶對食品的需求。同時，也可以看出，國家貧困線標準除了保證基本食品需求外，對一些衣著、居住、醫療等相關需求還是不能滿足的。同時，由于低保標準在一定時期內是固定不變的，而食品和衣著、醫療的價格卻在不斷上漲，從而導致低保標準越來越捉襟見肘。可見，目前的低保標準低于農民實際生活需要。
四、黑龍江省農村低保標準的調整
由于人們生活必需品的內涵是逐漸擴大的，故農村低保標準也應該隨之變動，讓農民享受到經濟發展的成果。鑒于農村低保標準是依據維持農民基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用來確定的，這就意味著農村低保標準的測定在一定的時間、空間和社會發展階段上是相對的，因此，測定和計算基本生存需求量的界定或尺度不能停留在一個永恒不變的水平上，而應當根據實際情況的變化作相應的調整。關于具體調整方法，應從黑龍江省實際情況出發，可以考慮依據ELES（擴展線性支出系統）模型和恩格爾系數法（貧困線標準應為食品支出占人均生活消費總支出的1/2），綜合考慮農民最基本的物質生活需要、農村經濟發展水平、地方財政的承受能力，每年測算一次最低生活保障標準，適時對其農村最低生活保障標準進行調整。
參考文獻：
[1]秦鳳翔，等．黑龍江省農村最低生活保障制度財政政策研究[J]．財政研究，2008，（4）：62-65.
【關鍵詞】最低生活保障制度；低保對象；低保資金
Abstractminimumsubsistenceguaranteesystemforcitizensistheresultofthesocio-economicfactorstobetrappedinpovertybytheGovernmenttogivethemostbasiclivelihoodguaranteesystemfornationalrelief.Ruralminimumlivingstandardsecuritysystemistosolvefoodandclothingproblemofruralpovertyanimportantmeasureforbuildingasocialistharmonioussocietyandbuildinganewsocialistcountrysideisofgreatsignificance.Thesystemsinceitsinceptionmorethan10years,constantlysumupexperienceinallaspectsonthebasisofalsobecomingmoreandmoremature.Thearticleaimsfortheoperationofitsmainproblemsputforwardasoundideatomakeitbetter,toplayagreaterroleinsociety.
Keywordsminimumsubsistenceguaranteesystem;lowobject;fundinglow
最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助，俗稱“低保”。低保制度使得農村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農村社會的穩定和整個國家的和諧都起到了非常關鍵的作用。所以，不斷完善農村最低生活保障制度是建設和諧社會的需要，也是建設社會主義新農村的需要。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有三個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監督。針對這三方面的問題，筆者認為以下意見值得認真對待。
一、在資金來源上，應該多渠道籌措資金，資金問題是農村低保制度得以實施的關鍵
現行的農村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金，許多地區由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農村低保的推廣，這種現象在農村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西部地區尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大。考慮到中央及各級政府財力有限，支持實施農村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據各省經濟狀況的不同，中央確定轉移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度（30%～50%較為適宜），盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如青海、，中央至少應負擔低保總支出的一半，這是在中央與省級之間的資金劃分。這樣劃分的依據有二：一是各省經濟情況不同，自給能力有別，區分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協調發展的主流；二是經濟越是發達的省份和地區，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越沒有能力安置配套資金，越需要大力支持。
關于中央政府是否有能力提供低保資金的問題，筆者認為中央政府完全有能力。2005年，政府的財政收入已經達到3萬億元，僅增收部分就達5000多億元，中央財政加大支持農村低保的力度應該不成問題。建立農村低保制度究竟需要多少錢？如果按每人每月“補差”30～40元計算。如今還沒有享受低保的2600多萬貧困人口每年大約需要100億元。但是，這筆錢并非都要“新增”。按遼寧省的說法，取消農業稅后中央給地方的轉移支付款項中，已經有“農村特困戶救濟”這一項，2005年在遼寧省是1.62億元。而全省全年的農村低保資金是2.54億元，這筆款項占的比重是64%。也就是說，實際上，有2/3的錢中央已經掏出來了。2005年遼寧省農村低保的補差金額是30元左右，即使遼寧省補差金額增加到40元，也不過再增加1.5億元。
所以，如果假設遼寧省正在全國平均水平上，除去已有的中央轉移支付的資金，全國“新增”投入也就在30～50億元之間，而貧困人口每人每月可得到低保救助金為40元。按比較寬裕的計算，整個資金量再翻一番（每人補差70元左右），也不過100個億，相當于2005年財政收入的0.33%。所以說，解決農村低保的資金問題的前景應該是很樂觀的。[1]2007年第二季度，民政部統計低保的補助標準是71.4元/每人每月（參照下表），6月份的計劃支出為7.4億元，按此計算全年不過88.8億元，僅占2006年全國財政總收入（39373.2億元）的0.2255%。這個比例低于2005年。所以中央完全有能力推進農村低保的全面覆蓋。
在省份內部，各級亦應參照上述模式確定省級和市縣各級分擔的比例，可以按照地區人均國民生產總值的數額確定各級負擔的比例，如福建省對于人均在1.5～2萬元的縣市給予15%的補助，對于超過2萬元的縣市完全由地方各級自行負擔，[2]對于1～1.5萬元的省級補助30%～50%。這樣就可以實現省內的平衡。做到把錢用在最需要救助的農民身上。同時各級政府要設立低保資金專用帳戶，實現專帳管理，專戶專用，專款專用，封閉運行，低保資金列入財政預算，到期強制劃撥，優先保障的運作模式。對于來自社會各方面的捐贈要及時繳入專用帳戶，防止挪用。各級政府在負擔比例相對穩定的情況下還應該逐年增加資金投入量，以切實提高低保戶的保障水平，增加低保戶的數量。
論文摘要：近年來，農村在實施“低保”過程中還存在一些問題，需要采取相應的措施加以解決。
據國家統計局最新統計顯示，我國農村人口7.37億，占全國人口的56.1％。截至2006年末，農村絕對貧困人口有2148萬人，低收入人群為3558萬人。目前，已有25個省(自治區、直轄市)的2133個縣(市、區)初步建立了農村最低生活保障制度，1509萬農民享受了農村最低生活保障。但農村實施“低保”制度過程中還存在一系列的問題，需采取相應措施加以解決。
一、農村實施“低保”制度存在的主要問題
(一)認識上的誤區。部分地區實際領取低保人數與省級轉移支付核定的領取“低保”數量有很大偏差，這主要是認識上存在誤區。2005年某些省進行了農村稅費改革，對領取低保人供養采取省級專項支付補助辦法。由于各鄉鎮未認真執行農村低保的有關規定，領取低保對象的評定和發證工作沒有正常開展，致使調查摸底人數偏少，影響其準確核定。造成這種狀況的主要原因是許多基層政府工作人員對“低保"-r作的認識不足。有不少地方的政府部門認為“低保”工作固然重要，但經濟發展相對落后、財政資金不足。所以，他們也不知所措。不少人認為，同是作為弱勢群體的農村居民與城市居民相比，前者還擁有賴以生存的生產資料——土地，而城市三無人員、下崗人員等，失去工作，就失去了任何經濟來源。所以。認為在農村建立最低生活保障制度是多余的。認為錢多就多保一點，錢少就可少保一點，沒錢就可不保。
(二)“低保”對象的界定標準需規范。首先，在“低保”資格確認上，最大的問題是對收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問題比較嚴重，難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。其次，難以準確計算農民的個人收入。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩定性。由于我國在農村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核“低保”對象時，對困難家庭的收入計算雖有統計部門提供的計算農村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難；個別地方為獲得最低生活保障，存在嚴重的逆向選擇行為和道德風險問題，他們把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規定由子女承擔的贍養義務推向政府。
(三)縣、鄉負擔的最低生活保障資金難以落實。很多地區雖然已建立最低生活保障制度，但財政緊張。據調查，部分縣、鄉政府的“低保”資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。這是制約農村“低保”工作整體推進的一個關鍵問題。
(四)農村最低生活保障制度的配套措施不健全。從對部分省市的調查結果看，大部分地區只單純注重農村“低保”制度的實施，而相應的配套措施卻不完善。在政策銜接方面，與計劃生育政策相沖突。如，山東省某農村地區將因超生造成生活貧困的農村居民排除在農村最低生活保障之外，這樣雖然有利于計劃生育工作，但出現最低生活保障制度與我國計劃生育政策“斷層”的現象。按照國務院有關規定，農村特困戶的補助由村公益金解決。但實施最低生活保障后，貧困對象的補助來源由村公益金擴大到鄉鎮財政。這樣，就出現與國務院有關規定不一致的現象。
二、對策
(一)確定合理的經費籌集辦法。農村最低生活保障制度的經費籌集應有兩種辦法。一是地方各級財政與村集體經濟按一定比例分擔。二是由政府財政全部負擔。后一種辦法更切合實際。因為除我國東部沿海開放地區外，中西部地區集體經濟根本沒有能力負擔最低生活保障的經費。當然，第二種做法在沿海等比較發達的地區可以做到，在實施過程中兩種辦法可同時進行。中西部地區可實行第一種做法，沿海等比較發達的地區可實行第二種做法，這樣可減輕國家的財政負擔。(二)增強低保人員的維權意識。農村享受“低保”的一般都是年齡比較大或疾病傷殘者，他們對“低保”制度不了解，大多是政府給多少就拿多少，沒有維權意識。可見，最低生活保障制度的實施不能停留在表面上，而應讓領取人知道他們應領多少以及讓他們明白領取“低保”是他們的權利，不是想給多少就給多少，從而增強他們對“低保”的維權意識。
論文摘要：最低生活保障制度是指法律賦予每個公民在不能維持生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的制度。我國最低生活保障制度不斷完善，但在實施過程中面臨各種難題，探究各種難題及解決辦法對于健全這一關系國計民生的系統工程，保障其實施的有效性具有重大的現實意義。
一、最低生活保障制度概述
最低生活保障、失業保障和養老保障三項制度是我國社會保障制度的基本組成部分。最低生活保障制度與其他兩項制度相比，在對象上更具有特殊性，它關系到貧困線以下人口的生存問題，是三條社會保障中的”底線”和”生命線”，是社會最后一道安全網。
我國自改革開放以來，經濟快速發展，人民生活水平日益提高，同時也加劇了貧富兩極分化，建立健全最低生活保障制度，加大對”弱勢群體”進行扶持的力度，對于化解社會矛盾，消除社會不穩定因素，鞏固和發展改革開放成果具有重要意義。
我國自l993年上海率先出臺社會最低生活保障制度以來，最低生活保障制度得到了不斷的推廣和發展。1994年，第十次全國民政工作會議提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，歷次全國民政廳局長會議都把實施這項制度列入民政工作的重點。1997年9月，國務院發出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。與此相配套，國務院l999年9月頒布《城市居民最低生活保障條例》和2ooO年民政部下發關于深入貫徹《城市居民最低生活保障條例》的意見，進一步規范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央農村工作會議在部署2oo7年新農村建設工作時，明確提出要”積極探索建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，在全國范圍建立農村最低生活保障制度，鼓勵已經建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度。”黨的十七大提出要”以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。”進一步明確了最低生活保障制度在社會保障工作中的重要地位。
二、城市最低生活保障制度中的難題和解決辦法
城市居民最低生活保障制度是政府依法對城市貧困人口按最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度，是目前世界上絕大多數市場經濟國家普遍實行的保障城市居民基本生存權利的一項制度設計。這項制度是對城市居民的一項”普惠性”的社會保障制度，同時又是一項最基礎的社會保障制度。
(一)城市居民最低生活保障制度在實施過程中存在的問題
城市居民最低生活保障制度作為一種制度設計，會隨著其他社會政策的變更以及政治和經濟環境的變化而出現一些與制度設計初衷不符的問題，事實上，這樣的問題也確實在實踐中體現了出來，主要表現為：
1．缺乏科學合理的最低生活保障標準。低保標準的制定是低保制度的核心內容。標準的制定需要與社會平均水平相適應、與其他社會保障項目的標準相配合，同時需要與我國采取的”消除絕對貧困為主、消除相對貧困為輔”的方針相適宜。但是，由于當前各地確定標準的依據和方法，以及各地財政狀況各不相同，致使標準制定中存在不少問題，不能完全按照上述方針執行。
2．缺乏切實可信的收入核算方法。低保制度的收入來源主要是財政轉移支付，不要求享受對象履行繳費義務，但它要求對申請對象進行家庭經濟調查，只有認定申請者確實己經陷入貧困的窘境，才能對其進行物質上的救援。收入核算作為一項極為重要的行政程序，是制度得以運作的前提。然而，現實運作過程中存在經辦機構的調查能力不強、核實手段缺乏，以及講人情、放寬標準等問題，其中最突出的問題是核實方法和收入核算不合理，導致核實不實、應保未保、騙保的事例不斷，家庭經濟調查的可信度和有效性受到質疑。
3．覆蓋范圍比較狹窄。目前保障對象僅限于有城鎮戶口的貧困群體，那些在城鎮有固定職業、固定居所和相對穩定收入但無城鎮戶口的進城務工、經商人員還沒有被納入到這一體系當中。當這一部分人群的生活出現經濟困難、低于城市最低生活保障線時，無法獲得相應的救濟。可以說，這一部分人是”被社會漏掉的”的弱勢群體。
4．低保制度與相關社會政策銜接尚不緊密。具體表現為”三條線”銜接不緊湊。所謂”三條線”是指最低生活保障、社會保險(主要指養老保險和失業保險)和最低工資標準(包括下崗職工基本生活費)這三道我國城市保障制度的防線。在實際的操作運行中，由于三條線分別由不同政府職能部和眾多的企業承擔，一些企業又存在拖欠工資或下崗職工基本生活費的問題，造成部分困難職工家庭的生活得不到保障，使低保制度難以順利實施。
(二)城市居民最低生活保障制度實施難題的對策
1．擴大保障范圍，并注重與配套措施的銜接，構建綜合性低保救助制度。城市貧困是一種相對貧困，因此要擴大保障范圍，制定科學合理的最低生活保障標準，將符合條件的人群納入保障范圍，保證低收入群體維持生存的最低生活需求。同時還需要將目光轉向城市居民生活中支出份額越來越大的醫療、教育和培訓、住房等方面，應不同困難群體的不同需要，制定一系列相應的配套制度，以有效地縮減貧富差距。如針對城市困難群體看病難、子女上學難、住房難、就業難、打官司難、冬季取暖難等突出問題，相應制定醫療救助、減免學費、廉租住房、免費職業培訓、法律援助、取暖費減免等多項配套政策。
2．加強職業介紹機構、社區服務機構、福利單位的管理，促進再就業。建立合理數量的服務機構，配置合適人員，并提高辦事效率，切實為下崗、失業人員提供充足可靠的就業服務。積極為學習者通過職業技能的學習和培訓提高從業素質和競爭力，并獲得公平的就業機會提供援助和支持，也就是通過能力建設促進就業率的提高，從而減少政府資金壓力，進而形成良性的發展模式。
3．做好三條保障線銜接工作，建立綜合性救助體系。1999年4月，勞動和社會保障部、民政部和財政部聯合《關于做好國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，一是讓有資格領取基本生活保障費和失業保險金的人員能夠從再就業服務中心和失業保險機構獲得相應待遇，二是城市居民最低生活保障制度也應該充分發揮它安全網的”兜底”作用。通過促進三條保障線相互銜接，建立綜合性救助體系，有利于城市的穩定和繁榮。
三、農村最低生活保障制度中的難題和解決辦法
(一)農村最低生活保障制度在實施過程中存在的問題
1．保障對象和補助標準界定難。一方面，農村社會救助對象的家庭收入難以準確界定。由于農民外出務工的情況較多，無法準確統計就業情況，客觀上存在隱性就業收人；當前法律法規授予的收人調查權限較含糊，民政部門面對數量龐大的個人申報行為，調查核實工作難度大。另一方面，受經濟社會發展水平、物價上漲、銀行存貸利率變化等諸多因素的影響，農民最低收人水平不斷變化，這種變化給補助標準的確定增加了難度。
2．資金投入不足。中央和省對農村低的資金支持有限，主要靠市縣財政安排財力解決。在東部發達地區和縣域經濟實力雄厚的市縣確可解決資金投入問題，但在縣域經濟發展較滯后的中西部地區，全面解決資金問題的能力不足，這直接制約著農村最低生活保障制度的建立和完善。
3．制度建設滯后。目前農村居民最低生活保障制度由于立法的滯后，造成了工作上和管理上的許多不規范現象，已不能適應現實的需要。加強法制建設，實現最低生活保障的法制化、規范化管理是亟需解決的問題。
(二)農村最低生活保障制度實施難題的對策
1．加強調查研究，準確界定保障對象農村居民最低生活保障制度是一項針對貧困現象而設計的社會保障制度，應達到既保障農村貧困家庭的基本生活，又不養懶漢的效果。這就要求進行艱苦細致的調查研究，對農村貧困人口進行全面的排查和摸底，并在此基礎上準確界定保障對象。
2．科學確定保障標準。最低生活標準是指在社會發展的某一時期，由政府制定的、與社會經濟發展相適應的，在衣、食、住、行等方面保障維持一個人生存的最低限度的基本生活標準。我國是一個發展中國家，從總體上講，我國的生產力水平比較低，同時，各地區社會經濟發展極不平衡，生活水平差異較大，這種狀況使得難以制定適合全國的最低保障標準。因此，在確定最低生活標準線時，一定要考慮我國的國情，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區農村居民的最基本生活需求、地區經濟發展水平、物價水平、消費水平和財政承受能力出發，確定和調整最低生活保障線。
3．積極建立資金籌措機制。完全由地方財政來負責資金籌集，貧困地區的農村居民最低生活保障制度就很難真正落到實處。因此，在制度建設中，中央財政應發揮更大的作用，另外可以考慮在縣級以上政府建立調劑資金，向經濟落后、集體財力不足、救濟對象眾多的地方傾斜。同時可以采取征收統一的社會保障稅，以及建立最低生活保障基金會的方法，解決最低生活保障資金籌集難的問題。
4．嚴格規范操作程序。需要實行動態管理，在有條件的地方建立微機管理并聯網，進一步完善農村最低生活保障制度的工作管理體系，保證資金使用合理并發放及時，使管理工作再上一個新的臺階。
論文摘要：目前，江蘇省的農村社會保障仍存在著法律制度缺失、覆蓋范圍窄、保障水平低、政府扶持力度小、社會化程度低等問題，針對這些問題，本文提出了建立和健全農村社會保障制度的法律、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系、增加投入、擴大宣傳等建議，以建立健全農村社會保障體系，實現社會公平，促進城鄉融合和共同發展。
江蘇省的農村社會保障體系主要經歷了三個階段，即1992一1998年為試點起步階段，1999一2002年為整頓規范階段，2003年至今為探索發展階段。截止2006年6月，全省已有13個省轄市、101個縣(市、區)，1310個鄉(鎮)建立了農保制度，參保人數已達859.95萬人(含鄉鎮企業職工)，基金積累總額74. 45億元，領取養老金人數127. 57萬人，經過十多年的探索，農村社會保障工作取得一定的進展，參保人數和基金積累居全國首位。
目前，全省農業人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而江蘇省參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人，占全省農業人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%;南京、姜堰、建湖參保人數較少，覆蓋率較低，其余地區情況大體相同。因此，總體來講，江蘇省參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發揮和實現。
一、江蘇省農村社會保障存在的問題
1、制度不健全
健全的社會保障制度，是維護社會長治久安，保證經濟的可持續發展，完善社會保障制度，建立市場經濟體制的基礎。由于受社會經濟發展水平、城鄉二元結構、制度建設起步較晚等因素制約，許多關于農村社會保障的實施辦法都是通過行政性文件，缺乏法律強制力，資金難以得到有力保證，部分地區還存在政策落實不到位等問題，江蘇省尚未形成較為理想的制度模型，可以說農村社會保障基本上處于一種缺失狀態。
2.覆蓋面窄
目前，全省農業人口3699. 88萬人，其中農村勞動力人口2665萬人。而參加農村社會養老保險的人數僅為859.95萬人，占全省農業人口的23.2%，占農村勞動力人口32. 2%，社會保障制度主要集中在城市各類企業下崗職工或失業人員，因此，總體來講，參保覆蓋面過窄，社會保障功能難以發揮和實現。
3、資金缺口大
目前全省農民社保資金來源渠道少，且數量較低，與建立、健全農民社保體系所需資金相差甚遠，隨著人口老齡化趨勢的加強，資金投入的問題會更加突出。
4、生活保障水平低
改革開放以來，全省農村貧困地區的狀況得到了顯著改善，但是，由于城市經濟發展迅速帶來了城鄉兩級分化的狀況日益嚴重，農村居民收入相對于城市居民收入的比例下降了，農村貧困問題仍然嚴重。因此，農民的實際收入水平并不高，用于養老保障能力有限，農民的現金收入用于購買生活必需品和購置生產資料后所剩無幾。
5、參保意識淡薄
全省的農村社會保障工作缺乏總體的設計和政策支持，各級政府尤其是基層部門對農村社會保障工作的緊迫性、重要性認識不足，使得保障措施難以落實到實處。由于政治、經濟和文化條件的限制，農民沒有參保的意識，缺乏長遠打算，因而對參加社會保險、合作醫療等積極陛不高。
二、針對江蘇目前的農村社會保障情況。為建立、健全全省農民社會保障體系提出了一些的對策與建議
1、建立和健全農村社會保障制度的法律
法律制度的不完善，社會保障資金的使用監督力度不夠，使得全省農村社會保障沒有落實到實處，可以通過建立農民社會保障基金的咨詢和質問制度，給農民提供有關社保咨詢的平臺，同時賦予農民社保機構相應的行政處罰權力，對應繳納農民社保費用而未予繳納的單位和個人給予相應的處罰。
2、繼續推行新型農村合作醫療制度
不斷完善新型農村合作醫療制度，切實做好新型合作醫療資金籌集工作。新型農村合作醫療資金實行區縣統籌，農民個人負擔部分以戶為單位自愿繳納合作醫療費用。籌集標準原則上農民個人負擔每人每年不低于24元，經濟條件較好的地區可適當提高繳費標準。農村五保戶、低保戶參加新型合作醫療，其個人應承擔的部分，由財政負擔，市和區、縣各負擔50%，確保區縣低保戶、五保戶能無障礙進入合作醫療。
3、構筑覆蓋廣泛的農村救助體系，農村最低生活保障做到應保盡保
農村最低生活保障做到應保盡保。低保資金由區、縣負擔，對經濟較薄弱的區縣，市級財政給予適當補助，確保按時足額支付。進一步建立和完善以低保制度為基礎，以醫療救助、教育救助、災害救助為重點、社會互助為依托的農村救助體系。全市分散供養的，不低于當地農村低保標準的110%，集中供養的，不低于當地農村低保標準的150%。進一步提高五保戶集中供養率。
4、堅持“個人墩費、政府補貼、以收定支、收支平衡、統賬結合、多繳多得、制度街接、保障基本”的原則
建立繳費水平與收入現狀和承受能力相適應、保障水平與本地區經濟社會發展水平相協調、社會保障與家庭保障相結合、保險關系與企業職工基本養老保險相銜接的新型農村養老保險制度。
5、增加投入，建立多元融資渠道
為解決全省對農村社會保障投入資金不足的現狀，首先要建立穩定可靠的資金來源渠道，建立以政府為主體的融資渠道;其次應積極拓展社保資金的來源渠道，市、區、縣要加大對統籌城鄉發展的投入，如果財政資金有限，可以開展慈善投資、社會捐贈活動減輕財政的壓力，也可以通過冷行農民社保資金債券方式來緩解目前社保資金的不足。
6、參照城市居民最低生活保障制度，提高農村最低生活保障水平
首先，應該完善最低生活保障制度。可以參照城市居民最低生活保障制度，增加對無人贍養的老年人、失去工作能力的殘疾人、無勞動能力的未成年人給予基本生存的最低保障制度規范，以解決其溫飽問題。其次，要對建立農村低保制度所需資金進行統籌規劃，以確保資金來源的穩定性，加強對資金的管理和監督。最后，應該根據各地區的實際情況修改、完善低保制度，以確保低保制度符合各地區的發展水平，從而更好的保障當地人民最低的生活水平。
7、擴大宣傳，提高農民參保的積極性
全省農民參保意識薄弱，沒有意識，參保率自然就低，因此加強社保在農村的宣傳力度就顯得尤為重要。要充分利用電視、報紙、廣播、互聯網等多種媒體，擴大宣傳，營造社會保障工作的輿論氛圍。對新出臺的政策措施，要及時宣傳到位;對在農村社會保障工作上有突出貢獻的單位、個人，要及時宣傳報道。
8、各有關部門要統一行動，加大工作力度
論文摘要:大力發展農村社會保障是解決“三農”問題、實現城鄉協調發展及經濟和社會協調發展的一個重要途徑。本文針時當前農村社會保陣中存在的主要問題，提出了相應的對策措施，只有這樣，才能不斷完善農村社會保障制度，最終實現城鄉社會保障一體化。
一、當前農村社會保障存在的問題
(一)農民自我保障的觀念淡薄，大多數的農民還指望家庭和土地養老，年輕力壯時掙點錢浪費在埋葬老人、給兒子娶媳婦等事情上，遇到天災人禍或者自己老了生活卻沒有辦法。
(二)城市和農村社會保障體系二元化，農社村會保障水平低、覆蓋面小。城鄉經濟和社會的二元結構，決定了城鄉社會保障體系也必然是二元性的。從總體上來看，城鎮已初步建立起水平較高且完整的社會保障體系，養老保險金已基本實現了社會統籌，建立了國家、企業和個人共同負擔的基金模式，醫療保險、失業保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進行了改革和逐步完善。而在廣大的農村，仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為主的社會保障，除養老保險和醫療保險進行了改革試點以外，其他保險項目基本上沒有建立起來。無論是優撫、“五保”，還是救災、救濟，者提以特定的農民為對象的，數量也很少，大多數農民并沒有享受社會保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮居民與農村人口在社會保障資源享用與權利分配過程中的不平等，農民往往在醫療、教育和就業保障方面遭遇排斥和擠壓，無法分享到應有待遇，致使農村社會保障的發生體系不健全，保障水平低層次。
(三)農村最低生活保障制度建設緩慢，農民的最低生活保障嚴重依賴于土地。據統計，目前我國有2610萬農村人口年人均收入不足668元，4977萬農村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。近年來，國家對農村特困群體的救助主要是采取季節性救助，各地也根據實際，開展了農村特困群體定期定量補助及臨時困難補助等辦法，使得部分農村特困群體生活有了一定的保障。但由于補助面不寬，補助金額有限，對特別困難的農村家庭只能是杯水車薪。1994年開始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進行了建立農村最低生活保障體系的試點工作，然而由于農民實際收人難以確定，在試點工作中遇到種種問題，致使農村最低生活保障制度建設緩慢。在這種情況下，農民只得依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發揮低水平的保障功能。
(四)農村養老保障的社會互濟性低、保障能力弱。目前我國農村社會養老保險的資金籌集采取以農民個人繳納為主、集體為輔、國家投入為補充的形式。這使國家和集體所承擔的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了廣大農民參保的積極性。同時，農村社會養老保險是以交費的方式籌集資金，并且由農民根據自己的繳費能力和保障需求自主選擇繳費標準，在實際開辦過程中，大部分農民由于采納了最低標準，受益期時領取的養老金過低，不能有效地保障老年生活。而自由交費原則，使養老保障制度缺乏約束力和強制力，農戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農戶出于自利的動機而選擇不交費，導致基金規模和覆蓋人群無法擴大。人均領取年養老金極少，投保農民受益很少，很難起到養老保障作用。
(五)農村合作醫療的可持續發展面臨困境。新型農村合作醫療的推行，使農民看病可以報銷，增強了農民抵御大病風險的能力，深受農民群眾的歡迎。但是隨著農民參加合作醫療后醫療需求的釋放和增長，合作醫療的可持續發展面臨嚴峻的挑戰。主要表現在:合作醫療的籌資標淮低，不能有效減輕農民的疾病負擔。國家規定的合作醫療標準是，中央財政補10元，地方財政補10元，個人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過低，基金有限，受益面大，補助額度小。目前的合作醫療能夠為病人提供部分資金幫助，但還遠遠不能解決農民因病致貧、因病返貧的問題;合作醫療資金的相又婦意定性與群眾不斷增加的醫療服務需求呈現出不適應性。從各試點縣看，在資金總額不變、住院人次和費用不斷增加的情形下，要保持補償標準的穩定性、連續性，必然面臨資金透支的風險。要規避風險唯有降低補償標準，這又勢必造成補償強度大起大落的問題。基層定點醫療機構服務能力薄弱，無法應對和滿足農民的醫療服務需求。同時推行醫療合作各部門政策存在矛盾。比如，對于農村合作醫療的資金來源，各職能部門的觀點不一，民政部規定，為了建立合作醫療制度，地方政府可以向農民收取一定的費用。然而，在農業部等五部委頒布的《減輕農民負擔條例》中，“合作醫療”項目被視為“交費”項目，列為“農民負擔”不應當征收。這一政策與中央政府支持發展合作醫療的政策相沖突，致使許多地方放棄合作醫療制度的重建。
二、完善農村社會保障的對策
從當前的情況看，廣大農民群眾的基本要求和愿望是實現“生有所靠、病有所醫、老有所養”。當前在農村社會保障各項制度建設中，應重點加強最低生活保障制度、醫療保險制度和養老保險制度建設。
(一)增強社會保障意識。突破思想障礙，統一思想認識，更新觀念，增強廣大農村干部與居民的社會保障意識是健全和完善農村社會保障制度的前提條件。
通過宜傳教育，使廣大農民認識到發展社會保障事業既是社會主義優越j險的體現，又是社會主義市場經濟的必然需求。認識到由低層次的家庭自我保障進而轉變為社會保障是社會發展的歷史必然。認識到隨著社會的發展，農村社會保障資金在今后將主要不是依靠國家財政撥款，而是按權利與義務對等、效率與公平兼顧的原則，由社區積累和個人投保為主來籌集保障資金，克服“等、靠、要”的依賴思想，增強自我保障意識。具體宣傳發動時，可以從以下三點做到:一抓住典型并以多種方式宣傳農民受益事例。二要通過補償公示來宣傳，特別在村一級要定期向農民公布補償兌現情況。三要通過農民喜聞樂見的形式來宣傳醫保政策(如:參保辦法、參保人的權利義務、審核結算流程等)。通過宣傳能夠使醫保各項規定家喻戶曉，提高農民的自我保健意識和互助共濟意識，打消各種顧慮，提高參加新農醫的自覺性和主動性。
(二)建立農村最低生活保障制度。讓農民與城市居民一樣實行低保制度既是農民的迫切要求，也是新農村建設的當務之急。建設農村最低生活保障制度，需要注意兩個問題:科學確定最低生活保障線標淮。確定最低生活保障線標準需考慮維持農民基本生活物質需要、當地人均國民生產總值、農民人均純收人、地方財政和鄉村集體承受能力以及物價上漲等因素，合理界定最低生活保障對象。農村最低生活保障對象大體上包括因缺少勞力、低收人造成生活困難的家庭，因災、因病及殘疾致貧的家庭，無勞動能力、無生活來源及無法定撫養人的老年人、未成年人、殘疾人等。另外對于在城市化過程中，一次性出讓土地的農民和失地農民，首先應該提供最低生活保障。因為在城市化進程中，很多農民因為國家基礎建設的需要失去了土地，而土地作為農民唯一的社會保障載體，一旦失去，將無所依靠，因而應給予他們最低生活保障。按照國家有關規定，已經進城落戶并將土地一次性出讓的農民，已經屬于城鎮居民，而且在失業期間不會有任何經濟來源，應該將他們納入低保范圍，享受最低生活保障。對于還未進城落戶的失地農民，他們的情況比已經進城落戶的農民還差，真正屬于“種田無地，上班無崗”，更應該享受最低生活保障，由地方財政解決他們的低保收入來源。
【關鍵詞】 農村 最低生活保障 馬丁法 價格指標
馬丁法是我國農村最低生活保障制度實施過程中測定最低保障標準的主要方法。我國農村最低生活保障制度是指由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助。我國農村最低生活保障制度的實施，對改善農村貧困人口的生活狀況起到了極大的幫助。在政府提供基本生活的物質幫助時，必須確定最低生活保障對象。確定最低生活保障對象必須確定保障對象的家庭人均純收入和當地最低生活保障標準，即將家庭人均純收入低于當地農村最低生活保障標準的家庭成員作為最低生活保障對象。因此，準確計算保障對象的家庭人均純收入和合理確定當地最低生活保障標準，并使兩者具有可比性是執行農村最低生活保障制度的關鍵。
我國現在很多地方仍缺乏當地的農村最低生活保障標準。以云南為例，只是以國家農村貧困線作為標準來確定農村最低生活保障對象，然后根據地方財力確定幾檔補助標準，補助標準基本和最低生活保障標準脫節。在現實中，各地物價差異比較明顯，以國家農村貧困線作為當地農村最低生活保障標準，往往存在高估或低估農村最低生活保障標準的問題。高估農村最低生活保障標準導致地方財政壓力較大，低估標準導致應該救助的農村居民未納入政府救助。但各地為何不設定當地的農村最低生活保障標準，原因多方面的，其中一個主要原因是確定農村最低生活保障標準方法仍有許多待討論的問題。例如，我國確定最低生活保障標準的方法是馬丁法，據資料查閱顯示，在計算農民居民家庭人均純收入和馬丁法確定最低生活保障標準使用的價格指標缺乏統一標準。
一、農民居民家庭人均純收入的計算
國家和地方政府每年都會公布各地的農民居民家庭人均純收入的數據。根據國家統計局指標解釋說明“農村居民家庭純收入指農村常住居民家庭總收入中，扣除從事生產和非生產經營費用支出、繳納稅款和上交承包集體任務金額以后剩余的，可直接用于進行生產性、非生產性建設投資、生活消費和積蓄的那一部分收入。農村居民家庭純收入包括從事生產性和非生產性的經營收入，取自在外人口寄回帶回和國家財政救濟、各種補貼等非經營性收入；既包括貨幣收入，又包括自產自用的實物收入。但不包括向銀行、信用社和向親友借款等屬于借貸性的收入。”
從以上解釋可知，農民家庭純收入=家庭總收入-生產和非生產經營費用-生產性固定資產折舊-繳納稅款-上交承包集體任務金額。其中家庭總收入=生產性經營收入+非生產性的經營收入+自在外人口寄回帶回非經營性收入+國家財政救濟、各種補貼等非經營性收入。在家庭總收入中既包括貨幣收入也包括實物收入。貨幣收入比較容易計量，但實物收入的計量比較復雜，在現行的農村住戶調查中規定，實物收入的計算方法是將農戶當年生產的農產品產量扣除出售部分，分品種作價后計算得出。對各品種農產品的作價執行的是與市場掛鉤的原則，即以農民在市場出售農產品的價格為基礎，糧食、肉類打九折，其他農產品打八五折。如果在下年出售了上年的結余農產品，根據出售價格與上年實物作價的高低，將出售結余農產品的損益計入下年收入。對農作物副產品計算收入的原則是，只有用于生產和生活或明確用于出售的農作物副產品才計算收入，用于生產的農作物副產品在計算收入的同時也要計入生產費用中。農作物副產品作價計算收入的方法，原則上按實物折算收入的作價方法執行。農村居民家庭人均純收入=農村居民家庭純收入/農村居民家庭人口。
二、測定農村最低保障標準時指標使用
馬丁法是由在世界銀行工作的經濟學家馬丁·雷布林提出的一種計算貧困線的方法，有貧困高、低線之分。馬丁法低貧困線的測定方法是在首先測定食物貧困線的基礎上，利用回歸模型，把一些人均可支配收入或人均消費支出剛好能達到食物貧困線的居民戶的非食品支出計算出來。把由此求出的最低非食物支出作為非食物貧困線，加上已知的食物貧困線，就是馬丁法的低貧困線。這一貧困線指是一個靠犧牲最基本食物消費而獲取少量的非食品消費的住戶，其非食物支出是維持生存和正常活動必不可少的，也是最少量的。
低貧困線確定非食物貧困線依據是那些人均生活消費支出僅能達到食物貧困線的超貧困戶的情況，包含在低貧困線中的非食物貧困線是偏低的，因此，確定一條比低貧困線高一些的貧困線更符合實際。馬丁法高貧困線的測定方法是根據居民的人均食品支出與人均可支配收入或人均生活費支出的關系擬合適當的回歸模型求得。
馬丁法的高、低貧困線的測定都需要測定食物貧困線。因此，食物貧困線的合理準確測量是關鍵。食物貧困線的測量方法通常是按照正常人一天需要消耗2100卡路里標準計算。首先，根據當地農村居民家庭人均食品消費量中的消費結構和各種食品的卡路里含量計算人均每天各種食品的消費量，并調查當地居民各種生活食品消費的市場價格，計算人均各類食品消費量乘以市場價格之和，即可得到人均每天最低食物消費水平。將每天食物消費水平乘以360天，即為滿足農村居民食物最低消費的食物貧困線。
計算食物貧困線的關鍵因素是人均食品的消費量和當地食品的消費價格。按照這一計算方法，人均食品消費量在充分考慮了人的體能需要的基礎上，還考慮了不同地域人口的食品消費結構的差別，具有一定的合理性。但這一方法用于計算農村最低生活保障標準的時候，由于存在食物的自給自足問題，市場價格的選擇將會和農村居民人均純收入的計算不一致。
三、農村居民人均純收入與農村最低生活保障標準之間的價格指標矛盾
農村居民人均純收入與農村最低生活保障標準制定的矛盾主要體現在實物計量的價格指標。農村居民人均純收入在進行實物計量時，使用的是出售農副產品的價格指標計量，且分別按照糧食和肉類九折，其他八五折計算。而馬丁法的農村最低生活保障標準中食物貧困線的計算通常是以市場價格計算，而市場價格往往是農副產品出售價格的1—3倍。
如果直接用市場價格計算農村最低生活保障標準，則出現過高估計的問題。用此標準與農村居民收入相比，確定農村最低生活保障對象將把很多非貧困的農村家庭劃入到農村貧困家庭的范圍，這將違背了最低生活保障制定的救助原則，也可能使得政府財政無力負擔，從而使得應該被救助的對象得不到有效的救助。如果按照農副產品的出售價格計算農村最低生活保障標準，則出現過低估計問題。在農村實際生活中，不是所有的食品都可以自給自足，仍有很多食物需要從市場上夠買。這將嚴重低估農村最低生活保障標準，使得本無法滿足農村最低生活條件的居民卻得不到政府應有的救助。使用以上兩種價格指標計算馬丁法的農村最低生活保障標準，都將違背我國農村最低生活保障制度的救助原則。
四、價格指標統一的方法選擇
合理確定馬丁法中的農村最低生活保障標準、解決價格指標矛盾的關鍵是確定自留食物和購買食物的價格換算或是比例問題。解決方法有以下幾種選擇。
1、合理確定自留食物和市場購買食物比例
不同地方由于生產的食物品種不同、飲食結構不同，自留的食物比例也不完全相同；同一地方，不同收入層次的家庭，自留食物的比例也會有區別。通過調查當地農村貧困家庭的生活習慣，計算一個自留食物與購買食物比例。按照這一比例計算農村最低生活保障標準食物貧困線的各種食品的自留與購買比例，分別乘以農村家庭居民純收入中的收購價格和當地市場價格，求和即可得到食物貧困線。
2、合理確定折扣價格
折價比例仍然應以自留食物和市場購買食物的比例為依據，以此比例對農村家庭居民純收入中的收購價格和當地市場價格進行加權平均，以平均價格計算馬丁法中農村最低生活保障標準中食物貧困線。
3、調整農村家庭居民純收入中食物收入的計算價格
為了統一價格，可將農村家庭居民純收入中食物收入的計算價格轉為市場購買價格。作為解決方法可以解決價格指標的一致性的問題，但會使得農民收入水平偏高，農村居民不認可該收入水平的計算，從而引發社會矛盾。而且這一解決方法也會使得農村最低保障標準過高，增加政府的支出，影響政府的保障能力。
五、小結
建立各地方的農村最低保障標準是不斷完善我國農村最低生活保障制度的任務之一，現階段建立各地的農村最低保障標準仍有一些問題。其中最主要的問題之一是方法的統一問題。在此討論了馬丁法中價格指標的統一和一致性問題，并提出了三種解決方案。第一、第二種解決方案都比較適用，但第二種解決方案的操作相對簡單。
（注：本文屬國家社科基金項目“邊疆人口較少民族地區農村最低生活保障模式研究”（10XMZ050）。云南省教育廳基金項目“云南農村低保標準線測定的統計研究——以云南部分小少民族地區為例”（2011c179）。）
【參考文獻】
論文摘要 自十八屆三中全會作出“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”的決策，土地承包經營權抵押貸款所產生的市場風險與民生風險之防范便成了討論重點。
論文關鍵詞 土地承包經營權抵押 市場風險 民生風險 防范機制
雖然我國《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》對土地承包經營權抵押或禁止，或避而不談，但隨著新農村的建設導致農民融資需求與日俱增以及國家批準成都、重慶兩個改革試驗區的設立，使得實踐中的土地承包經營權抵押現象層出不窮。在目前還沒有統一的具體完備的規范性文件指引的情況下，十八屆三中全會所推動的新一輪土地承包經營權抵押浪潮不可避免的會產生一系列風險。
一、 土地承包經營權抵押之風險
（一） 信貸市場風險
土地承包經營權抵押貸款是一種突破現有法律法規約束的制度，在沒有一套統一完備的規范對其加以規制的情境下，地方政府往往各自為政，增加該領域的信貸市場風險。此外，由于農作物產出收益的不穩定導致抵押人無法償還到期債務的可能性就很大。加之土地承包經營權存在變現風險，使得金融機構的經營風險也會隨之增加。
（二） 民生風險
現階段農村土地依然承載著較強的社會保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障。對于經濟條件不甚好的農民來說，他們雖有利用土地承包經營權進行融資的需求，但基于土地的社會保障功能其不敢抵押貸款，而這又反過來限制了農業的多樣化發展及其自身經濟條件的改善。更多的情況是這部分農戶雖然進行了抵押貸款但由于到期不能償還債務，此時銀行實現其抵押權就導致社會保障風險，即民生風險。
二、 風險防范機制之構建
在還沒有出臺全國性法律法規對土地承包經營權抵押貸款所產生的問題進行調整的情況下，只能在現有法律與制度框架下建立一套切實可行的風險防范機制。
（一）信貸市場風險防范機制
信貸市場風險是土地承包經營權抵押貸款較為活躍地區的主要風險，為避免形成全國性危機，筆者主張應當堅守分步走的方式，即首先允許城鄉統籌試驗區在區內進行試點，其次逐步擴大到全部的城鄉統籌試驗區，再次擴大到經濟發達的省份和地區，最后覆蓋全國。同時，土地承包經營權抵押貸款市場的相關參與方有必要聯立起來，共同促進該市場的平穩發展。
1.金融機構的自我防范
信貸市場風險的受害方首當其沖是金融機構，因此其自身要建立以風險管理為中心的土地承包經營權抵押貸款體制。
（1）事前審查。首先，以申請人取得地承包經營權為抵押貸款之必要條件，防止權屬不清的土地承包經營權成為抵押標的。其次，對于工資性收入占家庭收入比例較高的農戶來說，土地的保障功能日漸弱化。金融機構在審查土地承包經營權抵押貸款申請時要注意申請人對土地的依賴程度，盡量選擇大戶。
（2）事中監控。即建立有效的土地承包經營權抵押貸款跟蹤機制。金融機構要尤其關注逾期貸款的催收、貸款合同的展期、債權保全的訴訟時效，及時發現和控制新增風險。并監督貸款去向，確保債務人所取得的貸款用于農業生產開發。
2. 健全農村土地承包經營權流轉市場
目前，我國農村土地承包經營權流轉市場發育程度較低，導致供求雙方信息不對稱，金融機構往往不能獲得抵押物詳細信息，以致經常出現信貸風險。因此，培育一個健全的農村土地承包經營權流轉市場迫在眉睫。
（1）廣泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易場所和充分信息，這一方面能夠促成抵押關系的建立，另一方面也為抵押權的實現提供了場所和方式。抵押權人不僅可以通過與抵押人協議折價優先受償，還可以公開拍賣以其價款受償。
（2） 土地承包經營權的確權登記與抵押登記。土地承包經營權的確權登記，既是完善土地交易市場的前提與基礎，也是家庭承包經營權抵押貸款的首要步驟，既對權利人起著確權和公示的作用，又為政府管理提供依據。有效的確權經驗可以借鑒成都市溫江市的做法，即先對村里的土地進行測量，由地方國土資源局等相關部門參與，然后將測量的結果公示，以此為依據，再由當地國土局發放各種權證，確保農民拿土地承包經營權證。
我國《物權法》規定農村土地承包經營權流轉實行登記對抗主義，筆者認為登記生效主義能夠增強物權的公示性，便于利益相關者查看土地權利變動及抵押登記的順序情況，為是否進行抵押以及抵押合同的內容提供幫助，有利于防止抵押糾紛，從而一定程度上防止信貸風險的產生。
（3） 健全土地承包經營權價值評估體系。我國土地市場發展起步比較晚，目前各地尚無專門的土地經營權價值評估機構，缺乏一個相對科學的評估價值作參照。而價值評估是衡量土地承包經營權交換價值的必要環節，其對于防范銀行信貸風險和最大程度發揮土地融資功能具有重要意義。而價值評估應由獨立的第三方進行，在考慮各種自然因素的情況下根據市場供求變化釆取基準地價系數修正和收益還原法來進行確定。在抵押期間，由于土地價值有可能發生變化，因此，在承包經營權抵押實現時或者再抵押時，應該對其價值進行重新評估。
3.抵押擔保模式多元化
為了能夠把農地融資過程中的風險降到最低程度，我國應該借鑒國外農村土地抵押成功的經驗，創建多元化的農村土地承包經營權抵押貸款擔保。
（1）農戶與農戶之間的共同聯保。實踐中金融機構在往往青睞于農業生產大戶，這對于規模較小又具有融資意愿的農戶來說是極為不利的，因此，在申請貸款時，農戶之間可以組成利益共同體，互為對方擔保，承擔連帶責任。
（2）農戶與農業企業之間的共同擔保。這種擔保方式的前提是農業企業能夠將自身承包的農地交付給農戶進行生產，同時為農戶提供銷售渠道，確保生產的農產品不滯銷。這樣就提高了農戶承擔責任的經濟實力，而且由農業企業承擔相應連帶責任也降低了金融機構的信貸風險。
（3）農戶與農業擔保基金的共同擔保。這種模式將承包經營權和擔保基金組織的基金作為擔保物，承擔責任時，貸款農戶和該基金組織承擔比例責任。
4.發展農業保險
農業保險是以保險公司市場化經營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的直接物化成本保險。其可以最大限度減少農戶與金融機構損失。
首先，由點到面推廣農業保險。政府農業主管部門、保險監管部門以及行業協會可通過開辦農業風險管理學習班和農業保險知識講座等方式加強宣傳，提高農民對農業災害風險的認識，提升其投保意識，為農業保險發展營造良好的外部環境。
其次，擴大農業保險財政支出。我國自實行農業保險保費補貼政策以來，農業保險取得了長足發展。當前應加大對農業保險的財政支持力度，明確對農業保險的財政補貼和稅收減免政策。有針對性地向利用土地承包經營權抵押融資的農戶推薦符合其經營項目的保險產品，同時對具有地方特色的農業經營項目提供或增加保費補貼支持。
（二） 民生風險防范機制——以最低生活保障制度為重點
對于相當部分農民來說，鑒于農村社會保障制度供給的嚴重不足，他們雖然具有將土地承包經營權抵押融資的強烈需求，其出于生存的后顧之憂依然沒有很高的意愿去“冒險”，而對于真正敢于“冒險”的農戶來說，當金融機構實現其抵押權時，又確實會陷入生存困境。因此健全農村社會保障機制農村社會保障體系，不僅能夠消除農民對土地的生存依賴，提高其抵押積極性，又能夠解決其生存的后顧之憂。
最低生活保障制度是國家為保證農村貧困人口維系正常生活所需制定的一種保障措施。它是農村社會保障體系的最后一道防線，由于其在保障目標上與土地承包經營權的保障功能基本一致，因而可以成為土地承包經營權保障功能的替代制度。誠然，我國自建設農村最低生活保障制度以來，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但實際操作中還存在一些問題必須予以完善。
1.合理確定農村最低生活保障標準和變動規則
目前我國農村最低生活保障標準僅體現在食物保障方面，導致了農村低保標準偏低。地方政府應結合本地區社會經濟發展水平選擇科學合理、反映本地區財政狀況的測量方法，按照公共基礎服務均等化原則逐步縮小城鄉差距，制定科學合理的救助金額。
2.多渠道籌集最低生活保障資金
地方各級政府要分情況確定由哪級政府財政予以補助。即對極貧困地區的低保資金由中央財政直接轉移支付，欠發達地區的低保資金由省級財政補助支付，發達地區的農村低保資金由地方財政負擔。此外，大力發展社會捐贈、福彩收益再分配等多種籌資渠道，確保低保資金能夠足額到位。
3. 擴大低保覆蓋范圍
各級地方政府應根據本地最低生活保障標準來界定納入最低生活保障的農戶范圍，事實上，收入水平低于本地區最低生活保障標準的農民都應被納入。如此才能確保廣大生活貧困農民獲得國家資金救助，保障其生存權。
4. 加強對低保資金使用的社會管理和流向監控機制
當前，我國農村最低生活保障資金因沒有規范的程序和有效的監督機制，為地方政府的腐敗行為提供了可乘之機。因此，必須建立最低生活保障資金管理監督機制。首先，完善省、市、縣農村低保工作機構，使其各司其職；其次，減少審查與資金發放中間環節，嚴格規范操作程序，保證“應保盡保，不能保的堅決不保”。最后，落實政務公開，通過農村低保信息網絡建設、加強宣傳教育等途徑設立群眾監督機制確保農村低保政策落到實處。
當然，農村醫療保險、養老保險制度作為社會保障體系的重要組成部分，都有亟待完善的方面，但基于農村最低生活保障制度具有替代傳統土地保證功能的可能性，筆者在此僅對該方面重點探討。
〔論文摘要〕我國農村社會保障體系主要包括養老保障、醫療保障與生活保障三部分。養老保障應采取家庭保障與社會保障相結合的模式;醫療保障宜建立大病費用統籌的新型醫療制度;生活保障可仿照城市建立農村最低生活保障制度。
我國農村社會保障體系主要應包括:農村養老保障、農村醫療保障與農村生活保障三部分。
一、養老保障應采取家庭保障與社會養老保障相結合的模式
在我國農村，還不可能實現與城鎮職工養老社會保險完全一致的模式，而應實行家庭保障與社會養老保障相結合的形式。因為，家庭養老是我國延續了幾千年的傳統做法，目前，這種養老模式的基礎并沒有完全喪失，要想徹底改變也并非易事，而且借鑒西方一些國家建立農村社會養老與家庭養老顧此失彼的教訓，我國農村的家庭養老短期內不可能取消，它仍是農村養老的一部分。
但是，農村實行社會養老是必然趨勢。建立農村養老社會保險制度是農村社會化生產方式發展的需要，是深化農村改革的需要，是對付“白潮”的需要，是落實計劃生育政策的需要，是引導農民消費、積累建設資金的需要。此外，建立農村養老社會保險制度，對于完善社會保障體系，縮小城鄉差別、工農差別都有著積極的意義。目前我國農村養老保障的現狀是家庭保障有余而社會養老不足。因此，建立農村養老社會保險是我國農村甚至整個國民經濟和社會發展的重大戰略問題。當前應立足于中國國情和農村實際，形成有中國特色的農村養老社會保險制度。根據《基本方案》及我國一些試點的經驗，建立農村養老社會保險應遵循以下原則:
第一，低標準起步，以保障老年人基本生活為目的。社會保障水平的設定，一般宜從低到高，留有余地，而不宜盲目攀比，一步到位。結合我國實際情況，農村養老社會保險費的交納和養老金的給付標準應定在一個能基本滿足農村實際生活需要的低水平上。凡年滿20歲的農民，可根據自身經濟實力，選擇適合的交費檔位和靈活的交費時間參加養老保險。由于大多數60歲以上的健康農民仍可以從事一些力所能及的生產勞動，因而領取養老金的年齡可以適當延長至65歲，標準為100元/人月左右，這個水平基本能滿足老年農民的生活需要。
第二，建立由政府組織和管理、財政投人的強制性農村養老社會保險制度。政府負有公共管理的職責，因而是舉辦公共事業的最穩妥的主體。政府的組織和管理表現為設立專門的機構和工作人員進行具體事務的管理;設立監督機構，完善監督機制，提高管理效率。強制性養老保險的籌資渠道應多元化，既有農民個人繳納，也有集體補助，還應有財政的投人。實踐表明，強制性的保險，沒有政府的投人是很難奏效的。當然，投人的力度應通過科學測算而定。
第三，建立嚴格、高效的養老保險基金的管理和運營機制。資金短缺間題是制約農村社會保障工作的瓶頸。農村養老保險基金是農民的“保命錢”，因而，把有限的農民養老保險金管好、用好就顯得更加重要。根據國內外經驗，實行市場化運作有利于實現基金的保值增值。即由符合規定的市場法友，按有關法規經辦農村養老保險業務，進行自主經營管理。國家應對其實行嚴格、有效的監管，盡量降低和避免風險。
第四，采取“個人賬戶儲備積累”的模式。根據對國內外各種保障模式的分析可看出，“個人賬戶儲備積累”模式運行得最為正常，它強調個人的社會保險責任，強化政府的組織和管理責任，逐步淡化政府的交費責任，突出個人的自保意識，這也是國內外社會保障制度改革的取向。因而，我國農村養老社會保險仍將主要靠自己。建立個人賬戶，個人交費和有關補貼全部記人個人賬戶，并可以轉移和繼承。
第五，制定和完善農村社會保障法律制度。農村社會保障是整個社會保障中最薄弱的環節，而立法滯后是這些年農村社會保障工作進展緩慢的重要原因。據調查，多數農民有參保的意愿，但總擔心政策會變，故而不愿積極主動去參保。因此，必須改變當前僅靠政策指導農村社會保障工作的現狀，盡快制定并完善農村社會保障法律制度。
二、建立大病費用統籌的新型合作醫療制度
20世紀50年代以后，通過運動搞起來的農村合作醫療制度，目前已經名存實亡，農民重新面臨看病難的問題。有專家通過調查指出，解決農民看病難的出路在于實行新型合作醫療制度。建立新型合作醫療制度應注意的問題是:
第一，政府牽頭，多元籌資。由于長期“以農養工”、“二元保障”，農村社會保障的建立與城鎮職工社會保障的改革是逆向的。因此，在城市應改變政府大包大攬的做法，而在農村，政府則應承擔起自己的責任，對農村社會保障給予支持。建立國家與農戶共同投人，風險共擔的機制，使國家投人的有限資金發揮引導農民參加合作醫療的作用。同時，要建立多元籌資機制，引導社區經濟實體、慈善機構、團體、個人捐助，充實農民醫療保障基金，國家投人的資金可以從國家衛生事業經費中轉移一大部分，也可以通過稅收轉移一部分。
第二，建立家庭賬戶和統籌賬戶。以家庭為單位，由家庭成員繳費形成家庭賬戶，供全家共同使用，主要用于支付家庭成員日常門診費用。根據測算，按每人每年不低于10元的標準交費，基本可以滿足這一需要。統籌賬戶由國家和當地政府出資形成，國家財政補貼，每人每年不少于10元，地方政府投人每人每年不低于2p元，這部分資金集合起來，用于支付患大病、慢性病的患者的醫療費用。大病的確定及統籌范圍內的報銷比例根據當地情況決定，但基本原則是“以收定支，量人為出”。兩個賬戶分開核算，分別管理，不得擠占挪用。這樣農民“病有所醫”的問題基本可以解決。除此以外，對于特別困難的成員，應建立社會救助制度。
第三，強化基金的運營和管理。新型合作醫療制度提高了各級政府及農民的繳費額，因而結合起來的醫療保險基金將很可觀，而且這跟農民的切身利益密切相關，因而保證基金高效運營，保值增值，監管得力至關重要。管得好，將是一件利國利民的好事;管不好，合作醫療制度將永遠失去存在的群眾基礎。根據智利的成功經驗，基金交由專門的經營機構依市場化原則進行管理，加強投資各環節的風險管理，建立和完善相關的法律體系和具體的管理規章，并嚴格執行，這是合作醫療得以開展和健康發展的保證。
第四，堅持社會化的原則。社會性是社會保障的基本特點，它符合大數法則基本原理，即參與者越多，越普遍，保障效果越好。統籌層次是衡量社會化程度的重要指標，一般來說統籌層次越高，互濟功能越強，保障效果也越明顯。因而，新型合作醫療制度應當以縣(區、鎮)而不是以村或鄉為基礎，通過國家立法(而不僅僅是“自愿參加”)，促使農戶參加進來，擴大參保基數，擴大醫療保障基金的規模和抵御風險的能力。同時應根據各統籌區的實際情況，因地制宜地探索適合區情、符合民意的多形式、多層次的醫療保障體系。
此外，要特別注意激發農民參加合作醫療的意愿，切實為農民辦實事。改革開放這么多年，農民收人水平與生活水平都大大提高，但是，雖然政府一再宣傳合作醫療的好處，但響應者并不多。這說明農民社會保障的意識還是不夠強，更深層的原因是農民曾狂熱地信奉和追隨過農村合作醫療，然而最后都心灰意冷了，他們一朝被蛇咬，十年怕井繩，再不敢輕易相信什么了。有資料說，有的地方合作醫療的組織者和管理者作風惡劣，侵吞公共利益，謀一己私利，農民感覺不到合作醫療的好處，對組織者失去信任。有的干部及家屬多拿藥、拿好藥，帶頭欠費。甚至有農民認為，合作醫療就是“群眾交錢，干部吃藥;群眾吃草藥，干部吃好藥”，農民喪失了對制度公平的信心。因而，新型合作醫療必須注意讓干部帶好頭，公平、公正，讓農民真正從中得到實惠，才能激發人們參加合作醫療的熱情和意愿。
三、建立農村最低生活保障制度
最低生活保障制度是國家給予社會成員以滿足其最低生活需要的物質幫助，是國家實施的最后一道保障的安全網，也是保障制度最低層次的目標。目前，我國城市已全部建立了最低生活保障制度，而且做到了“應保盡保”，為城市貧困人口構筑了最后一道保障線，取得了較好的社會效益。但在農村，這項社會保障的“兜底工程”開展得遠遠滯后于城市。目前，僅在某些經濟發達省市如廣東、上海、浙江等地的少數地區開展。事實上，我國農村還有10%的人口尚未脫貧，或由于種種原因返貧，農村人口是最需要幫助和關心的弱勢群體。因而，建立農村最低生活保障制度具有十分重大的意義。
在如何更合理地構建我國農村最低生活保障制度問題上，有人認為，完善最低生活保障制度是事關社會保障制度整體設計的一項重要工作，因此首先需要理清設計思路。一種思路是根據同類人群在不同方面的需要，設立一個不同類型救助金的結構，以滿足不同方面的需要。另一種思路是根據救助對象的家庭特征或者本人特征，設計可以有差別的救助金標準系統。也有人認為，農村集體補助特困戶資金是“救命錢”，不能可有可無，可多可少，它具有明顯的剛性特征，因此，應通過征稅的方式籌集資金，這樣既可以體現稅收在保護貧困人群方面的強制性，也是農村社會救濟的發展方向。因此，應將農村集體補助特困戶資金與五保戶供養資金一起列人新的農業稅附加統一收取。
