時間：2023-03-02 15:08:10
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一、審批權(quán)限：
（一）下列事項由行政許可科工作人員直接受理并辦結(jié)：
1、文藝表演團體設(shè)立和變更的審批
2、民辦非企業(yè)文化單位設(shè)立的審批
3、音像制品零售、出租單位設(shè)立和變更的審批；
4、設(shè)立出版物零售單位及其變更或者其他單位、個人申請從事出版物零售業(yè)務的審批。
5、包裝裝潢印刷品印刷企業(yè)變更名稱、法定代表人或者負責人、住所或者經(jīng)營場所等主要登記事項，或者終止印刷經(jīng)營活動的備案（非行政許可項目）
6、出版物印刷企業(yè)接受委托印刷圖書、期刊的印刷委托書事前備案（非行政許可項目）
7、印刷企業(yè)接受委托印刷境外（含香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)）其他印刷品的事前備案（非行政許可項目）
（二）下列事項由行政許可科工作人員受理并初審后，由行政許可科負責人審批：
1、舉辦營業(yè)性演出的審批；
2、縣級文物保護單位保護范圍內(nèi)其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)許可
3、國有縣級文物保護單位改變用途許可
4、縣級文物保護單位建設(shè)控制地帶內(nèi)建設(shè)工程設(shè)計方案許可
5、縣級文物保護單位原址保護措施許可
6、由政府出資修繕的非國有縣級文物保護單位轉(zhuǎn)讓、抵押或者改變用途許可
7、對縣級文物保護單位、未核定為文物保護單位的不可移動文物修繕許可
8、非國有文物收藏單位和其他單位借用國有館藏一般文物許可
9、博物館設(shè)立及重要事項變更許可
10、在古建筑內(nèi)安裝電器設(shè)備許可
11、古建筑內(nèi)設(shè)置生產(chǎn)用火許可
12、核定為縣級文物保護單位的屬于國家所有的紀念建筑物或者古建筑作其他用途許可
13、縣級文物保護單位遷移方案許可
14、已批準的縣級文物保護單位未核定為文物保護單位的不可移動文物保護工程勘察設(shè)計方案重要內(nèi)容變更許可
15、縣級歷史文化保護區(qū)的重點保護區(qū)、傳統(tǒng)風貌協(xié)調(diào)區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)項目的選址及設(shè)計方案許可
16、縣級歷史文化保護區(qū)內(nèi)保護規(guī)劃確定保護的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施確需改建和裝修的許可
17、設(shè)立專門從事名片印刷企業(yè)的審批
18、設(shè)立其他印刷品印刷企業(yè)或者申請從事其他印刷品印刷經(jīng)營活動的審批（設(shè)立復印、影印、打印單位或者申請從事復印、影印、打印經(jīng)營活動的，參照設(shè)立專門從事名片印刷企業(yè)審批）
19、區(qū)域性有線廣播電視傳輸覆蓋網(wǎng)的竣工驗收
20、有線廣播電視工程設(shè)計、安裝技術(shù)方案審批和竣工驗收
21、遷建廣播電視設(shè)施審批
22、廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營單位的設(shè)立審核
23、設(shè)立包裝裝潢印刷品印刷企業(yè)或者申請從事包裝裝潢印刷品印刷經(jīng)營活動的審批
24、設(shè)立出版物批發(fā)企業(yè)或者其他單位申請從事出版物批發(fā)業(yè)務的審核
（三）下列事項由行政許可科工作人員受理并初審，行政許可科負責人復核后，由分管領(lǐng)導審批，特殊情況由局領(lǐng)導班子集體研究后決定：
1、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所設(shè)立和變更的審批
2、電影放映單位設(shè)立和變更的審批
3、娛樂場所設(shè)立和變更的審批
二、工作要求
1、行政許可科所有審批項目辦理，遵守縣行政服務中心的辦事運作方式。
目前，國務院各部門行政審批事項有1700多項，新一屆政府在兩會時下決心在此基礎(chǔ)上再削減1/3以上。為落實政府的執(zhí)政承諾，中央機構(gòu)編制委員會辦公室已經(jīng)清理出涉及多個部門的600多項審批權(quán)，目前正在與各部委密集溝通，未來將逐一落實。
12年“瘦身”近七成
近年來，隨著我國政治體制改革的不斷深入，建設(shè)讓人民滿意的服務型政府成為其中重要的環(huán)節(jié)。經(jīng)過數(shù)輪行政審批制度改革，近年來國務院和地方政府的行政審批事項大大減少，行政審批和行政許可的規(guī)范性、公開性等也大大提高。
2012年8月，國務院決定取消和調(diào)整314項部門行政審批項目，行政審批“瘦身”的步伐也在不斷加快。自2001年以來，國務院已先后六批取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%；31個省、區(qū)、市取消和調(diào)整了3.7萬余項審批項目，占原有總數(shù)的68.2%。
中央機構(gòu)編制委員會辦公室副主任王峰表示，尤其在投資體制領(lǐng)域，改革以前的2002年，原國家計委和國家經(jīng)貿(mào)委共審批1400多個項目，改革以后，發(fā)改委年均審批核準590個項目。審核項目的數(shù)量下降了60%，企業(yè)投資部分全部不再搞審批，而是搞核準制。其中一些重大的需要核準，80%以上是由自己來進行備案。通過這樣的改革，進一步釋放了中國的經(jīng)濟和市場以及企業(yè)的發(fā)展活力。同時，注重加強和改善宏觀調(diào)控，嚴格市場監(jiān)管，及時糾正市場失靈，保持了多年來中國經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)地發(fā)展。
對公民合法權(quán)益的保護
行政審批權(quán)限的革故鼎新，要義當然不只是“做減法”。一方面是該減的要減，另一方面該強化的公共服務與責任仍待明確。這些年，在大部制改革后，“能簡則簡、能放則放、能快則快、能優(yōu)則優(yōu)”的行政理念早已深入人心。
一輪輪行政審批權(quán)限調(diào)整，首先有助于理順市場與政府之間關(guān)系，使得“有形手”與“無形手”各種邊界清晰，互不逾越，謹守規(guī)則。從1992年黨的十四大正式確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，21年的歷史告訴我們，中國市場機制的建立健全史，其實也是一部行政權(quán)限更理性的歷史。換言之，適合市場的事情，就該放手讓市場做，大包大攬反而成為政府包袱，折損效率、虛耗成本。從更門闊的視野來看，謀取國際市場及WTO中“完全市場經(jīng)濟國家”地位的認可，厘清行政與市場的關(guān)系，也是必經(jīng)之路。
中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)行政審批制度改革試點邁出了關(guān)鍵步伐。
2009年12月16日，中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)行政審批制度改革試點工作動員大會召開，海淀區(qū)將率先啟動行政審批制度改革試點，一種適合中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)建設(shè)的新型政府服務體制開始形成。
17項市級行政審批權(quán)下放給海淀區(qū)
根據(jù)國務院和北京市關(guān)于中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的“兩個批復”精神，著力開展行政審批制度改革試點，建設(shè)首都政府公共服務與政策創(chuàng)新試驗區(qū)是核心區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。按照市委、市政府對行政審批工作提出的“加快、簡化、下放、取消、協(xié)調(diào)”的要求，市級審批權(quán)限下放海淀區(qū)是本次改革的重要內(nèi)容之一。
記者從會上了解到，目前，第一批市級行政審批權(quán)限下放已基本落實，共涉及12個部門的17項審批事項。市商務委外商投資企業(yè)的設(shè)立、變更，外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)及《外商投資企業(yè)批準證書》；市發(fā)展改革委住房建設(shè)項目立項審批；市規(guī)劃委通過招拍掛方式取得土地使用權(quán)的建設(shè)項目，辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證；市環(huán)保局建設(shè)項目環(huán)境影響經(jīng)濟審批等市級主管部門行政審批權(quán)限已經(jīng)下放至海淀區(qū)，由區(qū)級主管部門負責辦理。
根據(jù)已下放權(quán)限，海淀區(qū)各相關(guān)部門認真制定落實方案，以開展行政審批制度改革為主攻方向，對區(qū)內(nèi)各部門行政審批業(yè)務進行梳理、精簡和優(yōu)化，并在重新設(shè)置辦事流程、縮短辦事時限、配置專職人員、進行崗前培訓等方面做好對接落實工作，探索在構(gòu)建具有首都特色的政府公共服務與政策創(chuàng)新方面的先行先試。
審批辦理時限縮減50％以上
此次行政審批制度改革以方便企業(yè)辦事為目標，按照企業(yè)自主創(chuàng)新的實際需求，海淀區(qū)找準改革定位，編制了《北京市海淀區(qū)行政審批制度改革方案》，重點圍繞企業(yè)設(shè)立審批服務、固定資產(chǎn)投資項目審批服務、高新技術(shù)企業(yè)認定服務、人力資源服務四個行政審批服務鏈條進行全面梳理，采取“串聯(lián)變并聯(lián)”、“審批關(guān)口前移”等方式，實現(xiàn)行政審批流程的再造，減少審批環(huán)節(jié)，壓縮審批時限，各審批業(yè)務辦理時限均縮減50％以上。
在企業(yè)設(shè)立行政審批改革中，以工商部門登記許可為基準點，將前置和后置于工商登記許可的各審批部門，按照企業(yè)辦理證照和相關(guān)手續(xù)的先后順利依次進行排序，從企業(yè)申報方式、辦理流程、審批方式及時限、證照發(fā)放時限等方面進行精簡和優(yōu)化，形成新的企業(yè)設(shè)立審批服務鏈條。經(jīng)精簡優(yōu)化，8個單位可提供網(wǎng)上服務；13個單位可減少審批環(huán)節(jié)；7個單位可當場作出審核；6個單位可當場發(fā)證；10個單位可縮短審批時限；5個單位可縮短發(fā)放證照時間，改革后服務鏈條審批環(huán)節(jié)減少24個，精簡后工作日減少155個，整體審批環(huán)節(jié)及審批時限精簡50％以上。
在固定資產(chǎn)投資項目審批服務方面，土地一級開發(fā)項目主要審批環(huán)節(jié)減為20個，主要批文減為14個；建設(shè)工程類項目主要審批環(huán)節(jié)減為12個，主要批文減為25個；審批時限全部減半，工作日減為84個左右，減少_了170余個。以前兩年多才能跑下來的“兩證一書”(建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建設(shè)項目選址意見書)，如今3個月就有望拿到。
在多方關(guān)注的國家級高新技術(shù)企業(yè)認定的審批上，北京市科委將高新認定初審、專家評審和組織認定權(quán)限下放給海淀園管委會，高新技術(shù)企業(yè)認定初審業(yè)務由原來的5個工作日縮減至1個工作日。 在企業(yè)人才引進上，對涉及企業(yè)人力資源服務的7項工作，針對不同特點，采取專人管理、窗口辦理的工作方式，在服務大廳分別設(shè)立業(yè)務窗口，指派專人受理企業(yè)申請，使企業(yè)辦理相關(guān)業(yè)務時少跑路。
升級政府服務能力
海淀區(qū)相關(guān)負責人表示，市級行政審批權(quán)限下放，根本改變的是政府行政理念，行政審批時限的減少并不是政府審批審查力度放松、內(nèi)容減少，改變的是行政審批方法，重點突出政府的服務職能，各個審批部門在具有審批權(quán)力的同時，也要具有相等的服務義務。
目前，海淀區(qū)通過對企業(yè)設(shè)立行政審批服務鏈業(yè)務的梳理，形成了《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)企業(yè)服務中心建設(shè)方案》，將在中關(guān)村西區(qū)選址建設(shè)全新“專項審批服務大廳”，升級政府服務能力。
新的企業(yè)服務中心將按照優(yōu)化后的企業(yè)辦事流程設(shè)計，合理設(shè)置窗口，除為企業(yè)提供咨詢、受理和發(fā)證等基本功能外，還提供以提高政府服務形象和辦事效率為目的的統(tǒng)計、預測、信息等配套管理體系服務，突出其創(chuàng)新服務體系的職能與作用。
一、基本情況
行政審批制度改革是建設(shè)法治政府、廉潔政府、高效政府的必然要求，是加強作風建設(shè)、優(yōu)化投資環(huán)境、提升競爭優(yōu)勢的重要舉措，經(jīng)過幾輪的審批制度改革，我局項目審批效率明顯提高，尤其是制定實施《金塔縣政府投資項目管理辦法》以來，通過采取并聯(lián)審批、限時辦結(jié)等方式，項目審批進程明顯加快，有力推動了全縣經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展。至目前，根據(jù)《甘肅省人民政府關(guān)于公布省級政府部門現(xiàn)行行政審批項目和第九批取消調(diào)整行政審批項目的決定》（甘政發(fā)〔2013〕38號）、《酒泉市人民政府關(guān)于公布市級政府部門（駐酒單位）第九批行政審批項目的決定》（酒政發(fā)〔2013〕116號）和《金塔縣人民政府關(guān)于公布縣級政府部門（駐金單位）行政審批項目的決定》（金政發(fā)〔2013〕102號）文件精神，省市縣涉及我局的最終擬保留審批事項有4項，其中：行政許可項目2項（企業(yè)投資《政府核準的投資項目目錄》內(nèi)項目核準、固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查），非行政許可項目1項（限額以下政府投資項目審批），備案項目1項(企業(yè)投資《政府核準的投資項目目錄》外項目備案)。
二、積極因素及負面影響
行政審批項目是政府機關(guān)或授權(quán)單位，根據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章及有關(guān)文件，對相對人從事某種行為、申請某種權(quán)利或資格等進行具有限制性管理的行為，是事前調(diào)控的重要手段，它有利于預防和控制風險，合理配置資源，維護社會公共利益，具有積極的意義。但現(xiàn)行行政審批項目仍然存在數(shù)量龐大、種類繁多、權(quán)限不清、程序混亂、效率低下等弊端，影響了項目手續(xù)的辦理進程和開工建設(shè)，對經(jīng)濟社會的健康發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。具體為：一是審批范圍過大，門檻較高，一些適合于我縣經(jīng)濟發(fā)展的大項目、好項目手續(xù)辦理難度大。二是縣級審批權(quán)限較小，投資較大的項目全部需要層層上報，導致審批效率較慢。三是審批程序仍較為繁雜，從項目建議書、可研報告、初步設(shè)計及概算均需要審批，審批環(huán)節(jié)較多。四是審批時間較長，重大項目的審批權(quán)限分屬上級或更高層級發(fā)改部門，需要層層轉(zhuǎn)報，不利于項目盡早落地開工建設(shè)。針對以上存在的問題，我們提出如下意見建議：
一是懇請市上進一步下放政府投資項目審批權(quán)限。按照省市《政府投資項目管理辦法》，縣級發(fā)改部門對國省投項目不具有審批權(quán)限，僅對1000萬以下的縣級財政性資金建設(shè)項目具有審批權(quán)限。建議進一步簡化項目審批程序，對投資300萬元以下的國省投項目，由縣發(fā)改局審批并組織相關(guān)部門驗收。
二是懇請市上進一步下放企業(yè)投資項目審批權(quán)限。按照省市《企業(yè)投資項目備案管理辦法》，縣級發(fā)改部門只負責1億元以下項目備案，不利于重大項目和招商引資項目落地開工。建議進一步擴大備案權(quán)限，將縣級發(fā)改部門備案權(quán)限提高至5億元。
三是懇請省市明確下放到縣級的審批事項。近期，國務院調(diào)整和下放了一批審批事項，省市尚未出臺具體的操作細則，建議省市盡快制定出臺相關(guān)的細則辦法，明確新下放的審批事項，爭取及早將政策落實到位，方便項目單位辦理手續(xù)。
三、行政審批改革的總體思路、任務目標和工作重點
（一）總體思路
堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)攬全局，認真貫徹落實黨的十和十八屆三中全會精神，以加快行政審批進程為突破口，加快職能轉(zhuǎn)變，進一步簡化項目審批程序，優(yōu)化審批方式，提高審批效率，努力預防和治理行政審批工作中的腐敗問題，建立健全科學合理的審批管理機制、規(guī)范高效的審批運行機制和嚴密完善的審批監(jiān)督制約機制，推動全縣經(jīng)濟轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展，為全面建成小康社會奠定堅實的基礎(chǔ)。
（二）任務目標
通過改革，規(guī)范和完善并聯(lián)審批、限時辦結(jié)等制度，減少審批環(huán)節(jié)，公開透明審批行為，建立規(guī)范高效的行政審批運行機制和監(jiān)督制約機制，以高效優(yōu)質(zhì)的服務辦結(jié)法定審批內(nèi)容和程序，提高行政審批效率，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，不斷提高人民群眾的滿意度。
（三）工作重點
1、嚴格審批行為，規(guī)范審批程序。按照省市項目審批規(guī)定，對目前擬保留的行政審批項目逐項研究，針對審批事項的性質(zhì)、特點和復雜程度，制定具體的操作規(guī)程，明確各環(huán)節(jié)的標準、條件、權(quán)責、時限以及相關(guān)申請材料等，并及時向社會公布，以最大限度地減少行政審批過程的隨意性；按照“流程最短、環(huán)節(jié)最簡、效率最高、服務最優(yōu)”的目標要求，強化效率意識、責任意識和主動服務意識，進一步簡化審批程序，將審批時限壓縮到最短時間，努力提高即辦件當場辦結(jié)率和承諾件提前辦結(jié)率。
2、創(chuàng)新審批方式，強化并聯(lián)審批。積極推行并聯(lián)審批制度，按照“一口受理、抄告相關(guān)、同步審批、限時辦結(jié)”的原則，對政府投資項目審批中涉及的住建局規(guī)劃選址意見審批、國土局用地預審意見審批、財政局資金審核意見等全部納入行政服務中心并聯(lián)審批，以利于審批時間控制、審批權(quán)力監(jiān)管，不斷強化部門聯(lián)動，減少業(yè)主來回奔波，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的多窗口辦公到“一站式”辦公的轉(zhuǎn)變。
3、加大公開力度，推行陽光政務。積極推進政務公開的新形式、新方法，繼續(xù)推進項目審批公開工作。對行政審批的項目名稱、設(shè)置依據(jù)、申請條件、申報材料、辦事程序、承諾時限、格式文本等辦事要件進行公開的基礎(chǔ)上，加強行政審批項目辦事要件和辦理進度的動態(tài)管理和公示，繼續(xù)推進審批人員、審批過程和審批結(jié)論公開等工作，把公開透明的要求貫穿于審批服務各個環(huán)節(jié)，以公開促進審批服務水平的提高。
4、推行網(wǎng)上審批，提高審批效率。將行政審批制度改革與電子政務建設(shè)有機結(jié)合起來，積極創(chuàng)造條件，加快完善行政審批電子網(wǎng)絡管理系統(tǒng)建設(shè)，按照“一網(wǎng)多能，資源共享，統(tǒng)一開發(fā)，規(guī)范使用”的要求，加快建立健全審批業(yè)務信息共享和部門間網(wǎng)上協(xié)同辦理的審批機制，全面推行項目審批的受理、審查、決定和告知等環(huán)節(jié)的網(wǎng)上辦理，讓項目單位充分感受到“一條龍”辦公、“一站式”服務的方便與好處。
四、保障措施
一是深入推進行政審批制度改革。深化行政審批制度改革工作任務艱巨，涉及面廣，政策性強，情況復雜。我們要在縣委、縣政府的領(lǐng)導下，從政治和全局的高度，充分認識行政審批制度改革的重要性和復雜性，進一步增強大局意識和責任感、緊迫感，加強領(lǐng)導，精心組織，明確目標，建立責任制度，扎實開展工作，不斷優(yōu)化項目審批程序，提高項目服務水平。
關(guān)鍵詞：行政審批；公共服務；自由裁量權(quán)濫用；治理
中圖分類號：D922.112 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）01-0079-03
在法治社會里，公民可以從事一切活動。除非法律有禁止，行政審批正是權(quán)利和禁止這兩者的結(jié)合點。行政審批是指行政審批機關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動，認可其資格資質(zhì)、確定特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。黨的十提出要深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。“服務型政府效能化與人本化建構(gòu)是公共管理發(fā)展的基本向度，也是我國政府體制改革的目標。”2013年12月10日，國務院決定取消和下放68項行政審批項目。經(jīng)過前幾輪行政審批制度改革，國務院共取消和調(diào)整2565項審批項目。深化行政審批制度改革，除取消不必要的行政審批外，還需改革行政審批制度，尤其是具體行政審批服務中自由裁量權(quán)濫用的問題。
一、行政審批服務中的自由裁量權(quán)以及自由裁量權(quán)的濫用
1.行政審批服務中的自由裁量權(quán)
行政自由裁量權(quán)是法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機關(guān)在行政管理過程中，依據(jù)法律規(guī)定和具體情境，通過主觀合理的判斷所作的科學決策、依法決策。它是行政機關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法活動中，依據(jù)法律規(guī)定，靈活裁決的職權(quán)，行政審批服務中的自由裁量權(quán)是行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的申請，在法律及其職權(quán)范圍、限度、標準和原則內(nèi)，按照自己的理解，自由選擇，最終做出是否給予申請人從事特定活動的權(quán)利或資格的行為。
2.行政審批服務中的自由裁量權(quán)濫用
在現(xiàn)代公共行政實踐中，公共行政權(quán)力體系是一種行政授權(quán)的機制，具體實施方案由行政機關(guān)制定實施，因此在此過程中行政主體擁有相當大的行政自由裁量權(quán)。法律授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)的目的在于要行政機關(guān)根據(jù)具體情況和具體對象作出不逾越法律的、合理而迅速的選擇與判斷。但是，由于行政自由裁量權(quán)的擴大，相應的法律法規(guī)對其約束較小，造成了行政自由裁量權(quán)濫用。行政審批服務中的自由裁量權(quán)濫用，是行政機關(guān)及其工作人員以個人利益和部門利益為本，通過改變行政審批實施的手段和條件，通過增加事項、模糊申請條件、程序復雜化等途徑，將自由裁量權(quán)不公開地無限擴大。
二、具體行政審批服務中自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)
雖然行政審批受制于法律規(guī)定，但是法律不可能對每一種經(jīng)濟活動都規(guī)定非常具體的審批標準，造成具體行政審批服務中存在著大量濫用行政審批權(quán)限的現(xiàn)象。
1.行政審批程序設(shè)定的濫用
行政審批程序設(shè)定的濫用是指在行政審批程序中，行政機關(guān)要求行政審批申請人提供一些并非必要的申請材料，人為增設(shè)審批環(huán)節(jié)。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是部門內(nèi)部的多層審批。人為設(shè)定了窗口初審、科室審批、部門負責人和主要負責人審批多個審批環(huán)節(jié)，因此造成簡單事情復雜化。二是部門之間的多頭審批。各部門間互相推諉扯皮，申請人要流轉(zhuǎn)往返于多個部門，導致“馬拉松”式審批。
2.行政審批項目申請資料設(shè)定的濫用
雖然我國相關(guān)法律對行政審批項目作出了一些原則性規(guī)定，但是并沒有詳細明確的法律條文對申請資料進行設(shè)定，導致審批部門設(shè)定了一些沒有法律依據(jù)的申請材料。例如安徽省某市建筑行業(yè)施工許可證的辦理，申請資料共有18項，但是我國建設(shè)部頒布的《建筑工程施工許可證管理辦法》明確指出，申請施工許可證需提交相應的證明文件只有8項，還有一項是法律、行政規(guī)定的其他條件。就這一項“其他條件”為人為增設(shè)申請資料提供了可能性。
3.辦結(jié)行政審批項目時間權(quán)限的濫用
我國《行政許可法》規(guī)定了審批時間，但是每個部門在對外承諾辦理時間時，常常以審批部門單方面的需要確定。不管申請項目實質(zhì)辦結(jié)時限也不管申請人的意愿是什么，只要讓審批項目在行政許可規(guī)定的最長時限20天內(nèi)完成即可，對外還宣揚提高了辦事效率。若是有中介機構(gòu)參與的承諾項目，項目辦結(jié)往往需要更久時間。
4.行政審批收費權(quán)限的濫用
我國《行政許可法》明確規(guī)定，實施行政審批不得收費，所需費用由本級財政承擔。但一些實施審批的行政機關(guān)將收費環(huán)節(jié)前移，使收費變得更為隱蔽，收取的費用直接進了指定機構(gòu)的賬戶，并且脫離了財政部門的監(jiān)督。此外，雖然《行政許可法》明確規(guī)定除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，行政機關(guān)實施行政審批不得收取任何費用，但由于目前對行政審批行為沒有統(tǒng)一標準的管理，許多行政機關(guān)在追求自己局部利益的基礎(chǔ)上，非法以一定費用的繳納作為通過行政審批的標準。
5.行政審批削減權(quán)限的濫用
目前我國行政審批項目已大量削減，但是這種削減不夠徹底，很多部門采取了投機取巧的方式。其一，采取將備案件變成審批件的方式，將原來只是備案的項目作為審批項目上報，然后再復原；其二，將多個項目合并為一個，雖然數(shù)量變少了，但是審批內(nèi)容沒有發(fā)生改變；其三，為了讓應該削減而又不想削減的項目保留下來，將這些項目與絕對不會取消的項目進行綁定。
三、具體行政審批服務中自由裁量權(quán)濫用的原因
1.行政審批程序設(shè)定缺乏明確的法律依據(jù)
“合法性是政治發(fā)展與行政發(fā)展的根本問題。”由于我國至今沒有制定一部科學完備的《行政程序法》，導致行政審批過程無法可依。目前的規(guī)定是行政審批項目的程序不僅要適用《行政許可法》，更要適用各行業(yè)的法律法規(guī)。如施工許可證，在適用《行政許可法》的同時，還要符合《建筑法》和《建筑工程施工許可證管理辦法》。但是各行業(yè)的法律法規(guī)關(guān)于程序設(shè)定的規(guī)定過于簡單籠統(tǒng)，給審批機關(guān)增設(shè)審批程序和申請條件提供了可能。
2.告知力度欠缺，公示渠道不暢
由于告知力度欠缺，公示渠道不暢，導致申請人并不知悉審批項目需要哪些申請資料。依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，窗口人員必須向行政相對人一次性告知所需材料，否則要追究相應的法律責任。但實際情況是行政部門既沒有將告知渠道公示，也缺乏告知所需資料的力度。
3.審批環(huán)節(jié)繁瑣，行政效率低下
辦結(jié)審批時限的不確定。影響著行政審批效率的提高。究其原因，一是審批部門對審批窗口授權(quán)不充分，對窗口工作人員的實質(zhì)性授權(quán)過少，責權(quán)不夠明確。二是審批部門之間配合不協(xié)調(diào)。由于部門分散審批，涉及審批前后置關(guān)系、相鄰關(guān)系的各部門之間，并無制度性的銜接和溝通機制。這種部門之間配合的不協(xié)調(diào)，導致審批時間不確定。三是政務公開不徹底。隨著《行政許可法》、《政府信息公開條例》等行政法規(guī)的不斷健全，有關(guān)行政審批的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限等信息的公開力度也越來越大。但是，行政機關(guān)所公布的上述信息，更多的是對法律法規(guī)明文規(guī)定的梳理和羅列。對于行政機關(guān)的具體審查標準、整個行業(yè)準入的過程、需要辦理的證照以及各項條件和標準的總和，行政審批的申請人都無從知曉。
4.行政審批中介機構(gòu)的存在
對于申請人而言，要想時間短，手續(xù)簡便，自己少跑路，就只有聽命于行政審批部門指定的中介機構(gòu)，按他們的要求繳費、辦理。雖然對外紅頭文件說了涉及中介機構(gòu)按市場化運作，但實質(zhì)上仍是變相指定。這些中介機構(gòu)原是機關(guān)二級事業(yè)單位，資質(zhì)也是上級機關(guān)頒發(fā)的，人員只有少部分是正常途徑招考進來的工作人員，可見這些與政府部門有著千絲萬縷聯(lián)系的中介機構(gòu)缺乏應有的獨立性和公正性。中介組織的官辦性和對政府的依附性導致了三個方面的問題：一是收費項目設(shè)置的科學性和合理性問題。一定程度上由于名目繁多的收費名稱變相增加了收費。二是收費標準不明晰，很多收費存在彈性區(qū)間，每個等級對應的收費標準并不明確，收費的隨意性可想而知，白蟻防治費和房地產(chǎn)評估費是典型。三是在實際情況中，存在很多隱性收費問題。
5.行政審批人員的“經(jīng)濟人”特性
行政審批人員最終都是追求自身利益和效用最大化的“經(jīng)濟人”，在從事行政審批的同時必然有自己的利益需求，他們所追求的是審批權(quán)力最大化和經(jīng)濟利益最大化。這種短視和狹隘的利益取向決定了在削減行政審批項目時，他們是本著“只取消不收費的或者含金量低的項目，保留能給部門帶來經(jīng)濟收益的含金量高的項目”的原則，投機削減行政審批項目。
四、治理具體行政審批服務中自由裁量權(quán)濫用的對策
行政審批的每一項權(quán)力背后都連帶著一份責任和義務，違法或者行使權(quán)力不當都必須承擔相應的法律責任。要想改善目前具體行政審批服務中自由裁量權(quán)濫用的狀況，有必要減少行政審批權(quán)的含金量，縮小權(quán)力的隨意性，加強行政審批權(quán)的規(guī)則建設(shè)，用規(guī)則代替?zhèn)€人意志。
1.建立保障行政審批運行的法律法規(guī)
只有制定出相應的法律法規(guī)，才能保證行政審批運行依法執(zhí)行，使審批程序有法可依。例如，德國的行政審批制度是由《聯(lián)邦德國行政程序法》、《聯(lián)邦德國行政法院法》和《聯(lián)邦德國行政執(zhí)行法》等法律中的相關(guān)條款構(gòu)成，包含了大量行政程序的內(nèi)容。雖然我國現(xiàn)在還不具備制定統(tǒng)一行政程序法的條件，但我們必須通過行政審批的程序法律規(guī)定制約行政審批的實體內(nèi)容，對行政審批的每個環(huán)節(jié)均用法律、法規(guī)或規(guī)章加以規(guī)范，防止自由裁量權(quán)過大甚至濫用現(xiàn)象。
2.制定行政審批的運行規(guī)則
要使行政審批進一步規(guī)范化和標準化，就要制定運行規(guī)則。應當在目前賦予行政服務中心協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理職能的前提下，盡可能授權(quán)其對行政審批的項目名稱、程序、申請資料、收費標準、審批流程等進行研究、論證和。同時，對行政審批事項進行編碼管理。所謂編碼管理，就是按照統(tǒng)一格式、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理的要求，對具有法律依據(jù)的每項審批事項進行編碼，并同步編制再造審批流程，做到運行流程標準化。而這個編碼是每個行政審批事項設(shè)置的唯一標識，相當于身份證的作用。對審批事項進行編碼管理，實際上就是將行政審批項目細化至不可再分。我們將具有相同依據(jù)，具有關(guān)聯(lián)性的事項劃分為一個大類，這個大類通常只對應唯一的機構(gòu)。在這個大類里再根據(jù)業(yè)務對象，業(yè)務辦理流程、辦理要求等分為多個小類，而小類通常對應的是唯一的業(yè)務對象、唯一的業(yè)務辦理流程等。要做到要素全面公開，公開事項名稱、事項編碼、申請資料、辦理地點、辦理時間、最短審批時間、沒有彈性的收費標準以及中介機構(gòu)的收費標準等，將流程固化在網(wǎng)上。
3.加強行政審批權(quán)的集中管理
權(quán)力的分散以及各部門配合的不協(xié)調(diào)導致審批效率低下。現(xiàn)今多個部門集中到行政服務中心一個場所辦公，往往僅僅是形式上的簡單組合，而不是審批權(quán)限、審批內(nèi)容的有機結(jié)合。有的審批權(quán)力集中在行政服務中心，有的留在原職能部門，有的一個部門內(nèi)部科室之間串聯(lián)重復審批，難上加難的是那些需要多個部門審批蓋章的項目。所以應加強行政審批權(quán)的集中管理，將各部門行使的常規(guī)性行政審批權(quán)集中到行政服務中心，統(tǒng)一管理，規(guī)范審批，同時將分散在部門內(nèi)部多個科室的行政審批職能集中到一個科室并充分授權(quán)直接辦理，讓多部門的自由意志受到中心普遍規(guī)則的約束和限制，以防止經(jīng)辦人員濫用行政審批自由裁量權(quán)。扼制其行使自由裁量權(quán)的主觀隨意性。
4.提高行政審批人員的職業(yè)素質(zhì)
行政審批人員是行政審批服務中自由裁量權(quán)的執(zhí)行主體，他們對工作內(nèi)容的熟識度和對工作的責任感對抑制自由裁量權(quán)濫用有著重要意義。由于行政審批人員“經(jīng)濟人”的特性，導致其責任意識淡薄，因此，應提高行政審批人員的責任意識和綜合素質(zhì)。應當定期對行政審批人員實施業(yè)務培訓，培訓直接為提高其素質(zhì)提供支持。通過培訓，一方面讓工作人員了解不斷更新的工作內(nèi)容，培養(yǎng)他們的責任感，以及讓他們學會在依法行政的基礎(chǔ)上解決實際工作問題。另一方面，培養(yǎng)他們服務于民的意識，以追求公眾利益為目標，淡化他們作為“經(jīng)濟人”的意識，從思想上消除濫用自由裁量權(quán)的想法。
5.強化行政審批的內(nèi)外監(jiān)督
內(nèi)部監(jiān)督主要是指本部門內(nèi)部或者有隸屬關(guān)系的上下級機關(guān)之間的監(jiān)督。筆者認為，應設(shè)立專門的處室對行政審批行為進行監(jiān)督。為從根本上制約行政審批自由裁量權(quán)的濫用，減少行政審批的隨意性，必須將行政審批人員職業(yè)準則的貫徹落到實處，使行政審批人員明確自己的權(quán)利、責任和義務。對于擁有自由裁量權(quán)的行政審批人員而言，有權(quán)無責會濫用權(quán)力，有責無權(quán)會推卸責任。因此應將兩者有機統(tǒng)一起來，更好地對行政審批人員加強監(jiān)督管理。外部監(jiān)督主要是來自被服務的外部對象的監(jiān)督。要做到行政審批要素全面公開并在網(wǎng)站上予以公布，以方便申請者了解。此外，隨著輿論監(jiān)督的作用日益彰顯，我們也應加強輿論監(jiān)督，使新聞媒體、網(wǎng)絡運用輿論的獨特力量幫助申請人更好地了解行政審批相關(guān)事務以及完善對行政審批的監(jiān)督。
相對集中行政許可權(quán)是行政審批制度改革的重要內(nèi)容。近年來，隨著簡政放權(quán)的深入推進，全國各地都進行了有益的探索和實踐。2015年5月，中央編辦、國務院法制辦在天津市濱海新區(qū)召開了相對集中行政許可權(quán)現(xiàn)場會，充分肯定了“行政審批局”的改革模式。
一、“行政審批局”模式在各地的實踐情況
相對集中行政許可權(quán)的法律依據(jù)是《中華人民共和國行政許可法》。該法第25條規(guī)定：經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。相對集中行政許可權(quán)的核心是許可權(quán)的集約化行使。目前，從各地的實踐情況來看，成立行政審批局是較為徹底的職能集中模式，得到了中央的肯定，也成為試點省市的主流模式。
2008年12月，成都市武侯區(qū)正式設(shè)立行政審批局，作為區(qū)政府主管行政審批辦理工作的政府工作部門，行使原由發(fā)改局、物價局等22個部門承擔的主要行政審批職能。行政審批職能劃轉(zhuǎn)后，行政審批局統(tǒng)一受理，作出行政審批決定，并對審批結(jié)果負責；原職能部門不再行使行政審批權(quán)，主要承擔監(jiān)督和管理職能，實行審批與管理分離的行政管理體制。實體審批部門的“行政審批局”模式得以創(chuàng)立。
2014年5月，天津市濱海新區(qū)成立行政審批局。行政審批局與行政許可服務中心兩塊牌子、一套人馬，列入政府工作部門序列。本級政府的行政許可事項全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局統(tǒng)一行使并承擔審批責任，18個部門不再有審批職能，審批印章由109枚減少為1枚專用章。與此同時，行政審批事項進一步精簡，由216項壓減為173項。2015年3月，天津市16個區(qū)縣行政審批局全部掛牌運行。
2015年5月，中央編辦、國務院法制辦在天津市濱海新區(qū)召開現(xiàn)場會，認為天津市濱海新區(qū)、成都市武侯區(qū)等地實施“審管分離”是行政審批制度改革的一大探索，確定在河北、廣西、天津等8個省（自治區(qū)、直轄市）開展擴面試點，得到各地積極響應。隨后，廣西南寧、北海，浙江天臺，江蘇南通等地相繼掛牌成立行政審批局，實行“一枚印章管審批”。
二、“行政審批局”模式的改革成效
總結(jié)上述地方的改革實踐，成立行政審批局在相對集中行政許可權(quán)、深化行政審批制度改革方面有其獨特優(yōu)勢，取得了初步成效。主要表現(xiàn)在實現(xiàn)了“三個轉(zhuǎn)變”上：
一是實現(xiàn)了從“平臺聚合”到“實體承辦”的轉(zhuǎn)變。行政審批局與以往行政服務中心的最大區(qū)別是，前者承擔具體的審批職責，后者只負責行政服務中心的日常管理運行。行政服務中心模式雖然呈現(xiàn)出多類型的樣態(tài)，但總體上發(fā)揮的就是一個既有政府審批部門的“聚合平臺”功能，它實現(xiàn)的只是行政審批的“場所集中”，并未實現(xiàn)行政許可權(quán)的“實質(zhì)集中”。而在實際運行中，由于其權(quán)威性不足，在協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的過程中，往往“心有余而力不足”，因而對行政審批程序控制和規(guī)范方面發(fā)揮的作用有限。成立行政審批局，則有助于改變傳統(tǒng)行政服務中心的這一困境。設(shè)立行政審批局并將其確定為政府工作部門，對現(xiàn)有審批部門的審批職能進行劃轉(zhuǎn)整合，組建專門的審批處（科），配備專職的審批人員，真正實現(xiàn)了權(quán)責匹配。比如，天津市濱海新區(qū)行政審批局分別成立了投資項目審批處、經(jīng)貿(mào)商務審批處、環(huán)保城管審批處、建設(shè)交通審批處、文教衛(wèi)生審批處、社會事務審批處和涉農(nóng)事務審批處，并將原審批部門從事行政審批工作的業(yè)務人員，全部劃轉(zhuǎn)調(diào)入行政審批局，真正賦予其行使審批權(quán)的主體地位，實現(xiàn)了從“平臺聚合”到“實體承辦”的根本改變。
二是實現(xiàn)了從“局部程序集中”到“全面權(quán)責集中”的轉(zhuǎn)變。行政服務中心模式是政府設(shè)立一個綜合服務平臺，將相關(guān)職能部門的行政審批業(yè)務集中在一個服務大廳，實行“一站式”服務和一個窗口對外。從本質(zhì)上講，這是一種程序集中模式，更多的是在受理和送達的環(huán)節(jié)上實現(xiàn)集中，屬于行政許可集中的初級階段。在這種體制下，行政審批中的審核與決定等核心權(quán)力往往還要返回原審批部門來完成。也因此，不少地方的行政服務中心往往陷入“只掛號、不看病”的工作困局。這種局部程序集中，雖然一定程度上實現(xiàn)了便民，減少了公眾對行政許可機關(guān)的接觸點，但因其并未觸及多頭許可的痼疾，無法真正提高行政許可效率。而成立行政審批局，則將不同機關(guān)的行政許可權(quán)限集中到行政審批局，直接改變了行政許可的實施機關(guān)，將行政許可的受理、審查、決定、送達等全部權(quán)限都集中行使，尤其是集中行使審查和決定的權(quán)限，真正實現(xiàn)了實體權(quán)力的集中。這種模式的優(yōu)點在于避免多頭許可造成的社會成本過高，申請人只面對一個行政許可機關(guān)，大大方便了當事人，同時，行政審批局性質(zhì)單一，行政效率也大幅提高。
三是實現(xiàn)了從“增量微調(diào)”到“存量優(yōu)化”的轉(zhuǎn)變。任何一種改革模式，都需要充分考慮行政資源的使用效益，尤其在當前嚴控機構(gòu)編制的大背景下，更要確保機構(gòu)編制資源的優(yōu)化配置。行政服務中心是在原行政體系沒有觸動、原行政權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有改變、原行政部門沒有減少的前提下新設(shè)的機構(gòu)，屬于只做“加法”的“增量改革”范疇。但是，當前和今后一個時期，簡政放權(quán)已然成為政府改革的價值追求，因此，從長遠看，上述只做“加法”的改革往往帶來機構(gòu)、編制和實有人員的增加，而行政效率卻因管理體制等因素的制約未必能夠有效彰顯。通過成立行政審批局，將整體的審批權(quán)從分散的職能部門歸總整合到行政審批局，并堅持“編隨事走、人隨編走”的原則，將履行原行政審批職責的部門工作人員一并劃轉(zhuǎn)至行政審批局，統(tǒng)籌安排、優(yōu)化組合成一支高效精干的審批隊伍。這種模式往往可以實現(xiàn)編制總量和實有人員在原底數(shù)盤子內(nèi)解決，而且隨著審批事項的精簡、審批流程和工作機制的優(yōu)化，在確保審批效率不斷提高的同時，還可以進一步實現(xiàn)機構(gòu)、編制和人員的精簡。比如，成都市武侯區(qū)行政審批局組建之后，經(jīng)過整合，3個科室僅25名工作人員就承擔了原來20多個職能部門70多名工作人員所承擔的審批業(yè)務。天津市濱海新區(qū)行政審批局，審批人員也由原來分散審批格局下的600多人減少到100多人。
三、“行政審批局”模式在實踐中存在的突出問題
在肯定“行政審批局”模式諸多優(yōu)勢的同時，也應當正視試點地區(qū)在實踐中遇到的實際困難和障礙。最突出的有以下三點：
一是行政權(quán)力劃轉(zhuǎn)范圍問題。行政審批局是相對集中行政許可權(quán)改革的產(chǎn)物。既然是相對集中行政許可權(quán)，就說明不可能將全部的行政許可權(quán)集中于一個行政機關(guān)行使。現(xiàn)代社會專業(yè)化分工是普遍趨勢，綜合行政和專業(yè)行政需要并舉，職能整合需要適度均衡，不能走極端。如果只強調(diào)集中，不考慮專業(yè)性、技術(shù)性要求，還有可能造成執(zhí)行難、協(xié)調(diào)難，加大行政成本。因此，劃轉(zhuǎn)所有的行政許可事項至行政審批局是不現(xiàn)實的。另外，對于行政許可權(quán)之外的行政權(quán)力事項，比如備案、審定、年檢、認證等職權(quán)的劃轉(zhuǎn)，各地認識也不統(tǒng)一。成都市武侯區(qū)將年檢類事項統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到行政審批局，其他事項不在劃轉(zhuǎn)范圍之內(nèi)，包括在審批過程中需要技術(shù)論證和社會聽證的職權(quán)也仍由原部門行使。而濱海新區(qū)則沒有劃轉(zhuǎn)年檢事項，只是將與審批辦理密切相關(guān)的職權(quán)事項劃轉(zhuǎn)到行政審批局，包括現(xiàn)場踏勘、組織專家論證等職權(quán)。
二是審查過程中的現(xiàn)場踏勘問題。在具體審批過程中，必然涉及到實質(zhì)性審查。對于將現(xiàn)場勘查這類審查職權(quán)一并劃轉(zhuǎn)的行政審批局而言，現(xiàn)場踏勘成了一件棘手的事情。以成都市新津縣為例，改革中，該縣將原歸22個職能部門的173項行政許可全部劃歸行政審批局。而這173項許可中，有141項需要現(xiàn)場踏勘，這就成為該縣“審管分離”后最大的難題。為此，新津縣由行政審批局牽頭，組織原職能部門的專業(yè)人員和社會第三方團隊，成立綜合踏勘隊伍，并按行業(yè)分為7個專業(yè)小組。盡管如此，在實際運行中，行政審批局依然力不從心。從需要踏勘的企業(yè)情況來看，目前專業(yè)踏勘人員的數(shù)量還是很難滿足實際工作需求。
三是審批與監(jiān)管責任劃分問題。推行相對集中行政許可權(quán)制度，“審管分離”是其重要的價值取向。從政策層面上講，應當將審批、監(jiān)管職能進行明晰劃分，由行政審批局負責事前程序的審驗，其他相應職能部門負責事中事后監(jiān)管。在實踐中，無論是天津市濱海新區(qū)，還是成都市武侯區(qū)在相關(guān)文件中都提到了“行政審批局對審批行為的后果承擔法律責任”。但是，對于審批、監(jiān)管應承擔什么樣的責任，以及二者之間的責任如何劃分，卻沒有明確規(guī)定。對于一些只需進行形式審查的審批事項，審批責任與監(jiān)管責任相對比較容易劃清。對于需要進行實質(zhì)審查的審批事項，如果審批與監(jiān)管均有責任，審批部門與監(jiān)管部門如何承擔，將直接決定著行政審批局能否順暢運行。另外，當前一些職能部門仍存在“重審批輕監(jiān)管”的觀念，有的甚至出現(xiàn)設(shè)置新的審批前置條件的傾向，還有部分職能部門剝離審批職能后，未能及時調(diào)整部門職責，導致出現(xiàn)部門推諉扯皮現(xiàn)象。
四、完善“行政審批局”模式應該注意的幾個問題
當前，在中央的統(tǒng)一部署下，相對集中行政許可權(quán)試點工作在全國范圍內(nèi)開展，“行政審批局”模式也從“一枝獨秀”走向“多地開花”。在今后的實踐中，結(jié)合試點過程中存在的體制機制障礙，要特別注意搞清以下幾個問題：
一是行政許可權(quán)的集中程度問題。哪些領(lǐng)域的行政許可權(quán)可以集中，集中到什么程度，是確定相對集中行政許可權(quán)制度的理論基礎(chǔ)。應該明確的是，行政許可權(quán)的集中行使是相對的，而不是片面追求大而全的絕對集中。在成立行政審批局時，要審慎考慮哪些許可權(quán)可以集中到審批局，哪些由原職能部門行使更為合理。一般而言，行政許可權(quán)的調(diào)整和集中，首先要符合《行政許可法》規(guī)定的精簡、統(tǒng)一、效能原則。其次，相對集中的行政許可權(quán)應是業(yè)務關(guān)聯(lián)性較強、便于集中的事項，而專業(yè)性較強且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項，則不宜簡單地集中到一個部門。事實上，不管是成都市武侯區(qū)還是天津市濱海新區(qū)行政審批局，都做不到統(tǒng)一行使該級政府所有的行政審批權(quán)。如武侯區(qū)行政審批局成立后，共計轉(zhuǎn)入79大項審批事項，占區(qū)政府行政審批事項的54%，其中行政許可事項被轉(zhuǎn)化比例為85%。
二是行政許可權(quán)相對集中的模式問題。相對集中行政許可權(quán)形式是多樣的，成立行政審批局只是其中一種形式。不管是《行政許可法》還是中編辦和國務院法制辦出臺的試點方案中都明確指出，可以將政府各部門行政許可權(quán)交由一個部門行使，或者將一個部門的行政許可權(quán)交由另一個部門行使。另外，在不新設(shè)審批機構(gòu)的情況下，將幾個關(guān)聯(lián)部門的審批事項統(tǒng)一到一個牽頭部門集中辦理，也是一種實現(xiàn)形式。比如，我們可以借大部制改革之機，將幾個政府部門合并為一個部門，新組建部門行使原本由幾個部門行使的行政許可權(quán)，這也是有效的集中途徑。這一點，國外的做法可以借鑒。1996年，美國紐約市明確由建筑局、交通局和環(huán)保局合作，實行牽頭部門負責制，將三個局的審批權(quán)集中到建筑局，申請人從建筑局就可以獲得原來需交通局、環(huán)保局共同審查后才能獲得的許可。從國外實踐來看，發(fā)達國家在相對集中行政許可權(quán)方面，更多地是將行政許可項目清理、集中、歸并和替代，而不是選擇將所有的行政許可權(quán)集中授權(quán)到一個部門來實施。這也是值得我們思考的。
三是行政許可權(quán)集中后的監(jiān)管問題。審批權(quán)從原部門劃轉(zhuǎn)到行政審批局后，這些職能部門要騰出更多的精力行使監(jiān)管職責，從而進行有效的后續(xù)監(jiān)管和服務。行政審批局和職能部門之間，也要在明晰審管職責權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立緊密的溝通協(xié)調(diào)機制，進一步強化事中事后監(jiān)管。比如，天津市濱海新區(qū)在成立行政審批局的同時，專門建立了行政審批與事后監(jiān)管聯(lián)動機制，研發(fā)了“行政審批與事后監(jiān)管信息交換平臺”，隨時將審批信息告知監(jiān)管部門，為做好后續(xù)監(jiān)管服務提供了保障。另外，權(quán)力的高度集中容易帶來權(quán)力難以制約的風險，這就需要在成立行政審批局之后，要堅持權(quán)責一致原則，建立健全權(quán)力約束和制衡機制，通過建立權(quán)責清單制度，將審批權(quán)限放入監(jiān)督約束的“籠子”里。
四是成立行政審批局的“上下對口”問題。當前，相對集中行政許可權(quán)，理論和實踐中都聚焦在橫向集中問題上。成立行政審批局，就是政府部門之間的橫向關(guān)系調(diào)整。這種“橫向調(diào)整”改革，與大部制改革一樣，在政府關(guān)系“上下對口、左右對齊”的職責同構(gòu)格局中，必然帶來縱向上的政府間關(guān)系問題。比如，成都市武侯區(qū)行政審批局成立后很快就面臨這樣的問題，行政審批局沒有對應的上級主管部門，需要溝通協(xié)調(diào)時，要與20多個區(qū)級平行職能部門及其對應的上級職能部門分別溝通，并需要應對來自多個上級部門的業(yè)務指導、政策學習、目標考核等工作，這不僅增加了協(xié)調(diào)的難度，而且影響工作效率。如何破解這一困境，還需政府管理體制改革在打破“職責同構(gòu)”和“條塊分割”的深層次問題上有所探索和推進。
關(guān)鍵詞：新公共服務理論；服務型政府建設(shè)；行政審批制度；改革
隨著新公共管理理論的興起，西方各國政府的改革的目標都是要致力于建立企業(yè)型政府，因此，有關(guān)企業(yè)型政府的理論也流行于各國政府的改革過程中，但相對于企業(yè)型政府理論，登哈特夫婦提出了"新公共服務"的理論。而正處于轉(zhuǎn)型時期的我國政府也在進行著一系列的改革，并在黨的十七大上提出了建立服務型政府的改革目標，促使我國政府由管制型向服務型轉(zhuǎn)型，建立一個以人為本的社會。我國要建立的服務型政府的目標、內(nèi)容、特點等方面與新公共服務的相關(guān)理論不謀而合，新公共服務的服務于民，合理分權(quán)，民主法制等理論為我們構(gòu)建服務型政府提供了新的視角。
一、基本理論
在西方，相對于企業(yè)型政府，登哈特夫婦提出了"新公共服務"的理論。它指的是，關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理體系中所扮演的角色的一套理論，新公共服務的核心理念是，在人民的前提下，作為最主要公共管理主體的政府，其基本職能是服務于公共利益，既非親自"劃槳"又非代替公民來"掌舵"。其基本觀點包含七個方面：(1)政府的職能是服務，而不是掌舵；(2)公共利益是目標而非副產(chǎn)品；(3)在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；(4)為公民服務而不是為顧客服務；(5)責任并不簡單；(6)重視人而不只是重視生產(chǎn)率；(7)公民權(quán)和公共服務比企業(yè)家精神更重要。新公共服務理念下的政府的作用在于，與私營與非營利組織在一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決辦法。
行政審批制度是國家行政機關(guān)或相關(guān)組織運用國家行政權(quán)力對行政對象行使某些權(quán)利的條件進行審查，決定準予或不準予其行使這些權(quán)利的一種制度。我國計劃經(jīng)濟下的政府是全能政府，隨著改革開放和市場經(jīng)濟制度的建立，其弊端也凸現(xiàn)出來，雖經(jīng)過近3O年的改革，但是政府"越位、錯位、缺位"的問題依然存在。建設(shè)服務型政府，必須要轉(zhuǎn)變政府職能，而行政審批制度改革則是政府職能轉(zhuǎn)變的保障，因此，深化行政審批制度改革，是建設(shè)服務型政府的基礎(chǔ)工作。
二、我國行政審批制度改革的現(xiàn)狀及問題
我國在2001年實行行政審批制度改革以來，經(jīng)過近十年的努力已取得了階段性的成果，但仍然存在著問題，屢屢出現(xiàn)行政審批權(quán)濫用的現(xiàn)象，這不僅影響了政府在公民中的形象，而且損害了公民的利益，給國家?guī)砹藫p失。當前我國的行政審批制度還存在一定的缺陷及問題。
1、行政人員思想認識方面的民本意識不強，為己服務
在我國長期封建制度的悠久歷史中形成的絕對權(quán)利以及計劃經(jīng)濟時代的權(quán)力觀的影響，使政府部門不同程度的形成了官本位的意識，人治思想的意識非常的濃厚，致使有些官員、有些地方或部門仍然抱有審批權(quán)力不放，或者在正常的審批程序中把某些權(quán)力擴大化，或者獨攬大權(quán)，一言堂，唯領(lǐng)導簽字為標準，從而把行政審批權(quán)當成"尋租"的工具，不想改變已形成的權(quán)力格局。導致了審批權(quán)力的濫用，"吃拿卡要"、"衙門作風"、"暗箱操作" 等等現(xiàn)象屢見不鮮，這不僅阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展，而且也損害了政府在人們中的形象。而行政審批人員的"民本"意識、服務意識不強。
2、行政審批權(quán)限不清，缺乏后續(xù)監(jiān)督
我國在行政審批制度改革中，消減了一批行政審批項目，但各地區(qū)對于行政審批改革的認識不一致，從而對于行政審批項目的范圍、權(quán)力、職責等方面沒有明確的規(guī)定，致使政府各審批部門的職責權(quán)限、范圍不清，沒有建立相應的審批責任制。還存在"重審批"、"輕監(jiān)管"，"重審批數(shù)量"、"輕審批質(zhì)量"的現(xiàn)象，導致突發(fā)事件頻繁出現(xiàn)，但卻找不到責任負責人員和部門，很多審批部門只注重權(quán)利的應用和硬性的執(zhí)行市場準入標準，而忽視了審批后對審批主體資質(zhì)的監(jiān)管，往往都是在審批時相互爭權(quán)，而在審批后承擔責任時卻出現(xiàn)相互扯皮的現(xiàn)象。
從我國行政審批改革的情況來看，各地政府雖消減了部分審批項目，取消了相應的法律法規(guī)，并制定了年度考核辦法和標準，但是，由于利益驅(qū)動，只是換湯不換藥，透明度低，自由裁量權(quán)的問題還沒有真正得到解決。
三、基于服務型政府的要求應采取的改革措施
服務型政府的首要特征就是"以民為本"，因此，行政審批也要向服務化轉(zhuǎn)型，這就需要采取以下幾方面的措施：
1、強化審批人員的服務意識，提高行政審批人員的素質(zhì)
行政審批人員有時并不是為直接當事人服務的，因此，在行使審批權(quán)是要注意權(quán)衡各方面利益的取舍問題。近年來，政府多關(guān)注民生問題，也代表了大多數(shù)人的呼聲，因此，作為行政審批人員來說，服務并不僅僅是以公仆的身份辦為人民辦理業(yè)務、耐心的教導和悉心的服務，而更為重要的問題是要明確服務的對象和管制的主體，權(quán)衡服務與管制雙方的利益，抬高或降低準人的門檻，真正做到為人民服務，解決多面來在民生方面關(guān)注不夠的問題，保障人民權(quán)利的實現(xiàn)，從而樹立良好的政府形象，"與公民以及在公民之間建立信任與合作的關(guān)系"。
2、合理分權(quán)，明確責任，完善行政審批制度
各地方各部門要根據(jù)國務院有關(guān)行政制度改革的實施意見，從自己的實際情況出發(fā)，對各項行政審批項目深入審查，對于那些由市場自主決定的事項，可將行政審批權(quán)歸還市場；由于現(xiàn)代治理理論的興起，第三部門和中介機構(gòu)的出現(xiàn)，還可將市場自行調(diào)節(jié)的部分審批權(quán)交由他們來管理。這樣可以更好的劃分政府與市場、社會之間的關(guān)系，改變以往政府越位、錯位的現(xiàn)象，有效的發(fā)揮政府管理的職能。明確權(quán)力和責任，為建立審批責任制奠定基礎(chǔ)。同時，權(quán)力之間、各行政審批部門之間、各職權(quán)之間也需要相互的協(xié)調(diào)，取消重疊的程序與職權(quán)，簡化程序，重組流程，以提高行政審批的效率，以此來提高政府的績效，更好的為人民服務，實現(xiàn)公共利益，使行政審批制度法制化、職權(quán)明確化、合理化、高效化，以適應服務型政府的要求。
3、行政審批制度的法制化發(fā)展
建立行政審批配套制度，不僅要注重審批，還要加強審批前的審查與審批后的監(jiān)督，提高行政審批的質(zhì)量，使行政審批向著規(guī)范化、程序化、法制化的方向發(fā)展。行政審批主要的工作是行使審批權(quán)，但也要注重審批的后續(xù)管理，保障服務對象的權(quán)利，管制主體的規(guī)范化與法制化，因此，不僅要有嚴格的法律基礎(chǔ)，還要有嚴格的司法審查，加強后續(xù)監(jiān)督，使行政審批權(quán)力的行使真正有法可依，腐敗、侵權(quán)行為真正有根可查，從而也可以提高政府處理突發(fā)事件的預見性與準備性，因此要建立有預見性的政府，在做出決定時，盡一切可能考慮到未來。行政審批在一定程度上也會起到一定的預防作用，可為政府的決策制定提供大量的信息。
四、結(jié)語
行政審批制度改革是政府的一場自我革命，是對傳統(tǒng)行政管理體制的變革和揚棄。要站在深化改革、加快發(fā)展和切實把人民群眾的利益實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好的高度，轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范和正確行使權(quán)力，提高行政效能，深入推進行政審批制度改革，以服務型政府的建設(shè)為目標，為我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展服務。
參考文獻：
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一、效果可圈可點
（一）優(yōu)化了審批方式。從改善經(jīng)濟環(huán)境的目標出發(fā)，優(yōu)化審批方式，規(guī)范審批行為，方便市場主體，激發(fā)市場和社會活力，市政府強力推行“兩集中兩到位”，將部門所有的行政審批職能集中到該部門的一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，并將該機構(gòu)集中到市政務服務中心，實現(xiàn)行政審批項目進中心到位，審批權(quán)限授權(quán)到位，簡化了審批環(huán)節(jié)，壓縮了審批時限，提高了辦事效率。審批時限比法定時限壓縮了64%，比清理前承諾時限壓縮了48%。審批要件減少289個，減少內(nèi)部審批環(huán)節(jié)376個，絕大多數(shù)的行政審批事項的審批環(huán)節(jié)由原來的5個環(huán)節(jié)減少為3個。規(guī)范了政府非稅收入項目管理，實行集中征收。通過對市級政府非稅收入包括行政事業(yè)性收費、政府性基金和罰沒收入等項目進行清理，對保留下來的收費項目由市財政部門在市政務服務中心設(shè)收費窗口集中征收，實現(xiàn)了窗口之外無收費。2013年，市級財政非稅收入在市政務服務中心直接征收完成1.943億元，比上年增收1500萬元，增長7.7%。
（二）推行了聯(lián)合審批。2013年11月，我市首次組織發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、地震等十幾個部門，對丹陽路跨鐵路立交橋建設(shè)工程項目實行聯(lián)合審批，只用了四個工作日，即完成了該項目的立項審批工作。按照過去正常的審批程序，即使是按各部門承諾的辦理時限，至少也需要90多天的時間才能拿到項目立項批準手續(xù)。如果按法定辦理時限還會更長。
（三）實行了陽光操作。過去，有關(guān)部門的審批權(quán)力之所以趨“商品化”，主要原因是審批工作沒有透明度、暗箱操作。改革后，由于公開了審批內(nèi)容、條件、程序、時限，實行“陽光作業(yè)”，有效地促進了黨風政風轉(zhuǎn)變。市環(huán)保局過去對建設(shè)項目審批沒有實行公開制，出現(xiàn)過違規(guī)操作現(xiàn)象，建設(shè)單位意見比較大。推行審批制度改革后，對建設(shè)項目審批實行了“四公開”，即公開建設(shè)項目審批依據(jù)、審批工作制度、審批驗收結(jié)果、違規(guī)處罰辦法；建立了監(jiān)督制約機制，采取聘用環(huán)保監(jiān)督員、重大建設(shè)項目聽取人大代表和政協(xié)委員意見、利用新聞媒體對違規(guī)進行曝光、定期走訪征求建設(shè)單位意見等辦法，把審批工作置于社會和群眾監(jiān)督之下，實現(xiàn)了“明明白白辦事”的承諾。
但是，在調(diào)研中也聽到了一些不同的聲音。個別企業(yè)給出了不滿意票，主要反映辦稅窗口效率較低。對改革前后的變化，認為有明顯改觀的占66%，認為變化不大的占34%。關(guān)于對行政審批制度改革的意見建議，有25%的受訪者回答了這個問題，并提出了訴求。希望有的審批權(quán)限可以下放到縣區(qū)一級，如苗木生產(chǎn)經(jīng)營許可證、運輸超限證等；運輸超限證辦理下放到市級后，固然方便了許多，但9天辦理一次，過于頻繁。有的反映，個別部門太苛刻、死板，要求提供的材料過于繁瑣，有些沒有必要的材料不必要提供。有的反映辦事程序應該簡化一些、辦事效率再高一些，發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等部門應該開展聯(lián)合審批，減少辦理審批的往來次數(shù)。
二、問題不容忽視
（一）明減暗不減。一些部門和地方的行政審批制度改革做表面文章，將審批改為核準、審核、事前備案，或者對行政審批事項進行無關(guān)聯(lián)的合并，出現(xiàn)明減暗不減的問題，辦事程序不但沒有減少，反而增加了審批環(huán)節(jié)。比如：市工商局公布的行政審批事項只有“核發(fā)《營業(yè)執(zhí)照》及相關(guān)許可”1項，但是實際工作中“相關(guān)許可”包含了40多項審批。
（二）明放暗不放。一些部門雖然取消了部分審批項目，但卻又設(shè)置了前置條件，或把權(quán)力下放給下屬單位或者有關(guān)聯(lián)的企業(yè)，通過他們獲取利益，可謂換湯不換藥。開發(fā)區(qū)是先行、先試區(qū)，在開發(fā)區(qū)的建設(shè)、發(fā)展和管理上，各級政府都賦予其同級政府的管理權(quán)限和審批權(quán)限，但實際運行當中，沒有哪個政府部門愿意將審批權(quán)力真正交給開發(fā)區(qū)，區(qū)內(nèi)企業(yè)很難如愿享受優(yōu)質(zhì)便捷服務。行政審批部門職能“越位”仍然存在。主要表現(xiàn)在行政審批與技術(shù)審查還沒有完全分離。比如，有的行政審批部門將本該由市場或中介組織承擔的規(guī)劃、建設(shè)等方案審查、施工圖設(shè)計審查以及專業(yè)性、技術(shù)性審圖工作當作審批事項，或與審批捆綁在一起，讓建設(shè)單位無法分辨哪些是政府應該辦的事，哪些是技術(shù)服務機構(gòu)應該辦的事。致使很多政府部門做了一些不該管的事，也限制了市場主體作用的發(fā)揮，影響了行政審批效率的提高，同時也為權(quán)力尋租提供了空間。
（三）虛放實不放。受部門利益影響，“錯放、空放、亂放”的現(xiàn)象仍然存在。有的只下放復雜的、管理責任大的，“含金量”較高的仍然留在手中；有的放權(quán)有水分，動輒上百項，但“干貨”不多。我們對2013年取消下放的審批項目進行了篩選統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)涉及民生的較多、虛的較多、常年不發(fā)生業(yè)務的較多，而真正涉及到企業(yè)發(fā)展的、對縣域經(jīng)濟發(fā)展有制約權(quán)的，卻牢牢把住，不肯取消、下放。如市民族宗教事務局下放的“宗教活動場所登記”、市水產(chǎn)局下放的“水域灘涂養(yǎng)殖許可證核發(fā)”等審批項目，都是多年沒開展過業(yè)務。不少基層政府負責人反映：像類似地震設(shè)防這一類的審批項目，究竟有沒有必要保留，地震安全性評價究竟有什么用，有沒有必要都做。對此，我們查閱了有關(guān)條文、咨詢了有關(guān)人員。得到的說法是：建設(shè)工程需要進行地震安全性評價，竣工驗收時要有地震工作主管部門參與驗收。而一些建設(shè)和設(shè)計部門的人卻反映：他們從來都不用地震安全性評價的結(jié)果，而是直接采用《中國地震動參數(shù)區(qū)劃圖》和《中國地震動峰值加速度區(qū)劃圖》標準確定抗震設(shè)防要求。有企業(yè)負責人提出質(zhì)疑：路東、路西兩個同樣的項目，甚至不是地震動參數(shù)區(qū)劃圖分界線附近的建設(shè)工程都要做同樣的地震安全性評價，是不是重復評價、重復收費，是法規(guī)方面的缺陷，還是部門利益的驅(qū)使，不得而知。通過進一步調(diào)查了解，我們知道，按照現(xiàn)行規(guī)定，地震安全性評價是項目立項的前置條件，不管大小項目都要做震評，能夠做震評的目前只有一家，并不是真正的社會中介組織，而是地震部門的下屬單位。
（四）有人放無人接。有些審批項目，上面放下來，下面卻沒有能力承接，不知道怎樣去接管。有兩個方面的原因：一是制度建設(shè)不配套。原來的審批項目都是法律法規(guī)設(shè)定的，都有法定的辦事程序。下放后，相關(guān)的法律法規(guī)沒有修訂，作為承接的一方，配套的制度沒有建立起來，無法開展工作。二是人員的業(yè)務素質(zhì)和能力水平不具備。一些審批項目，不能單靠拍拍腦袋、看看表格就能決定，既要有嚴密的辦事程序，還要求工作人員具備相應的業(yè)務技能，需要開展相關(guān)的業(yè)務培訓。調(diào)研中，我們針對性地對有承接下放審批權(quán)的政府部門進行了走訪，發(fā)現(xiàn)有的部門負責人對行政審批制度改革一頭霧水，竟然對承接的行政審批權(quán)一無所知，更不用說如何履行好職能，用好自己的審批權(quán)。
（五）審批收費不規(guī)范。有些部門費用收取標準寬泛，自由裁量權(quán)很大，造成了尋租行為，既延誤企業(yè)發(fā)展，也使得一些干部走入了迷途。通過打點關(guān)系繞開一些行政審批門檻，是企業(yè)必須面對的生存環(huán)境。行政許可法規(guī)定，行政機關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，除有法律、行政法規(guī)規(guī)定可以收費的以外，一律不得收取任何費用。但由于原先部門規(guī)章以及上級業(yè)務主管部門已對一些許可項目規(guī)定了收費標準，且有部分收費還需上繳。調(diào)研中，不少企業(yè)針對個別行業(yè)審批過濫、收費過多、重復收費等問題提出了質(zhì)疑。有企業(yè)反映：“企業(yè)發(fā)展，必須重視消防安全，加大消防安全設(shè)施投入有必要。但涉及消防安全方面的審批越來越多、費用越來越高，企業(yè)不堪重負。表面上看消防投入增加了，實際上增加的是辦手續(xù)的費用。就是消防設(shè)施的建設(shè)，也必須由消防部門下屬的、相關(guān)聯(lián)的、有利益關(guān)系的企業(yè)來設(shè)計、施工、提品。”有企業(yè)負責人直接提出：“消防支隊目前是部隊建制，并不屬于政府機關(guān)，其審批、收費的主體資格是否具備，值得商榷。”一些企業(yè)反映：“土地測繪中有個項目叫勘測定界測繪，也叫報批測繪，到確權(quán)發(fā)證時還要測繪一次，同樣的地塊，同一個部門要收兩次費”，“還是同一個地塊，規(guī)劃部門要測繪、出紅線圖、還要放驗線，這些當然都要收費。而房產(chǎn)部門還要做規(guī)劃審批后的房產(chǎn)測繪，當然也要收費”，“幾個部門為了各自的收費，分別采用不同的坐標系，可大地坐標系卻只有一個”。同時，一些部門也反映，有些行政許可在實施和監(jiān)督檢查過程中，確實需要較大的費用，如須復制大量的資料，印制許可證件、送達、公告、組織專家論證、聽證等等，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，這些費用應列入財政預算予以保障。如何保障，如何編制合理的部門財政預算，還需要配套的財政政策來支持。
三、任務更加繁重
（一）要搞好頂層設(shè)計，打破審批怪圈。行政審批的設(shè)定都有部門的影子。部門利益取向不同，設(shè)定的審批就會附加許許多多的條件。調(diào)研中，有企業(yè)反映：作為危險化學品生產(chǎn)企業(yè)，必須要辦理工商登記、取得營業(yè)執(zhí)照，才能開工建設(shè)，才能辦理稅務登記、購買稅票；辦理工商登記，又需要安全評價、取得安全生產(chǎn)許可證，辦理環(huán)評、通過環(huán)評驗收；要通過安評驗收、環(huán)評驗收，就必須試生產(chǎn)；試生產(chǎn)就會有產(chǎn)品，就得辦理工業(yè)品生產(chǎn)許可證；要辦理工業(yè)品生產(chǎn)許可證，就必須提供土地、安評、環(huán)評驗收的諸多證件。這樣循環(huán)審批，環(huán)環(huán)相扣，步步設(shè)置審批前置條件，形成了審批怪圈。先辦哪個審批都不行，哪個部門找你麻煩都有理。諸如這些，就需要高位統(tǒng)籌、頂層設(shè)計，完善相關(guān)的法律法規(guī)，健全聯(lián)合審批制度，避免企業(yè)處處為難。
各級地方政府，要創(chuàng)新審批方式，優(yōu)化審批服務。一是取消前置，最大限度消除制約項目前期審批工作進展的制度障礙。審批部門對設(shè)定互為審批前置條件的要進行清理、取消，避免后續(xù)審批事項以前置條件未完成為理由拖延審批。二是并聯(lián)為主。通過流程再造，打破部門界限，同一階段的審批事項同步進行。每一個階段，各部門都要加強溝通，采取并聯(lián)審查方式，實現(xiàn)部門間審批事項并聯(lián)、項目主體單位前期工作并聯(lián)、審批事項與前期工作并聯(lián)。三是信息共享。以政務服務中心為平臺，在各相關(guān)部門現(xiàn)有業(yè)務系統(tǒng)的基礎(chǔ)上構(gòu)建并聯(lián)審批系統(tǒng)，實現(xiàn)審批信息實時共享、審批業(yè)務協(xié)同辦理，減少公文往來耗時，提高審批效率。目前，房管部門與稅務部門在收取稅費方面已經(jīng)實現(xiàn)了信息共享。工商、稅務、發(fā)改、規(guī)劃、國土、安監(jiān)、環(huán)保等部門也應盡快共享審批服務信息資料，切實為企業(yè)卸包袱。四是限時辦結(jié)，雙向約束。同一階段，規(guī)定時限內(nèi)，各部門必須辦結(jié)，沒有辦結(jié)的，視為同意。
（二）要與地方政府機構(gòu)改革緊密結(jié)合。一是通過清理核查，摸清真實底數(shù)，編制行政審批事項目錄。應將核實后的行政審批事項及已經(jīng)取消和下放的審批事項，一并在媒體公開，接受社會監(jiān)督。對通過市場機制、行業(yè)自律能夠解決的，以及通過質(zhì)量認證、事后監(jiān)管可以達到管理目的的審批事項予以取消或調(diào)整。對一個審批事項需多部門、多環(huán)節(jié)審批的，原則上按照相同或相近的職能由一個部門承擔和權(quán)責一致的要求進行調(diào)整，該取消的予以取消。對基層可以實施的審批事項，按照方便申請人、便于監(jiān)管的原則，下放管理層級。對確認保留的審批事項，要制定詳細的操作規(guī)則和程序，包括設(shè)定依據(jù)、申報條件、流轉(zhuǎn)程序、法定時限以及申報時所需提供的材料等，并以多種形式向社會公開，接受群眾監(jiān)督。同時，要特別重視對非行政許可審批項目的清理，列入清理目錄的要監(jiān)督執(zhí)行到位，嚴禁設(shè)置新的非行政許可審批項目。
二是通過部門“三定”，明確部門的職責任務和審批權(quán)限。在“三定”工作中，認真梳理部門報送的各類審批事項，查實法律法規(guī)根據(jù)，力求做到去偽存真、不留死角，編委審定后載入“三定”規(guī)定予以明確。
三是進一步強化部門職責。部門“三定”中既要明確審批權(quán)限，還要明確監(jiān)管職能和責任。要處理好簡政放權(quán)和正確履行職能的關(guān)系，“放”和“管”兩個輪子要一起轉(zhuǎn)起來。減少審批事項后，政府部門要轉(zhuǎn)變管理理念，進一步加強日常監(jiān)管，強化事中、事后的監(jiān)督，改進管理方式，有效履行職責，既不能越位管理，也要避免管理缺位，克服“一放就亂”的弊病。特別是涉及到經(jīng)濟建設(shè)和事業(yè)發(fā)展上，要嚴格執(zhí)行法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，加強對社會關(guān)注、群眾關(guān)心的土地使用、能源消耗、污染排放等事務的管理，要從體制層面研究完善管理的措施和辦法，妥善解決好改革后誰來管、怎么管、如何管好管住的問題，形成權(quán)責明確、監(jiān)管有力、公平公正的監(jiān)管體系，構(gòu)造政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、企業(yè)負責的市場監(jiān)管格局。對已取消調(diào)整的審批項目，要制定替代管理措施，防止管理脫節(jié)；對改變管理方式的項目，要規(guī)范辦事程序，加強監(jiān)督檢查；對保留的審批項目，要明確審批部門和審批人的責任，做到責權(quán)統(tǒng)一；對違法審批出現(xiàn)問題的，不但要追究批而不管的責任，也要追究應審批監(jiān)管而未履行審批監(jiān)管職能的責任。
（三）要大力發(fā)展社會中介組織。加大扶持力度，著眼于培育和發(fā)展以外，還應該出臺中介組織管理辦法，明確中介組織在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用，從而為部分政府審批職能的過渡和轉(zhuǎn)換創(chuàng)造良好條件。要推動政府部門取消或放寬市場準入，讓中介機構(gòu)有生存、生長的土壤。將原本由政府包攬的技術(shù)審查逐步推向市場，行政審批部門不再承擔技術(shù)性審查工作，改由具備法定資質(zhì)的專業(yè)中介機構(gòu)依照國家規(guī)范進行審查，行政機關(guān)只根據(jù)專業(yè)中介機構(gòu)的審查結(jié)果，簽發(fā)格式化的審批意見書，也為下一步網(wǎng)上審批奠定基礎(chǔ)。
（四）要加強對行政審批制度改革的組織領(lǐng)導，完善行政審批事項管理體制機制。一是完善行政審批制度改革工作的體制機制。探索建立行政審批制度改革辦公室與政務服務中心管理辦公室合署辦公的模式。各有關(guān)部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，密切配合，各司其職，共同做好工作。行政審批制度改革辦公室是行政審批改革的實施機關(guān)，負責本級行政審批事項的組織清理、規(guī)范實施、動態(tài)管理、編碼以及《目錄》的編制、更新、信息共享、考核評估等工作，并經(jīng)本級人民政府授權(quán)公布《目錄》；機構(gòu)編制部門負責本級《目錄》所列行政審批事項實施部門的職責審查工作，并結(jié)合行政體制改革和機構(gòu)改革對職責任務和行政審批事項提出調(diào)整意見；政府法制機構(gòu)負責本級《目錄》所列行政審批事項的合法性審查工作；監(jiān)察機關(guān)負責本級《目錄》所列行政審批事項實施情況的行政監(jiān)察工作；政務服務中心管理辦公室負責納入集中受理、辦理的行政審批事項和相應配套服務事務的組織、協(xié)調(diào)管理和服務等工作。
二是研究制定《行政審批事項目錄管理辦法》。在清理核查的基礎(chǔ)上，編制行政審批事項目錄，保留的行政審批事項要納入本級行政審批事項目錄進行統(tǒng)一管理，對所有行政審批事項統(tǒng)一編碼，確立唯一身份，并納入管理系統(tǒng)實行動態(tài)管理。行政審批的實施、監(jiān)督和公開等都應以《目錄》為依據(jù)，未納入《目錄》的行政審批事項不得實施。行政審批事項的新增、減少，以及行政審批主體、依據(jù)、條件、程序等出現(xiàn)變化的都要到政府行政審批制度改革辦公室辦理登記、備案。實施行政審批的政府部門要定期梳理本部門各類行政審批事項，明確行使審批權(quán)的主體、依據(jù)、運行程序和監(jiān)督措施等，報市行政審批制度改革辦公室登記備案后，在政府網(wǎng)站集中公布。
[關(guān)鍵詞]行政審批；改革動力；審批監(jiān)督；審批權(quán)力
中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）17-0375-01
我國行政審批制度改革歷經(jīng)十余年，它是我國政治體制改革的一個重要內(nèi)容，是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，是我國經(jīng)濟復蘇的推動力。中央政府不斷加大審改力度，，地方政府也在積極實踐，因地制宜不斷創(chuàng)新審批方式，在簡政放權(quán)、組織建設(shè)、電子政務等方面取得一定成效。但改革也存在許多不足之處，改革不徹底，改革成果沒有鞏固。我國地方政府雖取消了許多不合時宜審批事項，但形成了“精簡―膨脹―再精簡―再膨脹”的惡性循環(huán)；雖建立了網(wǎng)上在線審批系統(tǒng)，但各職能部門未能達到有效融合，信息資源也未能實現(xiàn)共享；雖建立內(nèi)部監(jiān)督機制，但依然存在亂收費、行政受賄、暗箱操作等違法違規(guī)行為；雖強調(diào)簡政放權(quán)，下放審批權(quán)限，但還是存在等級森嚴的層級審批。經(jīng)過總結(jié)歸納，審改難的主要原因有如下幾個方面：
（一）政府行政審批職能部門利益的傾向化
行政審批制度改革需要進行機構(gòu)重組，牽涉到部門利益格局的調(diào)整，對既得利益者產(chǎn)生不利。現(xiàn)有科層組織結(jié)構(gòu)存在條塊分割、部門壁壘現(xiàn)象，各個部門信息溝通存在障礙，各個部門為本部門的利益而隨意設(shè)定審批項目，隨意擴大自己的權(quán)力，利用手中行政審批權(quán)力亂收費，最終導致行政審批權(quán)力泛濫。行政審批項目的取消意味這權(quán)力和利益的減少，行政審批制度改革的實質(zhì)是政府權(quán)力和職責的分配，政府行政審批職能部門因為利益的驅(qū)動而自然抵觸行政審批制度改革的進行。所以需要采取強制性的行政手段規(guī)范政府行為，除國家法律、行政法規(guī)有明確規(guī)定的外，不得以任何形式收取任何費用。除法律對行政審批過程項目收費之外，政府部門高層領(lǐng)導者有待加強部門間的溝通和聯(lián)系，實現(xiàn)信息資源共享，打破部門間的利益格局。
（二）政府部門內(nèi)部缺乏改革動力和競爭力
在現(xiàn)代社會中，企業(yè)要能夠長期生存發(fā)展就要適應優(yōu)勝劣汰的規(guī)則。企業(yè)管理多強調(diào)產(chǎn)品質(zhì)量和工作效率來保持市場競爭力，所以在企業(yè)管理中存在一些經(jīng)營的理念“顧客就是上帝”“時間就是金錢”“效率就是生命”。企業(yè)作為營利性組織擁有足夠的動力進行企業(yè)的整改，然而政府部門的公共性完全不同于企業(yè)的營利性。在制度的框架內(nèi)，政府官員的行為是不以盈利為目的，且與個人利益沒有直接的利害關(guān)系，政府部門缺乏競爭機制和激勵機制，尤其缺乏降低成本激勵機制。為此地方政府部門內(nèi)部有必要建立激勵機制，引入商業(yè)式的利潤觀念，建立個人和部門利益直接掛鉤的財政預算制度，譬如建立成本節(jié)余分享制，還可以引入競爭機制，形成部門間的競爭關(guān)系，為群眾提供更高水平的服務。
（三）行政審批相關(guān)的法律法規(guī)并不健全
目前我國法律法規(guī)對行政審批工作的規(guī)定有不夠完善之處，很多規(guī)定很籠統(tǒng)，沒有細化，缺乏實際操作性，這也有一定的時代背景原因的，我國還處在市場經(jīng)濟體制不斷完善發(fā)展階段，相關(guān)法律法規(guī)沒能緊跟時代的步伐加以修正，具體的法律法規(guī)也不可能對每一種類型的經(jīng)濟活動都有明確具體的規(guī)定，而新的經(jīng)濟活動又層出不窮，很多行政審批工作遇到的問題沒能找到明文的規(guī)定依據(jù)，這也導致了經(jīng)辦人員自由裁量權(quán)過大的情況。由于法律法規(guī)不完善，雖然地方政府設(shè)立行政服務中心的行政機構(gòu)，但其法律地位沒有明確規(guī)定，由此形成的權(quán)威性也頗受民眾的質(zhì)疑，行政服務中心工作也因此無法順利開展。由此行政審批的相關(guān)法律法規(guī)要與時俱進，改掉不合時宜的規(guī)則，不僅對新出現(xiàn)的審批事項給以明確的明文細則，而且對政府新增設(shè)的行政機構(gòu)給以明確的法律定位，增強其合法性。
（四）政府內(nèi)外缺乏有效的行政審批監(jiān)督機制
就部門內(nèi)部來說，內(nèi)部監(jiān)督流于形式。在具體的行政審批監(jiān)督工作中，上級對下級的監(jiān)督內(nèi)容是查看下級的審查和核準工作是否符合相關(guān)法律法規(guī)的程序規(guī)定，而忽略了審批環(huán)節(jié)的具體實行，這也為經(jīng)辦部門的工作人員擁有較大的自由裁量權(quán)提供了便利之處。就政府部門外部監(jiān)督而言，社會監(jiān)督機制尚不健全。由于政府審批流程的封閉性，企業(yè)與政府部門信息不對稱，企業(yè)處于天然的弱勢地位，即使審批工作人員在審批過程出現(xiàn)違法違規(guī)行為，企業(yè)也難以獲得證據(jù)確鑿的投訴信息，反而遭到審批人員的刁難報復，企業(yè)負責審批事項人員也因此無辜視為辦事不力，面臨被解雇的危機局面。企業(yè)辦事人員工作難保的風險挫傷了他們對行政審批監(jiān)督的信心，自然行政審批人員的違規(guī)違法行為沒有得到有效的監(jiān)督和制止。由此政府應當重視審批監(jiān)督機制的完善，建立透明的電子監(jiān)督機制，公開政府行政審批信息，讓公眾真正擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)實時在線監(jiān)控每個審批項目的受理、批準、辦結(jié)等各個環(huán)節(jié)，能夠及時發(fā)現(xiàn)違反審批程序、暗箱操作等違法違規(guī)行為，并及時有效地制止。
（五） 行政審批權(quán)力配置方面存在嚴重失衡
各層級地方政府沒能做好集權(quán)與分權(quán)相關(guān)工作，雖然各地方政府通過委托形式將部分產(chǎn)業(yè)的審批權(quán)力下放到下一級政府中或者通過招標拍賣掛牌方式出讓審批權(quán)力，但基于部門利益的考慮，真正下放的審批權(quán)限是有限的，大部分審批項目仍然需要經(jīng)過省市區(qū)級審批，最終決定權(quán)仍然在省級。審批授權(quán)不充分還體現(xiàn)在政府內(nèi)部機構(gòu)上。大部分職能部門進駐服務中心，服務中心的工作人員由政府職能部門派去進駐的經(jīng)辦員執(zhí)崗，經(jīng)辦員并沒有被授予充分的權(quán)力，只能接受投資人申請審批的相關(guān)材料，辦理一些簡單事務，并不能直接進行審批，仍然需要把相關(guān)申請材料交給原部門進行審批。只有提高審批權(quán)力配置效率，把多層級審批精簡成明晰的一級或兩級的審批，才能真正為企業(yè)和民眾帶來便利。同時也應完善相關(guān)法律法規(guī)，授予行政服務中心明確的法律地位，增強其權(quán)威性。
行政審批執(zhí)行的過程中存在的問題值得我們進行全方位的深層分析，有些問題是政府主觀存在的原因造成的，諸如公職人員的怠政懶政行為、各職能部門的利益爭奪、政府部門缺乏改革的意識和動力，有些則是在政府職能范圍之外造成的，諸如科層制的等級結(jié)構(gòu)、行政審批的相關(guān)的法律法規(guī)完善程度還有公眾外部監(jiān)督意識水平。在改革中需要把這些影響因數(shù)全盤考慮，綜合系統(tǒng)應對，才能夠使改革順利進行。
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