時(shí)間：2022-01-31 04:51:21
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關(guān)于水權(quán)，在水利行業(yè)內(nèi)和一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，近來(lái)出現(xiàn)了各種不同的解釋。比如，水權(quán)主要指水的所有權(quán)；水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)；水權(quán)分水資源水權(quán)和水工程水權(quán)；還有人認(rèn)為水權(quán)是水產(chǎn)權(quán)的簡(jiǎn)稱，是一個(gè)權(quán)利束，有“豐富的水產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵”等，這里不一一詳述。
何謂水權(quán)，從國(guó)外和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)一些水法律法規(guī)中，可以看到較為統(tǒng)一的解釋。《菲律賓水法》第13條第2款規(guī)定：“水權(quán)是由政府授予的取水用水特權(quán)”。《臺(tái)灣水利法》第15條規(guī)定：“本法所稱水權(quán)，謂依法對(duì)于地面水或地下水，取得使用或收益之權(quán)”。澳大利亞水權(quán)制度較為發(fā)達(dá)，在澳洲的法律中，“水權(quán)”一詞有如下表示：“waterrights”、“waterpropertyrights”、“propertyrights”。從字面看，翻譯成“水權(quán)”無(wú)可厚非，但究其實(shí)質(zhì)，據(jù)筆者的理解，卻是指水的使用或交易權(quán)。如在澳大利亞官方網(wǎng)站的《水改革》一文中，“propertyrights”（財(cái)產(chǎn)權(quán)），指一種權(quán)利，這種權(quán)利在使用的時(shí)候，要允許它可以交易或轉(zhuǎn)讓給他人。在澳大利亞《水權(quán)的永久交易規(guī)定》中，“waterrights（水權(quán)）”，指水的使用或交易權(quán)。綜上所述，可以得出這樣一個(gè)認(rèn)識(shí)：在一些存在水權(quán)制度的國(guó)家，水權(quán)是指水資源的使用、收益權(quán)（筆者認(rèn)為，從廣義上理解，使用權(quán)可以包含收益的內(nèi)容。使用不僅是對(duì)物的效用的利用，還包括在物之上獲得經(jīng)濟(jì)利益），它區(qū)別于水資源所有權(quán)，它的獲得或者依照法律的規(guī)定，或者通過(guò)雙方當(dāng)事人的交易來(lái)實(shí)現(xiàn)。
二、水權(quán)的法律屬性
1．水權(quán)的公權(quán)屬性
這是由水資源國(guó)家所有決定的。19世紀(jì)以來(lái)，資本主義所有權(quán)制度的發(fā)展主要表現(xiàn)為法律對(duì)私人所有權(quán)的限制。在水資源方面，人們逐漸認(rèn)識(shí)到水資源巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和不容替代的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，各國(guó)在制定《水法》時(shí)，大都將水資源的權(quán)屬定位在國(guó)家所有。由于水資源的稀缺性和水污染造成的環(huán)境問題，許多國(guó)家逐漸開始注重水資源的公共性。國(guó)家通過(guò)公共受托人（如中央政府）對(duì)水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理。水權(quán)，既然是從水資源所有權(quán)中派生出來(lái)的，是對(duì)水資源取得的使用和收益之權(quán)，它的確立必然基于所有權(quán)人的授權(quán)，或者基于所有權(quán)人與水權(quán)人訂立的合同，要體現(xiàn)國(guó)家的意志和利益。加之“有些水服務(wù)則主要具有公共物品特征，比如防洪、河道治理、水文監(jiān)測(cè)、水質(zhì)保護(hù)等都屬于公共物品的范疇，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非獨(dú)占性，需要由政府來(lái)提供這些公共服務(wù)”。因此水權(quán)的公權(quán)性質(zhì)是必然的。
2．水權(quán)的私權(quán)特性
作為水資源的使用、收益權(quán)，水權(quán)首先具有私權(quán)屬性。從一定意義上講，水權(quán)人就是合理地追求自己利益的“經(jīng)濟(jì)人”。水權(quán)制度彌補(bǔ)了自然狀態(tài)下水資源低專有性和低可分性的缺點(diǎn)，水權(quán)人將取得的水資源看作私人品，對(duì)它進(jìn)行排它性的支配，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)財(cái)產(chǎn)的安全感、利益期待和高度的責(zé)任感，對(duì)創(chuàng)造財(cái)富產(chǎn)生極大的熱情。水權(quán)制度一旦受到法律的調(diào)整，水權(quán)作為“跨公私法之獨(dú)特權(quán)利”，其獨(dú)特屬性必然在法律中得到體現(xiàn)。在各種水權(quán)人之間，實(shí)行私法自治原則，即由法律地位平等的水權(quán)人，通過(guò)自由協(xié)商決定他們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國(guó)家原則上不作干予。而只有當(dāng)發(fā)生糾紛不能通過(guò)協(xié)商解決時(shí)，才由司法機(jī)關(guān)出面進(jìn)行裁決；或只有當(dāng)水權(quán)當(dāng)事人的自由意志違反了國(guó)家的水資源管理法規(guī)，損害了第三方的利益，甚至危及國(guó)家水資源可持續(xù)利用目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，國(guó)家才行使人民授予的權(quán)力，為了維護(hù)社會(huì)的總體利益，為了保護(hù)水資源與生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)行必要的干予。總之，由于水資源的稀缺性、多目標(biāo)性、公共性，水權(quán)人行使權(quán)利要受到更為嚴(yán)格的法律限制，但所有人不得隨意收回其財(cái)產(chǎn)和妨礙權(quán)利人行使權(quán)利，侵害非所有人的利益。
3．水權(quán)同傳統(tǒng)用益物權(quán)有著內(nèi)在的聯(lián)系
比如，都以追求的物的使用價(jià)值為內(nèi)容；往往都有明確的存續(xù)區(qū)間，水權(quán)人可依法或合同的約定期限行使權(quán)利，合同到期，如不繼續(xù)延續(xù)，權(quán)利歸于消滅；兩者都屬于利；兩者權(quán)利客體發(fā)生價(jià)值形態(tài)的變化，如價(jià)值改變、減少等，將對(duì)權(quán)利人的使用、收益產(chǎn)生直接影響。
三、水資源使用權(quán)制度建立的現(xiàn)實(shí)性
1．從現(xiàn)代所有權(quán)發(fā)展?fàn)顩r看
在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各國(guó)強(qiáng)調(diào)水資源所有權(quán)之外水資源使用權(quán)法律制度的重要性，與所有權(quán)權(quán)能分離的現(xiàn)象越來(lái)越普遍有著密切的聯(lián)系。所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能都有可能與所有權(quán)發(fā)生分離，由非所有人享有各項(xiàng)權(quán)利，并可享有各項(xiàng)權(quán)能作為交易對(duì)象帶來(lái)的利益。權(quán)能分離通常導(dǎo)致限制物權(quán)的設(shè)定，權(quán)能分離的現(xiàn)象日益復(fù)雜，限制物權(quán)的種類也隨之增多。而當(dāng)代物權(quán)法中不斷增多的物權(quán)形式，也證明了權(quán)能分離的多樣性。
2．從我國(guó)自然資源立法趨勢(shì)看
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的自然資源實(shí)行的是行政授權(quán)，無(wú)償、無(wú)期限使用，不得流轉(zhuǎn)的制度。幾乎所有的自然資源單行法律都規(guī)定，國(guó)家所有和集體所有的自然資源可以由單位和個(gè)人依法開發(fā)利用（包括取水、采伐、勘探、捕撈等活動(dòng)），并規(guī)定了各種自然資源使用權(quán)，如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、林業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)等。但這些權(quán)利卻是毫無(wú)代價(jià)地從政府手中獲取的，政府通過(guò)許可證形式將這些權(quán)利無(wú)償委托給開發(fā)利用者，允許自然資源的使用，卻排斥自然資源的交易。
從上述自然資源法律變革中可以看出，在我國(guó)自然資源國(guó)家和集體所有制前提下，自然資源產(chǎn)權(quán)制度變遷是沿著自然資源使用權(quán)無(wú)償委授——自然資源使用權(quán)有償交易這個(gè)路徑展開的。自然資源使用權(quán)與自然資源所有權(quán)形成相互定限的契約狀態(tài)，單位和個(gè)人在權(quán)利確定、邊界明晰、自由轉(zhuǎn)讓的情況下，可減少自然資源使用中的外部性，克服搭便車和機(jī)會(huì)主義，在降低生產(chǎn)成本的同時(shí)，降低交易成本，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。因此，從我國(guó)自然資源立法的發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)水資源法律制度變革也應(yīng)把水資源使用權(quán)的有償交易作為突破口。
3．從國(guó)外有關(guān)水法的規(guī)定看
上個(gè)世紀(jì)以來(lái)，水資源歸國(guó)家所有是現(xiàn)代各國(guó)水法的一般趨勢(shì)，而為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容，國(guó)家可以在對(duì)水經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行必要的監(jiān)督和調(diào)節(jié)下，將其財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給公民、法人或其他組織使用，在國(guó)家獲取經(jīng)濟(jì)利益，保證水資源資產(chǎn)保值增值的同時(shí)，鼓勵(lì)非所有人享有水資源所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能帶來(lái)的收益，充分發(fā)揮水資源效用。
4．從我國(guó)水資源產(chǎn)權(quán)改革看
目前的關(guān)鍵性問題是在一些水資源供需矛盾突出的地區(qū)，通過(guò)水資源總體規(guī)劃和水資源配置方案，將水資源使用權(quán)按照一定的原則分配給開發(fā)利用者，以明晰水權(quán)，實(shí)行資源有償使用制度和水權(quán)流轉(zhuǎn)制度，通過(guò)市場(chǎng)手段和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的水市場(chǎng)，達(dá)到水資源優(yōu)化配置的目的。
四、產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)和水權(quán)
論文關(guān)鍵詞：洪水資源利用法律制度建設(shè)
論文摘要：開展洪水資源利用法律制度建設(shè)，適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制訂適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等另一方面，伴隨著洪水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索．適時(shí)“自上而下”，由國(guó)家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。
洪水資源利用是指按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則．通過(guò)建設(shè)和完善滯、蓄、調(diào)、引、灌等工程設(shè)施，綜合采用規(guī)劃、預(yù)報(bào)、調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案等非工程措施，實(shí)施洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)特定規(guī)模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風(fēng)險(xiǎn)、公益、增值等特征。在洪水資源利用過(guò)程中，涉及洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、洪水資源利用規(guī)劃、河湖水庫(kù)調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用、地下水回灌等多種行為．需要調(diào)整多重利益關(guān)系，亟須加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)。
一、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重要性
1．適應(yīng)洪水資源利用趨勢(shì)的內(nèi)在需要
我闞水資源短缺．隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進(jìn)一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區(qū)水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規(guī)模和總量上都將呈現(xiàn)日益增長(zhǎng)趨勢(shì)存洪水資源利用過(guò)程中，包括洪水資源利用規(guī)劃、洪水風(fēng)險(xiǎn)管理、江河湖泊水庫(kù)調(diào)度、蓄滯洪區(qū)優(yōu)化運(yùn)用及其補(bǔ)償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運(yùn)作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規(guī)范化、法制化．
2．協(xié)調(diào)洪水資源利用復(fù)雜利益關(guān)系的迫切要求
在洪水資源利用過(guò)程中，涉及各級(jí)政府、各級(jí)防總、各級(jí)政府部門、水工程管理單位、社會(huì)公眾等多重主體，各主體利益關(guān)系復(fù)雜而多元。在我國(guó)．雖然這些主體的根本利益具有一致性．但個(gè)別時(shí)候針對(duì)具體事件，也會(huì)產(chǎn)生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時(shí)妥善處理，就會(huì)形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協(xié)調(diào)各方的利益．發(fā)揮法律制度的教育和引導(dǎo)作用，有效地開展洪水資源利用活動(dòng)
3．解決洪水資源利用法律缺位的關(guān)鍵舉措
盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規(guī)卻處于缺位狀態(tài)：除了《天津市防洪抗旱條例》等部分地方性法規(guī)明確提出“鼓勵(lì)對(duì)雨洪水資源的開發(fā)利用之外．水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規(guī)章均未規(guī)定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導(dǎo)致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴(yán)重制約著洪水資源利用的有效開展。為此．在推進(jìn)洪水資源利用過(guò)程中．有必要加強(qiáng)洪水資源利用法律制度建設(shè)
二、洪水資源利用法律制度建設(shè)的重點(diǎn)
1．確立洪水資源利用的基本原則
洪水資源利用具有利害兩重性．其“利”體現(xiàn)在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進(jìn)行興利：其“害”體現(xiàn)在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因?yàn)楹樗Y源化措施的實(shí)施帶來(lái)各種附加風(fēng)險(xiǎn)．如洪水預(yù)報(bào)誤差風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)度操作誤差風(fēng)險(xiǎn)等。因此，為了充分利用洪水資源．需要適度承受洪水風(fēng)險(xiǎn)，并協(xié)調(diào)好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關(guān)系．而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來(lái)，主要有以下基本原則：
一是保障安全原則．即利用洪水資源必須結(jié)合實(shí)時(shí)的工情、雨情、汛情，科學(xué)決策、審慎操作．保證度汛安全。
二是統(tǒng)一規(guī)劃原則，即通過(guò)合理的規(guī)劃，按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉(xiāng)間基于洪水資源利用的利害關(guān)系。
三是因地制宜原則，即利用洪水資源時(shí)需要注意結(jié)合各個(gè)流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，采取適宜的利用措施，實(shí)現(xiàn)洪水資源的優(yōu)化配置。
四是綜合利用原則．即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學(xué)合理地進(jìn)行河庫(kù)洪水錯(cuò)峰調(diào)度以發(fā)揮防洪減災(zāi)效益．還要考慮如何通過(guò)科學(xué)調(diào)度增加水庫(kù)容納水量及調(diào)蓄滯洪水量來(lái)提高水能水量利用率，綜合增加發(fā)電、灌溉和防洪效益。
2．確立政府主導(dǎo)的洪水資源利用管理體制
洪水資源利用作為一項(xiàng)有風(fēng)險(xiǎn)的公益性事業(yè)，需要建立以政府為主導(dǎo)的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強(qiáng)的行政權(quán)力，以滿足應(yīng)急管理決策的緊迫性和復(fù)雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限，建立必要的監(jiān)督制約機(jī)制，追究者的法律責(zé)任．以避免無(wú)序利用、不合理利用引發(fā)新的生態(tài)與環(huán)境問題。
3．確立洪水資源利用規(guī)劃制度
洪水資源利用與常規(guī)水資源開發(fā)利用不同，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)與驅(qū)動(dòng)機(jī)制．需要在政府主導(dǎo)下編制專業(yè)規(guī)劃，結(jié)合具體的雨情、汛情、工情．科學(xué)決策，相機(jī)實(shí)施。為此．需要明確洪水資源利用規(guī)劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關(guān)機(jī)構(gòu)及利益相關(guān)者參與的機(jī)制．規(guī)定洪水資源利用規(guī)劃的執(zhí)行與監(jiān)督等。
4．結(jié)合洪水資源利用方式設(shè)計(jì)不同的法律制度
洪水資源利用主要有四種方式：水庫(kù)調(diào)度．區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度以及跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度，蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用，通過(guò)工程措施主動(dòng)回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設(shè)重點(diǎn)存在很大區(qū)別：
①對(duì)于水庫(kù)調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源調(diào)度及風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)。為了充分發(fā)揮現(xiàn)有水庫(kù)等工程的調(diào)蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統(tǒng)的水庫(kù)調(diào)度模式。建立動(dòng)態(tài)的汛期概念，并在此基礎(chǔ)上確定動(dòng)態(tài)的汛限水位、調(diào)整具體的水庫(kù)汛期調(diào)度方案。在此過(guò)程中，伴隨著洪水風(fēng)險(xiǎn)的增加，需要確立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)主體和承擔(dān)方式。
②對(duì)于區(qū)域內(nèi)河系聯(lián)網(wǎng)調(diào)度、跨區(qū)域或跨流域水量調(diào)度而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于洪水資源在不同區(qū)域、流域之間的配置、調(diào)度以及不同區(qū)域、流域之間在水資源、水環(huán)境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯(lián)網(wǎng)的河系或跨流域調(diào)水工程等，將本流域、本區(qū)域的汛期“棄水”調(diào)度到其他流域或區(qū)域加以儲(chǔ)存或利用，這就需要充分考慮不同區(qū)域、流域之間的水資源配置規(guī)劃．并進(jìn)行相關(guān)的水量調(diào)度制度建設(shè)。由于洪水往往夾雜著各種污染物．因此，在洪水資源調(diào)度過(guò)程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災(zāi)害在地區(qū)間轉(zhuǎn)移，避免造成更為嚴(yán)重的環(huán)境污染事故。
（3）對(duì)于蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于蓄滯洪區(qū)的功能調(diào)整和受損者的利益補(bǔ)償為了合理利用洪水資源．有必要將蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用從單一的被動(dòng)防洪調(diào)度轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的蓄洪興利和錯(cuò)峰防洪等多種形式．為此需要建立有效的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制．建立行之有效的管理法規(guī)．制定和實(shí)施適宜的人口政策、產(chǎn)業(yè)政策，搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、有序發(fā)展。同時(shí)。應(yīng)當(dāng)根據(jù)各流域防洪規(guī)劃、洪水資源利用規(guī)劃的要求．結(jié)合蓄滯洪區(qū)的土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以不同淹沒水深及淹沒時(shí)間為參數(shù)．劃分蓄滯洪區(qū)的啟用級(jí)別．確定相應(yīng)級(jí)別的啟用決策機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)分級(jí)運(yùn)用管理。在此過(guò)程中，需要加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償立法．依法界定有關(guān)區(qū)域地方政府作為補(bǔ)償主體，明確補(bǔ)償資金的來(lái)源，規(guī)定補(bǔ)償金的支付方式和用途。健全補(bǔ)償基金的征收、分配和管理運(yùn)作、資金管理機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，規(guī)范補(bǔ)償金的發(fā)放、使用和監(jiān)督等。
(4)對(duì)于主動(dòng)回灌地下水而言，法律制度建設(shè)的重點(diǎn)在于回灌設(shè)施建設(shè)與管理以及洪水水質(zhì)的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程．為此需要對(duì)回灌設(shè)施建設(shè)與管理制定專門的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。此外，洪水在較短的時(shí)間內(nèi)匯集，水質(zhì)難以控制，因此在回灌地下水的同時(shí)。必須采取必要的監(jiān)督控制措施，保證水質(zhì)不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災(zāi)害。需要明確可回灌地下的洪水水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，建立洪水水質(zhì)檢測(cè)、報(bào)告制度及操作規(guī)程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機(jī)制。對(duì)無(wú)視洪水水質(zhì)，強(qiáng)行決策致使地下水體污染的，設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。
5．建立健全應(yīng)急管理機(jī)制
為控制或減輕洪水資源利用過(guò)程巾可能遇到的突發(fā)性水災(zāi)損失．必須建立健全應(yīng)急管理制度，包括應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)程序、應(yīng)急預(yù)案的演練、相關(guān)單位和個(gè)人在各級(jí)應(yīng)急響應(yīng)中的責(zé)任義務(wù)與協(xié)同機(jī)制、加強(qiáng)應(yīng)急反應(yīng)能力建設(shè)的措施、應(yīng)急決策后的評(píng)估制度以及相關(guān)責(zé)任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落實(shí)上述法律制度外，還需要建立洪水資源利用的生態(tài)補(bǔ)償制度、跨區(qū)糾紛解決機(jī)制、水質(zhì)監(jiān)測(cè)與控制制度等各種制度措施。
三、政策建議
1構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系
在今后開展洪水資源利用法律制度建設(shè)過(guò)程中，需要構(gòu)建由法律、法規(guī)、規(guī)章所構(gòu)成的洪水資源利用法規(guī)保障體系。在法律層面．可通過(guò)修訂防洪法，增加有關(guān)洪水資源利用的條款。如將防洪規(guī)劃擴(kuò)展為洪水管理規(guī)劃，確立洪水資源利用規(guī)劃的地位；明確洪水資源利用的協(xié)調(diào)機(jī)制．加強(qiáng)中央、地方和各行政管理部門之間在洪水資源利用行動(dòng)中的溝通與協(xié)調(diào)，擴(kuò)展國(guó)家防汛抗旱總指揮部的職能；將洪水影響評(píng)價(jià)制度由洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)向整個(gè)防洪區(qū)推廣．由建設(shè)項(xiàng)目向與土地利用有關(guān)的規(guī)劃推廣；在保障措施中，明確洪水資源利用資金的來(lái)源，明確中央與地方的洪水資源利用投人原則，明確洪水資源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法規(guī)層面，需要及時(shí)出臺(tái)“蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例”，合理確定蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃管理制度、科學(xué)利用制度和損害補(bǔ)償制度，以促進(jìn)蓄滯洪區(qū)的優(yōu)化運(yùn)用：需要在將來(lái)出臺(tái)的“地下水資源管理?xiàng)l例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供給，從根本上緩解地下水環(huán)境惡化趨勢(shì)。在部門規(guī)章層面，為了具體指導(dǎo)我國(guó)洪水資源利用實(shí)踐，可以在有關(guān)水部門規(guī)章的制定、修改時(shí)加入洪水資源利用的相關(guān)制度。比如，在已納入水利部立法工作安排的“雨洪影響評(píng)價(jià)分級(jí)管理規(guī)定”“雨洪影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法”“丹江口水庫(kù)管理辦法”“尼爾基水利樞紐庫(kù)區(qū)管理辦法”“東平湖管理辦法”等部門規(guī)章中規(guī)定與洪水資源利用相關(guān)的制度。此外，省、自治區(qū)、直轄市人大、政府及相關(guān)地方立法機(jī)構(gòu)可以通過(guò)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，結(jié)合本地區(qū)洪水資源利用的實(shí)際需要，將國(guó)家確定的洪水資源利用制度予以具體化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)
在洪水資源利用法律制度建設(shè)過(guò)程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的上下聯(lián)動(dòng)路徑進(jìn)行推進(jìn)。一方面，洪水資源利用在我國(guó)尚處于起步階段．在這種情況下，開展洪水資源利用法律制度建設(shè)適宜“自下而上”，由各地方根據(jù)情況先行開展相關(guān)法規(guī)建設(shè)，包括制汀適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章等。通過(guò)地方性立法先行．不僅可以滿足缺水地區(qū)科學(xué)合理利用洪水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經(jīng)驗(yàn)。另一方面，伴隨著洪水資源利用的實(shí)踐推進(jìn)和各種制度建設(shè)的探索，適時(shí)“自上而下”，由國(guó)家推出相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)全國(guó)范圍內(nèi)洪水資源利用的開展。從洪水資源利用法律制度建設(shè)上看．也只有在法律法規(guī)層面引進(jìn)洪水管理理念并對(duì)防洪法進(jìn)行修改，并出臺(tái)蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例、地下水資源管理?xiàng)l例等法規(guī)之后．才能表明洪水資源利用法規(guī)保障體系真正建立。
3．分階段、分步驟、有計(jì)劃地推進(jìn)洪水資源利用法規(guī)保障體系建設(shè)
在洪水資源利用法規(guī)保障體系建沒過(guò)程中．可以考慮分為三個(gè)階段：2015年前為政策先導(dǎo)與框架確定階段，重點(diǎn)是由地方出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)．同時(shí)盡快推進(jìn)已經(jīng)列人水法規(guī)體系總體規(guī)劃的蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例、洪水影響評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例、地下水資源管理?xiàng)l例等水法、防洪法的配套法規(guī)：2015-2020年為主要法律制度完善階段．重點(diǎn)是將防洪法修改完善為洪水管理法：2020年之后為制度進(jìn)一步健全階段．重點(diǎn)是進(jìn)一一步修改完善各項(xiàng)政策法規(guī)，從而逐步建立起長(zhǎng)期、有效的洪水資源利用法規(guī)保障體系。
水資源優(yōu)化配置要求使有限的水資源得到合理、充分的利用，為全灌區(qū)農(nóng)業(yè)、二三產(chǎn)業(yè)、生活、生產(chǎn)、生態(tài)5個(gè)方面提供可靠的水源，以獲得最大的綜合效益，即滿足經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益等多種效益目標(biāo)，不是單純地追求某一方面的效益最好［4］，這些目標(biāo)之間存在相互關(guān)聯(lián)、相互制約以及相互競(jìng)爭(zhēng)的問題［5］．在基于最嚴(yán)格水資源管理制度的條件下，劉艷飛［6］提出要從水資源生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)整體的角度研究水資源的合理配置，堅(jiān)持供需雙向協(xié)調(diào)．梁士奎等［7］提出以人水和諧為目標(biāo)，在合理確定“三條紅線”控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，研究不同水資源分配方案下的人水和諧程度．筆者結(jié)合灌區(qū)實(shí)際情況，提出在制定灌區(qū)水資源合理分配方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照以下6項(xiàng)原則進(jìn)行水資源優(yōu)化配置．
1)用水總量控制．灌區(qū)地表水資源和地下水資源的可開采量應(yīng)低于其閾值，不同水源供給各用水戶的總水量不應(yīng)多于可供水資源量．
2)用水效率控制．農(nóng)業(yè)作物灌溉定額、工業(yè)增加值用水定額以及其他生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水定額都應(yīng)小于設(shè)計(jì)用水定額．
3)用水順序控制．首先考慮保證城鄉(xiāng)居民用水，其次考慮二三產(chǎn)業(yè)用水，然后考慮農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)建設(shè)用水、生產(chǎn)養(yǎng)殖用水．同一用水對(duì)象的不同用水部門也應(yīng)該考慮用水的輕重緩急，應(yīng)從人民生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要著手:生活用水應(yīng)保證城鄉(xiāng)居民最低的用水需求;二三產(chǎn)業(yè)用水應(yīng)優(yōu)先滿足重要工業(yè)(電力、通訊、交通等部門)用水，其次考慮用水效益高的行業(yè)、企業(yè)用水［8］;農(nóng)業(yè)用水應(yīng)優(yōu)先滿足重要經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物用水，同時(shí)還要考慮空間(灌區(qū)上下游、左右岸)關(guān)系等;生態(tài)用水方面應(yīng)優(yōu)先用于城鎮(zhèn)綠化、環(huán)境衛(wèi)生．
4)用水水質(zhì)控制．不同水質(zhì)的水源供給不同的用水對(duì)象時(shí)，盡量保證優(yōu)水優(yōu)用、低質(zhì)低用的原則．
5)根據(jù)限制納污控制紅線，控制污染物入河總量不超過(guò)其納污能力［9］，污染物排放濃度不能大于其允許排放的最高濃度，將有限的水資源數(shù)量和納污能力在區(qū)域間和用水部門間進(jìn)行合理調(diào)配．6)生態(tài)環(huán)境用水量不得低于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)需要的最低用水量，包括改善水質(zhì)，維護(hù)河湖平衡，美化居民的居住環(huán)境．
2灌區(qū)水資源優(yōu)化配置模式
2．1水資源優(yōu)化配置模型的建立
基于上述灌區(qū)水資源合理分配方案原則，建立多目標(biāo)多水源合理分配的模型。
2．2目標(biāo)方程的建立
根據(jù)多目標(biāo)多水源模型建立目標(biāo)方程。y1為農(nóng)業(yè)需水量;y2為生態(tài)需水量(包括水系景觀和環(huán)衛(wèi)綠化2部分);y3為生活需水量(包括農(nóng)村生活和城鎮(zhèn)生活);y4為二三產(chǎn)業(yè)需水量;y5為牲畜養(yǎng)殖需水量;x1為黃河水供水量;x2為地表水供水量;x3為淺層地下水供水量;x4為中深層地下水供水量;x5為南水北調(diào)水供水量;a1、a2、b1、b2、c1、c2、c3、c4、d、e1、e2分別為不同水源應(yīng)用于不同目標(biāo)的水量值，單位統(tǒng)一為億m3．
2．3結(jié)果及分析
在規(guī)劃年(2020年)水資源供需平衡的基礎(chǔ)上，結(jié)合多目標(biāo)多水源方程，采用線性規(guī)劃和計(jì)算機(jī)軟件(MATLAB)［10］相結(jié)合的辦法合理分配灌區(qū)的水資源．經(jīng)計(jì)算，大功引黃灌區(qū)不同水源優(yōu)化配置結(jié)果。結(jié)合大功引黃灌區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀與規(guī)劃、水利工程建設(shè)等諸多方面的實(shí)際情況，基于最嚴(yán)格水資源管理制度下的水資源優(yōu)化配置綜合分析結(jié)果如下:
1)灌區(qū)生活、生產(chǎn)、二三產(chǎn)業(yè)和城市生態(tài)需水量均呈緩慢上升趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)用水量有所下降．供水區(qū)引黃供水呈上升趨勢(shì)，地下水開采量減少，考慮適當(dāng)增加南水北調(diào)水來(lái)緩解非農(nóng)業(yè)用水．
2)灌區(qū)以農(nóng)業(yè)用水為主，綜合效益不高，不利于灌區(qū)綜合發(fā)展．為更好地實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化的配置，應(yīng)加大推行農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水技術(shù)和灌區(qū)高效運(yùn)行管理模式的保障措施，提高灌溉水保證率，將節(jié)約的水資源用于城鎮(zhèn)及工業(yè)區(qū)發(fā)展、灌區(qū)生態(tài)發(fā)展中．
3)在實(shí)際供水期間，應(yīng)考慮充分使用引黃水量指標(biāo)，適當(dāng)增加引黃水量用于農(nóng)業(yè)灌溉和生態(tài)用水，這樣可以緩解灌區(qū)水資源的緊缺狀況，并可有效遏制地下水超采的趨勢(shì)，回補(bǔ)地下水;同時(shí)改善灌區(qū)河道的水質(zhì)狀況和生態(tài)環(huán)境，增加環(huán)境的濕度，減少地表濕度的光輻射，將對(duì)凈化空氣、調(diào)節(jié)區(qū)域小氣候起到非常重要的作用．另外，在地下水埋深較淺、有可能引發(fā)鹽堿化的地區(qū)則先利用地下水，如沿黃地區(qū)或引黃灌區(qū);因黃河持續(xù)大量側(cè)滲或大水漫灌而導(dǎo)致地下水位偏高，有可能引起土壤鹽堿化，一般在每年8、9月份，地下水位達(dá)到最高，應(yīng)優(yōu)先開發(fā)利用地下水資源，減少引黃水量的使用，將引黃水供給下游缺水區(qū)．在不影響河道水環(huán)境條件下，可將地表水，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水系景觀建設(shè)．南水北調(diào)水水質(zhì)較高，用水成本也較高，可用于城鎮(zhèn)生活和對(duì)水質(zhì)要求較高的工業(yè)．
4)灌區(qū)上下游統(tǒng)籌管理的問題．由于分散管理使得上下游用水出現(xiàn)上游用水充足、下游無(wú)水可用的現(xiàn)象．為了充分發(fā)揮工程效益，建議施行統(tǒng)籌管理、統(tǒng)一調(diào)度，推廣實(shí)行自上而下的配水計(jì)劃制定方式，配水計(jì)劃具體到各取水口，按時(shí)段劃分流量、水量．對(duì)整個(gè)灌區(qū)的水源工程、灌區(qū)建設(shè)、灌區(qū)擴(kuò)建更新改造、灌區(qū)水資源調(diào)度等進(jìn)行統(tǒng)籌安排．
5)水資源實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與調(diào)控．采用高科技遠(yuǎn)程自動(dòng)化監(jiān)測(cè)、檢測(cè)儀器，通過(guò)對(duì)灌區(qū)水資源使用信息的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、反饋，由計(jì)算機(jī)軟件系統(tǒng)作出適宜的實(shí)時(shí)水資源優(yōu)化配置和調(diào)度方案，使得灌區(qū)管理更加科學(xué)化、智能化．
6)灌區(qū)要建立最嚴(yán)格水資源管理制度和水資源優(yōu)化配置相結(jié)合的用水管理制度，推進(jìn)以用水總量、用水定額控制管理為重點(diǎn)的節(jié)水防污、生態(tài)保護(hù)、有償使用、監(jiān)管并重的水資源管理制度．
3結(jié)語(yǔ)
對(duì)大功引黃灌區(qū)水資源優(yōu)化配置的研究，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、水文氣象、水利工程建設(shè)等諸多方面，雖然取得了一些成果，但由于收集的資料不全，時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)不足，研究不夠全面和深入，故對(duì)問題的探究做了適當(dāng)簡(jiǎn)化．鑒于水資源優(yōu)化配置是一個(gè)不斷優(yōu)化、不斷完善的過(guò)程，需在以下幾個(gè)方面做進(jìn)一步的深入研究:
1)按照水質(zhì)進(jìn)行水資源配置的原則還需進(jìn)一步完善．
2)缺乏對(duì)灌區(qū)水資源生態(tài)環(huán)境效益有效的評(píng)價(jià)方法和定量的計(jì)算分析．
3)隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，灌區(qū)內(nèi)二三產(chǎn)業(yè)對(duì)中水的利用將會(huì)加大．
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)，只要是商業(yè)化保險(xiǎn)公司，只要不同的市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成的，沒有行政壟斷的成分，那么對(duì)于不同規(guī)模、不同組織形式、不同資金來(lái)源的公司應(yīng)總體上同等征稅，這也是WTO的國(guó)民待遇原則和功能化的保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)政策的要求。目前市場(chǎng)上占寡頭地位的市場(chǎng)主體，如不是靠競(jìng)爭(zhēng)獲得的這種地位，則應(yīng)在一個(gè)合理的稅基上（如設(shè)定基本保費(fèi)）加收特別附加稅，以保證市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)并有利于國(guó)家稅收的增長(zhǎng)。如果說(shuō)以前對(duì)外資的稅收優(yōu)惠是為了配合對(duì)外開放的大形勢(shì)，那么在國(guó)家財(cái)政收入十分吃緊的情況下，考慮到外資進(jìn)入中國(guó)的根本原因是市場(chǎng)導(dǎo)向即我國(guó)的保險(xiǎn)市場(chǎng)潛力很吸引人，現(xiàn)在完全沒必要對(duì)即將對(duì)中資公司構(gòu)成較大壓力的外資公司在稅率、稅基、稅種、退稅和再投資免稅上予以種種優(yōu)惠。
目前市場(chǎng)上有很高呼聲，要求對(duì)中小保險(xiǎn)公司也像對(duì)外資公司那樣減免幾年稅收，甚至將減免的稅收轉(zhuǎn)充資本金或準(zhǔn)備金而不分紅，為什么會(huì)產(chǎn)生這種想法？根本原因可能就是兩條：一是在國(guó)外盛行對(duì)中小公司的扶持，二是中國(guó)目前的保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)區(qū)域的規(guī)定、對(duì)外資的優(yōu)惠辦法、全國(guó)性的大公司具有的先天優(yōu)勢(shì)和不完善的市場(chǎng)體系，都對(duì)中小保險(xiǎn)公司的發(fā)展構(gòu)成了極大的沖擊。其實(shí)靠稅收扶貧這種短期行為是不行的，重要的應(yīng)是促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)形成良性的造血功能。如果對(duì)中小保險(xiǎn)公司實(shí)行稅收優(yōu)惠，那也只能在目前有地稅分享的營(yíng)業(yè)稅中由當(dāng)?shù)刎?cái)政解決，否則就是從原來(lái)對(duì)中小保險(xiǎn)公司從機(jī)構(gòu)設(shè)置上的限制等不公正的一端轉(zhuǎn)向?qū)δ切┮严碛羞@方面“實(shí)惠”的保險(xiǎn)公司制造稅收上的不公平。改革的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是在有利于保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上對(duì)不公平現(xiàn)象根治，而不是制造新的不公平。
有人提出為防止市場(chǎng)壟斷而對(duì)資本額和利潤(rùn)實(shí)行累進(jìn)差別稅率，對(duì)大公司征收高稅，對(duì)小公司征收低稅，筆者認(rèn)為不妥，因?yàn)檫@不利于培育國(guó)際集團(tuán)，也有違資本的逐利性，也不利于公平競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)市場(chǎng)壟斷的防止，應(yīng)通過(guò)包括市場(chǎng)份額的限制、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等內(nèi)容的反壟斷法予以解決。
二、改進(jìn)征稅方式，嚴(yán)打偷稅漏稅，為有利于保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的保險(xiǎn)稅制改革創(chuàng)造條件
改進(jìn)征稅方式，嚴(yán)打偷稅漏稅，才能有效地解決保險(xiǎn)業(yè)的高稅賦和偷逃稅并存的問題，減輕保險(xiǎn)市場(chǎng)主體和消費(fèi)者的稅收負(fù)擔(dān)，凈化市場(chǎng)秩序，為有利于保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的保險(xiǎn)稅制改革創(chuàng)造條件，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。除免稅部分外，原則上應(yīng)以毛保費(fèi)作為營(yíng)業(yè)稅應(yīng)稅保費(fèi)，對(duì)儲(chǔ)金返還和手續(xù)費(fèi)、經(jīng)紀(jì)費(fèi)及退費(fèi)，由保險(xiǎn)公司代繳相關(guān)稅賦；否則一經(jīng)查實(shí)，由保險(xiǎn)公司加倍代繳相關(guān)稅賦。
三、調(diào)整保險(xiǎn)稅收結(jié)構(gòu)，發(fā)揮保險(xiǎn)稅收的杠桿作用
由于國(guó)家財(cái)力有限，不可能大幅對(duì)保險(xiǎn)業(yè)減稅。事實(shí)上，靠減免稅提高保險(xiǎn)業(yè)的償付能力是不可行的，比如壽險(xiǎn)和長(zhǎng)期健康險(xiǎn)是免稅的，而壽險(xiǎn)業(yè)的償付能力不足是有目共睹的，這種償付能力的不足是保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的問題，也是保險(xiǎn)業(yè)金融功能能不能有效發(fā)揮的金融制度安排產(chǎn)生的問題。為了使保險(xiǎn)業(yè)的稅收穩(wěn)步增長(zhǎng)，保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，稅源的培育至關(guān)重要，為此必須進(jìn)行保險(xiǎn)業(yè)的稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的稅收杠桿作用。
1．調(diào)整所得稅和營(yíng)業(yè)稅稅基
在所得稅稅基方面，對(duì)各種準(zhǔn)備金應(yīng)制定合理的提取標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格執(zhí)行，尤其是對(duì)保險(xiǎn)保障基金、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)尾巴業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)再保險(xiǎn)和非比例再保險(xiǎn)及今后會(huì)發(fā)展的再保險(xiǎn)證券化業(yè)務(wù)準(zhǔn)備金的提取，這樣既有利于不同市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，又可防止殺雞取卵，增加保險(xiǎn)業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)；對(duì)于營(yíng)業(yè)稅稅基，至少應(yīng)扣除已決賠款部分中的自留部分。
2．分險(xiǎn)種征收營(yíng)業(yè)稅，并實(shí)行部分險(xiǎn)種的全免
建議按各險(xiǎn)種從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度講對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用的大小和對(duì)社會(huì)保障的重要性、與國(guó)計(jì)民生的關(guān)系程度、是政策性保險(xiǎn)還是半政策性保險(xiǎn)（含國(guó)內(nèi)實(shí)力難以辦到的險(xiǎn)種和部分再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)）、是否為強(qiáng)制性保險(xiǎn)為界分險(xiǎn)種確定不同的營(yíng)業(yè)稅率。同時(shí)在目前部分險(xiǎn)種的營(yíng)業(yè)稅免稅的基礎(chǔ)上擴(kuò)大免稅范圍，如地震險(xiǎn)、洪水險(xiǎn)、信用保證保險(xiǎn)和強(qiáng)制性保險(xiǎn)。
3．設(shè)置特別附加稅，防止利潤(rùn)轉(zhuǎn)移
加拿大對(duì)分出到國(guó)外的保費(fèi)，一律征收特別資源稅，這樣既可防止保險(xiǎn)公司尤其是外資公司的利潤(rùn)向國(guó)外轉(zhuǎn)移而偷逃稅，又可鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司在保持財(cái)務(wù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上盡量分入業(yè)務(wù)和提高自留水平，這種做法值得我們借鑒。事實(shí)上，征收的特別附加稅最后是會(huì)轉(zhuǎn)移到國(guó)外再保接受人的，并沒有加重國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)由于中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)有龐大的市場(chǎng)資源，并不用擔(dān)心這樣做吸引不到外資。
4．在功能性稅收政策的大前提下謹(jǐn)慎地實(shí)施差別化的稅收政策，促進(jìn)民族保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展
對(duì)保險(xiǎn)業(yè)落后的西部地區(qū)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行優(yōu)惠稅收政策，但時(shí)間不能過(guò)長(zhǎng)，其極限期限是西部市場(chǎng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和運(yùn)行機(jī)制基本完善之時(shí)，同時(shí)這種差別化的稅收政策應(yīng)對(duì)各保險(xiǎn)公司一視同仁。對(duì)擬破產(chǎn)或財(cái)務(wù)困難的公司的收購(gòu)應(yīng)可享受一定的稅收優(yōu)惠政策。為鼓勵(lì)利潤(rùn)再投資到保險(xiǎn)業(yè)以增強(qiáng)償付能力和積累實(shí)力，對(duì)不分紅的所得部分，可實(shí)行稅收延緩計(jì)劃或先征后返的政策。
5．調(diào)整對(duì)保戶的稅收政策、拉動(dòng)保險(xiǎn)需求
（1）人的因素。不論是什么工作，人都是其基礎(chǔ)的落實(shí)者。對(duì)于水利項(xiàng)目來(lái)講亦是如此。在當(dāng)前時(shí)代，水利項(xiàng)目的施工人員不但應(yīng)該掌握專業(yè)知識(shí)，擁有正確的三觀。同時(shí)還應(yīng)該有較高的心理素養(yǎng)，以及面對(duì)問題的應(yīng)急處理能力等。在實(shí)際的工作中，必須對(duì)施工者開展全方位的考察。要選取素養(yǎng)優(yōu)秀，綜合能力強(qiáng)的人員開展工作。
（2）機(jī)械因素。設(shè)備的優(yōu)劣會(huì)對(duì)項(xiàng)目的施工品質(zhì)和效率產(chǎn)生非常緊密的關(guān)聯(lián)。在具體的選擇設(shè)備的時(shí)候要做到如下的幾點(diǎn)。第一在選擇的時(shí)候要保證經(jīng)濟(jì)合理，技術(shù)先進(jìn)。第二要確保使用方便，維護(hù)簡(jiǎn)便。同時(shí)還應(yīng)該建立完善的使用制度。只有這樣才能夠保證設(shè)備得以長(zhǎng)久的使用，提升其效益。
（3）方法因素。除了上面講到的要素之外，施工的方案和設(shè)計(jì)以及技術(shù)方法等要素都會(huì)對(duì)施工工作產(chǎn)生一定的干擾。比如一旦方案考慮的不是很周密，工藝較為落后就會(huì)使得施工的品質(zhì)無(wú)法保證，而且還影響到效率，最終會(huì)衍生出很多的負(fù)面問題。
（4）環(huán)境因素。在眾多的影響要素中，環(huán)境的影響是最為復(fù)雜的，具體來(lái)講有以下三點(diǎn)。第一，工程技術(shù)方面的，比如水文天氣等，這些要素是無(wú)法掌控的。第二，項(xiàng)目的管理環(huán)境。像是制度的落實(shí)等，可以通過(guò)努力改善。第三，作業(yè)環(huán)境。像是活動(dòng)場(chǎng)所等。
（5）材料因素。通過(guò)分析我們發(fā)現(xiàn)，材料對(duì)項(xiàng)目的影響是非常明顯的。在實(shí)際工作中，必須掌握好材料的品質(zhì)以及價(jià)位等，只有這樣才能夠保證項(xiàng)目品質(zhì)。同時(shí)在使用的時(shí)候必須要節(jié)儉，假如過(guò)度浪費(fèi)的話，就會(huì)使得這方面的資金增多，導(dǎo)致項(xiàng)目的總成本增多。
二工作中潛在的問題處理措施
（1）地基的處理問題。不論是什么建筑，地基都是其最為關(guān)鍵的一個(gè)構(gòu)成。對(duì)于水壩來(lái)講，地基也是非常關(guān)鍵的。只有保證地基牢固，才可以保證壩體整體牢固。在實(shí)際的施工中，先要挖掘保護(hù)層，然后清理雜物，加蓋碎石，最終澆筑。
（2）導(dǎo)流。要想使得水利工作可在較干的地面上開展，就要對(duì)河流改道，結(jié)合規(guī)劃對(duì)其攔蓄。在引流的時(shí)候要確保項(xiàng)目可以在干地開展工作，而且不會(huì)對(duì)附近的水資源等產(chǎn)生干擾。當(dāng)前使用頻率最高的措施是圍堰法。其中泄水建筑物有導(dǎo)流明渠、導(dǎo)流隧洞和導(dǎo)流底孔。
（3）截流。泄水建筑物建好時(shí)，就要在合適的機(jī)會(huì)進(jìn)行圍堰合龍，使水流直接沿泄水建筑下泄，目前的方法有立堵法和平堵法。
（4）施工排水。在圍堰閉氣之后，就要進(jìn)行排除積水和滲水的工作，包括基坑開挖之前與開挖之后的排除工作，要時(shí)刻保證施工在干地下進(jìn)行。在其他水利工程中如基坑低于地下水位，也要注意基坑排水工作。目前排水方法有明示排水和暗示排水兩種。
（5）高邊坡處理。在水利施工工程中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)邊坡滑坡的現(xiàn)象，目前可以采用混凝土抗滑結(jié)構(gòu)進(jìn)行處理或者利用錨固技術(shù)、減災(zāi)排水技術(shù)等。
（6）爆破。當(dāng)前水利項(xiàng)目中經(jīng)常會(huì)用到爆破方法。該方法的危險(xiǎn)性非常高。因此在工作的時(shí)候必須非常的細(xì)心。在材料的選取以及輸送和存放等的時(shí)候都要認(rèn)真的按照規(guī)定開展工作，只有這樣才能夠?qū)⑽ｋU(xiǎn)降低。
（7）噴錨支護(hù)。支護(hù)工作對(duì)于水利項(xiàng)目來(lái)講，意義非常的重大。當(dāng)前大部分的項(xiàng)目都使用噴錨支護(hù)。這個(gè)措施能夠節(jié)省大量的水泥，而且還能夠節(jié)約勞動(dòng)力，最終節(jié)省了開支，縮短了項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間。不需要設(shè)置模板，不用繼續(xù)進(jìn)行漿液的灌注工作。
三當(dāng)前常用的改進(jìn)方法
（1）積極的開展科技創(chuàng)新工作。不論是社會(huì)發(fā)展到什么時(shí)代，科技都是需要高度重視的要素。尤其是在當(dāng)前時(shí)代，要想提升施工工藝必須要重視科技創(chuàng)新。要加大資金的投入比例，不能過(guò)分的重視短時(shí)間的利潤(rùn)。還應(yīng)該成立專業(yè)的科研組織。確保研究和建設(shè)規(guī)劃能夠保持一致。同時(shí)還應(yīng)該強(qiáng)化企業(yè)和學(xué)校以及一些科研場(chǎng)所的合作力度。這樣不但能夠吸收一些高素養(yǎng)的工作者，還能夠共同開發(fā)有關(guān)水利的科研項(xiàng)目。
（2）優(yōu)化管理。良好的企業(yè)管理制度可以讓一個(gè)企業(yè)內(nèi)部井井有條，促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。面對(duì)仍落后的管理制度與模式，企業(yè)應(yīng)積極吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身企業(yè)特點(diǎn)，制定符合自己企業(yè)的管理制度；并且時(shí)刻了解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變化，根據(jù)外界的轉(zhuǎn)變而調(diào)整自我，讓企業(yè)每時(shí)每刻都能適應(yīng)市場(chǎng)的變化。
（3）吸引人才與人才培養(yǎng)。眾所周知，任何科技的獲取都是由人來(lái)完成的。因此要想發(fā)展水利技術(shù)，必須得擁有強(qiáng)大的人才隊(duì)伍。因?yàn)橐恍v史方面的原因?qū)е挛覀儑?guó)家當(dāng)前的水利施工團(tuán)隊(duì)的總體素養(yǎng)并不是特別高，面對(duì)著人員老化，創(chuàng)新水平較差的現(xiàn)象。因此當(dāng)前時(shí)期最為關(guān)鍵的任務(wù)就是要吸引優(yōu)秀的科技人員，形成一個(gè)強(qiáng)大的創(chuàng)新組織。而且要做好人員的培訓(xùn)工作，確保這些人員的思想或是技術(shù)等都能夠與時(shí)俱進(jìn)。要建立合理的管理制度，而且要形成激勵(lì)模式，只有這樣才能夠徹底的激發(fā)出工作者的創(chuàng)新精神，才能夠?qū)崿F(xiàn)我們的期望值。
（4）改進(jìn)技術(shù)與技術(shù)人員的關(guān)系。技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)理解并樹立勞酬相當(dāng)?shù)姆峙溆^念，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘磩谌〕甑姆绞健Ｒ约夹g(shù)人員實(shí)際創(chuàng)造的效益來(lái)獲得其自身應(yīng)獲得的收益，以激勵(lì)的方式來(lái)鼓勵(lì)技術(shù)人員在科學(xué)技術(shù)上的不斷創(chuàng)新與研發(fā)。
（5）明確市場(chǎng)與技術(shù)的關(guān)系。有需求才有市場(chǎng)，市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)水利技術(shù)的發(fā)展起到了一定的作用。首先企業(yè)先確立本地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，然后向其他地區(qū)甚至國(guó)外拓展市場(chǎng)，展開橫向發(fā)展的趨勢(shì)，利用技術(shù)與品牌建立自身的信譽(yù)，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也增加企業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)。
四結(jié)束語(yǔ)
關(guān)鍵詞:下水；堵塞；質(zhì)量；施工
作為房屋管理維修單位，經(jīng)常會(huì)遇到下水堵塞返冒，下水立杠及支管的滲漏等現(xiàn)象，有的甚至影響到市容整潔，居民正常生活，人們也經(jīng)常在媒體上看到下水流淌的曝光，居民因下水滲漏引發(fā)的賠償?shù)纳鐣?huì)矛盾，甚至一些不道德的居民阻撓維修公用的下水設(shè)施，關(guān)閉上水閥門，使得樓上居民多日吃不上水，用不了下水，無(wú)法正常生活等等，面對(duì)這些問題，我們?nèi)绾文芨行У慕鉀Q這些問題，并在建筑安裝施工源頭就處理好這些問題，并加強(qiáng)下水管線的維修維護(hù)是很有必要的。
以下我們從建筑施工過(guò)程中探討，進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)，防止管線倒坡，清理施工垃圾，努力提高施工質(zhì)量，便于交工后的維修，并大力向居民宣傳合理使用下水管線的必要性，提高公民道德教育，加強(qiáng)居民公共意識(shí)。
一、為了避免交叉施工中造成管道堵塞現(xiàn)象，在管道安裝前，除應(yīng)認(rèn)真疏通管腔，清除雜物，合理按規(guī)范規(guī)定正確使用排水配件；安裝管道時(shí)，應(yīng)保證坡度，符合設(shè)計(jì)要求與規(guī)范規(guī)定及排水管口采用水泥砂漿封口等措施外，還必須采取如下多種技術(shù)措施以防止管道堵塞：
1、由于建筑結(jié)構(gòu)需要原因，當(dāng)立管上設(shè)有乙字管時(shí)，根據(jù)規(guī)范要求，應(yīng)在乙字管的上部設(shè)檢查口便于檢修。
2、當(dāng)設(shè)計(jì)無(wú)要求時(shí)，應(yīng)按施工及驗(yàn)收規(guī)范規(guī)定，在連接2個(gè)及2個(gè)以上大便器或3個(gè)及3個(gè)以上衛(wèi)生器具的污水橫管應(yīng)設(shè)置清掃口，在轉(zhuǎn)角小于135度的污水橫管上，應(yīng)設(shè)置檢查口或清掃口。
3、為了防止存水彎水封破壞，而造成衛(wèi)生器具內(nèi)發(fā)生冒泡、滿溢現(xiàn)象，嚴(yán)重影響使用，應(yīng)采取如下措施：
1）正壓現(xiàn)象：污水立管的水流流速大，而污水橫支管的水流流速小，在立管底部管道產(chǎn)生的壓力大于大氣壓（正壓值），這個(gè)正壓區(qū)能使靠近立管底部的衛(wèi)生器具內(nèi)的水封遭受破壞。為此，污水管安裝時(shí)，連接于立管的最低橫支管與立管底部應(yīng)保持一定的距離：即當(dāng)建筑層數(shù)為4層以下（含4層）時(shí)，其距離為≥450mm；當(dāng)建筑層數(shù)為5層、6層時(shí)，其距離為≥750mm；
2）負(fù)壓現(xiàn)象：衛(wèi)生器具同時(shí)排水時(shí)，而引起管內(nèi)壓力波動(dòng)，在存水彎的出口處產(chǎn)生局部真空，當(dāng)污水立管排流量較大時(shí)，在立管上部短時(shí)形成負(fù)壓的抽吸作用，而造成水封破壞。為此，約束污水立管內(nèi)產(chǎn)生的負(fù)壓，污水立管宜采用粗糙管，對(duì)水封的保護(hù)是有利的；
3）自虹吸現(xiàn)象：自虹吸對(duì)存水彎水封的破壞是衛(wèi)生器具排水時(shí)產(chǎn)生虹吸作用的結(jié)果。實(shí)踐證明，增大污水橫支管的坡度，有利于水封的保護(hù)。為此，污水橫支管安裝時(shí)，對(duì)于排水鑄鐵管宜采用國(guó)家《采暖與衛(wèi)生工程施工及驗(yàn)收規(guī)范》中規(guī)定的“通用坡度”，不宜采用“最小坡度”；對(duì)于排水塑料管宜采用“標(biāo)準(zhǔn)坡度”，不宜采用“最小坡度”；
4）毛細(xì)管作用：在存水彎的排出口一側(cè)因向下掛有毛發(fā)類的雜物，由毛細(xì)管作用吸出存水彎中的水，使存水彎水封受到破壞。為此，存水彎安裝完畢后，應(yīng)采取臨時(shí)封堵措施、防止存水彎內(nèi)部被雜物堵塞。
4、排水管道安裝時(shí)，埋地排出管與立管暫不連接，在立管檢查口管插端用托板或其他方法支牢，并及時(shí)補(bǔ)好立管穿二層的樓板洞，待確認(rèn)立管固定可靠后，拆除臨時(shí)支撐物，此管口應(yīng)盡量避免土建施工時(shí)作為臨時(shí)污水排出口。在土建裝修基本結(jié)束后，給水明設(shè)支管安裝前，對(duì)底層及二層以上管道作灌水試驗(yàn)檢查，證實(shí)各管段暢通，然后用直通套（管）筒將檢查口管與底層排出管連接。
5、排水管道施工中，待分段進(jìn)行排水管道充分膠襄灌水度驗(yàn)合格后，在放水過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)排水流速緩慢時(shí)，說(shuō)明該水平支管段內(nèi)有堵塞，應(yīng)及時(shí)查明水平支管被堵塞部位，并將垃圾、雜物等清理干凈。
6、為了保證樓面地漏及屋面管口免受黃砂、石子、垃圾等掉落入排水管內(nèi)。所有地漏及伸出屋面的透氣管、雨水管口應(yīng)及時(shí)用水泥砂漿封閉，并經(jīng)常檢查封閉的管口是否被土建工人拆開，一旦發(fā)現(xiàn)應(yīng)及時(shí)采取有效措施，防止管道堵塞。
7、衛(wèi)生器具就位時(shí)，先拆除排水管口的臨時(shí)封閉件，檢查管內(nèi)有無(wú)雜物，并把管口清理干凈。如有條件可用自來(lái)水連續(xù)不斷地沖洗每個(gè)排水管口，直至水流通暢為止。應(yīng)認(rèn)真檢查衛(wèi)生器具各排水孔確實(shí)無(wú)堵塞后，再進(jìn)行衛(wèi)生器具的就位。
坐式大便器就位固定后，應(yīng)將便器內(nèi)排水口周圍雜物擦拭干凈，并用一至二桶水灌入大便器內(nèi)，防止油灰粘貼甚至堵塞污水管口。便器安裝后，將排水孔封閉，并采取有效措施，以免污染，造成便器堵塞。浴缸就位后，應(yīng)在灌水試驗(yàn)確認(rèn)排水栓無(wú)堵塞現(xiàn)象時(shí)，采用塑料布塞住排水栓，并用膠紙封死，防止砂漿及垃圾等落入排水栓，堵塞排水管道，并對(duì)浴缸采取加蓋保護(hù)措施，防止污染，保證浴缸按原來(lái)品質(zhì)交付用戶使用。
8、在土建進(jìn)行水磨石地面施工時(shí)，應(yīng)積極配合土建確定臨時(shí)排水措施，避免排水管道作其排水通道。
9、排水栓、地漏等處存水彎塞頭在交叉施工中暫不封堵，待通水試驗(yàn)前沖洗后再行安裝。
二、施工過(guò)程中采用以上防堵措施，可有效地避免排水管道發(fā)生堵塞現(xiàn)象。
但是，為了確保工程質(zhì)量，優(yōu)質(zhì)為用戶服務(wù)，在工程竣工驗(yàn)收前，還必須按規(guī)范對(duì)室內(nèi)排水管道作通水能力試驗(yàn)。《采暖與衛(wèi)生工程施工及驗(yàn)收規(guī)范》指出：“室內(nèi)排水系統(tǒng)，按通水系統(tǒng)的1／3配水點(diǎn)同時(shí)開放，檢查各排水點(diǎn)是否暢通，接口處有無(wú)滲漏。”根據(jù)規(guī)范要求，室內(nèi)排水管道通水能力試驗(yàn)應(yīng)自上而下進(jìn)行或在浴缸、洗臉盆、水槽等用水設(shè)備處充滿水，再行通水試驗(yàn)，以不漏不堵為合格或在便器內(nèi)丟入2至3張了生紙，觀察氏是否很快被抽吸到污水管道內(nèi)，并暢通排至室外管井處為合格。室內(nèi)排水系統(tǒng)通水能力試驗(yàn)的步驟是：
1）按管路系統(tǒng)的層數(shù)先逐個(gè)開放給水排水的各配水點(diǎn)，檢查各排水口及立管應(yīng)暢通無(wú)阻，接口處無(wú)滲漏；
2）按管路系統(tǒng)每層的給水系統(tǒng)配水點(diǎn)數(shù)同時(shí)開放1／3配水點(diǎn)，各排水口及立管應(yīng)暢通無(wú)阻；
3）按各管路系統(tǒng)的總配水點(diǎn)數(shù)同時(shí)開放1／3配水點(diǎn)（一般在最高層），各排水口及立管應(yīng)暢通排流。
對(duì)于設(shè)置在地面的地漏，應(yīng)采用橡皮管引灌，地漏排水口應(yīng)暢通排放。
對(duì)于高于六層（包括六層）的建筑物在竣工前的通水試驗(yàn)后，還必須對(duì)所有的污水立管、雨水立管等進(jìn)行通球試驗(yàn)。試驗(yàn)皮球直徑約為排水管道立管直徑的3／4，皮球從排水立管頂端投入，以落到相應(yīng)的窖井為合格，否則要查明堵塞位置并予處理。室外管線檢查，應(yīng)每個(gè)立廳同時(shí)放水，打開每個(gè)下水井蓋，觀察室外井及管道排水是否暢通。
三、下水堵塞維修，必須及時(shí)處理，否則，會(huì)造成居民家里和庭院的污染，有的甚至流淌到路面，影響市容環(huán)境。
應(yīng)先打開下水井，觀察室外管線是否堵塞，如有堵塞現(xiàn)象，進(jìn)行室外清掏，竹枇疏通，堵塞嚴(yán)重的，可用疏通車進(jìn)行高壓沖洗，對(duì)于室外管線脫節(jié)，沉陷的需要挖開管線重新接管鋪設(shè)。如堵在室內(nèi)的話，應(yīng)該觀察廚房、廁所、地漏等衛(wèi)生器具的使用情況，來(lái)判斷哪個(gè)支流管線堵塞，進(jìn)行疏通，都不暢通的話說(shuō)明立杠堵塞，需要打開檢查口，用鋼絲繩、鐵線、手動(dòng)或是電動(dòng)疏通機(jī)等工具進(jìn)行疏通，并放水沖洗。
[關(guān)鍵詞]宋代；稅收；征管；啟示
宋朝可謂中國(guó)歷史上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的鼎盛時(shí)期，宋朝建國(guó)之初(太平興國(guó)年間)的財(cái)政收入最低(為1600萬(wàn)貫)也達(dá)到唐朝的兩倍，而到紹熙元年最高時(shí)達(dá)6800萬(wàn)貫，為唐朝的8.5倍。①但由于冗兵、冗官、宗奉、郊賚等花費(fèi)，宋朝的財(cái)政支出也非常大，有歷史記載的北宋7次財(cái)政記錄中，3次盈余、3次赤字，1次盈虧平衡。②拮據(jù)的財(cái)政狀況使宋王朝必須千方百計(jì)增加收入，其中一個(gè)主要途徑就是稅收。宋代稅目繁雜瑣碎，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，南宋時(shí)苛捐雜稅名目最多時(shí)達(dá)六七十種，是唐朝的4倍以上。名目繁多的稅賦也使現(xiàn)在流行的各種舞弊方法在當(dāng)時(shí)已是屢見不鮮，包括重復(fù)收稅、收稅不開憑證、隨意變更征稅對(duì)象等。如“(紹興二十一年正月)癸巳，將作監(jiān)主簿范彥輝言州縣凡遇科催，急于星火，或寄外廊而專事侵偷，或任攬納而專給虛鈔。鈔簿不銷，致多掛欠。間遇州郡催督嚴(yán)緊，遂于民間多端掊率。上戶則敦請(qǐng)赴縣，待以酒肴而科借之。中下之戶，不與朱鈔，故已納稅賦，勒令再納。又最其下細(xì)民，則搜刷丁錢，詭立名項(xiàng)，曰補(bǔ)虧，曰失收，曰復(fù)撐，曰排門。或入老不除，或已除再籍。”③為應(yīng)付各種各樣的舞弊行為，宋代設(shè)計(jì)出一套較為科學(xué)的稅收征管體系，即使以現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，這套制度也有其合理性。
一、民賦簿籍記錄
中國(guó)古代歷朝征收賦稅的重要依據(jù)是民賦簿籍，宋人更認(rèn)為民賦簿籍和稅賦的關(guān)系就像莊稼和土地的關(guān)系：“蓋簿書乃財(cái)賦之根柢，財(cái)賦之出于簿書，猶禾稼之出于田畝也。”④宋朝立國(guó)之初，鑒于五代戰(zhàn)火初息，人口流離，簿籍散落的局面，宋太祖多次下詔整頓簿籍：如“太祖建隆四年十月詔曰：……如聞向來(lái)州縣催科都無(wú)賬歷，自今諸州委本州判官、錄事參軍點(diǎn)檢逐縣。如官元無(wú)版籍及百姓無(wú)戶帖、戶抄處，便仰置造，即不得煩擾人戶。令佐得替日交割批歷，參選日銓曹點(diǎn)檢。”⑤
各種簿籍的編制過(guò)程一般由下級(jí)向上級(jí)匯總，“州縣造夏秋簿之前，先由鄉(xiāng)司造草簿；鄉(xiāng)司造好草簿后，送縣匯總。”⑥有關(guān)諸縣造簿的具體做法如下：
“(天圣)三年七月，京西路勸農(nóng)使言：點(diǎn)檢夏秋稅簿，多頭尾不全，亦無(wú)典押書手姓名，甚有揩改去處，深慮欺隱失陷稅賦……今乞候每年寫造夏秋稅簿之時(shí)，置木條印一，雕年分典押書手姓名，令佐押字。候?qū)懏叄盏溲簩娌炯皻w逃簿、典賣析居割移稅簿，逐一勘同，即令佐親寫押字，用印記訖當(dāng)面毀棄木印。其版簿以青布或油紙襯背津般上州請(qǐng)印，本州干系官吏更切勘會(huì)，委判勾官點(diǎn)檢。每十戶一計(jì)處，親書勘同，押字訖封付本縣勾銷，仍于令佐廳置柜收鎖。如違，依法施行。”⑦
可見，宋人造夏秋稅簿時(shí)，必須將歷年進(jìn)行核對(duì)，并將歸逃簿、典賣析居割移稅簿等逐一勘同，并妥善裝訂保管。
同時(shí)，為提高效率，宋代還規(guī)定必須及時(shí)造冊(cè)，“造夏稅籍以正月一日，秋稅籍以四月一日，并限四十五日畢。”⑧對(duì)官員未及時(shí)造冊(cè)上報(bào)的處罰包括杖責(zé)、流放等，如《慶元條法事類》規(guī)定：
“諸官物交界訖，賬歷無(wú)故違限不送磨勘司，一日杖六十，三日加一等。”⑨“諸州縣鎮(zhèn)場(chǎng)務(wù)季申通判廳經(jīng)總制錢物狀，違限者各杖八十；即通判廳審覆供申提點(diǎn)刑獄司，違限者徒二年；本司點(diǎn)磨申尚書戶部，違限準(zhǔn)此。”⑩
二、完善的會(huì)計(jì)憑證賬簿管理體系
會(huì)計(jì)憑證、賬簿是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)政財(cái)務(wù)收支較系統(tǒng)全面的記錄，對(duì)稅收監(jiān)督的重要性是不言而喻的。宋人對(duì)此已有較深的認(rèn)識(shí)：“夫錢谷之滲漏非一朝一夕之間遽能如是也，實(shí)起于朝廷會(huì)計(jì)之制不立，歷年既多簿書，漫不可考，故官吏因得而為奸”[11]，因此，宋代時(shí)的會(huì)計(jì)憑證、賬簿監(jiān)管體系已經(jīng)較為完善。
1.完稅憑證記錄
宋代的憑證是老百姓完稅的證明，因此宋朝對(duì)完稅憑證的管理也比較嚴(yán)格，主要體現(xiàn)在憑證的開具和防偽上。
(1)憑證的出具
雖然一些捐稅金額不大，但逐筆逐戶開具憑證手續(xù)繁雜，宋朝規(guī)定可以合并開具完稅憑證。“人戶納奇零稅租憑由”明確記載：“某鄉(xiāng)某都人戶姓名若干人，幾月幾日合鈔送納今年夏或秋稅租奇零物帛之類共若干數(shù)，內(nèi)集戶姓名納若干。”[12]同時(shí)為防止合并過(guò)程中的舞弊行為，宋朝規(guī)定必須按期足額開具發(fā)票，“至納畢，于簿末結(jié)計(jì)正數(shù)及合零就整，若每色剩納到數(shù)并奇零殘欠，畫一朱書，限三十日，二萬(wàn)戶以上限五十日，官吏保明具鈔數(shù)同簿送州磨勘。”[13]
(2)憑證的防偽
為保證憑證的真實(shí)性，宋代使用各種印鑒以防偽造。稅收交納時(shí)以鈔作為憑證，未納之前，其鈔未用印，稱白鈔；課利交納之后，其鈔蓋上稅務(wù)團(tuán)印、條印，稱朱鈔。一些不法之徒也開始偽造稅務(wù)團(tuán)印來(lái)獲利，為防止偽造印鑒，保證憑證的真實(shí)性，宋朝不斷創(chuàng)造出一系列印鑒防偽方法，其中一個(gè)創(chuàng)新是團(tuán)印，即印鑒上可以體現(xiàn)日期，如“將逐年團(tuán)印樣制旋行增減，大小間以篆穎為文，庶可區(qū)別新舊，檢察欺隱。”[14]同時(shí)定期更改印鑒圖章的款式，各個(gè)不同稅賦的印鑒也不盡相同，某項(xiàng)稅賦征收后，相關(guān)印鑒也隨即銷毀：“諸受納官物團(tuán)印(倉(cāng)庫(kù)各別為樣)、長(zhǎng)印、梢印，州縣長(zhǎng)官監(jiān)造，起納日以印樣繳送銷簿官司，對(duì)鈔比驗(yàn)，至納畢長(zhǎng)官監(jiān)毀。”[15]
2.賬簿管理體系備份和保管
宋代的賬籍體系包括登記統(tǒng)計(jì)資料的簿冊(cè)、財(cái)政財(cái)務(wù)收支歷和各種簿、賬、狀、旁通等，分別對(duì)應(yīng)于現(xiàn)在的明細(xì)賬、總賬以及分類賬等。賬簿體系設(shè)置的總布局可分為兩個(gè)系統(tǒng)。一是由中央到地方的管理系統(tǒng)。其編制賬狀是自下而上逐級(jí)進(jìn)行的，州編制賬狀是以所屬諸縣賬狀為依據(jù)，路編制賬狀，則以所屬諸州賬狀為依據(jù)。二是在京諸司庫(kù)務(wù)的管理系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)變化較大，元豐改制前屬三司或提舉在京諸司庫(kù)務(wù)司，改制后屬太府寺、司農(nóng)寺，并隸屬于戶部左右曹。但可以發(fā)現(xiàn)，不論地方系統(tǒng)或在京諸司庫(kù)務(wù)系統(tǒng)如何變化，其隸屬關(guān)系與財(cái)經(jīng)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系是一致的，這在很大程度上保證了其監(jiān)管的有效性和權(quán)威性。
3.憑證賬簿的處理方法
(1)憑證賬簿的備份
宋代的會(huì)計(jì)憑證、賬簿等為防止假冒、揩改、毀失等，經(jīng)常是一式數(shù)份，使參與某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)部門之間互相監(jiān)督，以防止任何一方作弊。如政和三年九月二十六日，發(fā)運(yùn)副使賈偉節(jié)奏：“……臣嘗仿周官數(shù)目，凡要之法，稽令甲都簿之名，列為三簿：一以付司錄官，一以付軍資庫(kù)，一委之之(之衍一字)縣令，參互以考其成。則催科盈縮發(fā)納登耗，如指諸掌，不可以毫忽欺。”[16]如稅鈔是一式四份：“紹興十三年臣僚言：賦稅之輸止憑鈔旁為信，谷以升、帛以尺、錢自一文以往必具四鈔，受納親用團(tuán)印。曰戶鈔，則付人戶收?qǐng)?zhí)；曰縣鈔，則關(guān)縣司銷籍；曰監(jiān)鈔，則納官掌之；曰住鈔，則倉(cāng)庫(kù)藏之，所以防偽冒備毀失也。今所在監(jiān)、住二鈔廢不復(fù)用，而縣司亦不即據(jù)鈔銷簿，方且藏匿以要賂。望申嚴(yán)法令，戒監(jiān)司郡守檢察受納官司，凡戶、縣、監(jiān)、住四鈔皆存留，以備互照。從之。”[17]宋代戶籍是收納稅租征發(fā)徭役的重要依據(jù)，登記戶口的賬簿亦采取一式四份。“諸戶口增減實(shí)數(shù)，縣每歲具賬四本：一本留縣架閣，三本粘連保明，限二月十五日以前到州；州驗(yàn)實(shí)畢，具賬連粘管下縣賬三本，一本留本州架閣，二本限三月終到轉(zhuǎn)運(yùn)司；本司驗(yàn)實(shí)畢，具都賬二本連粘州縣賬，一本留本司架閣，一本限六月終到尚書戶部(轉(zhuǎn)運(yùn)司申發(fā)稅租賬日限準(zhǔn)此)”。[18]
稅收賬簿、簿歷、憑證等是稅收監(jiān)管的重要依據(jù)，宋代規(guī)定不得亡失、脫誤或欺弊，否則將受到重懲。《宋刑統(tǒng)》依唐律規(guī)定：“諸主守官物而亡失簿書，致數(shù)有乖錯(cuò)者，計(jì)所錯(cuò)數(shù)，以主守不覺盜論。”[19]議曰：“廄庫(kù)律，主司不覺盜者，五匹笞二十，十匹加一等，過(guò)杖一百，二十匹加一等，罪止徒二年。”《慶元條法事類》卷17《毀失》規(guī)定：“諸公人亡失見行公案、賬簿、簿歷等，及應(yīng)架閣文書，限滿尋訪不得者，斷罪枷錮；再限通滿百日不得者，降壹資(限外得者復(fù)舊資)；縣吏人杖捌拾。”
(2)賬簿記錄方法
為了防止一些官吏在賬簿上的舞弊行為，包括“鄉(xiāng)典受賕，隨時(shí)更改或續(xù)添收一項(xiàng)”，宋代規(guī)定了嚴(yán)格的賬簿記錄方法，特別規(guī)定了對(duì)賬簿空白處的處理，包括“目下不得空字，有空紙者用墨勾抹”。[20]這種做法在現(xiàn)代會(huì)計(jì)賬簿記錄中也仍然得到體現(xiàn)。與此同時(shí)，賬簿還要求用正楷大寫記錄。
(3)賬簿的及時(shí)登記
舞弊的另一種常見辦法是不即時(shí)朱銷，延期登賬，事后再行舉催。對(duì)此，宋代規(guī)定了嚴(yán)格的注銷登賬的時(shí)限：縣級(jí)必須于收稅當(dāng)日注銷鈔簿，縣向上級(jí)部門的報(bào)送一般要求在5日之內(nèi)。一旦有延誤，有關(guān)官吏必須承擔(dān)責(zé)任。其具體做法是：“諸倉(cāng)庫(kù)各置銷鈔簿，具注送納錢物數(shù)、年月日、納人姓名，候獲官鈔對(duì)簿銷鑿。監(jiān)官書字用印，其鈔常留壹紙，以千文字(當(dāng)為字文)為號(hào)，月壹架閣并簿專留本處，備官司點(diǎn)檢。”“稅租鈔倉(cāng)庫(kù)封送，縣令佐即日監(jiān)勒，分授鄉(xiāng)司書手，各置歷當(dāng)官收上。日別為號(hào)計(jì)數(shù)，以五日通轉(zhuǎn)。每受鈔即時(shí)注入，當(dāng)職官對(duì)簿押訖，封印置柜收掌。”[21]“每遇受納之時(shí)，置歷收鈔，具若干鈔數(shù)，次日解州；州置歷即時(shí)送縣，縣委主簿當(dāng)日對(duì)鈔銷簿。候納畢日解簿鈔赴州，州委官點(diǎn)磨，庶革追擾乞取之弊。”[22]
三、統(tǒng)一的稅收入庫(kù)途徑
通過(guò)截留需上交的收入，私設(shè)小金庫(kù)是從古至今一種常見的舞弊方法。宋代一些地方為隱瞞侵欺財(cái)政收支，不把某些錢物收支記入該記的賬目，而是另置會(huì)計(jì)賬簿文歷，以便貪污、挪用、肆意支出等。如“(紹興)十二年三月六日，臣僚言天下財(cái)賦所以常不足者，侵蠹之者廣也。今州縣大抵皆自立名色，別置文歷，移彼作此，蓄為私帑，輕費(fèi)妄用，逾越法制，莫可稽察。”[23]為此，宋朝廷規(guī)定了統(tǒng)一的稅收收入途徑，要求所有相關(guān)收入必須解繳到指定賬戶，這種做法有效地防止了稅賦的流失。如“州縣諸司所入，一金以上盡入軍資庫(kù)收掌。要使取之民者，悉歸于官，官之用悉應(yīng)于法，則雖不加賦而用自足。”[24]
四、稅收的審計(jì)
稅賦征收上來(lái)后，還要進(jìn)行審計(jì)是否有隱漏欺弊，這種審計(jì)是對(duì)官吏政績(jī)考核的一種重要指標(biāo)。審計(jì)由上級(jí)官吏限期進(jìn)行，一般采用抽樣的方法。審計(jì)時(shí)必須對(duì)照相關(guān)簿籍記錄，和上級(jí)下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行對(duì)照。“諸州磨勘稅租簿，所差官聽選吏人分定戶數(shù)，先以租數(shù)照逐應(yīng)納數(shù)，次以鈔旁對(duì)已納數(shù)比磨增虧，以吏人姓名印鈔簿上，本官躬親抽摘審驗(yàn)。三萬(wàn)戶以下，限九十日；每一萬(wàn)戶加三十日，至半年止。官吏保明申轉(zhuǎn)運(yùn)司，若磨勘不如法，本司覺察，別差官吏覆磨，即不得互差。”[25]
1.審計(jì)報(bào)告的編制
如審磨出賬目有虧失隱落失陷者，審計(jì)官吏就必須撰寫報(bào)告。《事類》卷48《稅租賬》載有“保明磨勘出稅租虧失酬賞狀”，茲節(jié)錄如下略加說(shuō)明：
保明磨勘出稅租虧失酬賞狀
某路轉(zhuǎn)運(yùn)司
據(jù)某州申據(jù)某官姓名狀準(zhǔn)某處差，磨勘出某州某縣某年夏或秋料稅租某物虧失，陳乞酬賞，今勘會(huì)下項(xiàng)：
某官某年月日準(zhǔn)某處差，磨勘某州某縣夏或秋稅租鈔旁簿歷等
某縣稅租共管若干戶，于某年月日磨勘，至某月日畢
磨勘虧失出稅租下項(xiàng)：
某鄉(xiāng)村某戶姓名下系某年月日如何虧失，某料租稅某物若干，至今計(jì)若干料，共計(jì)虧失若干
審計(jì)院、磨勘司審磨，并同官吏姓名
干系人姓名等，各已如何勘斷及追理
磨勘吏人姓名等，已如何給賞
檢準(zhǔn)令格云云
右件狀如前，勘會(huì)某官磨勘出某州縣虧失某年某料稅租某物共若干準(zhǔn)令格該某酬賞，本司保明并是詣實(shí)
謹(jǐn)具申
尚書戶部謹(jǐn)狀
年月日依常式
此狀可算作一個(gè)簡(jiǎn)式的審計(jì)報(bào)告，具有現(xiàn)代審計(jì)報(bào)告的基本要素，其中呈報(bào)者是某路轉(zhuǎn)運(yùn)司，呈報(bào)審批的主管部門是尚書戶部；審計(jì)的對(duì)象和范圍，即某州某縣夏秋稅租；審計(jì)的起訖日期，即某年月日磨勘，至某月日畢；查明的問題及其性質(zhì)，即磨勘出虧失稅租若干；根據(jù)查出的問題，提出處理的意見，即如何勘斷及追理。
2.官吏的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣
(1)對(duì)地方官吏的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣
為鼓勵(lì)督促地方官吏完成稅收征管工作，宋代統(tǒng)治者采取立額賞罰的辦法，對(duì)按期、足額、超額繳納稅款的官吏給予獎(jiǎng)賞，對(duì)無(wú)法完成稅收征收任務(wù)的官吏進(jìn)行處罰。賞罰主要有兩種類型：一是從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行賞罰，包括增俸、罰俸，或賞錢、罰錢；二是對(duì)官吏提前晉升或推遲晉升，即減磨勘或展磨勘若干年等，有的甚至直接予以升陟或降差遣。《事類》卷30《經(jīng)總制》規(guī)定：“知、通考內(nèi)收經(jīng)制錢及額無(wú)拖欠違限(謂如額數(shù)二十萬(wàn)貫，收及二十萬(wàn)貫已上，方合推賞)：二十萬(wàn)貫以上，減磨勘二年；一十五萬(wàn)貫以上，減磨勘一年半；一十萬(wàn)貫以上，減磨勘一年；五萬(wàn)貫以上，減磨勘半年；一萬(wàn)貫以上，減磨勘一季；一萬(wàn)貫以下，升一年名次。”
宋代還對(duì)某些負(fù)責(zé)稅收征管的官吏實(shí)行連坐制度以使這些官吏各自承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這大大增強(qiáng)了官吏的責(zé)任感。如太平興國(guó)八年五月，“令諸州掌物務(wù)官吏虧歲課當(dāng)罰者，長(zhǎng)吏以下悉分等連坐”。[26]
(2)對(duì)審計(jì)官吏的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣
宋朝廷還用獎(jiǎng)懲的辦法督促負(fù)責(zé)審計(jì)的官吏要忠于職守，認(rèn)真勾考。負(fù)責(zé)審計(jì)的官員如果失職，有錯(cuò)誤就要受到處罰：“諸州審磨稅租簿，吏人故為隱漏者，徒二年；有虧失審磨不出，杖一百；即因而受乞者，論如吏人鄉(xiāng)書手?jǐn)埣{稅租受乞財(cái)物法。”[27]
另一方面，如果錢糧賬目有隱落失陷被審計(jì)官員查出的，則根據(jù)其數(shù)目大小對(duì)審計(jì)官員予以獎(jiǎng)賞。“雍熙三年二月，詔自今勾院檢舉三司失陷財(cái)賦，每一百貫，其本司吏給賞錢十貫；五千貫已上，仍補(bǔ)職名。如本司吏庇藏其事，不即中舉，為他人所告，當(dāng)行決配。贓重者，當(dāng)行極斷。告者每百貫給賞錢二百貫；三千貫以上，仍補(bǔ)職名。主判官及干系人知而故縱。并當(dāng)重行朝典。”[28]從這規(guī)定我們可以看出，宋初對(duì)勾考出失陷的獎(jiǎng)賞額的比率已是10%；到了神宗元豐年間規(guī)定“鉤考隱漏官錢，督及一分者賞三厘”[29]，其比率更高達(dá)30%。審計(jì)人員的獎(jiǎng)賞與其業(yè)績(jī)密切相關(guān)，極大調(diào)動(dòng)了審計(jì)人員的積極性，收到了良好的效果。
五、啟示
通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，一些宋代的稅收征管制度在今天看來(lái)也具有重要的借鑒意義。我們總結(jié)為以下五點(diǎn)：
1.重視社會(huì)信息的收集整理
稅賦監(jiān)督的績(jī)效很大程度上取決于其合理性，不合理的稅賦要么使百姓負(fù)擔(dān)過(guò)重，各級(jí)官吏也難以完成稅賦任務(wù)；要么使朝廷財(cái)政收入不足，這些都易引發(fā)各種社會(huì)矛盾。宋代雖然屢經(jīng)戰(zhàn)火還是非常重視對(duì)各地民賦簿籍的收集整理。這使朝廷可以比較準(zhǔn)確地了解各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不同水平，無(wú)疑為稅賦的合理化提供了前期保證。如何完善社會(huì)統(tǒng)計(jì)信息并使其為稅收征管服務(wù)是我們現(xiàn)代應(yīng)該研究的一個(gè)課題。
2.完善賬簿管理方法
賬簿是記錄、分析稅收信息的主要渠道，從上述分析可以發(fā)現(xiàn)，宋代的賬簿管理方法已經(jīng)較為科學(xué)，包括賬簿管理體系、賬簿的備份，及時(shí)登賬以防舞弊以及各種賬簿記錄的具體要求等。對(duì)于違規(guī)行為也制訂了各種詳細(xì)的處罰措施。與之相比，我國(guó)現(xiàn)在的賬簿管理方法并未有本質(zhì)的突破，反而有所弱化。如雖然對(duì)賬簿的保管、登記也有一些明文規(guī)定，但實(shí)際上并未得到嚴(yán)格的遵守，許多違規(guī)違紀(jì)案件都有各種(故意)遺失賬簿、延期登賬和隨意更改記錄的行為。對(duì)一些違規(guī)行為的處罰力度也略嫌不足，如我國(guó)《會(huì)計(jì)法》第42條規(guī)定對(duì)不依法設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿或登記賬簿的直接責(zé)任人僅處二千到二萬(wàn)的罰款，構(gòu)成犯罪的處三千到五萬(wàn)的罰款。
3.提高憑證防偽水平
憑證是納稅與否的證據(jù)，宋代設(shè)計(jì)了許多憑證的防偽措施，我們認(rèn)為至少有兩點(diǎn)可引以為鑒，一個(gè)是應(yīng)不斷開發(fā)設(shè)計(jì)出新型的防偽措施，如宋代光印章就有多種，包括團(tuán)印、長(zhǎng)印、梢印等，團(tuán)印還有不同的日期以作區(qū)別。另一個(gè)是不同部門或稅種應(yīng)有不同的防偽措施，如宋代不同倉(cāng)庫(kù)、不同稅種的憑證和印章往往也各不相同。與之相比，我國(guó)現(xiàn)在的發(fā)票防偽技術(shù)較低，以增值稅為例，每年均有多起大型假增值稅發(fā)票案件發(fā)生，而一些被假發(fā)票蒙蔽的企業(yè)往往聲稱難辨真?zhèn)巍Ｈ绾卫矛F(xiàn)代高科技技術(shù)，提高憑證防偽水平是當(dāng)前亟待解決的課題。
4.統(tǒng)一的稅收收入途徑
為防止小金庫(kù)，宋代規(guī)定了嚴(yán)格而統(tǒng)一的收入渠道，要求所有的稅收收入都進(jìn)入國(guó)家財(cái)政。這使宋代與前后各個(gè)朝代相比，小金庫(kù)現(xiàn)象比較少見。相比之下，我國(guó)雖然三令五申防止小金庫(kù)，但每年的小金庫(kù)問題屢禁不絕，甚至愈演愈烈，其中一個(gè)重要原因就在于我國(guó)始終未能建立一個(gè)嚴(yán)格的財(cái)政收支渠道，從中央到各級(jí)地方的財(cái)政收支渠道分散，多頭管理普遍。宋代統(tǒng)一稅收途徑的方法對(duì)我們應(yīng)有所啟迪。
5.嚴(yán)格官吏政績(jī)考核制度
制度的制訂和實(shí)施最終必須依靠人來(lái)完成。就稅收監(jiān)督而言，對(duì)有關(guān)官吏的考核尤為重要。我們認(rèn)為，宋代官吏的考核制度至少在三個(gè)方面對(duì)今天有重要啟示。第一，官吏定期審計(jì)報(bào)告，而這也成為官吏提拔升遷的主要依據(jù)。規(guī)范而定期的稅收審計(jì)報(bào)告及時(shí)地以書面形式將官吏政績(jī)記錄在案，可以很大程度上避免“數(shù)字出官”和隨意提拔官員的弊端。第二，官吏的“連坐”制度也有其可取之處，合理的官吏“連坐”制度使各級(jí)官吏根據(jù)其職責(zé)大小承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，可以提高各級(jí)官吏的責(zé)任感，在很大程度上避免了官吏各自為政和相互推諉的弊病。最后，將審計(jì)官吏的收益與其審計(jì)業(yè)績(jī)掛鉤，有力地調(diào)動(dòng)了審計(jì)人員的積極性，大大提高事后稅收監(jiān)督的效果。與之相比，我國(guó)現(xiàn)階段的官員考核制度隨意性比較大，一些官員的升遷往往僅憑個(gè)別上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)好惡而定，同時(shí)對(duì)官吏的責(zé)任追究制度也不完善，這使上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往忽視對(duì)其部下的監(jiān)督。同時(shí)對(duì)審計(jì)官員往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)其應(yīng)盡義務(wù)，對(duì)其權(quán)益有所忽視，審計(jì)人員難以從其貢獻(xiàn)(我們可以將其所查出的錯(cuò)弊金額作為其貢獻(xiàn))中收益，這也可能影響審計(jì)人員的積極性。
注：
①《玉海》卷186《宋朝歲賦》所載：“國(guó)朝混一之初，天下歲入緡錢千六百余萬(wàn)，太宗以為極盛，兩倍唐室矣”。徐松輯：《宋會(huì)要輯稿》(以下簡(jiǎn)稱《宋會(huì)要》)食貨56，中華書局影印本，1957。
②方寶璋.宋代財(cái)經(jīng)監(jiān)督研究[M].北京：中國(guó)審計(jì)出版社，2001。
③李心傳：《建炎以來(lái)系年要錄》(以下簡(jiǎn)稱《系年要錄》)卷162，中華書局點(diǎn)校本，1956。
④⑥⑦《名公書判清明集·財(cái)賦造簿之法》，文淵閣四庫(kù)全書影印本。
⑤《宋會(huì)要》食貨11之10。
⑧脫脫：《宋史》卷174，《食貨上二》，中華書局點(diǎn)校本，1985。
⑨磨勘(審磨)指對(duì)官吏的考核和審查，下文的減磨勘指因官吏表現(xiàn)優(yōu)異而提前考核(一般也意味著提前晉升)，而展磨勘意思與此相反。謝深甫：《慶元條法事類》(以下簡(jiǎn)稱《事類》)卷32，中國(guó)書店影印本，1990。
⑩《事類》卷30。
[11]《宋會(huì)要》職官6之23。
[12][14]《事類》卷47，《受納稅租》。
[13][18][25]《事類》卷48，《稅租賬》。
[15]《事類》卷17，《給納印記》。
[16]《宋會(huì)要》職官42。
[17]《宋會(huì)要》食貨35。
[19]《宋刑統(tǒng)》卷27，中國(guó)書店影印本，1990。
[20][22]《宋會(huì)要》食貨35之10；又見食貨70之143～144。
[21]《宋會(huì)要》食貨35之9；又見《事類》卷47《受納稅租》，卷48《預(yù)買絹》。
[23][24]《宋會(huì)要》食貨54之8；《宋會(huì)要》食貨52之32。
[26]李燾：《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷24，中華書局點(diǎn)校本，1979-1995。
1個(gè)人所得稅的基本概念及個(gè)人所得稅的征管方式
（1）個(gè)人所得稅的基本概念所謂個(gè)人所得稅，指的就是國(guó)家對(duì)于公民在實(shí)際的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活過(guò)程之中，對(duì)于居住在國(guó)家內(nèi)部的，具有一定的收入水平的居民進(jìn)行的一種稅收活動(dòng)，與此同時(shí)，對(duì)于在該國(guó)家境內(nèi)取得的收益的外國(guó)人也應(yīng)當(dāng)繳納相應(yīng)的個(gè)人所得稅。在這個(gè)過(guò)程之中，國(guó)家的個(gè)人所得稅的征收部門和進(jìn)行個(gè)人所得稅繳納的人民群眾之間的關(guān)系就是個(gè)人所得稅的繳納關(guān)系。在個(gè)人所得稅的征收過(guò)程之中，是眾人平等的，只要是在我國(guó)的國(guó)家境內(nèi)，只要是你的收入水平達(dá)到了一定的限度，與此同時(shí)，這個(gè)人在國(guó)家之中的生活年限超過(guò)了一年，那么這個(gè)人在國(guó)家境內(nèi)所獲得的合法收入，都要進(jìn)行對(duì)個(gè)人所得稅的繳納。（2）個(gè)人所得稅的征管方式截至目前為止，我國(guó)所進(jìn)行征收的個(gè)人所得稅的來(lái)源有著很多的形式。但是，這些所進(jìn)行征收的個(gè)人所得稅的形式根據(jù)其性質(zhì)又可以大概的分為兩類，具體的來(lái)說(shuō)，就是指的個(gè)人所得稅的境內(nèi)所得的個(gè)人所得稅部分和境外所得的個(gè)人所得稅的部分。根據(jù)這兩個(gè)大類的個(gè)人所得稅劃分為十一個(gè)個(gè)人所得稅的子類的類型分析，進(jìn)行個(gè)人所得稅的征管又可以分為以下兩種方式：第一種方式是代扣代繳的個(gè)人所得稅的征管方式，具體的來(lái)說(shuō)，代扣代繳的個(gè)人所得稅的征管方式指的是負(fù)有扣繳稅款義務(wù)的單位或個(gè)人，在進(jìn)行個(gè)人所得稅的繳納的過(guò)程之中，這些負(fù)有扣繳稅款義務(wù)的單位或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地將自己的收入的具體情況和自己的個(gè)人所得稅的繳納情況進(jìn)行匯總。與此同時(shí)，進(jìn)行代扣代繳的個(gè)人所得稅管理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)的進(jìn)行個(gè)人所得稅的繳納過(guò)程；第二種方式是自行申報(bào)的個(gè)人所得稅的征管方式，具體的來(lái)說(shuō)，自行申報(bào)的個(gè)人所得稅的征管方式指的是負(fù)有扣繳稅款義務(wù)的單位或個(gè)人，在進(jìn)行個(gè)人所得稅的繳納的過(guò)程之中，要主動(dòng)的向個(gè)人所得稅的繳納單位進(jìn)行相關(guān)的數(shù)據(jù)報(bào)表的繳納，一般情況下，年薪十二萬(wàn)以上的人民群眾，有著多種收入形勢(shì)的人民群眾應(yīng)當(dāng)采取自行申報(bào)的個(gè)人所得稅的征管方式。
2個(gè)人所得稅制度與征管存在的問題及相應(yīng)的解決措施
（1）個(gè)人所得稅制度與征管存在的問題首先，在個(gè)人所得稅制度與征管的過(guò)程之中，存在著個(gè)人所得稅征收的稅制模式不合理的問題。截至目前為止，個(gè)人所得稅制度以及個(gè)人所得稅的征管方式主要包括以下兩種：第一，是進(jìn)行個(gè)人所得稅的征收稅率和個(gè)人所得稅的征收對(duì)象的選擇問題，造成了個(gè)人所得稅的繳納的不公平；第二，是工資源代繳扣，在這個(gè)過(guò)程之中，就會(huì)有的企業(yè)和個(gè)人尋找出拆分工資結(jié)構(gòu)的方法，造成了個(gè)人所得稅的少繳納問題；其次，是在個(gè)人所得稅制度與征管的過(guò)程之中，存在著稅率結(jié)構(gòu)不合理的問題。具體的來(lái)說(shuō)，截至目前為止，我國(guó)的稅率結(jié)構(gòu)仍然相對(duì)比較復(fù)雜，在進(jìn)行個(gè)人所得稅的收集繳納過(guò)程之中，往往會(huì)涉及到很復(fù)雜的繳納過(guò)程。在這樣的背景下，就會(huì)給人民群眾進(jìn)行個(gè)人所得稅的繳納帶來(lái)很多的不方便。分開來(lái)說(shuō)，主要是體現(xiàn)在工資類型分類多，邊際稅率高，支付條件苛刻的方面，難以有效的發(fā)揮出個(gè)人所得稅的優(yōu)勢(shì)。（2）針對(duì)個(gè)人所得稅制度與征管存在的問題的解決措施針對(duì)個(gè)人所得稅制度與征管存在的問題，就需要在制定策略的過(guò)程之中，充分的考慮到對(duì)于個(gè)人所得稅公平的體現(xiàn)，在進(jìn)行個(gè)人所得稅制度制定的過(guò)程與個(gè)人所得稅的征管過(guò)程中，都要充分的考慮到我國(guó)的工資結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，并對(duì)工資的分類進(jìn)行嚴(yán)格的審核，防止出工資分散所帶來(lái)的個(gè)人所得稅少繳納問題，保證人民群眾的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益，提升國(guó)家的財(cái)政收入，保證我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。
3結(jié)論
從世界范圍看，政府對(duì)土地的管理一般采用兩種方式：一種是土地批租制度，一種是以財(cái)產(chǎn)稅這樣的財(cái)政杠桿來(lái)對(duì)土地加以管理。土地批租制度是將土地使用權(quán)出讓的土地供應(yīng)制度。政府土地批租主要采取的是土地出讓金制度，一次性付清，土地使用期限到期后再按年交納。在土地有計(jì)劃控制批租的前提下，土地出讓金成為政府的一項(xiàng)穩(wěn)定收入來(lái)源，如我國(guó)香港地區(qū)。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，我國(guó)的城市土地的所有權(quán)都屬于國(guó)家。不過(guò)，城市中大部分需要土地作為生產(chǎn)資料投入的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都是由國(guó)有或者私人的公司進(jìn)行的，其主體并不是國(guó)家。改革開放以來(lái)，除了對(duì)行政部門以及部分國(guó)有企業(yè)少量無(wú)償劃撥土地外，基本上都是實(shí)行的土地批租方式出讓土地使用權(quán)。協(xié)議轉(zhuǎn)讓是最初的土地批租方式。由于土地有償使用之初，房地產(chǎn)開發(fā)主體很少，勢(shì)力較弱，而且房地產(chǎn)商品市場(chǎng)還沒有發(fā)展成熟，土地價(jià)格機(jī)制還沒有有效確立，協(xié)議出讓是一種可行的選擇。至2002年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了新的土地批租規(guī)定，土地批租一律采取“招、拍、掛”三種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式，即招標(biāo)、拍賣和掛牌公開轉(zhuǎn)讓，使我國(guó)的土地管理制度逐步完善，與國(guó)際管理接軌。對(duì)采取拍賣、招標(biāo)以及掛牌公開轉(zhuǎn)讓方式的批租土地，基本上都是一次性收取土地出讓金。所謂土地出讓金，是土地使用年限的租金資本化，也就是說(shuō)，是5年或70年土地租金的折現(xiàn)值。因此，交納了土地出讓金的房地產(chǎn)自然不應(yīng)當(dāng)再交納土地租金或土地使用費(fèi)。
實(shí)踐表明，無(wú)償劃撥土地和協(xié)議出讓土地，都不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式。在國(guó)際上流行的競(jìng)爭(zhēng)性土地批租方式，由于其資源配置的有效性以及公平性等優(yōu)點(diǎn)，在我國(guó)土地批租方式中最終占據(jù)了主體地位，但也出現(xiàn)了較為明顯的“排斥”反應(yīng)。主要表現(xiàn)為房?jī)r(jià)的快速上漲以及土地的過(guò)度開發(fā)利用。雖然房?jī)r(jià)上漲主要是房地產(chǎn)供求關(guān)系影響的結(jié)果，但土地批租制度，尤其是一次性收取的土地出讓金，抬高了土地進(jìn)入房地產(chǎn)成本的初始價(jià)格，在我國(guó)流轉(zhuǎn)稅制的進(jìn)一步放大作用下，轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者，這無(wú)疑為房地產(chǎn)價(jià)格抬高起了推波助瀾的作用。競(jìng)爭(zhēng)性土地批租方式要適合中國(guó)的國(guó)情，必須解決其一次性收取土地出讓金的問題。
二、土地批租制度的強(qiáng)化以及土地批租制度的缺點(diǎn)
由于我國(guó)地方財(cái)政收入有限，而地方財(cái)政又承擔(dān)了諸多公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的職能，為了能在短期內(nèi)籌措了足夠的收入，通過(guò)土地批租制度，政府以土地出讓金的形式提前收取了土地未來(lái)幾十年的租金就成了地方征地的最優(yōu)抉擇。
1、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致城市財(cái)政支出壓力增長(zhǎng)
不斷提高的城鎮(zhèn)化比率要求政府為之提供相應(yīng)的公共服務(wù)，這導(dǎo)致城市財(cái)政支出壓力的不斷增大。改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，從改革開放初不到20％提高到2000年的36.09％，再到2005年的42.99％。“十五”期間平均每年提高1.38個(gè)百分點(diǎn)，目前我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過(guò)發(fā)展中國(guó)際平均城市化水平。并且從發(fā)展趨勢(shì)看，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，城鎮(zhèn)化比率仍會(huì)持續(xù)提高，這將對(duì)城市財(cái)政支出提出更高的要求。盡管不斷增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化水平也給城市帶來(lái)了財(cái)政收入，但財(cái)政收入增加的幅度不足以應(yīng)付日益膨脹的城市支出，所以城鎮(zhèn)化水平的提高直接導(dǎo)致城市財(cái)政赤字的增加。
2、地方財(cái)政收入來(lái)源的不足
地方政府收入來(lái)源主要有稅收、政府轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)收費(fèi)、政府借貸等。其中只有地方稅收可以為地方政府提供穩(wěn)定、可觀的收入。但1994年的分稅制改革并不徹底，在政府間轉(zhuǎn)移支付方面存在許多需要改革和完善支出。由于主力稅種基本都被列為中央稅，地方稅的設(shè)置和比重并沒有得到很好的解決，使得地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。忽視可以成為地方財(cái)政收入重要來(lái)源的物業(yè)稅，造成了地方政府憑借現(xiàn)有的地方稅所能支撐的財(cái)政支出比重不斷下降。
3、地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配激勵(lì)了地方政府謀求非常規(guī)收入的動(dòng)機(jī)
在我國(guó)，地方財(cái)政收入和所承擔(dān)支付責(zé)任的嚴(yán)重不匹配，成為地方政府謀求以土地批租在短時(shí)間內(nèi)獲得大量預(yù)算外收入的直接原因。土地批租收入占預(yù)算外收入的很大比重，土地批租收入彌補(bǔ)了地方政府財(cái)政的部分缺口，還為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量資金。但是，預(yù)算外資金的膨脹衍生出了諸多問題，破壞原來(lái)預(yù)算約束，扭曲了激勵(lì)機(jī)制，增大了預(yù)算管理的成本，影響了公共部門之間的信息流動(dòng)，從而動(dòng)搖了決策依據(jù)的基礎(chǔ)。同時(shí)預(yù)算外資金容易滋生腐敗，導(dǎo)致預(yù)算外收入分配的不公。
目前我國(guó)的土地批租制度確實(shí)存在著明顯缺陷。盡管土地批租制度的存在，在很大程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，激發(fā)了潛在的經(jīng)濟(jì)活力，但該政策實(shí)施后衍生出的問題也開始逐漸暴露出來(lái)，且日益嚴(yán)重。主要問題有：土地批租的利益分配機(jī)制不合理，不利于地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展；土地批租制度扭曲了資源的配置，刺激地方政府的短期行為；土地批租制度不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行；現(xiàn)行土地批租制度成為推高城市房?jī)r(jià)的一個(gè)基礎(chǔ)性因素；土地批租制度容易造成對(duì)弱勢(shì)群體利益的侵占，引發(fā)不和諧因素；土地批租制度不利于創(chuàng)造就業(yè)。
三、物業(yè)稅與土地批租制度的協(xié)同改革
土地批租制的改革本來(lái)與物業(yè)稅的改革具有各自的意義，屬于不同的范疇，但物業(yè)稅在稅基的選擇上與征收方式上與土地批租制度密切相關(guān)。
二者的整合改革，還可以取得“增值”效應(yīng)。房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅制的改革可以增加政府稅收收入，減少了政府靠土地批租獲取收入的壓力，有利于土地管理制度的改革；另一方面，通過(guò)土地批租改革降低房屋的土地成本，通過(guò)房地產(chǎn)稅制改革打擊房屋的投資炒作，可以收到對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)較好的宏觀調(diào)控效果。
物業(yè)稅改革和土地管理制度的改革都需要政府主導(dǎo)推動(dòng)，而且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)充分發(fā)育，市場(chǎng)規(guī)模、資本市場(chǎng)等相當(dāng)成熟的情況下，兩項(xiàng)改革的內(nèi)外部條件都已成熟，將兩項(xiàng)改革協(xié)同推進(jìn)，不存在可行。
在物業(yè)稅稅基、稅率和稅收征管等基礎(chǔ)性制度安排的基礎(chǔ)之上，可以對(duì)將來(lái)的“協(xié)同改革”設(shè)計(jì)一個(gè)合理的方案：一方面，將與房地產(chǎn)有關(guān)的但不屬于財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)的稅收分別歸入相應(yīng)的流轉(zhuǎn)稅和所得稅稅目，按照國(guó)際房地產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅制的三要素構(gòu)建我國(guó)的物業(yè)稅，合理確定稅率和減免稅范圍，建立我國(guó)的物業(yè)稅制度主體；另一方面，繼續(xù)實(shí)行土地批租制，通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)，確定土地出讓金，然后依據(jù)土地出讓金計(jì)算各年應(yīng)分?jǐn)偟耐恋啬曜饨鸷笳魇盏刈狻?duì)于已經(jīng)一次納了土地出讓金的房地產(chǎn)，在有效使用期限內(nèi)免除土地年租金。同時(shí)，實(shí)行配套改革：在產(chǎn)權(quán)登記機(jī)關(guān)的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記以及房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證件上增加土地性狀欄目，明確是否要交納土地年租金以及應(yīng)交納土地年租金的數(shù)量；為減少征收成本，委托地方稅務(wù)局征收，并由物業(yè)稅納稅人將應(yīng)納物業(yè)稅和應(yīng)交土地年租金自行統(tǒng)一申報(bào)，對(duì)不申報(bào)或申報(bào)不實(shí)的，稅務(wù)部門可以依據(jù)法律或地方規(guī)章進(jìn)行處罰，并在房地產(chǎn)買賣過(guò)戶時(shí)由產(chǎn)權(quán)登記部門把關(guān)核驗(yàn)土地年租的交納情況。
我們可以從居民對(duì)產(chǎn)地產(chǎn)的消費(fèi)、開發(fā)商在一級(jí)市場(chǎng)的需求以及“同步改革”對(duì)相關(guān)制度的影響這三個(gè)方面來(lái)判斷其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。
1、同步改革不會(huì)改變居民對(duì)住房的消費(fèi)行為
雖然取消土地出讓金會(huì)降低房屋的購(gòu)買價(jià)格，但增加了屋主的經(jīng)常性支出，也就不會(huì)降低屋主的負(fù)擔(dān)。實(shí)質(zhì)上，新的方案只是改變過(guò)去一次性總付為分期付款。因此，屋主在買房時(shí)絕不會(huì)不看土地性質(zhì)，也不會(huì)不考慮應(yīng)按期繳納的土地年租金，輕易改變購(gòu)房決策。
2、同步改革不會(huì)導(dǎo)致開發(fā)商在土地競(jìng)爭(zhēng)性批租時(shí)對(duì)土地的瘋狂搶購(gòu)，從而影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給行為
盡管取消土地出讓金降低了土地的價(jià)格，但開發(fā)商購(gòu)買土地不是目的，而是以土地為載體，通過(guò)在土地上建造房屋銷售牟利。如果通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)批租得來(lái)的土地，因?yàn)楦?jìng)價(jià)過(guò)高引起的土地年租金相應(yīng)過(guò)高，則會(huì)影響購(gòu)買人的購(gòu)買決策。
3、不會(huì)對(duì)現(xiàn)存的相關(guān)社會(huì)制度造成負(fù)面沖擊
