時間：2023-03-17 18:08:21
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1．1組織效率低
只要是關(guān)乎到土地資源開發(fā)的建設性問題就會存在工程規(guī)劃與建設。所以土地開發(fā)背景下的工程自立項待到項目實施動工階段，包括最后的收尾的驗工計價等階段工作處理，時間周期都相對較長，處理的細節(jié)問題都相對繁縟與系統(tǒng)。也就是說，土地開發(fā)經(jīng)辦審核程序或流程等批復時間較長，有些項目資金到位一般都需要一年時間，甚至不少項目開發(fā)整理資金到位需長達兩年之久。即使有些項目經(jīng)過了經(jīng)費劃撥或資金籌措等關(guān)卡，但資金到位后，市場中的作業(yè)原料價格已經(jīng)今非昔比，如果再考慮用地規(guī)劃編制等問題，也會進一步拖延工程建設。此外，在工程開工階段不可預控的人為因素或環(huán)境因素影響，也會導致項目建設嚴重超出合同工期進度時間要求。同時，當前不少土地開發(fā)項目審計介入時間相對滯后，發(fā)揮審計職能也多以事后審計為主，結(jié)果一旦審計到隱蔽作業(yè)項時，工作處理量大，難度提升，進而則會影響到驗工計價等流程處理效果。
1．2專業(yè)化程度不夠
所謂專業(yè)化則包括土地開發(fā)項目下的人員業(yè)務技能素質(zhì)問題與工藝技術(shù)水平問題等。從項目立項準備工作完畢后待到工程動工時期的實施結(jié)果來看，幾乎全部問題表現(xiàn)在管理體系制度下的各類措施與管理手段的執(zhí)行或落實方面存在各類問題。其中，技術(shù)工藝應用往往和整理資金投入幅度相關(guān)，或者工程組織設計下的技術(shù)工藝不適用等有關(guān)。但涉及到項目財政管理問題，往往和人員業(yè)務素質(zhì)水平表現(xiàn)相關(guān)，具體表現(xiàn)為以下幾點:第一，預算審核。一般參與到預算審核工作的主要負責人都是之前從事財務主管工作居多，關(guān)于土地開發(fā)規(guī)劃及預算相關(guān)的專業(yè)技能或知識相對欠缺，難以識別預算編制中高估項或冒算項，最終審核職能發(fā)揮往往流于形式。第二，工程質(zhì)量控制。由于土地開發(fā)背景下的工程立項直至竣工交付的工期進度要比一般工程建設用時消耗大得多。因此，其在項目全程階段出現(xiàn)的問題也較多，比如項目招投環(huán)節(jié)資質(zhì)審核問題、項目原始資料及手續(xù)不全、工程動工變更較多、以及現(xiàn)場施工偷工減料等。第三，審計報告問題。土地開發(fā)整理工程有別于一般建筑工程，一些審計人員對其審計標準往往拿捏不準，尤其是關(guān)乎到工程量計算及一些關(guān)鍵、隱蔽水利水電項目的勘察等，往往缺乏科學審計評估手段，投入到實踐工程核定方面時就缺乏合理性;同時有些地方還有以撥代支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩賬套用等現(xiàn)象。
2土地開發(fā)整理項目資金管理的主要途徑探討
2．1重視組織管理，形成協(xié)同效應
第一，要對土地開發(fā)工程的項目法人制加以有效確認，主要以國土局耕保科或各級縣復墾中心機構(gòu)作為工程法人。同時，在現(xiàn)行的財政體系管理機制下，財政部與國土部管理機構(gòu)要對資金核算事宜或相關(guān)組織活動予以負責，區(qū)分鎮(zhèn)一級和縣級的資金核算機制，取消鎮(zhèn)一級資金核算機制，貫徹實行縣級報賬機制，加強項目全程成本控制實施效果。第二，構(gòu)建協(xié)調(diào)體系制度，主要制度中要涵蓋地方政府單位、財政部門、規(guī)劃單位、以及國土部，包括地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從而才能真正意義上達到上行下效的聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。第三，落實土地開發(fā)工程的項目負責指揮人，人員代表應由財政、國土、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、審計等單位共同委派人員，負責各自組織機構(gòu)的工作任務，發(fā)揮項目的全程監(jiān)督職責與職能。
2．2強化項目審批，保障項目預算執(zhí)行效率
預算審批流程執(zhí)行貫徹下來應當具有高度的時效性、經(jīng)濟適用性、實際可操作性。不過，當前土地開發(fā)整理工程預算審批往往背離這些原則。由此可見，改變項目預算審批管理體制問題也是一項重點處理工作。同時，應加快中央與省級對新增用地征占的費用補償進度，即當年上班年度申報的工程要在下半年下達預算資金。此外，要對傳統(tǒng)意義上的集中會議審計方式作出調(diào)整與變革，主要貫徹采用現(xiàn)場預算審核制。另外，規(guī)劃設計工作需要由省級招標來輔助進行，出資費用由省級直撥，并按照各地分配到的指標份額予以直接扣除。
2．3強化審計監(jiān)督，填補管理漏洞
第一，大力培養(yǎng)審計監(jiān)管儲備人才，將有關(guān)再教育與培訓指導活動貫徹到實踐中來，要在培訓與再教育中了解項目規(guī)劃及熟知預算知識，包括土地開發(fā)整理項的投標、合同、項目管理組織活動等基本要求。第二，要強化內(nèi)部審計。資金是盤活項目的動力基礎，加強項目整理資金的日常審計活動勢在必行，凡是涉及到資金監(jiān)管不力的問題要圈定問題重點范圍，以及時研討出可行性整改意見。第三，引入外部審計。整理資金的管理與運作需要在內(nèi)部審計的作用下打好資金管理基礎，填補、堵塞資金管理內(nèi)部漏洞。但與之同時，要強調(diào)外部審計，特別是項目進入到驗工計價組織環(huán)節(jié)時，要充分發(fā)揮外部審計職能，將竣工結(jié)算審計工作處理得當，以有效審核各項資金的實際使用渠道與途徑等。
3結(jié)語
土地開發(fā)管理，就是指在特定的區(qū)域里，以土地利用的各項城市規(guī)劃、專項規(guī)劃與總體規(guī)劃為依據(jù)，對土地的使用目標和用途進行確認，綜合通過經(jīng)濟、行政、法律工程技術(shù)等多種途徑，對土地的使用情況進行調(diào)查、改造和治理，從而提升土地的使用效率的過程。土地開發(fā)管理是一項艱巨、復雜的長期工程，開發(fā)管理的內(nèi)容會隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展而有所變化，需要根據(jù)當?shù)厣鐣?jīng)濟現(xiàn)實的發(fā)展情況，對土地的使用情況進行全方位的分析研究，并綜合比較各種土地開發(fā)手段的社會以及經(jīng)濟效益。通過土地的開發(fā)管理，可以維持可用耕地總量的一個動態(tài)平衡，實現(xiàn)土地的最優(yōu)化利用，并科學的控制土地用途，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，增加土地的利用率，達到社會經(jīng)濟的平穩(wěn)進步。從目前我國國土資源的利用情況來看，維持可用耕地的總面積不降低是我國今后土地開發(fā)管理工作的重中之重。一方面，需要在控制建筑和工業(yè)用地規(guī)模的基礎上，不斷優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，將每一宗土地的綜合效益最大化。另一方面，合理調(diào)整土地用地結(jié)構(gòu)，在保證耕地規(guī)模的基礎上，科學的開發(fā)建筑和工業(yè)用地，嚴禁非農(nóng)業(yè)用地侵占農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象。隨著各種現(xiàn)代技術(shù)在土地測繪中的應用，土地卡發(fā)管理的水平也得到了大幅度的提高，給土地資源的合理開發(fā)利用提供了技術(shù)保障。在土地測繪技術(shù)的現(xiàn)代化發(fā)展給土地開發(fā)管理工作提供了一個定量的工作基礎，大幅度提升了土地開發(fā)管理的層次，從而使得土地開發(fā)管理的決策過程更加科學，更加有針對性。
2土地開發(fā)管理對于土地測繪的具體要求
2．1測圖比例尺的選擇
在進行土地測繪工作時，第一步就是確定合適的繪圖比例尺。如果測繪目標是地形起伏大、地勢比較崎嶇而導致通視度差的地區(qū)，需要布置高程網(wǎng)點，以測量其高程點。而如果是在地形起伏相對來說比較平緩的平原地帶進行測繪工作，一般應該將網(wǎng)格間距定為一米以內(nèi)，以滿足多個用途的使用要求。
2．2對關(guān)鍵點測量的精準度
土地測量中的關(guān)鍵點，應當包括高程趨勢變化點、標高，窯等比高及量注面積和坎腳、坎頂線的位置等一系列關(guān)鍵數(shù)據(jù)。在實地測繪時，需要綜合利用多種手段測量出上述關(guān)鍵點的具體數(shù)據(jù)信息。此外，在測繪圖上除了要體現(xiàn)溝渠、居民點、園地、農(nóng)田等信息外，還需要體現(xiàn)舊村復墾地區(qū)和舊城改造地區(qū)的林木面積和種類，以及建筑面積和人口密度等信息。為了給隨后的工程施工活動提供便利，測繪工作結(jié)束后應當用標石標注關(guān)鍵點的高程和坐標。
3土地開發(fā)管理中土地測繪的應用
3．1土地開發(fā)管理前期的土地測繪應用
在土地開發(fā)管理的前期準備工作時，需要仔細調(diào)查該項工程所在地的地形地貌特征，為接下來測繪工作的全面落實提供保障。在土地開發(fā)管理的前期調(diào)查階段，土地測繪給土地開發(fā)奠定良好基礎，因而占據(jù)著舉足輕重的地位。
3．2土地開發(fā)管理中的土地測繪應用
在土地開發(fā)管理的實施過程中，通過土地測繪工作的實施，能夠不斷實時更新以往的測繪數(shù)據(jù)，幫助分析土地最初規(guī)劃的合理性，不斷改善土地規(guī)劃，以保障土地管理能夠適應形式的變化，維持其科學性。此外，在土地開發(fā)管理的過程中，土地測繪工作還可以提供在各個時期的測繪數(shù)據(jù)，幫助人們了解土地開發(fā)利用的動態(tài)過程，進而了解城鎮(zhèn)的變遷歷程。最后，在土地的開發(fā)管理過程中，現(xiàn)代土地測繪技術(shù)應用也有效的提高了土地開發(fā)管理的效率。進行農(nóng)村集體土地開發(fā)時，由于農(nóng)村土地的測繪范圍大，導致其測繪難度比較高，這是運用土地測繪中的正射影像技術(shù)，可以精準快速的對土地位置與權(quán)屬界線進行勘測，從而提高了土地開發(fā)管理的效率。
3．3土地監(jiān)管中的土地測繪應用
在對土地的開發(fā)利用進行監(jiān)管時，運用土地測繪中的衛(wèi)星影像技術(shù)，能幫助政府監(jiān)管部門及時掌握關(guān)于違法用地的信息，如違章建筑的方位、面積及建筑形式等，極大程度的提高了政府土地監(jiān)管部門的依法處理違法用地行為的工作效率。此外，土地測繪還是衡量最初的土地規(guī)劃落實情況的主要技術(shù)手段，而且在工程的竣工驗收環(huán)節(jié)也需要測繪數(shù)據(jù)的支持。
3．4土地資源檢查及審批中的土地測繪應用
在我國國土資源檢查過程中，通過使用RS技術(shù)，可有效的對土地的使用情況進行實時的監(jiān)測，實現(xiàn)了土地使用情況的實時更新，為國土資源檢查工作提供了便利。此外，在土地審批過程中，通過土地測繪技術(shù)可以掌握所審批土地全面、真實的數(shù)據(jù)信息，幫助人們分析衡量土地開發(fā)利用方案的合理性，以提高土地開發(fā)利用的效率。最后，通過分析比較各個時期的城鎮(zhèn)土地的測繪資料，還能夠了解城鎮(zhèn)建設土地使用情況的變遷過程，從而更加科學的分析人口與土地資源之間的關(guān)系，有助于制定出更加符合實際情況的土地規(guī)劃方案，以保證城鎮(zhèn)土地利用效率的最大化。
4結(jié)語
關(guān)鍵詞：高校圖書館；地方文獻；征集；開發(fā)；利用
中圖分類號：G25 文獻標識碼：A
文章編號：1009—0118（2012）10—0185—02
搜集與整理地方文獻是一項復雜的系統(tǒng)工程。豐富多彩的地方文獻，是中華民族文化的重要組成。幾千年來，生活在不同地域的各族人民用勤勞和智慧創(chuàng)造了各自的物質(zhì)和文化財富。一代代傳承下來的獨特的地方文獻，蘊藏著十分厚重和與眾不同的文獻價值。地方文獻是特定區(qū)域政治、經(jīng)濟、軍事、文化、教育、歷史、自然、地理等一切文化遺產(chǎn)的載體記錄。其最大的特點是文獻內(nèi)容所體現(xiàn)出的鮮明的地域性和獨特的歷史文化。長期以來，它是圖書館藏書的一個重要組成，也是讀者利用率較高的文獻。
開發(fā)地方文獻信息資源，整理、研究地方文獻，將其準確、系統(tǒng)地提供給用戶，既是對中華民族優(yōu)秀文化遺產(chǎn)的繼承和發(fā)展，又是為所在圖書館特色館藏建設和地區(qū)文化研究及地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展提供信息資源，具有非常重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。大力開發(fā)、傳遞地方文獻信息，為現(xiàn)代化建設服務，已成為高校圖書館的一項重要工作。
一、高校圖書館收集與開發(fā)地方文獻的必要性
（一）地方文獻具有較強的文化價值
作為地域文化的組成部分，地方文獻肩負著傳承、創(chuàng)新、發(fā)展地域文化的責任。對地方文獻的收集、整理、開發(fā)和利用，其實質(zhì)就是對地域文化的揭示、傳承和交流。豐富的地方文獻是地域文化傳承的物質(zhì)依托，人們通過地方文獻認識了解、繼承傳播優(yōu)秀的傳統(tǒng)特色文化。為促進文化交流和推動學術(shù)研究提供服務。
（二）地方文獻具有較強的信息價值
地方文獻能夠從歷史和現(xiàn)實的角度對省地的自然資源、社會結(jié)構(gòu)、文化風俗等各個方面做出全面及時的反映，因此，可以作為重要的信息依據(jù)，為政府機構(gòu)進行決策時提供參考。從而發(fā)揮其“資政”作用。地方文獻主要包括歷史文獻和現(xiàn)實文獻兩大部分，不論是歷史文獻或是現(xiàn)實文獻都是一個地區(qū)內(nèi)自然、政治、經(jīng)濟、社會文化等各領(lǐng)域在不同歷史階段的真實記錄。其中關(guān)于地理區(qū)域開發(fā)、物產(chǎn)資源開發(fā)、以及地區(qū)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、金融業(yè)、運輸業(yè)、文化古跡、民風民俗等方面發(fā)展歷程的記錄，都為本地區(qū)經(jīng)濟社會再發(fā)展提供了可供參考的重要信息，據(jù)此可以尋找適合本地區(qū)發(fā)展新的經(jīng)濟增長點，為本地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃的制定提供歷史借鑒和決策依據(jù)。
（三）地方文獻具有較強的史料價值
地方文獻通過對特定地域內(nèi)各個方面的信息所進行的記錄，是具有史料性的文獻信息，不間斷地傳遞給后人，由于其內(nèi)容完整、詳細而又相對客觀，因而具有較高的史料價值。史學工作者可以通過對這些文獻資料的研究，提供新的史學觀點。而且隨著時間的發(fā)展，地方文獻的史料價值會逐步增高，文獻的價值與時間成正比，而且使用的人越多，其價值越高[6]。
二、高校圖書館地方文獻征集方略
（一）統(tǒng)一思想，提高認識
要做好地方文獻工作，應提高各級主管部門對地方文獻工作重要性的認識，加大對地方文獻經(jīng)費的投入、工作的力度。充分認識地方文獻在地方的政治、經(jīng)濟、文化建設中的重要價值，加強對地方史料保護的宣傳，促進社會各界對地方文史資料保護、開發(fā)和利用，地方文獻的收藏與地方文化振興、民族文化發(fā)揚緊密結(jié)合。高校在成立地方文獻資源建設委員會時，邀請本地各相關(guān)領(lǐng)域的專家、學者參與，聽取專家意見，集思廣益，制定規(guī)劃，明確館藏重點，進行系統(tǒng)收集、整理。
（二）建立健全地方文獻征集渠道
收集地方文獻不僅僅是依靠出版社，更重要的是要拓展收集渠道，與政府各級部門建立聯(lián)系。如，與本地人大、黨史辦、方志辦、文化局、社科聯(lián)、文聯(lián)、群藝館等建立長期的合作關(guān)系，加強交流。地方文獻征集渠道很多，主要應采取如下幾種方法。
1、建立呈繳制度
出版社呈繳圖書是圖書館收藏地方文獻的固定來源，政府部門、事業(yè)單位呈繳的內(nèi)部出版物是地方文獻的重要組成部分，個人、團體呈繳的文獻資料是地方文獻的重要補充。高校圖書館要爭取地方政府及社會的支持，積極向文化主管單位反映情況，促成當?shù)卣疄檎骷胤轿墨I制定地方法規(guī)，建立呈繳制度；通過地方政府發(fā)文，規(guī)定各文獻編輯機關(guān)、學校、科研單位、行政事業(yè)單位、公開出版的報刊、書籍、個人編輯出版的書籍、發(fā)表在刊物上的各種著述等，都應向地方高校圖書館呈繳樣本。
建立呈繳本追繳制度，為確保呈繳本征集不漏不缺，圖書館應建立呈繳本追繳制度。對呈繳本定期核查，如發(fā)現(xiàn)有漏繳品種，及時追繳；如確定追繳不到的，應及時把該文獻信息交給采訪人員，進行補購，填補館藏空缺。
2、上門征集
為加強地方文獻的征集工作，高校圖書館要建立健全地方文獻征集制度，設立專門機構(gòu)，專人負責；擬定需要征集地方文獻的內(nèi)容范圍和書目，找準征集對象，逐一采訪聯(lián)系，主動上門到有關(guān)單位去征集地方文獻資料。如，我館從2007年成立了地方文獻特色書庫以來，每年都要組織專人到各縣、市有關(guān)部門進行地方文獻征集工作。共征集文獻資料1137種、3794冊，豐富了我館地方文獻館藏。
3、深入民間搜集
貴州是少數(shù)民族聚居的地區(qū)，地方文獻很大一部分都是非正式出版物，散落在民間，一般難以發(fā)現(xiàn)與征集，必須密切聯(lián)系群眾，深入調(diào)查研究，才能采訪搜集有價值的民族地方文獻資料，以補充館藏。
4、向?qū)＜覍W者、社會名流搜集
專家學者、社會名流是社會文化的精英人物，他們收藏或撰寫的關(guān)于民族地方文獻的資料及書籍有相當?shù)臋?quán)威性和代表性，這是民族地方文獻搜集的又一重要途徑[3]。
5、購買、館際交換和協(xié)作
近些年來，高校圖書館的購書經(jīng)費已大幅度增加，這為購買地方文獻提供了經(jīng)費保障。我們應該在檢索地方文獻目錄的基礎上，補充缺漏，避免重復購買，打造自己的特色館藏。高校圖書館不僅要與本地區(qū)各縣、市圖書館協(xié)作，還要與各高校圖書館建立廣泛聯(lián)系。本著互惠互利的原則，雙向交流，互通有無，互為補充，共同豐富館藏。促進圖書館地方文獻工作的發(fā)展，更好地為讀者服務，更好地為地方經(jīng)濟建設服務。
6、網(wǎng)絡征集
地方文獻信息不可能集中于任何一個圖書館，要想滿足讀者的全部需求，必須集合網(wǎng)絡搜集，充分利用互聯(lián)網(wǎng)上公布的信息，了解地方文化動態(tài)，逐步整合地方文獻資源，才能逐步形成一個區(qū)域性整體資源。
7、復印復制
對于一些刊行年代久遠、存世不多、具有收藏價值、不宜收集且讀者又很需要的文獻資料，可以通過抄寫、復印、拍照、縮微復制等方法收集。
三、高校圖書館地方文獻的開發(fā)與利用
地方文獻的發(fā)開是一個漸進的過程，由淺入深，由低到高。一個“去粗取精”的過程。首先，對陸續(xù)到館、雜亂無序的原始地方文獻的整理，使之科學化、系統(tǒng)化。其內(nèi)容包括：登記、標引、著錄和編制檢索工具等。在這過程中標引是關(guān)鍵，著錄組織是整個工作內(nèi)容的核心[5]。其次，根據(jù)地方文獻分類的特點，在了解讀者或用戶需求的基礎上，對文獻內(nèi)容進行辨識，然后按文獻反映的內(nèi)容加以集中，形成專題文獻，或經(jīng)過進一步濃縮、提煉，按專題匯集有關(guān)知識信息。然后，通過大量的原始文獻的辨識，并對其進行分析、研究，揭示某一特定知識信息群的內(nèi)在聯(lián)系及其社會價值，形成一種全新的知識。
（一）編制地方文獻的書目、索引、文摘、目錄
要使地方文獻資源便于開發(fā)利用，就要編制很有參考價值的書目、索引、文摘等各種專題資料目錄。編制中要把文章題目、責任者、刊名、日期、關(guān)鍵詞等著錄清楚，以方便讀者查閱原文，編制加工力求做到資料面廣、內(nèi)容集中、觀點全面。這項工作既要做到合理有序，又要詳盡地揭示內(nèi)容信息，這樣不僅能使來館閱讀、咨詢、檢索的讀者一目了然，很容易找到所需材料，省時又省力，而且對工作人員來說，也利于管理、使用。因為通過各種渠道收集來的地方文獻，不是架上一放，束之高閣，更重要的是怎樣進一步利用和達到充分利用這些文獻資料的目的。
根據(jù)地方文獻工作的不同需求，可以編制各種不同目錄。如，按地方文獻類型可以編制古籍、普通圖書、期刊、報刊、視聽和電子文獻等目錄；按檢索途徑可以編制學科、主題、題名、著者目錄以及各種地方文獻專題目錄。還需要編制地方文獻聯(lián)合目錄，實現(xiàn)資源共享。
編制地方文獻索引，提高文獻檢索精度。將分散的地方文獻論文線索，編制成專題索引；將不同的知識點從地方文獻中提取摘錄下來，注明出處，編制主題索引、著者索引、地名索引等等[4]。
（二）建立館藏地方文獻目錄數(shù)據(jù)庫
建立地方文獻數(shù)據(jù)庫首先要將各種不同來源、不同內(nèi)容、不同著述形式、存于不同介質(zhì)的原始數(shù)據(jù)以相應的電子記錄組織成聯(lián)機目錄數(shù)據(jù)庫，把編制的各種形式的目錄、索引掛在本館主頁上以供用戶了解圖書館館藏地方文獻信息，并免費提供給網(wǎng)絡用戶使用，這也是實現(xiàn)館際互借、促進地方文獻資源共享的重要環(huán)節(jié)。
（三）建立地方文獻專題全文數(shù)據(jù)庫
地方文獻不僅以書籍形式出現(xiàn)，而且更多的是發(fā)表于各種各樣的報刊上，散見于各種會議文件之中，甚至出現(xiàn)在各式商業(yè)宣傳品里，地方文獻和其他文獻一樣，不僅以更快的速度，而且以有效的方式向讀者傳播。因此，除了館藏地方文獻目錄數(shù)據(jù)庫外，有計劃、有步驟地把館藏地方文獻資源中利用率高、有學術(shù)價值和參考價值的地方文獻，在解決了著作權(quán)問題的前提下，轉(zhuǎn)化為數(shù)字化的可檢索的數(shù)據(jù)，建成具有本館特色的地方文獻專題全文數(shù)據(jù)庫，傳輸上網(wǎng)[2]。目前，我館正在深入、廣泛地將收集到的地方文獻信息資源，籌劃建設地方文獻專題全文數(shù)據(jù)庫，將為網(wǎng)絡用戶直接提供所需的全文信息。
（四）開展合作協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源共享
加強合作，實現(xiàn)資源共享，是提高地方文獻開發(fā)與利用水平的重要途徑，隨著地方文獻數(shù)量急劇增長，地方文獻信息資源越來越多，我館不可能將所有的地方資料收藏齊全。因此，必須與其他相關(guān)單位建立合作關(guān)系，不僅要同本地區(qū)內(nèi)與地方資料有關(guān)聯(lián)的個人和集體建立聯(lián)系，而且要同省內(nèi)外各高校圖書館建立起順暢的合作網(wǎng)絡，根據(jù)地方專業(yè)的發(fā)展加強大范圍的合作與協(xié)調(diào)，向?qū)I(yè)整體化、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡化發(fā)展。
（五）深化文獻內(nèi)容，突出特色服務
突出特色服務，是提高地方文獻利用率的核心。特色服務要深化文獻內(nèi)容，因其有別于流通借閱服務，尤其是知識經(jīng)濟時代，地方文獻的特色性更為突出，它已由被動的利用文獻漸漸進入有計劃按步驟開發(fā)利用，就是根據(jù)主題要求把分散、低質(zhì)、凌亂的資料加工成集中、優(yōu)質(zhì)、有序的文獻，按讀者需求進行綜合提煉，深度分析，使他們迅速獲得所需要的有效資料[1]。
總之，在新的發(fā)展時期，圖書館必須重視和加強地方文獻的收集和開發(fā)利用，同時，隨著地方文獻的不斷積累，其利用價值的不斷提高，地方文獻工作必將走向制度化、法制化。
參考文獻：
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[4]邵景峰.高校圖書館地方文獻的征集與開發(fā)利用[J].科技文獻管理信息，2006，（3）：3—4.
關(guān)鍵詞：土地資源，法律制度，耕地保護，土地登記
一、我國耕地資源面臨的嚴峻形勢
（一）耕地整體素質(zhì)下降
隨著工業(yè)化和城市化過程的加快，耕地總量的增加是困難的，相當長的時期內(nèi)還會減少，更糟的是耕地整體素質(zhì)趨于惡化：優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田在減少，劣質(zhì)低產(chǎn)農(nóng)田在增加。論文格式。根據(jù)國家土地管理局的資料，中國位于城鎮(zhèn)郊區(qū)和村鎮(zhèn)周圍的耕地減少2/5，有些地方甚至超過3/5，這些區(qū)位的耕地通常都屬于優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田。
（二）后備耕地資源不足
從合理開發(fā)的角度看，在0.35億公頃成片荒地中，約有0.133億公頃可作為耕地用，按墾殖率60%計，可凈得耕地800萬公頃，后備耕地嚴重不足，甚至難以彌補現(xiàn)有耕地的損失已基本成為事實。并且宜耕地0.133億公頃主要集中在西北地區(qū)和東北地區(qū)，極易受風蝕、沙化、鹽漬化和潛育化影響，開發(fā)利用難度較大。
（三）耕地總量和人均占有量較小
建國50多年來，中國耕地統(tǒng)計面積累計減少4273萬公頃，扣除開荒造田的2633萬公頃，耕地凈減少1640萬公頃。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口增長，耕地占用不可避免，加之后備耕地資源十分有限，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內(nèi)都將進一步下降，中國耕地總量和人均量在相當長的時期內(nèi)持續(xù)減少，必將加重本已緊張的人地、人糧矛盾，直接影響中國的現(xiàn)代化進程。
二、耕地資源惡化的原因
（一）認識原因：
認識到耕地保護重要性的主要以學術(shù)界和中央有關(guān)部門為主，許多人并沒有真正認識到它的迫切性，更不知道保護耕地同計劃生育、環(huán)境保護一樣是我國的基本國策。論文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部門的領(lǐng)導干部將發(fā)展城市經(jīng)濟和保護耕地對立起來，缺乏保護意識。另外，我國的耕地還承擔著社會保障功能，對農(nóng)民來說，失去耕地，就意味著失去一切，在我國還不能將失去耕地的農(nóng)民很好安置的情況下，現(xiàn)在的征地補償不足以讓農(nóng)民安身立命，社會成本很高。考慮耕地的這許多功能，將包括生態(tài)服務功能、社會保障功能和它的產(chǎn)出價值都算在征地成本中去，提高征地的經(jīng)濟成本，從而保護耕地。
（二）深層次原因：
（1）我國國土資源管理的法律、法規(guī)還不夠完善。與新《土地管理法》相配套的各種單行法律還欠缺或不夠翔實完善，使全國土地管理工作缺乏很好的法律依據(jù)，對各級領(lǐng)導部門、單位和個人的約束力不夠，不能很好指導操作。如根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用土地所有權(quán)的主體是集體經(jīng)濟組織，既可以是村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，也可以是村民委員會，還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體等等，這種土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)界定不明晰，產(chǎn)權(quán)主體模糊的直接后果，會造成土地保護、監(jiān)督上的乏力，集體對耕地保護非不為，而是不能為，無權(quán)為；如仍缺乏土地征用方面的專項法律、法規(guī)，致使征地權(quán)力的濫用并以低廉的價格征用農(nóng)用土地用于非農(nóng)建設，導致耕地大量損失。（2）地方政府的政績觀念。現(xiàn)在衡量政府官員政績的標準是經(jīng)濟增長、城市擴張，而不是從可持續(xù)發(fā)展的標準來衡量，政府官員的耕地保護的積極性難以提高。 三、關(guān)于我國土地資源可持續(xù)利用的法律思考
我國對耕地進行保護的主要法律有《環(huán)境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復墾條例》、《耕地占用稅暫行條例》等。這些法律法規(guī)更多是從經(jīng)濟利用、土地管理、土地利用、土地規(guī)劃及土地的權(quán)屬問題進行規(guī)定。但對具體實施則比較籠統(tǒng)。如新修改的《土地管理法》中對耕地保護的一些特殊制度如基本農(nóng)田保護制度、土地用途管制與審批、節(jié)約用地與耕地、土地整理與開發(fā)生產(chǎn)區(qū)相結(jié)合制度等，只規(guī)定了制度而對具體的實施沒有應對措施，這在很大程度上形同虛設，因此要進一步制定和完善與《中華人民共和國土地管理法》相配套的各種單行法律，如土地管理部門的職責、權(quán)利、土地利用規(guī)劃、土地登記、土地征用、耕地保護、土地保護、土地租稅、土地監(jiān)察等方面的法律法規(guī)，并且這些配套法律應目的明確，針對性強，條目內(nèi)容詳細，便于實際操作。一旦這些土地法律法規(guī)頒布實施就應作為全國土地管理工作的依據(jù)，成為約束全國各級領(lǐng)導部門、單位和個人的統(tǒng)一法律、法規(guī)。同時要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》為核心的市場經(jīng)濟下的土地法律體系。
四、完善耕地資源可持續(xù)利用的法律制度
（一）完善土地征用制度
我國是一個人均耕地資源十分緊張的國家，當前，我國的經(jīng)濟又處于高速發(fā)展階段，經(jīng)濟的發(fā)展必然導致城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的不斷擴大對土地的需求不斷增加。征用土地是土地管理的一個經(jīng)常性工作，盡管《土地管理法》對我國的土地征用制度進行了進一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、補償標準、征地程序等方面還有待于進一步界定、補充和完善。論文格式。因此，征用制度完善的主要內(nèi)容之一就是以農(nóng)地基準地價為基礎測算征地補償，提高征地補償安置費用標準，調(diào)整征地過程中政府、用地單位和農(nóng)村集體組織和農(nóng)民利益分配關(guān)系，加上規(guī)劃、計劃等行政管理措施，有利于建立保護耕地，高效利用土地的制約機制。
（二）完善土地整理制度
在有利于生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的前提下，土地整理力爭數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高并重，保證補充的耕地質(zhì)量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動態(tài)平衡不僅僅是數(shù)量的平衡，而是數(shù)量和質(zhì)量的雙平衡，首先，國家有關(guān)部門應能制定出相應得可操作的土地整理質(zhì)量標準，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循；其次，應對整理增加的耕地進行地力鑒定，凡是對整理對象的土地其適宜性評價不宜用耕地的土地，政府部門不應投資對其進行整理；凡是通過土地整理用作補充耕地的地力或耕地的總生產(chǎn)能力與已占用的耕地不相對等的，政府部門在驗收時堅決不予驗收合格。
（三）污染綜合防治制度
污染綜合防治制度強調(diào)隊土壤的綜合治理與保護，這實質(zhì)上是一項嚴格的許可準入制度，要求利用先進的污染防治技術(shù)，潔凈的原材料和有效的污染防治手段，同時對生產(chǎn)者的生產(chǎn)實行嚴格的許可證制度，對耕地保護最大的一塊是農(nóng)村土壤的污染防治和保護，這要求對耕地生產(chǎn)者實施嚴格的管制，特別是對農(nóng)藥化肥的生產(chǎn)者進行控制，鼓勵支持企業(yè)提高技術(shù)，生產(chǎn)無害得制品，鼓勵農(nóng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，因此加強“三廢治理”，提高農(nóng)業(yè)科學技術(shù)，防止農(nóng)田污染是實現(xiàn)耕地可持續(xù)利用必不可少的措施（四）建立檢查考核制度
加強中央和省級政府土地管理職能，強化土地的集中統(tǒng)一管理，特別要加強各級土地利用規(guī)劃管理的職能，樹立規(guī)劃的權(quán)威性，省級土地管理部門每年要將本地區(qū)實現(xiàn)耕地總量，動態(tài)平衡的情況向國務院土地行政管理部門報告，要實行耕地總量動態(tài)平衡的領(lǐng)導責任制，把完成耕地保護和節(jié)地挖掘指標的情況作為考核政府工作和干部政績的主要內(nèi)容之一。
參考文獻：
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[4]戈華清，《西部地區(qū)土壤保護法律制度分析》，2002年中國法學會環(huán)境資源法學研究會年會論文集
【關(guān)鍵詞】拆遷補償；司法對策
中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-056-01
在經(jīng)濟全球一體化的當今，國家要富強，社會要發(fā)展，這就使得建設成為必須。然而，建設要使用土地，土地上的建筑就要拆除，建筑的所有人或者使用人就要搬遷。也正是這看似簡單的道理，也使得這些年的拆遷問題引發(fā)了很多令人咋舌的悲劇。尤其是在最近幾年的城市化進程實踐中，涉及農(nóng)村集體土地拆遷工作所帶來的問題愈發(fā)值得關(guān)注，特別是在一些區(qū)縣的城區(qū)擴建和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設等項目中，向農(nóng)村索取集體土地已是必然和常態(tài)。這其中的問題如果處理不好，就容易引起矛盾的激化，從而給社會帶來許多不安定因素。
一、農(nóng)村征地過程中存在的問題
農(nóng)村房屋的拆遷工作是與征地工作同時進行的，主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的有關(guān)規(guī)定、國土資源部的一系列規(guī)章以及相應的地方法規(guī)和政府規(guī)章。雖然這些都為農(nóng)村集體土地的征地拆遷工作和保護被拆遷人的合法權(quán)益提供了法律依據(jù)，但在拆遷工程中依然存在很多問題。
（一）相關(guān)法律法規(guī)的空白
如上所述，當前開展農(nóng)村房屋的拆遷工作主要依據(jù)的是《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的有關(guān)規(guī)定。值得強調(diào)的是，這些都不是直接針對農(nóng)村拆遷問題而存在的法律法規(guī)。鑒于此，各省、市人民政府通過參照以上所提及的法律法規(guī)，并依職權(quán)或多或少的出臺了一些地方性法規(guī)和政府規(guī)章，以便農(nóng)村拆遷工作的實施。然而，由于各地方政府在解決農(nóng)村拆遷問題至今沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范標準，也就使得這些法律規(guī)章在實際問題的面前沒有可操作性。
（二）公共利益界定的缺失
由于《土地管理法》沒有對“公共利益”做出明確的規(guī)定，加之由于當前農(nóng)業(yè)對于個人來講是兩低一高（低產(chǎn)出、低回報、高風險）的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)而不被重視，越來越多的農(nóng)民進城務工，因此一些地方政府和官員為了拉動當?shù)谿DP和個人政績，采取征用農(nóng)民土地后又將土地以出讓或出租的方式招商引資用來增加財政收入。以公共利益為借口肆無忌憚地征地用于非公益項目的開發(fā)，這種對“公共利益”濫用的結(jié)果使得一部分人達到了位高權(quán)重或者一夜暴富的目的，同時也使得農(nóng)民的利益受到了極大的損害。
（三）對農(nóng)民權(quán)利的漠視
現(xiàn)實中，絕大多數(shù)征地工作都是由開發(fā)商或者是上級政府通過與農(nóng)村的負責人直接談判進而簽訂征地協(xié)議，然后由相關(guān)部門發(fā)文進行公示，拆遷公司進行評估。在征地談判過程中，罕有村負責人將征地工作和談判進程向村民匯報或者是與村民共同協(xié)商，如此，村民連最基本的知情權(quán)都享受不到，更談何發(fā)言權(quán)、訴權(quán)。在拆遷進行中，一些村民的基本權(quán)利更是慘遭踐踏，輕則生活上被斷水斷電，重則人身受到殘害、房屋隔三差五遭遇毀損。最終，弱勢的村民不得不妥協(xié)而簽訂拆遷協(xié)議。
（四）執(zhí)法有欠公允
在具體拆遷工作中，評估與補償標準隨意性大。對少數(shù)強勢的拆遷戶，征地方情愿以增加補償?shù)耐讌f(xié)方式來息事寧人，甚至對個別的違建也予以較高的補償，但對于更多的勢力單薄的拆遷戶，征地方則通過一定程度的強制力和非法暴力解決。
（五）補償對象的混亂無根據(jù)
在個別地方對農(nóng)村土地征用后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村委會對能獲得補償?shù)某蓡T范圍沒有一個法律上或者合理的依據(jù)。比如，“外嫁女”或者男方到女方家落戶的情況就得不到補償或者很少的補償。
二、農(nóng)村征地過程中問題的解決途徑
（一）制定專門性法律法規(guī)
農(nóng)村拆遷引發(fā)的問題之所以頻發(fā)，就是由于目前我國缺乏專門針對農(nóng)村拆遷方面的法律規(guī)范。因此，制定有關(guān)農(nóng)村拆遷的專門性法律是當務之急。對專門性法律法規(guī)的制定和完善，能針對性解決實踐中的糾紛、填補拆遷程序的缺失、壓制公權(quán)力的膨脹、保障私權(quán)利的合法權(quán)益。
（二）對“公共利益”予以清晰界定
對“公共利益”界定的重視在此是為了更好的保障農(nóng)村被拆遷人的合法權(quán)益。當前，我國農(nóng)村拆遷所依據(jù)的《土地管理法》、《物權(quán)法》等都沒有對公共利益有一個清晰而具體的界定。參考《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條明確規(guī)定的公共利益的六種情形，對于鑒定對農(nóng)村集體土地的征收，其用途是否是為公共利益有一定的借鑒意義。
（三）對政府予以合理、明確的角色定位和法律責任
對政府角色和責任的明確，表面看為改變其角色錯亂的現(xiàn)狀，其旨在保障被征收人合法權(quán)益的實現(xiàn)。第一，明確政府的主體地位。從做出房屋拆遷、土地征收決定前的組織論證、公告，征求各方意見，到最后做出決定并實施拆遷，并且要對拆遷過程中出現(xiàn)的各種問題負有首要責任。第二，收回政府強制拆遷的權(quán)力，改變政府既是“運動員”又是“裁判”的不合理現(xiàn)狀。第三，予以政府法律責任約束，保證其權(quán)力的正確行使。征地過程中直接負責人和工作人員對其違反任何規(guī)定的行為要負相應的行政責任、民事責任，甚至刑事責任。只有這樣才能維護被征收人的切身利益，實現(xiàn)征地拆遷利益沖突的平衡，體現(xiàn)公正執(zhí)法和公正司法。
參考文獻：
[1]賴淑春.農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律問題探討[J].山東大學學報,2008.
論文關(guān)鍵詞：集體土地征收；征收程序；所有權(quán)變更時間
因筆者工作原因，近階段受某區(qū)政府委托協(xié)助其為實施農(nóng)村集體土地征收工作提供法律咨詢，就在筆者對相關(guān)理論問題及司法實踐進行研究時，發(fā)現(xiàn)就我國目前來講，盡管已有《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）以及各省出臺的土地管理方面的地方性文件作為征地指導性規(guī)范，但對一些關(guān)鍵性的問題仍缺少明確的法律規(guī)定。本文在此僅提出一個在農(nóng)村集體土地征收實施前期所出現(xiàn)的有關(guān)集體所有土地被征收時所有權(quán)轉(zhuǎn)移時間的法律問題，以期為我國已經(jīng)展開的《土地管理法》的修改及《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的出臺有所裨益。
一、問題的提出
筆者在中國裁判文書網(wǎng)查詢與農(nóng)村集體土地征收相關(guān)的案例時，查找到一份由吉林省吉林市中級人民法院于2014年10月10日作出的劉某與吉林市豐滿區(qū)人民政府房屋征收補償行政糾紛一案的二審行政判決書。[1]筆者認為此案單就國有土地上房屋征收與補償程序來講，征收部門的做法的確合法合規(guī)，但筆者同時也在此份判決中發(fā)現(xiàn)了一個似乎值得懷疑的觀點，那就是被上訴人和二審法院均認為集體所有的土地從吉林省政府批準征收并由吉林省國土資源廳下發(fā)相關(guān)批復的那個時間點開始，所有權(quán)性質(zhì)就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，變?yōu)閲型恋亓恕Ｒ舱腔谶@種觀點，接下來的地上房屋征收才適用的是國有土地上房屋征收與補償程序。
對集體所有土地被征收時所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時間點的認定對下列問題都有著極其重要的影響：首先，就我國目前對農(nóng)村集體土地征收的啟動程序來看，村集體缺少參與權(quán)及話語權(quán)，特別是針對征地是否符合公共利益這點。如果將所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時間點認定為從批準征地文件出臺時即轉(zhuǎn)移，那村集體及村民對于已屬于國家所有的土地就更是無從發(fā)表任何意見了。其次，根據(jù)目前的立法現(xiàn)狀，征收人可以說是既做“裁判員”又做“運動員”——說其作為裁判員是因為與征地相關(guān)的一切進程都是由其主導的，例如聽證后是否修改征地方案的決定權(quán)、是否作出責令交出土地的決定權(quán)、是否申請法院強制執(zhí)行的決定權(quán)等都握在征收人手中；而說其是運動員，則在于就土地所有權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)移的結(jié)果來看，征收人與被征收人的關(guān)系實則是農(nóng)村集體土地的買方與賣方，雙方地位平等，否則就違反了《中華人民共和國憲法》對私有財產(chǎn)的保護。如果將所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時間點認定為從批準征地文件出臺時即轉(zhuǎn)移，顯然是剝奪了被征收人可作為所有權(quán)人與征收人討價還價的權(quán)利。再次，如果所有權(quán)轉(zhuǎn)移的時間點不明，則對被征收土地上附著物的補償標準的適用也會因此不明，如從征地批準文件出臺時轉(zhuǎn)移，則固然應適用國有土地上征收與補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，如從整個征地程序完成時才算所有權(quán)轉(zhuǎn)移，則仍應適用《土地管理法》等作為補償標準，目前司法實踐中已出現(xiàn)類似矛盾。[2]
二、對農(nóng)村集體土地所有權(quán)變更時間的立法現(xiàn)狀
我國目前對農(nóng)村集體土地征收具有指導意義的立法主要包括《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）、《土地管理法》、《實施條例》、各地方政府的規(guī)范性文件以及最高人民法院頒布的相關(guān)司法解釋，但這些法律規(guī)范對集體土地被征收時所有權(quán)何時轉(zhuǎn)移這一問題均無規(guī)定。
首先，《物權(quán)法》在我國是明確物的歸屬的基本法。鑒于本文討論重點是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題，故在此只考察《物權(quán)法》對不動產(chǎn)變動方面的相關(guān)規(guī)范。這些規(guī)范主要體現(xiàn)在第六、九、十四條之中，其核心內(nèi)容為不動產(chǎn)物權(quán)的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應當依照法律規(guī)定登記，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)依法登記，不發(fā)生效力；不動產(chǎn)物權(quán)的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應當?shù)怯洠杂涊d于不動產(chǎn)登記簿時發(fā)生效力。通過上述規(guī)定可知，農(nóng)村集體所有的土地如被征收為國有，至少應在履行完畢權(quán)屬變更登記手續(xù)后才轉(zhuǎn)移，而絕不是僅憑征地批準機關(guān)的批準文件就發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移的法律效力。
其次，《土地管理法》及《實施條例》中也均有對農(nóng)村集體土地征收程序及補償標準方面的規(guī)范，其中，從《土地管理法》第四十六條第二款和《實施條例》第二十三條第四項可推斷出在征地方案公告后，土地所有權(quán)并未立即轉(zhuǎn)移，土地權(quán)屬證書也尚未辦理變更登記，因此所有權(quán)人仍為證書上登記的主體，并非已變?yōu)閲小?/p>
再次，既然此文源起于劉某某案，那么以《吉林省土地管理條例》為例，其中第二十五至二十八條規(guī)定了征地程序及補償標準，只要征收人依法履行了征地審批程序后，就可將已轉(zhuǎn)為建設用地并且已征收的土地進行劃撥、出讓、作價出資等行為，但問題的關(guān)鍵正在于國家是從何時作為所有權(quán)人才有權(quán)以劃撥、出讓或作價出資等形式處理土地的，目前來看仍無明確答案。
三、問題的解決——集體土地所有權(quán)變更時間的認定
鑒于我國目前土地所有制除農(nóng)民集體所有外即歸國家所有，故筆者認為只要完成集體所有土地的征收程序土地即歸國家所有，無需額外辦理所有權(quán)憑證，那么認定集體土地所有權(quán)變更時間的關(guān)鍵即在于判斷征地程序何時完成。征地程序一般從擬征地通知書開始，經(jīng)過辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批、進行征地方案和安置補償方案公告、簽訂補償協(xié)議，到最后交出土地。
論文關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 土地二元結(jié)構(gòu) 農(nóng)村集體土地制度
小產(chǎn)權(quán)房問題是近幾年社會關(guān)注的熱點之一，它的出現(xiàn)不僅反映了諸多的社會問題，而且也反映了我國法律法規(guī)的不完善。因此，從法律的角度對小產(chǎn)權(quán)房問題進行理論研究，深度探析其形成原因，并提出有效的解決途徑，對我國房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展甚至對社會經(jīng)濟以及城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都有舉足輕重的意義。
一、小產(chǎn)權(quán)房感念的界定
張忠野、曾大鵬兩位學者指出小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟土地上，有享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或集體經(jīng)濟組織單獨開發(fā)，或與房地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設，并由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會制作權(quán)屬證書的房屋。四川省社會現(xiàn)象社科院農(nóng)經(jīng)所學者陳武元將小產(chǎn)權(quán)房概述為“在集體的土地上開發(fā)的商品房”。也有的學者將“小產(chǎn)權(quán)房”概括為宅基地房屋或在集體土地上建設的房屋非法對外銷售形成的一種權(quán)利狀態(tài)。本人認為“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，而是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。所謂“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)，所以叫做“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，又叫“小產(chǎn)權(quán)房”。
二、小產(chǎn)權(quán)房的特征及分類
（一）小產(chǎn)權(quán)房的特征
隨著國家屢次出臺相關(guān)政策文件來制止小產(chǎn)權(quán)房問題，但在利益等多種因素的驅(qū)使下，這一問題不但沒有很好的解決，反而又加重的現(xiàn)狀。其主要特征變現(xiàn)一下幾個方面：（1）小產(chǎn)權(quán)房的建設用地是農(nóng)村集體用地；（2）小產(chǎn)權(quán)房出售給本集體經(jīng)濟組織以外的組織或個人；（3）房屋產(chǎn)權(quán)不完整；（4）轉(zhuǎn)讓時易引起權(quán)屬糾紛；（5）價格低廉。
（二）小產(chǎn)權(quán)房的分類
為了更好的探討和解決小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)問題，需要對小產(chǎn)權(quán)房做出不同的分類，然后對具體的問題進行分析。其分類標準如下：（1）根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房占用土地性質(zhì)的不同，可以把我國的小產(chǎn)權(quán)房分為農(nóng)用土地上建設的小產(chǎn)權(quán)房、在建設土地上與未利用土地上建設的小產(chǎn)權(quán)房三種類型。（2）按照買賣目的的不同可以分為農(nóng)民自己建房出售和城鎮(zhèn)開發(fā)商投資銷售型，等等。
三、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因及危害
（一）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因
1.小產(chǎn)權(quán)房形成的經(jīng)濟原因包括兩個方面
一方面是城市房價的急劇上漲，雖然我國出臺了有關(guān)限制小產(chǎn)權(quán)房的政策與解決辦法，但是對房價問題并沒有起到預期的作用。另一方面農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的資金需求，由于中國城市化發(fā)展的道路，多數(shù)農(nóng)村居民選擇在城市務工、經(jīng)商，融入到了城市了的生活當中，并購置了房產(chǎn)，而農(nóng)村留守農(nóng)民對資金的需求善得更為迫切，利用土地來實現(xiàn)改善生活的目的也越發(fā)的急迫。
2.小產(chǎn)權(quán)房形成的體制原因
（1）我國二元土地結(jié)構(gòu)。小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因是我國的二元土地結(jié)構(gòu)。雖然我國的《憲法》與《土地管理法》中確立了我國存在兩種土地所有制，即全民所有制與勞動群眾所有制，國家與集體是我國擁有土地的主體。但是《土地管理法》卻規(guī)定農(nóng)民土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)建設。（2）我國住房保障制度的不完善。我國目前住房的保障制度主要包括住房公職金制度、廉租房制度和經(jīng)濟適用房制度，然而在現(xiàn)實生活中，住房公基金制度卻沒有覆蓋到我國全部的城市居民，其受益者大都是工資待遇本身就較高的人群，而一些相對于苦難的群體卻沒有享受這一待遇，所以目前房價的節(jié)節(jié)上升加上一些執(zhí)行上的疏漏，造成住房公積金沒有發(fā)揮其應有的作用，而且沒有實現(xiàn)預期的操作效果。（3）立法上管理的缺失。由于《中華人民共和憲法國》與《中華人民共和國土地管理法》都未對農(nóng)村土地上建設的小產(chǎn)權(quán)房有明確的規(guī)定，在其他的法律中也難以找到相應的規(guī)定，使得這一問題在法律上成為空白，所以法律規(guī)定的不確定性是導致小產(chǎn)權(quán)房諸多糾紛原因之一。
3.小產(chǎn)權(quán)房形成的社會原因。
（1）政府部門的監(jiān)管不力。雖然《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》都規(guī)定了政府部門可以對小產(chǎn)權(quán)房問題進行監(jiān)管、查處，但是他們往往采取互相推諉或曖昧的態(tài)度，使得小產(chǎn)權(quán)房問題被擱置起來并出現(xiàn)了利益夸大化的趨勢，也是政府陷入了兩難的境地。（2）購房者的法治觀念淡薄。由于我國法律法規(guī)對小產(chǎn)權(quán)房問題沒有明確的法律規(guī)定，加上政府部門的放任態(tài)度及房價上漲，許多購房者與開放商極易懷著僥幸的心態(tài)進行買房交易。
（二）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的危害
1.經(jīng)濟危害
由于小產(chǎn)權(quán)房低廉的價格受到廣大購房者的青睞，使得開發(fā)商獲得暴利從而導致政府稅收的減少，這一問題不僅擾亂了房地產(chǎn)市場的正常價格，而且打破了統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場交易，使得房地產(chǎn)市場公平競爭受到重大影響，進而侵害了廣大農(nóng)民的利益，導致農(nóng)民喪失大量土地、喪失未來長久的謀生和生存的根基。
2.社會危害
目前，我國仍然是農(nóng)民占絕大多數(shù)人口的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，但隨著我國城市化進程的不斷加快，廣大農(nóng)民進城務工經(jīng)商進而購買小產(chǎn)權(quán)房。由于小產(chǎn)權(quán)房沒有得到國家相關(guān)部門頒發(fā)的房產(chǎn)證，購房者便無法把戶口遷入購房地戶籍管理部門，而根據(jù)現(xiàn)行的戶籍管理規(guī)定，我國戶籍登記是依靠相關(guān)的房地產(chǎn)證來完成的。這不但造成了人口及產(chǎn)權(quán)管理的困難，而且加劇了土地征收的難度，進而暴漏了政府監(jiān)督管理工作的乏力，增加了公眾對政府公信力的喪失。
3.對購房者的危害
依據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》的規(guī)定，非集體經(jīng)濟組織的成員一旦購買沒有國家頒發(fā)土地使用證和預售證的集體土地上建造的房屋，不能辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，因而不能自由的行使房屋的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，在遇到房屋拆遷問題時，便難以得到相應的拆遷補償，也無法用法律來維護自己的合法權(quán)益。
四、解決我國小產(chǎn)權(quán)房問題的制度構(gòu)建
（一）從現(xiàn)行的法律制度下解決小產(chǎn)權(quán)房問題
1.實行小產(chǎn)權(quán)房購買的登記制度
目前國家對小產(chǎn)權(quán)房的具體處理辦法還在研究當中，應在具體政策出臺之前，建立相關(guān)的小產(chǎn)權(quán)房銷售與建設登記制度，將其納入可以備案有據(jù)可查的范圍之中。
2.對小產(chǎn)權(quán)房實行分類管理
由于我國小產(chǎn)權(quán)房存在的基礎和性質(zhì)不同，所造成的社會危害也不完全相同，其違法的后果也有所區(qū)別，所以我國國土執(zhí)法監(jiān)察局有關(guān)人員建議，對各地發(fā)現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房問題應采取“分案處理”的方式。
3.切斷新小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根源
嚴格管理土地用途并查處懲罰違法用地者，將小產(chǎn)權(quán)房消滅在初始的萌芽狀態(tài)。同時政府加大對新農(nóng)村建設政策與資金扶持，打破行政村之間的相互限制，本著管理者的態(tài)度，為農(nóng)村建設做出總體規(guī)劃布局并負責做好組織協(xié)調(diào)工作。
4.對小產(chǎn)權(quán)房進行轉(zhuǎn)化
相關(guān)學者呼吁，由政府給農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織合理補償后統(tǒng)一收購現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房，以保障性住房的形式出售出租給城市低收入群體。
5.地方政府制度借鑒
我們可以從一些發(fā)達的省份和城市就已經(jīng)開始實行的集體建設土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進行探索和嘗試。如廣東省于2007年頒發(fā)的《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，天津于2009年也頒發(fā)了相關(guān)的政策。相關(guān)事件表明，這些措施不僅可以帶動整個農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，而且也在一定程度上為全國城鄉(xiāng)一體化提供了借鑒。
（二）完善相應的法律法規(guī)
1.完善農(nóng)村不動產(chǎn)登記制度
雖然我國的《物權(quán)法》規(guī)定了不動產(chǎn)物權(quán)的交易要進行公示登記，登記后的不動產(chǎn)物權(quán)變動或者取得可以對抗第三人的效力，但在我國農(nóng)村，缺乏相關(guān)的不動產(chǎn)登記制度。所以應該在我國的《物權(quán)法》、《土地登記辦法》、《房屋登記辦法》中制定農(nóng)村建設用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度細則以便填補這一法律空白。
2.修改《土地管理法》有關(guān)規(guī)定
由于《土地管理法》第43條、第63條限制了農(nóng)村的建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，所以可將現(xiàn)行的《土地管理法》修改為不得侵占、買賣等非法的形式轉(zhuǎn)讓土地，國有土地與集體土地的使用權(quán)可以依法進行轉(zhuǎn)讓。隨著我國城鄉(xiāng)一體化的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定程度是可以為了適應發(fā)展化而應增加農(nóng)村的居民出賣出租住房的有關(guān)規(guī)定。
3.建立農(nóng)村建設用地的自由流轉(zhuǎn)制度
為了從根本上解決小產(chǎn)權(quán)房問題，首先必須對我國存在的土地制度進行改革。目前，學術(shù)界關(guān)于這一改革有許多觀點，具體概括一下幾種：第一種觀點認為在堅持農(nóng)村集體所有制的前提下，對現(xiàn)有制度進行創(chuàng)新和完善；第二種觀點認為應徹底地廢除農(nóng)地的集體所有權(quán)，全面實行農(nóng)地私有化—建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場，全面實行同底銅權(quán)。筆者比較贊同第一種觀點，因為它比較貼近我國的現(xiàn)實且與我國目前進行的城鄉(xiāng)一體化相吻合。
4.建立完善的社會保障體系
為了更好的解決小產(chǎn)權(quán)房問題，需要從建立完善的社會保障體系需要從城市住房保障系統(tǒng)與農(nóng)村社會保障系統(tǒng)兩個方面入手。在城市，我們應該制定相應的政策和法律來解決實踐中面對的問題，比如擴大住房保障對象、增加住房保障資金、擴展保障性住房的房源等措施，讓城市的低收入群體真正的享受到一些住房性保障的實惠；在農(nóng)村，我們通過建立相關(guān)的最低生活保障制度、完善農(nóng)村醫(yī)療制度、建立社會養(yǎng)老保險制度等措施來提高他們的生活水平與質(zhì)量，解決他們的后顧之憂，減少貧富差距，推進我國的城市化進程。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；土地征收；補償；對策
Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation
Xie Peng，Zhang Da-jiang
（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）
【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.
【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures
1. 農(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀
土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據(jù)的法律法規(guī)目前，是在國家根本大法《憲法》的指導下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據(jù)各省、市級人民政府制定的一些法律規(guī)章、地方法規(guī)。
2. 農(nóng)村土地征收存在的問題
2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴重。
我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關(guān)法律并沒有作出規(guī)定，這無疑擴大了政府的自由裁量權(quán)，易造成濫用土地征收權(quán)力的現(xiàn)象。
2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。
首先，我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內(nèi)容也沒有明確規(guī)定，這就導致了農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”，進而導致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定的標準不統(tǒng)一，補償費在被征地農(nóng)民個體之間分配混亂。村委會根據(jù)村規(guī)民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發(fā)放數(shù)量上，有的全部發(fā)放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]
2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監(jiān)督管理。
我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償?shù)怯浀龋珡膶嶋H操作上看仍存在諸多不足：
（1）征收補償程序可操作性不強，關(guān)于土地征收程序的一些重要事項上規(guī)定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定：“征地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起 3個月內(nèi)全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發(fā)放。
（2）補償糾紛發(fā)生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規(guī)定由政府行使裁決權(quán)，缺乏應有的中立性。
（3）農(nóng)村土地征收補償標準偏低，失地農(nóng)民社會保障堪憂。土地對于農(nóng)民而言具有生產(chǎn)資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應當引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應當按照市場基本價值規(guī)律科學確定征地與拆遷補償標準。[3]現(xiàn)有的征地a償標準在于用過去的物權(quán)數(shù)值測算未來的物權(quán)權(quán)益，沒有包含未來社會保障價值。
（4）據(jù)國家統(tǒng)計局對2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費支出相對較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負擔。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。[4]
（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現(xiàn)行的法律中，關(guān)于土地征收的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規(guī)定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現(xiàn)金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠利益。一夜暴富后的失地農(nóng)民的生存都將面臨嚴重困難。
3. 對我國農(nóng)村土地征收過程中出現(xiàn)問題的對策
筆者認為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：
3.1界定“公共利益”的范圍。
筆者認為，應當通過概括的基礎上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權(quán)法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。” [5]
3.2嚴格土地征收程序與監(jiān)管。
（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認定程序。以法律形式大致明確其內(nèi)涵和外延。
（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應當通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內(nèi)容應包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。
（3）引進司法救濟程序。在土地征收法律制度中應賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構(gòu)對案件的管轄權(quán)，在案件的審理中，確保農(nóng)民的合法權(quán)益的到保護，確保審判結(jié)果的公正。[6]
3.3提高補償標準。
就補償標準而言，應充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。
（1）提高補償標準最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區(qū)片綜合地，考慮地類、產(chǎn)值、地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。
（2）創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟組織保留部分土地產(chǎn)權(quán)進行流轉(zhuǎn)，通過辦市場、建標準廠房和商業(yè)用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業(yè)集團用地中，把集體土地產(chǎn)權(quán)作價入股收取年租金，使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機會。[7]
3.4S富土地征收補償方式。
豐富土地征收補償方式能夠進一步確保農(nóng)民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：
（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農(nóng)民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產(chǎn)生的問題，按照物價變化情況定期調(diào)整補償費用。
（2）農(nóng)業(yè)安置。劃分一定面積或質(zhì)量較好的土地給農(nóng)民，使其能夠繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)活動，自給自足，或者轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)方式。
（3）提供免費的職業(yè)技術(shù)培訓或提供工作崗位。只有將生存技能教給農(nóng)民，才能實現(xiàn)真正的脫貧。
（4）企業(yè)補貼安置。若是為了建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而占用農(nóng)村土地，可以提供當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)機會。
4. 結(jié)語
土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存，事關(guān)社會之穩(wěn)定。在不斷推進城市化、加速推進和諧社會的進程中，我們必須從根本上保障農(nóng)民權(quán)益，結(jié)合本國國情，結(jié)合各地實際情況，通過完善法律法規(guī)、政策調(diào)整，彌補和改進當前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構(gòu)建具有中國特色的土地征收補償制度。
參考文獻
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[論文關(guān)鍵詞]耕地管護；法律制度；缺陷；完善
管護好耕地關(guān)乎到糧食安全，生態(tài)環(huán)境，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及社會穩(wěn)定等一系列重大國計民生問題。因此我國非常重視加強耕地管護工作。我國《土地管理法》第四章規(guī)定了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”、“耕地占補平衡”、“鼓勵依法開發(fā)未利用土地”以及“土地整治”等措施加強耕地管護。經(jīng)過十多年艱苦努力，我國耕地管護工作取得了創(chuàng)造了糧食“八連增”和數(shù)十年促進經(jīng)濟持續(xù)快速增長的驕人成績。然而在看到這些成績同時，我們也應該清醒地認識到：我國當前在耕地管護方面還存在許多問題亟待解決，比如耕地面積還在不斷減少、質(zhì)量在急劇下降、集約化節(jié)約化利用程度不高等。分析耕地管護中存在的問題及產(chǎn)生原因，探究其完善對策對于進一步完善我國耕地管護法律制度，確保糧食安全，促進農(nóng)村經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
一、我國耕地管護中現(xiàn)存的問題
（一） 耕地管護法律制度存在不足
1.耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不明晰
我國《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營；在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的或轉(zhuǎn)由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準。”這種模糊的耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和限制流轉(zhuǎn)的規(guī)定一方面造成了耕地管護責任主體缺失，不利于耕地管護；另一方造成耕地流轉(zhuǎn)程序復雜，不利于耕地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營；同時還造成征地補償中農(nóng)民受益最低，使得農(nóng)民對耕地缺乏歸屬感，失去管護耕地的積極性。
2.耕地占補平衡制度欠完善
《土地管理法》第三十一條規(guī)定“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設用地經(jīng)批準占用耕地的按‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”但是本法并沒有制定嚴格、具體的開墾耕地質(zhì)量驗收標準，結(jié)果導致驗收開墾耕地無標準可依。現(xiàn)實情況是一部分開墾出來的耕地質(zhì)量跟不上被占用耕地的質(zhì)量，另一部分被占用耕地以繳納開墾費的方式解決，從而造成我國耕地面積不斷減少，質(zhì)量不斷下降，并且已經(jīng)對我國糧食安全造成影響。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2012年我國進口大米231.6萬噸，同比增3.1倍，為2000年以來最高值。國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊明確指出：中國糧食自給率已經(jīng)跌破90%。如果按一人一年吃800斤糧食，2012年相當于進口糧食養(yǎng)活了1.9億中國人。
3.村民住宅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設規(guī)定欠科學
《土地管理法》第四十三條規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”然而本法也沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設做出詳細規(guī)定。
4.違法成本低、執(zhí)法不嚴
雖然《土地管理法》第七十四條規(guī)定“違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”但現(xiàn)實中上述違法違規(guī)行為極為常見，尤其是占用耕地建房、建墳。現(xiàn)實中較為普遍的做法是對違法占用耕地建房的“以罰代拆”，對于占用耕地建墳的則只能不了了之。這種處罰對違法者毫無威懾力，還會給農(nóng)民造成一種錯覺：只要有錢就可以違法。
（二）耕地違法督查力度不夠
根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，目前只有縣級以上人民政府土地行政主管部門對土地違法行為具有監(jiān)督檢查的權(quán)利，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級還沒有專門的土地違法監(jiān)督檢查機構(gòu)。
（三）耕地管護法律意識淡薄
由于缺乏對耕地管護緊迫性及相關(guān)法律知識的大力宣傳，一些農(nóng)民甚至是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部對我國耕地面臨的嚴峻形勢不太了解，對耕地管護的法律知識不知曉，還總以為我國地大物博，占用一些耕地沒關(guān)系。一些違法占用耕地建房、建墳、建廠的農(nóng)民根本不知道自己的行為是違法行為，有的認為只要有錢、違法也沒關(guān)系；一些鄉(xiāng)村干部認為“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設公共設施占用耕地不是違法”；一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村土地管理人員認為“罰款就是執(zhí)法”等等。所有這些都最終促成了目前違法占用耕地現(xiàn)象屢禁不止。
二、加強耕地管護的措施
鑒于上述耕地管護中存在的法律制度方面的問題，筆者建議應該采取如下措施進行完善：
（一）明晰耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系
大量的實踐證明，設計良好的土地產(chǎn)權(quán)制度可以促使人們更加合理有效地利用和管護土地資源。我國許多地方農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新實踐也已經(jīng)證明：通過“確權(quán)賦能”、“承包地換股權(quán)、社保”等股份制或股份合作制的方式明晰耕地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，使農(nóng)民真正享受到耕地保護金、養(yǎng)老保險補貼和公平的征地補償金以及自由流轉(zhuǎn)土地權(quán)利等，既可以調(diào)動農(nóng)民管護耕地的積極性和責任心，又有利于耕地流轉(zhuǎn)、促進集約化和節(jié)約化經(jīng)營。
（二）完善耕地占補法律制度
建議相關(guān)部門應該盡快制定有關(guān)“土地復墾質(zhì)量評價標準”的法律法規(guī)，土地復墾驗收部門必須嚴格按照國家制定的統(tǒng)一標準驗收復墾土地；同時進一步加大耕地占補中耕地開墾費征收標準，嚴格實行專款專用，切實加強補充耕地項目立項和實施管理，切實保障被占用耕地及時、等數(shù)量、等質(zhì)量地復墾。
（三）完善村民住宅及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地的法律規(guī)定
嚴格按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃的統(tǒng)一要求規(guī)范農(nóng)民住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地。引導農(nóng)民集中建設新居，并嚴格執(zhí)行一戶一處宅基地和按規(guī)定標準建房的原則。對于超標準面積按照國家規(guī)定標準收取土地復墾費，對于不再居用的宅基地，必須限期自行復墾或者按照標準繳納復墾費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設必須符合規(guī)劃要求，并盡量選址在廢棄地，對于必須占用耕地部分，按照國家規(guī)定標準繳納耕地復墾費。
（四）健全耕地違法督察機構(gòu)，提升耕地違法查處權(quán)力和力度
在國家已經(jīng)建立的土地督察制度的基礎上進一步完善土地違法督察機構(gòu)設置和職能。具體建議是：1.將土地違法督察機構(gòu)歸并到土地行政主管部門中，以避免制度和機構(gòu)重疊而造成沖突，不利于開展工作；2.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設置有編制、有專業(yè)人員的土地行政主管部門；3.切實實現(xiàn)土地行政主管部門在干部人事、物力和財力等方面的垂直領(lǐng)導關(guān)系；4.提升土地違法督察機構(gòu)權(quán)力，在原有調(diào)查權(quán)、審核權(quán)、糾正權(quán)、建議權(quán)的基礎上增加獨立辦案權(quán)、查處權(quán)和行政問責權(quán)；5.完善土地違法督察工作機制，實行例行督察與專項督察相結(jié)合，國家督察與社會監(jiān)督相結(jié)合，從而形成全國上下貫通、效力充足的土地違法督察體系。
（五）加大耕地違法成本和執(zhí)法力度
有研究表明：當行為人認為預期違法效益低于違法成本時，有可能放棄該違法行為。因此，加大懲處力度，使得違法占用耕地成本的最低水平保持在高于違法效益的水平之上是懲處和預防違法占用耕地行為的有效途徑之一。此外在加大耕地違法成本的同時，還必須加強執(zhí)法力度：對任何個人、任何集體或政府違法占用耕地，都必須一視同仁，嚴格執(zhí)法；堅決維護法律的尊嚴、公平、正義以及法律面前人人平等的原則，堅決貫徹依法治國的方針政策。
